«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СЕМЬИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

Было установлено, что механизм реализации прав и свобод человека и гражданина в области семейных отношений существенно отличается от механизма реализации прав и свобод в иных областях правового поля. Его особенности связаны с множеством обстоятельств, вытекающих из сущности самой категории семьи, ее членов и отношений между ними. Во-первых, законодательство дает значительную свободу участникам названных правоотношений, что придает диспозитивность и механизму реализации и охраны. Во-вторых, многие права очень часто равно выступают в качестве обязанностей (например, право родителей воспитывать своих детей одновременно является их обязанностью). Втретьих, права и свободы в сфере семейных отношений находятся под воздействием нравственных представлений, не поддающихся правовому регулированию. В-четвертых, в данной сфере возможны ограничения прав и свобод других лиц в рамках закона в процессе реализации прав других участников данных правоотношений (например, при разводе один из родителей в любом случае будет ущемлен в праве общения с ребенком). Также в ходе исследования данного вопроса была произведена классификация прав и свобод человека и гражданина в области семейных отношений по способу их реализации: права и свободы, регулируемые императивными нормами, права и свободы с более диспозитивным уклоном и права и свободы, касающиеся только частных интересов.

Существенным был вопрос особенностей охраны прав и законных интересов человека и гражданина в сфере семейных отношений. Дано разграничение категорий «охрана» и «защита», выявлено, что данные понятия одновременно и тесно связаны друг с другом как часть и целое, и различны по своему содержанию. Были выявлены особенности охраны прав и свобод конкретно в сфере семенных отношений: адресность охраны прав и свобод человека и гражданина в данной сфере; недостаточная методологическая разработанность с позиции предмета и соотношения с иными мерами государственной социальной политики;

расширительное толкование механизма охраны данных отношений в Российской Федерации. Указанные особенности еще раз подтверждают особую ответственность, с которой государство должно осуществлять политику в отношении участников семейных отношений. Ведь приоритетные направления семейной политики, это: повышение активности семьи в части улучшения собственного уровня жизни; улучшение жилищных условий семей; формирование эффективной системы охраны здоровья семьи; совершенствование системы семейного воспитания, образования и досуга; создание условий для реализации права ребенка на воспитание в семье, профилактика социального сиротства, детской безнадзорности; совершенствование информационно-просветительской деятельности, направленной на повышение статуса семьи.

При этом диапазон реализации поставленных задач должен быть достаточно широк, это – правовые, финансовые, материально-технические, социальноэкономические, информационно-пропагандистские, кадровые и научные.

Должная реализация и охрана, с учетом всех указанных особенностей, позволит достичь следующих результатов: упрочение престижа семьи, укрепление ее социального статуса, снижение доли семей с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, увеличение количества семей, обеспеченных благоустроенным жильем, повышение уровня рождаемости и т. д.

В качестве выводов можно обозначить следующее:

1. В Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», а также в Семейный кодекс Российской Федерации следует внести дополнения, устанавливающие обязательное психолого-педагогическое, медицинское, социальное и правовое (по доверенности опекуна) сопровождение детей, переданных в семью в порядке установления опеки или попечительства, по договорам о приемной семье или патронатной семье в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

2. Необходимо усовершенствовать понятийный аппарат, механизм реализации всех намеченных мер, прогноз ожидаемых результатов. Недостаточная научная проработанность механизма охраны прав и свобод человека и гражданина в сфере семейных отношений значительно снижает его адресность и эффективность, приводит к смешению объектов охраны, размыванию приоритетов. В связи с этим существует потребность в системной разработке методологических основ, ключевых понятий, принципов и содержания, а главное условий их эффективной реализации.

3. Категории «охрана» и «защита» являются одновременно и тесно связанны друг с другом как часть и целое, и различны по своему содержанию.

4. Механизм реализации прав, свобод и законных интересов участников семейных отношений имеет ряд особенностей: адресность охраны прав и свобод человека и гражданина в сфере семейных отношений; недостаточная методологическая разработанность с позиции предмета и соотношения с иными мерами государственной социальной политики; расширительное толкование механизма охраны данных отношений в Российской Федерации. В целом следует отметить, что указанные особенности реализации и охраны прав и свобод человека и гражданина еще раз подтверждает особую важность и внимательность, с которой государство должно осуществлять политику в отношении участников семейных отношений.

