«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СЕМЬИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

2) принятие и реализация целевых программ по государственной поддержке молодых семей (например, постановление Правительства Омской области от 13 ноября 2006 г. № 137-п «О мерах по реализации целевой программы Омской области “Обеспечение жильем молодых семей” на 2006–2010 годы»2);

3) содействие в трудоустройстве членов молодых семей, посредством: установления гарантии занятости на рынке труда для работников, являющихся членами молодой семьи, путем стимулирования (квотирования) процесса создания для них рабочих мест; осуществления (при необходимости) профессиональной подготовки и переподготовки; обучения их профессиям, востребованным на современном рынке труда; формирования системы стимулирования работодателей в создании и предоставлении рабочих мест для членов молодых семей.

О мерах социальной поддержки беременным женщинам, кормящим матерям и детям в возрасте до трех лет по обеспечению лекарственными средствами и полноценным питанием :

утв. постановлением Правительства Омской области от 24 апреля 2006 г. № 46-п : в ред. постановления Правительства Омской области от 5 июня 2013 г. № 131-п // Омская правда. 2006.

28 апр. ; Омский вестник. 2013. 14 июня.

О мерах по реализации целевой программы Омской области «Обеспечение жильем молодых семей» на 2006–2010 годы : утв. постановлением Правительства Омской области от 13 ноября 2006 г. № 137-п : в ред. постановления Правительства Омской области от 25 июня 2008 г. № 91-п // Омская правда. 2006. 17 нояб. ; Омский вестник. 2008. 27 июня.

Рассмотрим их более детально. Например, в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»

субъекты РФ сами определяют размер и порядок назначения ежемесячного пособия (ст. 5), а также финансируют его выплату из средств собственных бюджетов.

Что в полной мере позволяет отнести процедуру установления и выплат социальных пособий к ведению субъектов РФ. Данный момент достаточно проблематичный, так как региональные бюджеты, в основном, испытывают дефицит денежных средств, что может сказаться на процедуре выплаты денежных пособий и всей системе социального обеспечения семьи в рамках региональной политики в России. В сложившейся ситуации целесообразно было бы внести изменения в Федеральный закон № 178 в части, касающейся выплат социальных пособий и закрепить данное полномочие в совместное ведения регионов и Российской Федерации.

Единая система государственных пособий согласно ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», включает следующие их виды: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка;

ежемесячное пособие по уходу за ребенком; ежемесячное пособие на ребенка;

единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Начнем анализ с ежемесячного пособия на ребенка. Как уже было отмечено выше, субъекты РФ имеют полную свободу при принятии решений о том, требуется ли проверка материального положения при назначении ежемесячных пособий на ребенка, каким должен быть размер пособия и должен ли он дифференцироваться по категориям получателей1.

Мисихина С., Феоктистова О., Гришина Е. Адресные программы социальной помощи в регионах РФ // Бюджет. 2007. № 8.

Если система социальной защиты в регионе децентрализована таким образом, что фактическое предоставление пособия и работа с заявителями на местном уровне проводятся органами социальной защиты муниципальных образований, как, например, в Карачаево-Черкесии, то эти органы несут ответственность и за предоставление пособий на ребенка, сбор заявлений, проверку информации заявителей и т. д. Если система централизована на региональном уровне таким образом, что обработкой заявлений и оформлением пособий на местном уровне занимаются отделения департамента или министерства социальной защиты региона, как в Тверской и Томской областях, то они работают и с заявлениями на пособия на детей, а значит, предоставление пособий формально остается обязанностью региона. Для детального рассмотрения указанного вопроса была исследована нормативная правовая база различных регионов РФ, касающаяся процедуры выплаты социальных пособий и в результате было установлено, что размер базового ежемесячного пособия на ребенка на момент исследования варьировался в регионах Федерального Сибирского округа в пределах от 80 до 205 рублей, а именно, в Омской области – около 174,69 рублей с учетом индексации и особенностей семьи, в Новосибирской области – около 160 рублей, в Иркутской области – 205 рублей, в Алтайском крае – около 80 рублей. В соответствии с законом размеры ежемесячных пособий могут быть увеличены для матерей-одиночек и для детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных федеральным законодательством, когда взыскание алиментов невозможно, а также на детей военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, но даже с учетом особого положения граждан размер ежемесячного пособия на ребенка не может превышать 700 рублей. Кроме того, региональным законодательством закрепляется ряд условий, которые позволяют данное пособие получать семье. Например, в Алтайском крае «право на ежемесячное пособие на ребенка имеет один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет (на учащегося общеобразовательного учреждения – до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума в Алтайском крае, установленную в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Алтайского края». Идентичные основания и в законодательстве иных регионов. Как следствие, указанные суммы получить могут не все семьи, имеющие детей, а лишь те, у кого есть указанные обстоятельства.

Мы видим, что в данной сфере существуют проблемы, связанные с тем, что семья, имеющая ребенка и заработок, даже незначительно превышающий минимальный прожиточный минимум конкретного региона, уже не имеет право на какую-либо поддержку со стороны государства. Хотя семье, которая имеет право на получение указанных сумм, даже увеличение их размера не поможет решить проблему материального недостатка. Необходимо отметить, что предельный размер социальных пособий с 2010 г. был увеличен. В соответствии с изменениями женщины будут получать на первого ребенка не менее 2060 рублей в месяц (даже в случае, если 40% их заработной платы меньше этой величины). Для мам, ухаживающим за вторым ребенком, минимальный размер пособия выше – 4120 рублей. Однако принятые меры по повышению размера социальных выплат не решают существующей проблемы.

Когда в семье появляется ребенок, она начинает испытывать определенные материальные трудности. Во-первых, женщина теряет заработке, поскольку какое-то время находится в декретном отпуске. Во-вторых, ей выплачивают незначительное пособие на ребенка в размере 100–700 рублей, в зависимости от региона. Конечно, государство не должно содержать детей вместо родителей, но в самый сложный период, когда ребенок еще маленький, семья вправе рассчитывать на более существенную поддержку. Целесообразно было бы ввести доплаты для работающих граждан, имеющих детей, особенно для работников бюджетной сферы. В качестве решения указанной проблемы можно предложить следующий вариант. В Федеральный закон № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»

ввести изменения, касающиеся величины размера ежемесячного пособия на ребенка.

Важен вопрос финансовой обеспеченности женщины в период от достижения ребенком 1,5 лет и до 3-летнего возраста. В настоящее время законодательством не предусмотрены никакие выплаты в указанный период, за исключением ежемесячного пособия на ребенка малоимущим семьям в размере, колеблющемся от 80 до 205 рублей, что совершенно не отвечает жизненным потребностям. Необходимо отметить, что в Государственной Думе на экспертном уровне возможность увеличения пособий на детей старше 1,5 лет неоднократно обсуждалось1.

Но пока решений по этому поводу не принято.

Но наиболее важна проблема, состоящая в том, что ребенка в возрасте 1,5 года женщина не может отдать в дошкольное учреждение (так как он слишком мал), чтобы выйти на работу. Таким образом, в указанный период она финансово не обеспеченна со стороны государства, что в рамках правового, социального государства недопустимо. В связи с этим необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации, которые бы решили проблему выплаты социальных пособий на ребенка до момента официального устройства ребенка в детское дошкольное учреждение. Именно тогда женщина может выйти на работу, и содержание ребенка со стороны государства уже не будет требоваться.

Приветствуется опыт г. Перми, где с 1 января 2009 г. в рамках пилотного регионального проекта выплачиваются ежемесячные пособия родителям, чьи дети в возрасте от 1,5 до 5 лет не посещают детские сады. Согласно решению Пермской Городской Думы, родители получают денежный эквивалент образовательной услуги в муниципальном дошкольном учреждении, т. е., в виде пособия им выплачивается столько же средств, сколько обходится городскому бюджету содержание ребенка в детском саду2.

Предполагается, что дети получают семейное воспитание, посещают центры дополнительного образования, школы развития и частные детские сады. Старшим дошкольникам в возрасте от 5 до 7 лет будут обязательно предоставлены места в Рос. газета. 2010. 25 февр.

Официальный сайт Администрации города Пермь. URL: http://www.gorodperm.ru/social/ education/edu-ds/pospbie_ds/.

детских садах для прохождения подготовки перед школой. Кроме того, места в детских образовательных учреждениях будут гарантированы для детей из семей, находящихся в социально опасном положении.

Для детей в возрасте от 1,5 до 3 лет сумма пособия составляет 5295 рублей, на детей с 3 до 5 лет – 4490 рублей. Пособие назначается на один год с месяца обращения и выплачивается ежемесячно. Выплата пособий проходит на условиях софинансирования из краевого и городского бюджетов.

Решение проблемы заключается в повышении размера указанных социальных выплат, но именно на федеральном уровне, так как региональные власти хоть и обладают полномочиями по увеличению установленных размеров пособий, но не пользуются данными предоставленными ими возможностями.

Особое внимание следует уделить вопросу, касающемуся трудоустройства беременной женщины, женщины после декретного отпуска, а также женщины, имеющей детей дошкольного возраста и в целом лиц, имеющих семейный статус.

Семейные обязанности возникают у граждан в связи со следующим обстоятельствами: государственная регистрация брака; прямое родство; беременность;

юридический акт (решение суда об усыновлении, установлении опеки или попечительства). Следовательно, к категориям лиц или трудящихся с семейными обязанностями относятся: мужчины и женщины, имеющие семейные обязанности в отношении находящихся на их иждивении детей; мужчины и женщины, имеющие обязанности и в отношении других ближайших родственников-членов семьи, которые нуждаются в уходе или помощи1.