§ 2. Политика по улучшению положения семьи в Российской Федерации как одно из основных направлений полномочий органов государственной На XX международном Конгрессе «Семья на пороге тысячелетия», проходившем в Москве 6–9 сентября 1999 г. в одном из выступлений было емко и точно сформулирована суть взаимосвязей семьи и государственной семейной политики: «политика семьи – политика государства»1, т. е. подчеркнута их неразделимость и взаимообусловленность.

Институт семьи требует принятия неотложных мер по его укреплению и развитию2. Опыт мирового сообщества показывает, что институциональные проблемы семьи эффективно решаются с помощью социально организованной системы государственной семейной политики, которая для российских условий имеет особую значимость. В то же время в России семейная политика как система деятельности органов государственной власти еще не сложилась, принимаемые в социальной практике меры не охватывают необходимого комплекса проблем и носят краткосрочный характер. В результате конкретные интересы института семьи целенаправленно не учитываются3.

Государственная политика по улучшению положения семьи в настоящее время должна быть в первую очередь направлена на то, чтобы семья была более самостоятельной в решении вопросов содержания и воспитания детей (вариативность и введение платных услуг в образовании, здравоохранении, коммерциализация сферы культуры, спорта и досуга, сужение системы внесемейного дошкольного и внешкольного воспитания и т. д.) и иных бытовых проблем.

Термин «семейная политика» стал употребляться в нашей литературе сравнительно недавно – в 1970-е гг. В 1990-е гг. внимание политиков и ученых к проXX международный Конгресс «Семья на пороге тысячелетия». Материалы Конгресса. М., 2000. С. 174.

Пьянов А. И. К вопросу о дефиниции государственной семейной политики в Российской Федерации на современном этапе [Электронный ресурс] // Вестник СевКазГТУ «Гуманитарные науки». 2002. Вып. 7. URL: http://www.ncstu.ru/content/_docs/pdf/_trudi/_hs/07/15.pdf.

блемам семьи возросло. Следует отметить работы А. И. Антонова, В. Н. Архангельского, А. Г. Вишневского, С. В. Дармодехина, В. В. Елизарова, Л. П. Кукса, М. С. Мацковского, В. М. Медкова, Н. М. Римашевской и др. В науке существует множество подходов как к определению семейной политики государства, так и к ее содержанию. Например, заметно влияние двух теорий: одна подчеркивает роль социально-экономического развития семьи, другая – роль конфликтов участников общественно-политического процесса. Согласно первой теории, называемой индустриализационной, изменения экономической среды (например, индустриализация, урбанизация) создают новые потребности. Социально-экономическая и демографическая среды обитания семьи являются главными движущими силами в развитии государственной семейной политики. Снижение рождаемости, рост численности малоимущих семей, гендерные вопросы заставляют органы государственной власти во всем мире расширять и реформировать систему поддержки семьи. Теория конфликтов рассматривает в качестве главной движущей силы конфликт между участниками политического процесса. Деятельность политических партий, общественных организаций, публикации ученых могут привлекать внимание к проблемам семьи и заставить органы государственной власти более активно действовать по поддержке семьи. Политика, по определению Э. Гидденса, – «это средство, к которому власть прибегает для осуществления своих целей»1.

Цели в отношении объекта политики – семьи, преследуемые властью в разных странах мира, и средства, используемые для достижения желаемого результата, различны.

Анализ отечественной и зарубежной литературы, нормативно-правовых актов по вопросам семьи показывает, что семейная политика в разных государствах имеет различные главные цели. В то время как во Франции, например, основная цель – повышение рождаемости, в странах Северной Европы – достижение равенства прав и возможностей мужчин и женщин, в южноевропейских странах – поддержка молодых семей. Правительства США и Великобритании не включают ее в Гидденс Э. Социология. М., 1997.

сферу своей ответственности. В Китае в 1979 г. провозглашена «политика однодетной семьи». Что касается России, то, учитывая катастрофическое падение численности населения в стране, главной целью государственной семейной политики, на наш взгляд, должно стать создание благоприятной атмосферы для семьи, в которой супруги хотят рожать и воспитывать детей. Мы разделяем положение, высказанное А. И. Антоновым и В. М. Медковым, что «в качестве основной модели семьи, поощряемой государством, мы видим полную семью с 3– детьми»1.

По мнению А. И. Антонова и В. М. Медкова, «самым мощным фактором семейной дезорганизации явилось вовлечение в производство других, помимо мужчин, членов семьи – женщин и детей – в целях понижения стоимости рабочей силы». На основании этого делается вывод, что «государство должно стремиться к возрождению ситуации “однодоходной семьи”, когда доход одного взрослого члена семьи является достаточным для нормальной жизнедеятельности семьи, включая рождение и социализацию нескольких детей»2. Представляется, что данный вывод справедлив, но развитие ситуации по такому сценарию маловероятно.

В науке существуют различные концепции семейной политики. Выделяют семейную политику с позиции государственных интересов, где наиболее значимыми функциями семьи являются демографическая, жизнеохранительная, воспитательная и социализация детей, а также воспроизводство трудовых ресурсов3.

Государство заинтересовано в простом или расширительном воспроизводстве населения, в улучшении состояния здоровья населения и качества трудовых ресурсов, в эффективной социализации детей, что позволяет создать фундамент для его экономической, политической, военной безопасности и дальнейшего эволюционного продвижения. В логике этой константы наиболее широко разрабатываются направления и адекватные им меры государственной семейной политики, связанные с рождением и социализацией детей.

Антонов А. И., Медков В. М. Социология семьи. М, 1996.

Климантова Т. К. Государственная семейная политика современной России. М., 2004.

С. 22.

Имеет место рассмотрение семейной политики с позиции интересов семьи и семейных ценностей, где важнейшими постулатами создания и сохранения семьи являются рождение и воспитание детей, передача им материальных и духовных ценностей. Семья также заинтересована в росте благосостояния, укреплении и поддержании здоровья своих членов, повышении их профессионального и социального статуса. Таким образом, «интересы семьи и социального государства в контексте этих двух подходов, в основном совпадают, что проявляется в государственной семейной политике, направленной на гармонизацию интересов семьи и государства». Хотя в науке существует и иная точка зрения, где государственная семейная политика определяется как самостоятельное направление социальной политики, система комплексной деятельности государства, направленная на социальный институт семьи с целью укрепления и развития, защиты институциональных прав и интересов, активизации субъектной роли, обеспечения суверенитета и благополучия семьи на основе правового регулирования ее отношений с государством.

Такое понимание семейной политики выводит семью и государство на качественно новый уровень отношений и отличается от традиционных подходов рядом оснований. Во-первых, семье, а не только индивидууму, предоставляются качественно новый социальный статус, реальные права, государственные гарантии, необходимые для ее функционирования. Во-вторых, семейная политика осуществляется с помощью специально организованной системы деятельности на основе правового регулирования отношений семьи и государства. В-третьих, в компетенцию семейной политики включаются не все общесоциальные, а только специфические, институциональные проблемы семьи. В-четвертых, семейная политика направлена на семью как социальный институт и целостный объект. В-пятых, семейная политика приобретает системный, комплексный характер, охватывая основные сферы функционирования семьи в обществе. В-шестых, государство соблюдает суверенитет семьи и ее членов, создает условия для наиболее полной реализации ее прав и интересов, роли субъекта социальных отношений.

Мы склонны утверждать, что интересы семьи и социального государства в основном совпадают, что проявляется в государственной семейной политике, направленной на гармонизацию интересов семьи и государства. Государственная семейная политика тесно связана с социальной и представляет определенную часть целого, но со значительными особенностями.

Необходимо также дифференцировать семейную политику и политику в отношении детей и женщин. Несмотря на самую тесную объективную взаимосвязь, они являются самостоятельными направлениями политики. В предмет семейной политики включаются только специфические семейные проблемы жизнедеятельности женщин, детей и мужчин.