Таким образом, определяется круг граждан, которых при правовом регулировании труда и социального обеспечения следует признавать лицами с семейными обязанностями: родители, усыновители (ст. 257 ТК РФ), опекуны, попечители (ст. 262 ТК РФ), бабушки, дедушки, другие родственники (ст. 256 ТК РФ).

Особая охрана труда женщин начинается уже с момента приема их на работу, поскольку ст. 253 ТК РФ ограничивает возможность применения труда женМеждународная организация труда. Конвенции и Рекомендации (1919–1990) : в 2 т. М., 1957. Т. 2.

щин на тяжелых работах и работах с вредными и опасными условиями труда, а также на подземных работах, за исключением нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию.

Несмотря на все законодательные гарантии, женщина не защищена от работодателя. При поступлении на работу заполняется анкета, в которой указывается семейное положение, наличие либо отсутствие детей и их возраст. Данный документ необходим для более точной информации о кандидате на работу, но для женщины это часто бывает помехой при устройстве на работу. Для устранения данной проблемы целесообразно ввести в ТК РФ поправку, касающуюся запрета включать в анкету вопросы, касающиеся наличия детей у женщины.

В целом, можно отметить, что политика, реализуемая на уровне субъектов Российской Федерации, имеет ряд особенностей. Законодательной основой для становления и развития региональной семейной политики стало положение Конституции (пп. «ж» и «к» ч. 2 ст. 72) об отнесении к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации координации вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, а также семейного законодательства. Принятые в развитие Конституции указы Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» и «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации»1 предусматривали правовое разграничение полномочий и ответственности между органами власти на федеральном, региональном и местном уровнях, реализацию принципа дополнительности, предполагающего выполнение ими тех полномочий, которые они в состоянии реализовать. Региональная семейная политика была призвана обеспечить на основе федеральных стандартов государственные гарантии в отношении семьи, защиту ее прав и интересов, создание условий для нормального функционирования, усиления семейного аспекта в деятельности органов власти. В условиях социальОб утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25, ст. 3010.

но-экономического кризиса важнейшая задача региональной политики состояла в реализации дополнительных мер поддержки семей.

В соответствии с Федеральным законом от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 была определена новая нормативная и финансовая основа разработки и реализации государственной семейной политики. Суть изменений в том, что произошел перенос полномочий по работе с семьей и детьми с федерального на региональный уровень. Субъекты Российской Федерации занимают особое место в поддержке семьи, материнства, отцовства и детства. С одной стороны, они получили свободу в выборе форм и способов поддержки с учетом социальных, демографических, национальных особенностей своих территорий. С другой стороны, соответственно возросла и их ответственность.

На основе выборочных исследований, проведенных в рамках Сибирского Федерального округа, а также комплексного изучения различных федеральных и региональных источников, включая официальные информации, нормативные документы, целевые программы субъектов Российской Федерации, были выявлены тенденции, характеризующие состояние именно региональной семейной политики. Прежде всего, следует отметить усиление внимания ряда региональных органов власти к проблемам семьи, женщин и детей, активизацию процессов разработки и принятия решений в целях улучшения их жизнедеятельности. Практически во всех регионах решение рассматриваемых проблем осуществлялось на основе программно-целевого метода, использование которого является важным фактором повышения эффективности деятельности органов власти, в том числе в области семейной политики.

Острым вопросом в регионах остается устройство детей, оставшихся без попечения родителей. В результате чего первоочередная задача властей состоит в том, чтобы заинтересовать граждан брать на воспитание детей. В регионах России действуют законы субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок Рос. газета. 2003. 8 окт.

предоставления приемным семьям дополнительных льгот и материальной поддержки, порядок и размеры оплаты труда приемных родителей. Например, в Красноярском крае действует закон Красноярского края от 28 апреля 2005 г.

№ 143365 «Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае»1. Закон регулирует отношения по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронатное воспитание между органами опеки и попечительства, учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание, гражданами. Определяется материальное обеспечение ребенка, переданного на патронатное воспитание, а также выплаты патронатному воспитателю. Данные меры стимулируют процесс усыновления детей и реализацию иных способов устройства несовершеннолетних.

В Новосибирске детские дома заполнены на 70%. Еще несколько лет назад в таких учреждениях воспитывалось около 1200 детей, сейчас – около 700. Как подчеркивают специалисты, это связано не с демографической ситуацией, а с проявлением интереса к судьбам детей-сирот со стороны горожан, а также дополнительной материальной поддержкой со стороны государства2. Как сообщили в пресс-центре мэрии Новосибирска, в минувшем году были закрыты несколько детских домов. Последние годы органы опеки и попечительства Новосибирска проводят активную работу по профилактике социального сиротства, информированию о формах семейного жизнеустройства, функционирует городской центр по профилактике социального сиротства «Солнечный круг». Благодаря этому в городе растет число опекунских и приемных семей. Если три года назад в городе было около 10 приемных семей, то сегодня их более 75.

Защита материнства и детства стала одним из приоритетных направлений региональной политики многих регионов. Так, в отдельных регионах приняты местные законы о дополнительных гарантиях защиты семьи, материнства и детства, Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае : закон Красноярского края от 28 апреля 2005 г. № 143365-ОЗ : в ред. закона Красноярского края от 1 декабря 2011 г. № 5-1508 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 23(66) ; Наш Красноярский край. 2011. 14 дек.

Приоритетные национальные проекты. URL: http://www.rost.ru/.

которые предусматривают: диспансерное наблюдение и бесплатное лечение; медико-социальную помощь и питание нуждающимся на льготных условиях; адресную социальную помощь детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации;

оказание адресной помощи нуждающимся беременным женщинам и кормящим матерям; содействие развитию и поддержание деятельности общественных организаций, осуществляющих социальное обслуживание, медицинское психологическое консультирование, иную помощь. Осуществляется дополнительное информирование населения.

Выборочный анализ содержания более двух десятков региональных программ, посвященных проблемам семьи, женщин и детей, показал, что они нацелены на поддержку социально уязвимых, остронуждающихся категорий семей (многодетных и неполных семей, семей с детьми-инвалидами и детьми, находящимися под опекой, и т. д.). Так, закон Томской области от 8 июня 2006 г. № 123-ОЗ «О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг»1 предоставляет право на получение ежемесячной компенсационной выплаты на оплату дополнительной площади жилого помещения пенсионерам, которые по тем или иным причинам не получают трудовую пенсию. Это могут быть инвалиды детства, граждане из числа малочисленных народов Севера, тот, кто достиг пенсионного возраста, но не имеет права на трудовую пенсию по старости. Сегодня эту помощь по уже существующему закону на территории области получают 11 категорий граждан. Наряду с социальными гарантиями в ряде регионов предусматривается дополнительная адресная поддержка наиболее нуждающихся семей.

Например, социальная поддержка женщин, готовящихся стать матерями, а также воспитывающих детей. Социальная поддержка оказывается также в форме продажи товаров широкого потребления, предоставления различных услуг (коммуО дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг : закон Томской области от 8 июня 2006 г. № 123-ОЗ : в ред. Закона Томской области от 9 февраля 2008 г. № 4ОЗ // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2006. № 53(114) ;

2008. № 12(134).

нальных, бытовых, транспортных и др.) по льготным ценам, натуральной помощи (питание, одежда, обувь). Определенное распространение получили компенсационные выплаты семьям, в которых воспитываются дети, не посещающие дошкольные учреждения. Усилия региональных органов власти направлены на повышение конкурентоспособности женщин, молодежи, инвалидов, создание рабочих мест для социально незащищенных категорий населения. В качестве примеров указанной адресной помощи можно привести городскую программу «Обеспечение жильем молодых семей в городе Омске» на 2009–2012 гг.1, основными целями которой являются оказание социальной поддержки молодым семьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а также создание предпосылок к последующему демографическому росту, повышению уровня рождаемости путем решения жилищной проблемы молодых семей.

Участником программы может стать молодая семья, в которой возраст супругов не превышает 35 лет, либо неполная семья, состоящая из одного родителя в возрасте до 35 лет и одного и более детей, признанная нуждающейся в улучшении жилищных условий и состоящая на учете по месту жительства. На реализацию программы из городского бюджета планируется направить 3560,0 тыс. рублей.

Закон от 23 октября 2006 г. № 63-ОЗ «О социальной поддержке в Иркутской области семей, имеющих детей»2 предусматривает меры социальной поддержки многодетных семей (их в области насчитывается 14 657), малоимущих семей (13 699) и семей одиноких родителей (46 320). Многодетным и малоимущим семьям предоставляется следующие меры социальной поддержки: 1 раз в 2 года обеспечение детей комплектом одежды и спортивной формой для посещения школьных занятий либо предоставление пособия на приобретение для детей комО разработке долгосрочной целевой программы города Омска «Обеспечение жильем молодых семей в городе Омске» на 2009–2012 годы : утв. постановлением Администрации города Омска от 2 апреля 2009 г. № 247-п : в ред. постановления Администрации города Омска от 20 мая 2009 г. № 363-п // Третья столица. 2009. 9 апр. ; 28 мая.

О социальной поддержке в Иркутской области семей, имеющих детей [Электронный ресурс] : закон Иркутской области от 23 октября 2006 г. № 63-ОЗ : принят постановлением Законодательного собрания Иркутской области от 4 октября 2006 г. № 24/13-ЗС : в ред. закона Иркутской области от 3 ноября 2011 г. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

плекта одежды и спортивной формы для посещения школьных занятий (в размере 1000 рублей). Кроме того, семейная политика на региональном уровне включает меры социальной поддержки по компенсации расходов на приобретение лекарств по рецептам врачей при амбулаторном лечении детей в возрасте до шести лет и детей первых трех лет жизни (предоставляются при приобретении лекарств, входящих в перечень, утверждаемый исполнительным органом государственной власти области, уполномоченным администрацией области).

Особое значение имеют меры, способствующие развитию семьи как субъекта экономических отношений. В связи с этим следует обратить внимание на поддержку региональными органами власти предпринимательской деятельности семей. Данные меры включают: содействие в организации самостоятельной производственной деятельности; предоставлении безвозмездной материальной помощи, беспроцентных ссуд для возмещения расходов на развитие фермерского хозяйства; введения льгот для малообеспеченных семей с детьми при приватизации мелких объектов торгового и бытового обслуживания и др. В некоторых территориях предоставляются льготы по налогообложению и кредитованию предприятиям и фермерским хозяйствам, созданным семейными детскими домами, многодетными семьями. Однако такие меры в целом по стране не получили сколько-нибудь серьезного развития.

Важны и полномочия органов власти на уровне субъектов Российской Федерации, направленные на: поддержку развития предпринимательской деятельности молодых семей и (крестьянских) фермерских хозяйств; развитие системы социальных пособий молодым, многодетным и малоимущим семьям; субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, которые выделяются из региональных и федеральных бюджетов. В сфере агропромышленного комплекса важным шагом стало принятие и развитие приоритетного национального проекта «Развитие АПК», который предполагает: ускоренное развитие животноводства;

стимулирование развития малых форм хозяйствования; обеспечение доступным жильем молодых специалистов на селе. В соответствии с проблемой данного исследования, внимание необходимо уделить именно последнему, третьему направлению. В рамках данного национального проекта действует федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2012 года»1. Основной целью данной программы в отношении поддержки семьи является создание условий для улучшения социально-демографической ситуации в сельской местности. В соответствии с данной целью необходимо решить задачу обеспечения доступным жильем молодых семей и молодых специалистов на селе.

Проведенный анализ свидетельствует, что программно-целевой метод реализуется в регионах без определенного комплексного подхода, что негативно влияет на дальнейшее изучение проблемных сторон семейной политики. Региональные программы чаще всего не соответствуют требованиям, предъявляемым к такого рода документам на федеральном уровне. Их комплексность выражена главным образом в объединении мероприятий, относящихся к разным сферам социальной политики. Программы не снабжены концепциями, понятийным аппаратом, механизмами реализации намеченных мер, прогнозом ожидаемых результатов.

Работа по реализации целевых программ содействия жизнедеятельности семьи, женщин и детей осуществляется со значительными издержками, противоречива и часто малоэффективна. Во многом это связано с острым недостатком средств, отсутствием необходимого опыта, кадров в такой новой для нашей страны сфере деятельности, как семейная политика, неразработанностью методологических основ ее проведения. В целом, политика государства по поддержке семьи именно на уровне субъектов Российской Федерации обязательно должна проводиться, в том числе совместно с федеральной и муниципальной политикой в данном направлении.

Согласно ст. 159 ЖК РФ расчет жилищных субсидий производится с учетом региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг. Кроме того, закон установил единый порядок предоставления субсидий на всей территории России, возложил полномочие по их предоставлению на органы местного самоФедеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2012 года» : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. № 858 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 591 // Российская бизнес-газета.

2002. 17 дек. ; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.ru.

управления, определил возможность улучшения условий предоставления субсидий органами местного самоуправления и установил источники финансирования субсидий и обеспечения их предоставления. Во исполнение норм Жилищного кодекса Правительство РФ постановлением от 14 декабря 2005 г. № 761 утвердило новые Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Региональные органы власти, в соответствии с новым порядком, обязаны определить размеры региональных стандартов, на основе которых органы местного самоуправления будут предоставлять субсидии.

В муниципальных образованиях Федерального Сибирского округа программа жилищных субсидий была передана в ведение органов социальной защиты населения, а субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг начали предоставляться непосредственно получателям через отделения банков и почтовые отделения.

В регионах, участвовавших в проекте, были разработаны свои стандарты нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, и максимально допустимой доли (далее – МДД) расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Во всех пилотных регионах стандарты расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг (далее – ЖКУ) основаны на том, что размер оплаты жилищных и коммунальных услуг устанавливается конкретно для каждого поселения. Установлены также размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м. общей площади жилого помещения для определения размера ежемесячной компенсационной выплаты на оплату дополнительной площади жилого помещения и размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг из расчета на одного члена семьи для семей различной численности и одиноко проживающих граждан для расчета расхода граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Например, в Омской области стандарты расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг установлены в каждом муниципальном образовании для индивидуальных и многоквартирных домов и для семей различной численности1. В Томской области конкретно для каждого поселения определены размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м. общей площади жилого помещения для определения размера ежемесячной компенсационной выплаты на оплату дополнительной площади жилого помещения и размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг из расчета на одного члена семьи для семей различной численности и одиноко проживающих граждан для расчета расхода граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг2. В Алтайском крае региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг представляет собой сумму стоимости содержания, ремонта и отопления жилья, которые приходятся на площадь, равную региональному стандарту нормативной площади жилого помещения, и стоимости нормативного объема потребления коммунальных услуг из расчета на одного члена семьи для семей различной численности и одиноко проживающих граждан. Стандарт устанавливается в разрезе городских (включая городские округа) и сельских поселений края и используется при расчете субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг. Субсидированию подлежит стоимость части фактически потребленных жилищно-коммунальных услуг, не превышающая установленный региональный стандарт3. В Кемеровской области стандарты расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг установлены в соответствии с 4 категориями семей4. Следует отметить, что согласно федеральному законодательству не предусматривается наличие в одном муниципальном образоваОб утверждении размеров региональных стандартов стоимости жилищнокоммунальных услуг на 2010 год : постановление Правительства Омской области от 25 ноября 2009 г. № 223-п // Омская правда. 2009. 4 дек.

Об установлении региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг на 2010 год [Электронный ресурс] : постановление Администрации Томской области от 27 января 2010 г. № 25. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/tomsk/230383/.

Об установлении размера региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг в Краснодарском крае на 2009 год : постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 9 апреля 2009 г. № 272.

Об установлении размеров региональных стандартов максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи и региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг на 2008 год : постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 21 марта 2008 г. № 96.

нии сразу нескольких стандартов стоимости ЖКУ для многоквартирных и для индивидуальных домов.

Регионы, участвовавшие в исследовании, приняли стандарт МДД расходов в среднем в размере от 18% до 22%. Некоторые регионы снизили эту долю для отдельных категорий граждан, например пенсионеров, многодетных семей и т. д.

В то же время для повышения адресности предоставления жилищных субсидий более целесообразным представляется другой путь – снижение МДД для малоимущих семей. Например, как было указано выше, в Томской области региональный стандарт МДД расходов является многоуровневым и зависит от среднедушевого дохода.

Государственная поддержка молодых семей по улучшению жилищных условий осуществляется путем: содействия в предоставлении долгосрочных ипотечных кредитов на жилищное строительство, долевого участия в жилищном строительстве, приобретения жилья; предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, в том числе субсидий на уплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита либо займа на приобретение жилья или строительство индивидуального жилого дома, а также на погашение основной суммы долга и уплату процентов по этим ипотечным жилищным кредитам или займам; предоставления безвозмездных жилищных субсидий молодым семьям, имеющим остаток невыплаченной стоимости строящегося или приобретенного жилья или части непогашенного кредита (займа), в случае рождения (усыновления) ребенка (детей).

В отношении указанного полномочия существуют многочисленные проблемы, связанные с реализацией как федеральных, так и региональных программ по улучшению жилищных условий семьи. Во-первых, для того чтобы стать участником адресной социальной помощи, необходимо соответствовать определенным условиям. Например, это должна быть молодая семья, состоящая из двух родителей и 1 и более детей, где возраст каждого из супругов либо 1 родителя в неполной семье на день принятия решения о включении молодой семьи-участницы программы в список претендентов на получение субсидии в планируемом году не превышает 30 лет, и признанная молодой семьи нуждающейся в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством; необходимо также наличие у молодой семьи доходов либо иных денежных средств, достаточных для оплаты расчетной (средней) стоимости жилого помещения в части, превышающей размер предоставляемой субсидии. В Томской области действует областная целевая программа «Обеспечение жильем молодых семей и специалистов на территории Томской области на 2002–2010 годы», утвержденная Законом Томской области, которая предусматривает кредитование молодых семей на строительство (приобретение жилья).

Поэтому целесообразным было бы создание единой системы гарантий семье в жилищной сфере на всей территории Российской Федерации. Необходимо принять на федеральном уровне законодательный акт (например, федеральный закон «Об установлении порядка по оказанию государственной поддержки семьям в области улучшения жилищных условий»), определяющий общие условия и подходы в формировании мер государственной поддержки в обеспечении жильем семей, особенно, касающиеся расширения условий вступления в указанные программы.

Вместе с тем необходимо обязательно учитывать индивидуальные особенности социально-экономического развития различных регионов России.