Принципиальным сдвигом является рассмотрение семьи в некоторых государственных документах в качестве субъекта права. В частности, такой статус в 1995 г. был придан семьям вынужденных переселенцев. В 1996 г. правовой статус получили семьи, переселяющиеся в сельскую местность. Эта тенденция прослеживается и в жилищном законодательстве. По Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 9-ФЗ размер расходов на оплату жилья связан с совокупным доходом семьи на одного человека, причем компенсации (субсидии) предусматриваются, если доход не превышает установленный прожиточный минимум. Кроме того, в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»1 «...семейное образование признается одной из форм системы образования» (п. 2 ч. 1 ст. 17). В пункте 4 ст. 52 «Обязанности родителей» это положение вновь находит подтверждение: родители «имеют право дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье».

Вместе с тем всего комплекса полномочий органов государственной власти по реализации мер, направленных на поддержку семьи, недостаточно, так как существует множество проблем в области формирования государственной семенной политики, которые связаны, в первую очередь, с проблемами самого института семьи:

Рос. газета. 2012. 31 дек.

– в стране отсутствует единая правовая база государственной семейной политики. Принимаемые государством меры, в основном, адресованы индивидууму и слабо учитывают интересы семьи как социального института;

- правовой статус семьи, характеризующий ее положение по отношению к государству, его институтам, до сих пор не определен. Законодательством регулируются, в основном, семейные права граждан. Это во многом определяет состояние государственной семейной политики в Российской Федерации. По оценке международных экспертов проекта ТАSIS и Национального совета, система семейной политики в нашей стране только формируется;

– политика в отношении семьи, реализуемая в социальной практике, является пассивной, ее функции системно не включены в деятельность органов государственной власти. Это во многом отражает распространенную в официальных кругах точку зрения, что проведение социальной семейной политики нецелесообразно, так как вся социальная политика ориентирована на семью. Сам термин «семейная политика» в государственных документах практически не используется. В текущей работе министерств и ведомств под семейной политикой, как правило, понимается совокупность общесоциальных мер, влияющих на жизнедеятельность семьи, женщин и детей. В результате предмет семейной политики расширяется настолько, что теряет свои границы и специфику самостоятельного направления деятельности, отождествляется с предметом социальной политики;

– семья не выступает самостоятельным объектом государственной политики и в принимаемых на различных уровнях власти программах. Многие министерства и ведомства не выполняют функции субъектов семейной политики, не проводят системной работы в этой области, не разрабатывают соответствующих программ, ограничиваясь лишь отдельными мероприятиями;

– не создана единая система государственной экспертизы, обеспечивающая корректировку социальной политики и ее отдельных направлений с учетом интересов института семьи;

– целенаправленно не учитываются интересы семьи при решении многих проблем, возникших в переходный период (приватизация, налогообложение, кредитование и др.);

– в новых условиях не переосмыслен опыт поддержки семьи, накопленный в прошлые годы. Отсутствует среднесрочная программа государственной семейной политики. Принимаемые в социальной практике меры, как правило, имеют краткосрочный характер, являются «скорой помощью» для социально уязвимых людей, отстают от происходящих в жизни перемен, часто не выполняются из-за отсутствия необходимых средств, механизмов и технологий реализации, слабого контроля, недостатка профессионально подготовленных кадров. Отметим при этом, что политики в отношении детей и женщин формируются автономно и более развиты, чем семейная;

– семья недостаточно участвует в процессах разработки и реализации государственной политики, не является полноправным субъектом осуществляемых в стране реформ. Этот вопрос не проработан концептуально, не сформированы государственные механизмы, обеспечивающие участие семьи в общественнополитической деятельности, развитие организаций и объединений, лоббирующих ее корпоративные интересы. Имеющийся потенциал негосударственных организаций к реализации целей семейной политики системно не привлекается, отсутствует концепция их отношений с государственными институтами, должная координация усилий. Поэтому необходимо принять меры для активизации всех участников процесса разработки и реализации семейной политики;

– в федеральном бюджете страны средства на финансирование семейной политики отдельной строкой не выделяются, финансируются лишь отдельные мероприятия в этой области (социальная защита, социальное обслуживание семей, пособия на детей).