В развитие вопроса, касающегося жилищной сфера остановимся на приоритетном национальном проекте «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Он призван создать условия для решения всех названных проблем.

Однако это не значит, что государство будет самостоятельно строить новые дома, помогать строительным компаниям, вкладывать деньги в развитие их бизнеса и регулировать ценовую политику. Формируя рынок, государство действует по рыночным принципам, и его основной задачей является создание условий для развития жилищного строительства в стране и сбалансированное стимулирование спроса и предложения на жилищном рынке. В рамках данного проекта была проведена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг.1.

Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 годы : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675 : в ред. постановления ПраВ отношении семьи в рамках проекта действует подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей»1, входящая в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. (далее – подпрограмма). Она предусматривает создание системы государственной поддержки молодых семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в целях стимулирования и закрепления положительных тенденций изменения демографической ситуации в Российской Федерации.

Но, несмотря на широкомасштабность государственных мер по поддержке семьи и запланированное выделение весьма существенных денежных средства, по мнению западных аналитиков, у российского Правительства средств на реализацию национальных проектов достаточно. На это могут пойти значительные суммы из сверхдоходов, которые Россия получает от торговли нефтью и газом. «Президенту сегодня остается лишь контролировать расходование денег», – считает одно из немецких изданий2. Однако существует множество нюансов, препятствующих осуществлению данного проекта. Рассмотрим некоторые из них.

Субсидии, предоставляемые на оплату первого взноса по жилищной ипотеке (40% от средней стоимости жилья), финансируются так: 10% – из федерального бюджета, 30% – из региональных средств. Найдутся ли для этого необходимые средства в регионах? Две трети регионов – дотационные, кроме того, регионам вменили выплаты по монетизации и жилищно-коммунальному хозяйству. Молодых семей в России – несколько миллионов, из них более 80% нуждаются в улучшении жилищных условий. Отсутствуют критерии, по которым следует отбирать участников данной программы.

Необходимо отметить и тот момент, что участницей подпрограммы может быть молодая семья, в том числе неполная молодая семья, состоящая из 1 молодовительства Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № 1018 // Рос. газета. 2001. 26 сент. ;

Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 52, ч. 1, ст. 7083.

Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № 1018 // Там же.

Тихонов Д. Жилье пока недоступно // Российская Федерация сегодня. 2007. № 4. С. 34–35.

го родителя и 1 и более детей, соответствующая установленным условиям, настолько жесткие, что желающим участвовать в этой программе молодым семьям проще обойтись без помощи государства. Исходя из закона, супруги должны нуждаться в жилье не как семья, а по отдельности. Если каждый из них прописан у своих родителей, то нуждающимся в жилье не является, в результате стать участниками данной программы они не смогут. Такие условия необходимо корректировать, в противном случае положительная программа так и останется нереализованной, а соответственно не достигнет поставленных целей. В связи с этим необходимо смягчить требования в отношении участников указанных программ.

Возникают и трудности бюрократического характера, но они могут быть решены на местном уровне. Например, возникают вопросы в связи со сроками регистрации договоров купли-продажи регистрационной службой. Молодые семьи находят себе подходящее жилье, но продавцы не хотят ждать, пока будут выполнены все формальности, и сделки не имеют возможности состояться.

Следующая проблема – в схеме предоставления ипотечных жилищных кредитов. Сегодня процентная ставка по стандартам агентства ипотечного жилищного кредитования составляет 13,0–13,5% годовых. При такой ставке за 10 лет проценты по кредиту превысят стоимость квартиры в два раза. Многочисленные социологические исследования говорят о том, что более половины из общего числа желающих улучшить жилищные условия хотят участвовать в ипотечном кредитовании, при этом 70% опрошенных готовы оплатить в качестве первого взноса до 20% стоимости квартиры. Иными словами, проблема не в субсидиях на первый взнос, а в общей плате за кредит. Данную проблему понимают и на федеральном уровне.

Вызывает вопросы и законодательный блок, так как без вмешательства властных структур, без законодательной инициативы решить поставленные задачи сложно. Так, Федеральный закон № 214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»1 и отсутствие документации на строительство домов приводит к тому, что на сегодняшний день большинство строителей уходят в схему инвестирования строительства через жилищно-строительные кооперативы. Очень мало объектов, где сразу регистрируется долевое участие. Возможно, к середине строительства или к его окончанию документы появляются, но если дом начался строиться по схеме ЖСК, то он так и будет доведен до конца. Использование схем ЖСК делает крайне сложным кредитование, точнее, обеспечение выданных кредитов, потому, что пайщик ЖСК не имеет никаких прав, кроме своего пая.

Еще один момент, который снижает темпы развития ипотеки – это отсутствие механизмов рефинансирования для банков при кредитовании клиентов на стадии строительства объектов. При новом строительстве у кредитных организаций возможностей рефинансирования, т. е. возможности дальнейшей продажи кредита немного, по сравнению с вторичным жильем. Крупная проблема – рост цен на жилье. Темп роста цен намного опережает темп роста доходов населения.

Соответственно количество семей, которые могут себе позволить приобрести квартиры или получить ипотечный кредит, уменьшается. Пока заемщики, обращающиеся в кредитную организацию и получающие одобрение, ищут себе квартиру, цены поднимаются. И данный вопрос больше региональный, чем федеральный.

Рассмотрим возможные пути решения данных проблем. Сначала нужно выбрать уполномоченные банки для работы по Нацпроекту (в этом качестве может выступить один Сбербанк России со своей филиальной сетью). Затем уполномоченный банк выдает по программе Нацпроекта ипотечную ссуду, оформляет закладную и предоставляет ее для рефинансирования в Агентство ипотечного жилищного кредитования, которое перечисляет банку из средств Нацпроекта деньги на замещение выданных банковских ресурсов. Самое главное, что процентная Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации :

федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ : в ред. федерального закона от 23 июля 2013 г. № 241-ФЗ // Рос. газета. 2004. 31 дек. ; 2013. 25 июля.

ставка по таким кредитам должна составлять 2% годовых, по 1% уполномоченному банку за обслуживание и Агентству по ипотечному жилищному кредитованию за рефинансирование.

Необходимо также провести корректировку списка граждан, имеющих право на получение кредита. Можно предложить следующие меры. Для бюджетников с ежемесячным «белым» доходом на каждого члена семьи от 10 до 20 тыс. рублей следует предусмотреть самостоятельную оплату (например, старым жильем при улучшении жилищных условий). Для участников с доходом на каждого члена семьи менее 10 тыс. рублей должна предоставляться субсидия на первый взнос. Погашение выданных кредитов может производиться только из «белой» зарплаты и в пропорции не более 50% от совокупного дохода семьи. Те, кто зарабатывает больше, могут воспользоваться рыночной схемой получения ипотечной ссуды по стандартам агентства ипотечного жилищного кредитования.

Для развития Нацпроекта нужно выделить земельные участки, строящиеся и построенные дома в новых микрорайонах, поскольку там коммунальная инфраструктура дешевле и возможность коррупции уменьшается. Нельзя предусматривать субсидирование процентных ставок по ипотечным кредитам или кредитам на модернизацию инфраструктуры, поскольку ситуация с наличием в бюджете средств может изменяться.

Итак, национальный проект только начал действовать, а его реализация уже вызвала множество проблем. Нет механизма страхования ипотечных кредитов для молодых семей, отсутствуют критерии отбора банков для участия в Нацпроекте, не определен единый порядок предоставления субсидий с учетом особенностей по каждой категории, не сформирована организационная структура управления проектом, не разработан план информационного обеспечения. Необходимо в данном случае не менее чем в пять раз увеличить государственное финансирование на эти цели. Сбербанк и другие государственные банки должны предоставлять ипотечные кредиты по ставке, не превышающей ставку рефинансирования Центробанка. Необходимо усилить антимонопольный контроль над строительной индустрией, прежде всего над производителями цемента, именно здесь отмечаются значительные злоупотребления. Земельные участки под многоэтажные дома должны предоставлять застройщикам бесплатно, на условиях абсолютно открытых конкурсов. Приобретение жилья в спекулятивных целях должно стать невыгодным. Государству стоит вернуться на рынок строительства дешевого муниципального жилья. И, конечно же, очень важно повышать общий уровень благосостояния населения. Но все эти системные решения должны приниматься на федеральном уровне в условиях стабильной устойчивой экономики, в противном случае все вышеуказанные меры будут бессмысленны.

Было отмечено, что помимо федерального и регионального уровня статусом семьи занимаются органы местного самоуправления в рамках собственной компетенции.

В рамках муниципальной семейной политики принимается ряд общегородских целевых программ, отраслевых планов, в которых отражены вопросы поддержки, развития семей, удовлетворения их реальных интересов в области здравоохранения, образования, культуры, молодежной, социальной и жилищной политики. Например, общегородская целевая программа «Демографическое развитие города Омска до 2030 года»1. С 2008 г. мероприятия Программы обеспечены финансированием из бюджета Омска на сумму 50,9 млн рублей. Программой предусмотрены содержательные меры по созданию условий для проведения комфортного и доступного досуга, семейного отдыха, укрепления здоровья детей и родителей, развития семейного спорта. Основными исполнителями Программы являются структурные подразделения Администрации города Омска, деятельность которых в данном направлении координирует Департамент социальной политики.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» каждый из видов муниципальных образований призван решать присуО ходе реализации общегородской целевой программы «Демографическое развитие города Омска до 2030 года» : утв. постановлением Мэра города Омска от 6 октября 2008 г. // Третья столица. 2008. 16 окт.

щие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа.

Одним из важных вопросов местного значения является опека и попечительство. Они устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания (ст. 31 ГК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 34 ГК РФ и ст. 121 СК РФ органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Это особая их функция, выходящая за рамки осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения, которая в сфере семейно-правовых отношений определяется непосредственно Семейным кодексом Российской Федерации. Организация работы органов местного самоуправления по осуществлению переданных в их ведение полномочий по опеке и попечительству определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В некоторых муниципальных образованиях принимаются специальные законодательные акты в этой сфере. Например, в Москве действует Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. № 16 «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве». Основные полномочия в области опеки и попечительства возлагаются на органы местного самоуправления муниципального района, а органы местного самоуправления поселений должны оказывать им содействие в этом.

К вопросам местного значения городского округа, касающихся семьи, относятся вопросы образования и организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе (пп. 13, 14, 34 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Главными направлениями в реализации семейной политики в области здравоохранения являются: сохранение и укрепление репродуктивного здоровья населения, вопросы планирования семьи; улучшение качества медицинской помощи в родовспомогательных учреждениях на основе внедрения новых технологий родовспоможения, перинатального ухода на всех этапах оказания медицинской помощи матери и ребенку; снижение младенческой смертности; а также медикосоциальные вопросы, направленные на укрепление статуса семьи, семейных отношений, создание условий для обеспечения социально-экономических потребностей семьи.

Большую роль играет деятельность, направленная на неэкономические сферы жизнедеятельности семьи – духовную, нравственную, культурную. Ведется пропаганда ценности семьи, семейных отношений, образа благополучной семьи.

Ведется работа по включению семей в процесс самообеспечения, мобилизации внутренних ресурсов и возможностей, предупреждению социального иждивенчества.

Центральным по значимости приоритетом для любой семьи является проблема здоровья. Для решения основных проблем в сфере здравоохранения был запущен национальный проект «Здоровье», который реализуется с 2006 г.1 В области поддержки семьи в рамках данного проекта было предусмотрено следующее направление: совершенствование медицинской помощи матерям и детям, которое включает повышение ее доступности и качества. В том числе продолжается программа «Родовой сертификат» – учетный документ для оплаты медицинской помощи, оказываемой женщинам женскими консультациями в период беременности и родильными домами в период родов. Дальнейшее развитие получают скрининговые программы. Многие проблемы здоровья детей в России решаются в рамках Президентской Программы «Дети России» на 2007–2010 гг. Но проблемы охраны здоровья семьи в целом и особенно матерей и детей остаются самой острой и важнейшей задачей государства, его социальной и семейной политики2.

Программы реализации приоритетных национальных проектов «образование», «здоровье», «доступное и комфортное жилье – гражданам России» на 2009–2012 годы. URL:

http://www.rost.ru/main/priors/2008.shtml.

Климантова Г. И. Здоровая семья – здоровое поколение // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. М., 2001. № 13(144). С. 13.

Необходимо помнить, что реформа систем здравоохранения имеет свою специфику, обусловленную, в частности, тем, что, одним из механизмов финансирования государственной и муниципальной систем здравоохранения является обязательное медицинское страхование. Исходя из того, что существующая система обязательного медицинского страхования признана неэффективной по большинству из стоящих перед ней задач, важнейшая мера – принятие новой редакции закона об обязательном медицинском страховании.

Наряду с проблемой здравоохранения, важное место занимает демография России. Демографический кризис, с которым столкнулось российское общество, является исторически беспрецедентным для страны и представляет одну из самых трудноразрешимых проблем, угрожающую существованию социума и государства. Именно разрушение фундаментальных семейных ценностей привело к драматическим последствиям1.

Поэтому так значима для России реализация Концепции демографической политики в Российской Федерации2. В соответствии с ней целями демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. являются стабилизация численности населения к 2015 г. на уровне 142–143 млн человек и создание условий для ее роста к 2025 г. до 145 млн человек, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 г. до 70 лет, к 2025 г. – до 75 лет.

Особое внимание необходимо уделить Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»3. С 2007 г. начался прием заявлений на получение материнского капитала. Эта дополнительная мера государственной поддержки для семей, родивших или усыновивших второго ребенка (или последующих детей), начиная с 1 января 2007 г. до 31 декабря 2016 г., если они не воспользовались ею ранее Белобородов И. И. Правовые аспекты современной семейно-демографической политики в Российской Федерации // Власть. 2008. № 6. С. 22.

Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года : указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351.

О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей : федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ // Рос. газета. 2006. 31 дек.

(пп. 1 и 2 ст. 3). Размер материнского капитала ежегодно пересматривается с учетом инфляции.

Средства материнского (семейного) капитала не передаются в виде наличного расчета. Распорядиться ими можно не ранее чем по истечению трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего и последующих детей. Исключение составляет направление средств материнского (семейного) капитала на погашение ипотечных кредитов – этим правом можно воспользоваться уже с 1 января 2009 г. Данными средствами можно распоряжаться в полном объеме либо частями по таким направлениям, как: улучшение жилищных условий; получение образования ребенком; формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин.

Ключевое нововведение – это то, что теперь законом разрешено оплатить за счет материнского капитала индивидуальное строительство без привлечения организации подрядчика. Проще говоря, семья может строить дом самостоятельно, не заключая договор подряда со сторонней организацией (как это требовалось до сих пор). Не менее важно и то, что речь в поправках идет не только о строительстве жилого помещения, но и о его реконструкции. Например, в связи с рождением ребенка родители решили пристроить к дому дополнительную комнату. При наличии необходимых документов, они могут это сделать, используя средства материнского капитала.

Изменения в законе коснулись и сроков подачи заявления на распоряжение материнским капиталом на улучшение жилищных условий без привлечения кредитных средств, образование детей или перевод на накопительную часть трудовой пенсии. Если раньше заявление нужно было подавать не позднее 1 мая, чтобы распорядиться деньгами во втором полугодии текущего года (или не позднее 1 октября для распоряжения в первом полугодии последующего года), то теперь его можно подавать в любое время после достижения вторым или последующим ребенком трехлетнего возраста. С учетом сокращения срока рассмотрения документов такая схема подачи заявления для владелиц материнского сертификата гораздо удобнее1. Подробное распоряжение средствами материнского капитала на улучшение жилищных условий регламентировано в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. № 862 «Правила направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий»2.

При этом материнский капитал не обязательно тратить целиком и только на одну из перечисленных целей. Можно расходовать деньги по частям и на разные нужды. Неизрасходованный остаток будет ежегодно индексироваться.

Необходимо обратить внимание на ситуацию, связанную с выплатой «материнского капитала» женщинам – россиянкам, проживающим за рубежом.

По информации консульского департамента МИД России, действительно, в российские консульские учреждения за рубежом, в основном в государствах СНГ, поступают обращения гражданок России, находящихся замужем за иностранными гражданами. В настоящее время зафиксировано около 60 заявлений. В странах дальнего зарубежья зарегистрированы единичные случаи подобных обращений3.

Закон «О материнском капитале» начинается с утверждения, что «право на получение сертификата имеют граждане Российской Федерации независимо от места жительства». В соответствии с законом, деньги не могут быть потрачены за пределами Российской Федерации. Однако, консулы толкуют это право, мягко говоря, не очень единообразно.

Вице-консул генерального консульства РФ в Астане рассказал, что с начала 2007 г. с вопросом о получении материнского капитала обратилось около 15 женщин. «Право получить деньги имеют только граждане РФ, постоянно зарегистрированные на территории России, но временно проживающие в Казахстане Невинная И. «Хорошо иметь домик» // Там же. 2010. 2 авг.

Правила направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий : постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. № 862 // Там же. 2007. 19 дек.

Не те дети // КоммерсантЪ Власть. 2007. 9 апр.

на момент рождения ребенка. То есть если гражданка России имеет постоянную регистрацию в Казахстане, денег она не получит»1.

Заведующий консульским отделом РФ в Киеве говорит, что не более десяти гражданок России задали вопросы о получении материнского капитала. Это при том, что на территории Украины проживает около 70 тыс. зарегистрированных граждан РФ, а если считать незарегистрированных, то в два раза больше. В консульстве советуют женщинам обращаться по месту регистрации в России. Если они постоянно зарегистрированы на Украине, права на получение денег они не имеют.

В соответствии с законом, на материнский капитал имеют право претендовать все граждане России независимо от места жительства. Главное условие – ребенок должен иметь российское гражданство. Более того, подзаконным актом, утвержденным правительством, закреплено право на получение государственных средств и теми, кто не имеет подтвержденного регистрацией места жительства:

«Граждане Российской Федерации, выехавшие на постоянное место жительства за пределы территории Российской Федерации и не имеющие подтвержденного регистрацией места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, подают заявление непосредственно в Пенсионный фонд Российской Федерации».

Анализируя европейский опыт по поддержке семьи и стимулирования рождаемость, многие государства выплачивают пособия уже при рождении первого ребенка. Например, самое большое денежное пособие за детей получают жители итальянского г. Лавиано – 10 тыс. евро за первого ребенка и столько же за последующих. Но деньги получают строго те, кто живет в городе и имеет гражданство Италии, другой страны ЕС или Швейцарии.

Австралия в рамках госпрограммы «Один – маме, другой – папе, еще один – стране» платит за каждого родившегося гражданина 4 тыс. австралийских долларов, причем деньги выплачиваются тремя равными долями в течение первых двух лет жизни ребенка. Вторую и третью части выплат родители получают, только если сделали ребенку все необходимые прививки.