В настоящее время политика в отношении семьи в России деформирована.

В условиях, когда значительная часть семей имеет доходы ниже прожиточного минимума, приоритетной целью политики стала социальная защита уязвимых категорий населения. На федеральном уровне усилия сосредоточены на материальной поддержке (прежде всего государственные пособия гражданам, имеющих детей) и социальном обслуживании семей. Многие другие аспекты семейной политики неразвиты. Нарушенная система в семье породила такие проблемы, как социальная и школьная дезадаптация, детский суицид, детская проституция, наркомания, алкоголизм, распространение детской беспризорности и безнадзорности, социальное сиротство1.

В связи с обозначенными проблемами, можно определить главные направления семейной политики нашего государства, которые должны быть следующими:

– экономическая поддержка молодых семей, независимо от материального статуса семьи;

– создание экономических программ на предприятиях, стимулирующих основы семейности;

– оказание помощи в разрешении жилищных проблем;

– усиление ответственности работодателей за выполнение норм и правил охраны труда женщин, в первую очередь беременных и женщин детородного возраста;

– оказание поддержки семьям, которые уже сейчас воспитывают детей; разработка комплекса мер по поддержке подрастающего поколения, организации свободного времени;

– формирование общественного мнения в поддержку семьи.

Однако выбранный нашим правительством курс социальной политики имеет узкую направленность – решение демографических проблем. На наш взгляд, семейная политика должна быть направлена на: оказание социальной и юридической поддержки семьям, независимо от социального статуса, материального положения; обеспечение уверенности в завтрашнем дне; поднятие авторитета института семьи в глазах молодежи.

Сазонова А. В. Проблемы формирования государственной семейной политики // Власть.

2007. № 4. С. 21.

Следует также признать, что, несмотря на активное изучение проблемы семейной политики в научных кругах, лишь в 1996 г. она получила государственное определение в Указе Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № «Об основных направлениях государственной семейной политики» (далее – Указ № 712)1, которым были созданы предпосылки для выхода на новый уровень взаимодействия государства и семьи, формирования политики в отношении семьи как самостоятельного направления социальной политики. Тем не менее следует признать, что в течение последующих лет меры социальной практики носили, как правило, краткосрочный характер и были направлены на поддержку социально уязвимых категорий лиц, не охватывая всего комплекса проблем.

Основываясь на положениях Указа № 712, можно сделать вывод о формировании и проведении государственной политики в интересах семьи на различных уровнях властных отношений – федеральном, региональном и местном. В нашей стране опыт осуществления политики, направленной на защиту семьи, длительное время формировался, в основном, на государственном уровне. Однако пример многих стран, в том числе и России, свидетельствует, что наиболее оперативным, эффективным и перспективным субъектом реализации государственной политики в интересах семьи являются институты местного самоуправления.

Попробуем определить специфику семейной политики в России сквозь призму полномочий органов власти на всех уровнях. Если рассматривать компетенцию органов власти, то федеральные органы исполнительной власти разрабатывают федеральные целевые программы защиты прав и интересов семьи, материнства, отцовства, детства и осуществляют мероприятия по созданию необходимых правовых, экономических и социальных условий для реализации этих программ. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и осуществляют региональные целевые программы, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и праПьянов А. И. К вопросу о содержании предметной области государственной семейной политики // Вестник Ставропольского государственного университета. 2008. № 58. С. 124.

вовыми актами органов местного самоуправления разрабатывают и осуществляют соответствующие местные целевые программы, играя особую роль в защите семьи, материнства, отцовства и детства, так как, будучи органами власти, наиболее приближенными к населению, повседневно сталкивающимися с вопросами защиты семьи, обладают соответствующими полномочиями по их решению.

В силу того, что органы власти на всех уровнях должны осуществлять семейную политику в тесном взаимодействии, необходимо обратить внимание на вопросы разграничения их компетенции и определения форм участия этих органов в реализации государственной политики в сфере обеспечения статуса семьи.