Ирландия также выдает одну и ту же сумму на любого ребенка – 1905 долларов. Выплачивается она в три приема: сразу после рождения, по достижении ребенком четырех- и двенадцатилетнего возраста.

В Европе общепринятой является практика выплат пособий не только гражданам собственной страны, а всем матерям, постоянно проживающим в стране.

Исключения немногочисленны. Например, на Мальте пособие выплачивается только гражданам страны или постоянно проживающим в стране гражданам ЕС, в Турции же – только гражданам страны. Чаще ограничения касаются материального положения граждан, когда выплата пособия обусловлена доходом семьи.

Близким аналогом российского «материнского капитала» можно считать принятую в Британии практику. При рождении ребенка государство открывает трастовый счет с начальным капиталом в 250 фунтов стерлингов (для бедных семей эта сумма удваивается). Когда ребенок достигает семилетнего возраста, государство передает в фонд еще 250 или 500 фунтов стерлингов в зависимости от уровня доходов семьи. Кроме того, ежегодно родители могут вкладывать в фонд 1200 фунтов стерлингов. Родители же выбирают, как будут инвестированы средства фонда. Существует три варианта – «счет акционера» (средства инвестируются в корпоративные ценные бумаги высокой надежности), «сберегательный счет»

(средства поступают на банковский счет с выплатой стандартных банковских процентов по вкладам) и, наконец, «инвестиционный счет» (средства вкладываются в высокодоходные, но менее надежные ценные бумаги). Счет – собственность ребенка, который может распоряжаться деньгами по достижении 18-летнего возраста.

Несмотря на все положительные тенденции рассматриваемого закона, существуют и недостатки в механизме реализации материнского капитала.

Во-первых, вызывает сомнение, что материнский капитал за второго ребенка будут начисляться матерям на их счета не в Сбербанке, а в Пенсионном фонде, хотя он испытывает немалый дефицит средств. В связи с этим формулируется первая цель: решить имеющиеся в Пенсионном фонде финансовые проблемы, позволяя ему по своему усмотрению распоряжаться три года материнскими средствами. К тому же, выбор ограничен: или направить данную сумму денег на покупку жилья по ипотечной схеме, или на учебу второго ребенка. Если молодая мама все же не сделала выбор, деньги переходят в накопительную часть ее пенсии, а в данном случае возникает слишком долгий промежуток, в течение которого возможны изменения, касающиеся финансовой системы в условиях нашей нестабильной экономики.

Во-вторых, направление «материнского капитала» на улучшение жилищных условий имеет множеством проблем. Конечно, никакая среднестатистическая семья купить квартиру за сумму, предоставляемую по данной программе, не сможет. Даже на первый взнос средств (части средств) материнского (семейного) капитала при получении кредита или займа, в том числе ипотечного, не хватит. Поэтому будущим матерям после рождения второго ребенка предлагается брать кредит под залог будущего жилого помещения под большие проценты. Данный шаг ставит семью в долговую зависимость.

В-третьих, рассмотрим вариант направления «материнского капитала» на образование детей, которое по Конституции является бесплатным. Можно предположить, что нас ожидает платное среднее образование. Но и в данном случае женщина, родившая второго ребенка, сможет распорядиться своими деньгами только через 17–18 лет, когда ребенку придется поступать в среднее профессиональное либо высшее учебное заведение. Следовательно, пока семья будет воспитывать обоих детей, ее деньги полтора десятка лет будут использовать банки и Пенсионный фонд, извлекая прибыль в свою пользу.

Если говорить об образовании, целесообразно дать возможность матери потратить средства на собственную учебу или повышение квалификации. Часто женщину, планирующую родить второго, третьего или четвертого ребенка, беспокоит, как она вернется на работу, какую должность займет, какая зарплата у нее будет. Ведь женщина всегда неконкурентоспособна на рынке труда, и государство должно это учитывать. Служба занятости не всегда может решить эту проблему.

Важным является тот факт, что в программу по выплате материнского капитала не входят отцы. У них нет возможности получить денежные выплаты, имея 2-х детей, но от разных женщин, которые либо лишены родительских прав, либо умерли. В данной ситуации отцы-одиночки не имеют законного права на получение материнского капитала, так как они не рожали детей. В соответствии с Законом им выплачивается ежемесячное пособие в размере 126–300 рублей, в зависимости от региона России. Для решения данной проблемы и защиты отцоводиночек целесообразно изменить название проекта «материнский капитал» на «детский капитал», в результате этого, под чьей бы опекой не оказался ребенок, он будет иметь право на выплату государственной поддержки в полном объеме. В России впервые подобная ситуация была решена в пользу отца-одиночки двух детей от разных матерей. Верховный суд Башкирии признал право мужчины, в одиночку воспитывающего двух несовершеннолетних детей, на получение материнского капитала.

Исходя из вышеизложенного, напрашивается неутешительный вывод: чтобы на самом деле повысить рождаемость, недостаточно осуществления подобных мер. Учитывая эти обстоятельства, в условиях политической и социальноэкономической трансформации России необходимо изучать проблемы семьи, а государственная семейная политика должна приобрести первостепенное значение. В результате нужно не только повысить благосостояние людей, но и сосредоточить государственную политику и идеологию на создании принципа уважения семьи и ребенка. Вне всякого сомнения, необходимо платить достойную заработную плату, проводить как можно больше мероприятий, направленных на помощь молодым семьям и семьям, имеющим детей, воплощать в жизнь программы по предоставлению беспроцентных займов на улучшение жилищных условий либо на его приобретение. Следует, по возможности, приостановить рост платы за коммунальные услуги, цен на продукты и медикаменты.

Наряду со здравоохранением, одним из безусловных приоритетов семьи является образование. Образование можно рассматривать, прежде всего, как инвестиции в развитие человека. В Российской Федерации конституционно закреплено право детей на получение основного общего образования. Современная российская семья ориентирована на то, чтобы дать детям хорошее образование и воспитать в них стойкость, умение постоять за себя, высокие моральные качества1.

В России продекларирован принцип общедоступного и бесплатного общего образования, поэтому процессы софинансирования семьями воспринимаются как явное ухудшение ситуации в образовании, нарушение принципа социальной справедливости. В то же время отсутствие достаточных финансовых ресурсов государства диктует проведение стратегии, уже выработанной мировым сообществом: при ведущей роли государства софинансирование образования другими структурами. Для российских семей, особенно с низким доходом, очень важен доступ к качественному образованию, поэтому им должна быть предложена система реальной социальной поддержки. Акцент в социальной поддержке детей из малообеспеченных семей должен делаться на расширении для них возможностей выбора образовательных учебных заведений. Этот момент принципиально важен для обеспечения социальной стабильности в обществе, создания равных стартовых возможностей для детей из разных типов семей.

Важнейшим шагом в данном направлении стал приоритетный национальный проект «Образование», который реализуется с 2006 г. Но на современном этапе наиболее острой проблемой является устройство ребенка в дошкольное учреждение (детский сад). Субъектам Российской Федерации катастрофически не хватает детских садов. Но и те, что действуют, закрываются на ремонт. Например, в г. Омске только в одном округе на ремонт закрыли сразу восемь детских садов, уже второй раз за год, по причине того, что помещения данных дошкольных учреждений не соответствуют санитарным норКоробейников А. А. Человеческий ресурс России. Проблемы развития // Проблемы развития человеческого потенциала в деятельности Совета Федерации : Аналитический вестник Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2000. № 9(40). С. 13.

О федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы : утв. постановлением Правительства Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1377.

мам1. Садики пришлось закрыть, чтобы выполнить многочисленные предписания пожарных и санитарных врачей. Родителям приходится брать дополнительные отпуска, которые работодатель вправе не предоставить. В результате возможна потеря рабочего места, а следовательно, и средств к существованию. На очереди в детские сады сегодня стоят десятки тысяч детей. Половина из них – дети до полутора лет. Острой является проблема устройства детей, имеющих сельскую прописку. Таких детей нельзя ставить в очередь, потому что у них нет городской прописки. А зарегистрироваться в городе у многих семей нет возможности, так как они снимают квартиру. Местные власти решают названные проблемы поразному.

Например, проблему взяток попытались решить во многих регионах Российской Федерации путем введения электронной очереди в детский сад. Система «Электронная очередь» автоматически рассчитывает номер в очереди на устройство ребенка в муниципальное дошкольное образовательное учреждение на основании даты постановки ребенка на учет в отделе образования. Учет общей очереди ведется отдельно по каждой возрастной группе детей с датой рождения от 1 сентября по 31 августа следующего календарного года. При комплектовании муниципальных дошкольных образовательных учреждений в первую очередь путевки выдаются гражданам, имеющим в соответствии с действующим законодательством внеочередное и первоочередное право на устройство детей в ДОУ.

Проверить номер очереди на устройство ребенка в детский сад можно с помощью регистрационного номера, который присвоен ребенку при его регистрации в «Электронной очереди». Указанная система действует, например, в г. Екатеринбурге.

Решением существующих проблем должны заниматься органы местного управления при участии региональных органов власти путем строительства дошкольных учебных заведений. Целесообразно внести дополнение в ст. 18 ФедеВ очередь с пеленок. Как городские власти решают проблему дефицита детских садов [Электронный ресурс] // Рос. газета – Прииртышье. 2008. 10 сент. URL: http://www.rg.ru/2008/ 09/10/reg-irtysh/detsady.html.