Конституция РФ в ст. ст. 71–73 определяет сферу компетенции каждого уровня власти: федерального, регионального и местного. Статья 71 закрепляет, что к ведению Российской Федерации в области обеспечения статуса семьи относятся:

– регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

– установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.

Как видно, данные рамки компетенции не конкретизируют того, что на федеральном уровне осуществляется политика в области обеспечения семьи в Российской Федерации. Но если подробно рассмотреть, то можно сделать вывод, что социальная политика государства, осуществляемая в соответствии с законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»1, заключающаяся в обеспечении надлежащего материального уровня жизни семьи, предоставления доступного образования, здравоохранения и обеспечения иными благами всех членов семьи, напрямую связана с мерами по обеспечению их статуса.

К субъектам на федеральном уровне, которые осуществляют полномочия в сфере обеспечения статуса семьи относятся: Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти (Правительство Российской ФедераРос. газета. 1999. 23 июля.

ции) и федеральные законодательные органы власти (Федеральное Собрание Российской Федерации в составе Совета Федерации и Государственной Думы).

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80 Конституции РФ). «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. Конституции РФ), что напрямую связано с политикой в отношении семьи. Например, Указ Президента Российской Федерации о проведении в Российской Федерации «Года семьи»1. Об этой инициативе он объявил 26 апреля 2007 г. в своем Послании Федеральному Собранию2. Основной целью проведения Года семьи было возрождение авторитета российской семьи в современном обществе.

В развитие Указа Президента РФ № 712 была утверждена Концепция государственной политики в отношении молодой семьи3 (далее – Концепция), которая определяет систему взглядов, исходных положений, принципов, приоритетных направлений, основных понятий и мер в сфере регулирования отношений государства и молодых семей.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения, которые согласно п. 2 ст. 90 Конституции РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В основном указами Президента утверждаются мероприятия общегосударственного уровня, имеющие комплексный характер О проведении в Российской Федерации Года семьи : указ Президента Российской Федерации от 14 июня 2007 г. № 761 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007.

№ 25, ст. 3009. С. 6387–6388.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Рос. газета. 2007. 26 апр.

Концепция государственной политики в отношении молодой семьи : письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 18 мая 2007 г. № АФ-163/06 // Вестник образования России. 2007. № 17, 18.

(в данном случае это федеральные целевые программы по различным вопросам защиты семьи, материнства и детства, или определяющие концептуальные подходы к решению проблем в данной сфере). Например, Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»1, Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»2, Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 1996 г.

№ 851 «Об усилении социальной поддержки одиноких матерей и многодетных семей»3 и др.

Можно сделать вывод, что глава государства в сфере обеспечения статуса семьи играет роль гаранта основных прав и свобод участников семейных отношений, а также устанавливает основные направления осуществления семейной политики в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации. Данный орган издает постановления, которые регулируют семейные отношения в случаях, непосредственно предусмотренных Семейным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»4 закрепляет в ст. 16, что Правительство осуществляет полномочия в социальной сфере, а именно содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики. Согласно Конституции РФ Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспеОб утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года : указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 42, ст. 5009. С. 10382–10391.

О мерах по социальной поддержке многодетных семей : указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. № 431 : с изм. и доп., внесенными Указом Президента Российской Федерации от 25 февраля 2003 г. № 250 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 19, ст. 1044 ; Собрание законодательства Российской Федерации 2003. № 9, ст. 851. С. 2228-2230.

Об усилении социальной поддержки одиноких матерей и многодетных семей : указ Президента Российской Федерации от 8 июля 1996 г. № 851 // Рос. газета. 1996. 11 июня.

Рос. газета. 1997. 23 дек.

чивающих достойную жизнь и свободное развитие человека1. Как мы видим, для реализации социальной функции государства большие полномочия предоставлены именно Правительству РФ. Правительство определяет порядок назначения и выплаты некоторых пособий (например, Положение о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 883).