рального закона «Об образовании», устанавливающее, что дошкольное образование является обязательным. Данная мера позволит законодательно обязать органы местного самоуправления планировать бюджет с учетом строительства и содержания детских дошкольных образовательных учреждений.

Существует также проблема устройства детей в школу по месту их жительства (в отношении семей, имеющих льготы). Возникает часто вопрос очередности льготников. Например, дети военных, многодетные семьи, дети федеральных судей – неясно, кому из указанных в законе категорий граждан отдать предпочтение. На сегодняшний момент законодательно решена проблема поступления в школу и иные воспитательные учреждения лишь в отношении детей военнослужащих. Утверждена поправка в ст. 19 Закона «О статусе военнослужащих»1, которая гарантирует детям военнослужащих предоставление места в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях. Принимать в данные учреждения детей из семей военнослужащих теперь будут в первую очередь. Проблема касается и детей без привилегий, так как родители стремятся направить детей в престижные школы, даже если они находятся в другом районе, в результате дети по месту жительства могут не попасть в то учебное заведение, которое находится рядом с их домом.

В законодательстве четко указано: родители имеют право выбирать школу, детей принимают без всякого конкурсного отбора и независимо от места жительства. Впрочем, закрепление образовательного учреждения за какой-то территорией допускается – для того, чтобы обеспечить всех желающих местами. Даже если в школе первый класс набран, и семья живет в ближайшем к школе микрорайоне, ребенка обязаны взять.

В действительности получается, что попасть в хорошую школу, если семья не живете в соседнем доме и ребенок не ходил в группу дошкольной подготовки, почти невозможно. Не у всех есть возможность водить ребенка на подготовительО внесении изменений в статью 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» :

федеральный закон от 14 марта 2009 г. № 34-ФЗ // Рос. газета. 2009. 17 марта.

ное отделение1. Возможно, ситуация изменится, когда предшкольная подготовка станет обязательной. Уже известно, что ею займутся детские сады. Но есть одна сложность: в федеральном законодательстве и местных нормативных актах слишком много разногласий. Один документ говорит, что принимать нужно всех, другой уточняет, что только тех, кто живет на подведомственной территории и соответствует 19 пунктам требований.

Поэтому следует более конкретно определить порядок зачисления детей в школу (путем введения поправок в законодательство) с указанием конкретной очередности зачисления детей на льготных условиях.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ в компетенцию органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулируется.

Особое внимание необходимо уделить территориальному общественному самоуправлению (далее – ТОС). В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

указанный вид самоуправления является одной из форм народовластия, посредством которого осуществляется местное самоуправление.

В области обеспечения статуса семьи ТОС выполняет следующие задачи:

участие в оказании социальной помощи малоимущим гражданам; создание детских площадок, мест отдыха, физкультурно-спортивных комплексов; ведение воспитательной работы среди детей и подростков; оказание помощи инвалидам, престарелым, семьям военнослужащих и погибших воинов, малообеспеченным и многодетным семьям, детям, оставшимся без родителей; оказание помощи школам, детским садам, больницам и поликлиникам и др.

Ивойлова И. В первый класс как в институт // Там же. 7 апр.

Специфика деятельности ТОС состоит в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуются механизмы публично-властного воздействия и наличие правотворческих полномочий. Для территориального общественного самоуправления достаточно механизмов самоорганизации населения. В рамках местного самоуправления полномочиями по обеспечению статуса семьи обладают не только органы власти, но и общественные объединения.

Анализируя все полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обеспечения конституционно-правового статуса семьи, отметим, что необходимо решать проблемы, связанные с повышением престижа семьи, материнства и отцовства, созданием благоприятных условий для самореализации семьи и воспитания детей, выработке эффективных механизмов именно в условиях разграничения полномочий власти и с учетом позитивного опыта регионов.

Подводя итог, необходимо указать, что приоритетное место в ряду мер, направленных на улучшение положения семей занимает реализация государственной семейной политики по укреплению стабильности семей, профилактике бедности и улучшению материального положений семей с детьми, обеспечению условий работающим женщинам для рождения и воспитания детей, повышению роли отцов в воспитании детей. Самое важное, что семейная политика должна быть реализована в условиях существующего разграничения полномочий между уровнями власти. Необходимо добиться, чтобы в России было престижно иметь детей, чтобы быть матерью и отцом было почетно. В Российской Федерации, к сожалению, нет семейной политики как стройной системы, как стратегии государства.

Выделяются финансовые средства на социальные программы развития здравоохранения, поддержки инвалидов. Но это не выстроено в комплексную систему.

Во Франции, например, с момента окончания Второй мировой войны каждый год инициируют что-то новое – пособия, льготы для семей и другие меры. В результате указанных мер поднялась рождаемость с 1,3 до 1,7 ребенка на одну женщину.

В России же на семейную политику тратиться 0,7% ВВП, в то время как по стандартам ООН должно быть минимум 2%. Семейная политика – не только финансовая поддержка в виде льгот и пособий, но также и психологическая поддержка в решении внутрисемейных проблем. Положительные примеры семейной политики имеются и в регионах России, в частности, в Липецкой, Самарской и Воронежской областях. Например, в Самарской области уже сформирован системный подход, о котором говорилось выше, по оказанию помощи конкретной семье, и, что особенно ценно, подход дифференцированный. Там успешно решаются вопросы социализации детей с особыми социальными нуждами в семейных условиях. Это касается, прежде всего, детей, оставшихся без попечения родителей, детейинвалидов. Большинство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в области воспитывается в семьях – 84%. Целенаправленно формируется служба семьи, материнства и детства. Создано 100 специализированных учреждений, в которых работает свыше 4 тыс. человек. Более половины из них – это специалисты высшей категории с высшим образованием.

Но для решения всех проблем необходимо разработать Федеральный закон «Об основах поддержки семьи в Российской Федерации», который бы четко определял цели, приоритеты и социальные гарантии государственной защиты семьи и в особенности детей. Сегодня единая правовая база государственной семейной политики в стране отсутствует, ее функции системно не включены в деятельность органов государственной власти. Принимаемые государством меры в основном адресованы индивидууму и слабо учитывают интересы семьи как социального института.

К сожалению, сегодня государство лишь в минимальной степени или вовсе не выполняет свои обязательства по экономической и социальной поддержке семей с детьми, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, «Концепцией демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года», «Основными направлениями государственной семейной политики», Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Трудовым кодексом Российской Федерации.

Политика в области рождаемости и поддержки семей с детьми должна соответствовать международным обязательствам, принятым Россией как государством-членом ООН. Сегодня мы мало продвинулись в реализации основных целей Программы действий, принятой Международной конференцией по народонаселению и развитию (1994 г.): «разработать политику и принять законы, обеспечивающие более эффективную поддержку семьи, содействующие ее стабильности и учитывающие многообразие ее типов и повышение издержек, связанных с воспитанием детей; обеспечить учет разнообразных и меняющихся потребностей семей в рамках всех направлений политики в области социально-экономического развития, предоставлять семьям необходимую поддержку и защиту, в частности наиболее уязвимым семьям».

Как уже было отмечено выше, после вступления в 2005 г. в силу Федерального закона № 122-ФЗ1 основные виды деятельности, ответственность и финансирование социальной поддержки подавляющей части семей с детьми переданы в регионы. А это означает, что различия между регионами в уровне поддержки семей с детьми будут нарастать. Региональным бюджетам в большинстве своем будет трудно самостоятельно справиться с выплатой ежемесячного пособия на детей.

Социальные и экономические условия являются важным фактором, ограничивающим рождаемость. Сегодня у большинства семей нет экономической свободы для принятия решения в отношении рождения второго или третьего ребенка.

Один ребенок – вот максимум, который может позволить себе семья не только с низкими, но и со средними доходами.

Поскольку сегодня средняя заработная плата не включает расходы на расширенное воспроизводство работников, т. е. на двоих–троих детей, то нужны специальные инструменты демографической политики (пособия, налоговые и О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» : федеральный закон от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ // Там же. 2004. 31 авг.

иные льготы), которые образуют систему государственной поддержки семей с детьми.

Политику в области рождаемости не следует трактовать только как политику, нацеленную на увеличение числа рождений. Важно учитывать и качественные характеристики рожденных детей. Надо создавать соответствующие условия, чтобы дети могли рождаться здоровыми (питание матери в период беременности, качество приема родов), а уже рожденных важно вырастить здоровыми, для этого семья должна получать определенный уровень социальной поддержки.

Принципиально важно, чтобы политика в области рождаемости и поддержки семей с детьми включала:

– комплекс минимальных социальных гарантий, обеспечивающих всем семьям (прежде всего молодым) понятную, доступную и реально обеспеченную систему мер поддержки, реализуемых при рождении и воспитании детей (оплачиваемые отпуска, пособия, налоговые, пенсионные и жилищные льготы, доступность дошкольных учреждений и т. д.), а также меры, направленные на подготовку к семейной жизни, сохранение и укрепление репродуктивного здоровья;

– меры адресной социальной поддержки семей с детьми, находящихся в особо трудных обстоятельствах (многодетные и неполные семьи, семьи с детьмиинвалидами, семьи безработных и нетрудоспособных родителей и т. п.);

– специальные меры, которые могли бы стимулировать рождение второго и третьего ребенка (без чего невозможно воспроизводство населения).

Эти меры должны сопровождаться комплексной программой снижения смертности и увеличения продолжительности жизни, а также соответствующей стратегическим интересам России миграционной политикой.

Важным способом реализации семейной политики является законотворческая деятельность, направленная на поддержку семьи. В определении государственной семейной политики, данном С. В. Дармодехиным1, верно сказано, что «система комплексной деятельности государства, направленная на социальный Дармодехин С. В. Семья как объект государственной политики. М., 1998.

институт семьи, осуществляется на основе правового регулирования ее отношений с государством». В этом направлении первоочередной задачей является принятие Федерального закона «О государственной поддержке многодетных семей», который расширяет и конкретизирует права и льготы, предоставляемые в качестве мер государственной политики многодетным семьям.

Анализ современного состояния государственной семейной политики в России свидетельствует о необходимости завершения законодательного закрепления ее новой концепции, основанной на парадигме общечеловеческих ценностей, тендерном равноправии и приоритете интересов ребенка в семье в специальном федеральном законе. Целесообразна также экспертиза действующего законодательства, чтобы привести его в соответствие с избранной концепцией государственной семейной политики, отменить устаревшие и не отвечающие этой идеологии положения, принять новые конкретные нормы, защищающие права семей и их членов и обеспечивающие стабилизацию и улучшение положения семей.

Помимо развития законодательного обеспечения государственной семейной политики необходимо также обеспечить реформирование организационных, финансовых, информационных пропагандистских и других механизмов реализации семейной политики. Целесообразно развивать взаимодействие и сотрудничество государства и институтов гражданского общества, всех семей в процессе разработки и реализации государственной семейной политики, обратив особое внимание на религиозные конфессии, являющиеся важным фактором здорового консерватизма, преемственности поколений и стабильности семей.

Полномочия органов государственной власти в области обеспечения статуса семьи в Российской Федерации весьма обширные. Все ветви и уровни власти задействованы в этом процессе. Федеральные органы власти определяют, координируют и направляют государственную политику в данной сфере, посредством установления целевых программ и концепций государственного развития, а региональные органы власти реализуют данные положения уже на уровне соответствующих субъектов Российской Федерации. Особое значение уделено органам местного самоуправления, которые играют важную роль в области обеспечения статуса семьи в России. Именно в руках местной власти сосредоточено большинство полномочий в области защиты семьи. Наряду с положительной динамикой прослеживается и отрицательный момент, касающийся отсутствия в Российской Федерации органа исполнительной власти на системной основе осуществляющего мероприятия в области семейной политики, что весьма необходимо в современных условиях для более слаженной работы в данном направлении.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование понятия и содержания института семьи в Российской Федерации как института конституционного права, его роли в социальном государстве, совокупности конституционных прав, обязанностей и гарантий человека и гражданина в сфере семейных отношений, международных стандартов в области защиты семьи, конституционного механизма защиты семьи в Российской Федерации, в том числе особенностей охраны и реализации прав и законных интересов человека и гражданина в сфере семейных отношений и общей государственной политики, направленной на улучшение положения семьи в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

Комплексность института семьи обусловлена составным характером его норм; он содержит ряд качественно разнородных норм конституционного права и иных отраслей, регулирующих однородные отношения, связанные с семьей, достигая, таким образом, системного комплексного воздействия на эти отношения, являющиеся предметом конституционного права. В теории конституционного права не существует четкой классификации, связанной с выделением комплексных правовых институтов, но наиболее часто встречается классификация, основанная на критерии структуры самой Конституции, и мы в ходе исследования придерживались именно ее. Таким образом, наряду с такими институтами, как 1) нормы, закрепляющие основы конституционного строя РФ; 2) нормы, закрепляющие правовое положение (статус) личности в РФ; 3) нормы, определяющие федеративное устройство РФ, административно-территориальное устройство ее субъектов; 4) нормы, закрепляющие систему органов (институтов) государственной власти РФ, принципы их организации и деятельности (институты президентства, законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти);

5) нормы, закрепляющие систему местного самоуправления в РФ; 6) нормы, определяющие порядок изменения Конституции РФ, предложено выделить: 7) институт семьи.

Данный институт имеет ограниченное содержание объема, как в отношении понятия «семья», так и в отношении понятия «круг членов семьи» по сравнению с другими отраслями права. На наш взгляд, этот перечень будет уже, чем в отраслевом законодательстве, что способствует более четкому определению, на кого будет распространяться государственная семейная политика. К членам семьи в конституционно-правовом смысле необходимо отнести: супругов, детей (родные сестры и братья), независимо от того, каким образом установлено родство. То есть даже опекуны, усыновители, отчимы (мачехи), пасынки (падчерицы), выполняющие фактически роль родителей, детей, на наш взгляд, должны входить в обозначенный круг. Бабушки дедушки, а также иные лица, близкие родственники не могут входить в круг членов семьи, так как в силу выполняемых ими социальных ролей являются таковыми относительно своих детей, т. е. родителями.

Анализируемый институт семьи является сложным, так как включает сразу такие элементы, как: материнство, отцовство, детство, выступающие одновременно его подинститутами (субинститутами), так как регулируют отдельные более мелкие виды общественных отношений.

Особое (комплексное) содержание института семьи позволило нам рассматривать его одновременно в двух самостоятельных значениях: как исторически конкретную систему взаимоотношений между супругами, родителями и детьми;

как малую социальную группу, члены которой связаны брачными, юридически оформленными или родственными отношениями, общностью быта и взаимной моральной ответственностью, порождающие взаимные личные и имущественные права и обязанности, направленные на создание семьи, рождение и воспитание детей, которая в свою очередь имеет свой персональный социокультурный код, основанный именно на особенностях и ментальности нации и народа.

Именно особый характер и роль семьи в обществе и государстве, в настоящее время в Российской Федерации обусловливает ее статус не только как объекта, но и как равноправного субъекта (участника) общественных отношений, имеющего право участвовать в реформировании, иметь возможность защитить свои права именно как семьи, а не отдельного ее члена. Семья, таким образом, равноправный самостоятельный субъект правоотношений и проводимой социальной политики государства, в том числе и конституционных. Целесообразно, кроме того, на конституционно-правовом уровне использовать в отношении семьи понятие «охрана» нежели «защита», дополнив круг объектов таким элементом, как «отцовство».

Принципы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, такие как: материальные, организационные, духовные, социальноэкономические и юридические, в полной мере распространяются на институт семьи и составляют систему гарантий, обеспечивающих конституционно-правовой статус семьи в Российской Федерации.

Международные документы, регулирующие отношения, связанные с реализацией семьей определенной группы прав, являются частью российской правовой системы и дальнейшая активизация процесса внедрения норм международных стандартов в области защиты прав семьи в законодательство Российской Федерации путем ратификации международных конвенций, касающихся прав семьи, – это важнейшая задача государства, требующая установить на законодательном уровне процедуру исполнения решений Европейского Суда по правам человека путем принятия специального федерального закона. Но при этом, несомненно, очень важно учитывать социокультурный код нации и народа.

Как на международном, так и на внутригосударственном уровне основным субъектом защиты всегда выступает ребенок. Несмотря на уязвимость и незащищенность в обществе прав ребенка, традиционное их восприятие как чего-то искусственного, а самих детей – как объекта любви и заботы, а не как субъекта права. Из сферы социальной и семейной политики имеет место выделение детской политики, а ребенка как самостоятельного субъекта правовых отношений.

Регулирование конституционно-правового статуса семьи в Российской Федерации требует весьма значительного совершенствования, в первую очередь федерального законодательства в области охраны семьи. Следует редактировать положение ст. 27 Федерального закона «Об Уполномоченном по правам человека», заменив термин «рекомендации» на «предписания, обязательные для исполнения», придав тем самым решениям омбудсмена обязательный, а не рекомендательный характер. В государстве должны быть созданы условия, позволяющие исполнять заключения уполномоченного именно по причине закрепления этого в законе, а не в связи с его личным авторитетом в государстве и обществе. Статус Уполномоченного по правам ребенка должен быть независимым на региональном уровне, с четко определенными полномочиями, включающими осуществление контроля за деятельностью детских учреждений, отправлением правосудия в отношении несовершеннолетних. Следует изменить правовой статус Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации, приняв Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», который будет регламентировать порядок деятельности, полномочия и компетенцию указанного института в качестве самостоятельного, не относящегося напрямую к Президенту РФ. Продублировать данное положение на уровне субъектов Российской Федерации, закрепив в Федеральном конституционном законе положение о самостоятельности (независимости) регионального омбудсмена.

Мы видим, что состояние семьи как особого комплексного института в конституционном праве Российской Федерации требует тщательного и всестороннего анализа. В проведенном исследовании была проведена попытка детального изучения основных характеристик данной категории именно с позиции конституционного права. И в качестве основного вывода можно констатировать, что для восстановления института семьи и возрождения органически присущих ей функций, направленных на рождение, воспитание, поддержку и обеспечение своих членов, необходима переориентация социально-экономических отношений на повышение потенциала семьи в государстве и обществе, изменения именно государственной политики и отношения к семье.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты и иные официальные документы Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. : с изм., внесенными законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 № 6 – ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Рос. газета. – 2009. – 21 янв. Рос. газета. -2009. – 5 янв.

Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 30 сентября 1990 г. // Дипломатический вестник. – 1992. – № 6. – С. 10–13.

Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Рос. газета. – 1995. – 5 апр.

Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 52, ст. 1865.

Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. : одобрена Ген. Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. : вступила в силу для Российской Федерации 15 сентября 1990 г. // Сборник международных договоров СССР. – 1993. – Вып. XLVI.