В обязанности Правительства в социальной сфере законом включены защита и решение проблем семьи, материнства, отцовства и детства, что отражено в Основных направлениях государственной семейной политики (утв. Указом Президента РФ от 14 мая 1996 г. № 712 с изменениями от 5 октября 2002 г.). Правительство РФ:

– определяет виды заработка или иного дохода, которые получают родители в рублях и (или) в иностранной валюте и из которых производится удержание алиментов, взыскиваемых на несовершеннолетних детей;

– принимает правила организации детского дома семейного типа;

– утверждает правила передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществляет контроль за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации;

– устанавливает порядок деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории Российской Федерации и порядок контроля за ее осуществлением;

– определяет перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью;

– принимает Положение о приемной семье;

Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

– закрепляет порядок постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства.

Правительство ежегодно предоставляет Федеральному Собранию РФ доклад о положении детей в РФ, согласно ст. 22 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», государственный доклад о положении детей в Российской Федерации разрабатывается в целях обеспечения органов государственной власти объективной систематизированной аналитической информацией о положении детей и тенденциях его изменения.

В сферу полномочий Правительства можно также отнести молодежную политику. Например, согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 28 июня 1995 г.

№ 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», молодежные и детские объединения имеют право:

– готовить доклады Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации о положении детей и молодежи, участвовать в обсуждении докладов федеральных органов исполнительной власти по указанным вопросам, а также вносить предложения по реализации государственной молодежной политики;

– вносить предложения субъектам права законодательной инициативы по изменению федеральных законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих интересы детей и молодежи;

– участвовать в подготовке и обсуждении проектов федеральных программ в области государственной молодежной политики.

Ели провести анализ данной нормы, то можно увидеть, что при осуществлении своей деятельности в рассматриваемой сфере Правительство РФ должно принимать во внимание молодежные инициативы. Но такая практика не реализуется. Поэтому необходимо внести уточнение в закон, которое бы обязало Правительство принимать во внимание предложения и учитывать инициативу указанных объединений. И добавить в перечень полномочий Правительства следующую корректировку: «с обязательным учетом инициативы и предложений молодежных организаций».

В соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации к компетенции Правительства РФ относится:

– определение видов заработка и иного дохода, из которых удерживают алименты на несовершеннолетних детей (ст. 82);

– утверждение положения о приемной семье (ст. 151);

– определение порядка передачи детей на усыновление, а также осуществление контроля за условиями жизни и воспитанием детей в семьях усыновителей на территории России (п. 2 ст. 125), определение правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства;

Необходимо обратить внимание на проблему контроля за усыновленными детьми и в особенности иностранными гражданами. Особую обеспокоенность вызывают негативные тенденции, имеющие место в области усыновления российских детей иностранными гражданами, и отсутствие надлежащего государственного контроля за процессом усыновления и дальнейшей судьбой ребенка за пределами Российской Федерации.

Порядок оформления документов на усыновляемого ребенка и кандидатов в усыновители предусмотрен Положением о порядке передачи детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 марта 2000 г. № 275 в части не противоречащей нормам СК РФ.

Но вопреки вышеуказанным правилам в отношении процедуры усыновления детей иностранными гражданами и всем существующим гарантиям в ходе проверки Генеральной прокуратуры РФ выявлены многочисленные нарушения указанного законодательства, связанные с незаконной коммерциализацией деятельности по усыновлению детей иностранными гражданами, незаконной деятельностью частных (физических) лиц-представителей зарубежных агентств, занимающихся посредническими функциями в вопросах усыновления. Установлены многочисленные факты превышения этими лицами своих полномочий и незаконного присвоения ими функций органов опеки и попечительства. В нарушение требований ст. 139 СК РФ не созданы условия для сохранения тайны усыновления, не осуществляется должным образом контроль за условиями жизни и воспитания усыновленных детей, отсутствует компьютерный банк данных (централизованный учет) детей, усыновленных иностранными гражданами.

Например, выявлено, что практика усыновления детей в Челябинской области иностранными гражданами (в основном гражданами США) развивается с 1992 г. До вступлений в действие СК РФ, т. е. до 1 марта 1996 г. неоднократно менялся порядок усыновления. Согласно данным главного управления образования на территории области на день проверки осуществляли содействие иностранным усыновителям 4 агентства. По имеющимся документам, срок действия лицензии одного из агентств на момент проверки истек. Кроме того, представитель этого же агентства (гражданин Израиля), занимающийся вопросами усыновления в г. Магнитогорске, лицензии на право занятия такой деятельностью не имел вообще. Из доверенности, выданной другому агентством, следует, что его представитель имеет право проводить специальную работу по выявлению детей-сирот, нуждающихся в усыновлении, что противоречит смыслу ст. 121 СК РФ, согласно которой эта деятельность относится к исключительной компетенции органов опеки. Еще одно агентство представило документы о кандидатах в усыновители, подготовленные также и другими агентствами. Однако в Главном управлении образования отсутствуют какие-либо документы, касающиеся взаимодействия этого агентства с иными агентствами и поэтому неясно, на каком основании указанное агентство осуществляет данное полномочие (это влияет на выполнение обязательств по представлению отчетных сведений о детях в период после усыновления).

Почти повсеместно, на всех этапах процесса усыновления нарушается закон. Информация о детях, оставшихся без попечения родителей, несвоевременно поступает с мест в региональные и федеральные банки данных о таких детях. Российские граждане, в отличие от представителей иностранных агентств, практически не имеют доступа к этим данным. В результате создается реальная возможность для сокрытия от российских усыновителей здоровых детей, которые усыновляются иностранцами. К сожалению, передать ребенка на усыновление за границу оказывается гораздо более выгодно, чем найти ребенку семью в России.

Острой проблемой является «независимое усыновление», т. е. усыновление детей, совершаемое без участия агентств. Это означает полную невозможность контролировать судьбу таких детей. Другое серьезное нарушение закона заключается в отсутствии отчетов с подробной информацией о жизни усыновленного ребенка в его новой семье, которые агентства обязаны регулярно представлять Министерству образования и науки. Таких нарушений вполне достаточно, чтобы прекратить вышеуказанную деятельность.

При независимом усыновлении никто не несет ответственности за судьбу детей, нет никакой возможности контролировать их жизнь за рубежом. По данным министерства образования и науки, в 2010 г. иностранные семьи усыновили 6,9 тыс. российских детей, при этом на аккредитованные представительства зарубежных стран пришлось около 80% от числа усыновлений, на независимое усыновление – 20%. Особою тревогу у Российской Федерации вызывают случаи жестокого обращения (включая летальный исход) с детьми, усыновленными гражданами США. Первым шагом к решению данной проблемы стало подписание в мае 2011 г. двустороннего соглашения между Россией и США по вопросам усыновления. Но данный документ так и не смог реализоваться в России, так как был принят Федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации»1, который предусматривает полный запрет на усыновление российских детей гражданами США. В отношении указанного закона высказываются мнения как в его поддержку, так и против него. ОчеО мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации : федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ // Рос. газета. 2012. 29 дек.

видно, что для искоренения указанной проблемы недостаточно устанавливать запреты в отношении одной страны, лишая возможности детей-сирот обрести семью, необходимы усилия всех ветвей государственной власти, на всех ее уровнях, направленных на решение проблем усыновления детей.

Во-первых, раздел 4 ст. 20 постановления Правительства РФ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием»1 необходимо дополнить требованием к кандидатам в усыновители – гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за пределами Российской Федерации, иностранным гражданам или лицам без гражданства, о прохождении ими психологического обследования и специальной программы подготовки к приему ребенка на воспитание в семью.

В целях четкого закрепления в нормативных правовых актах роли представительств иностранных организаций по усыновлению при оформлении такового на территории Российской Федерации и осуществления эффективного контроля за их деятельностью, следует:

1) в постановлении Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением»2: дополнить перечень документов, указанных в ст. и представляемых для аккредитации (получения разрешения на осуществление деятельности по усыновлению), документом, подтверждающим финансовые расходы на проведение одного усыновления; ст. 3 вместо существующей редакции О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием : постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 217 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. № 210 // Там же. 2002. 13 апр. ; 2006. 18 апр.

О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением : постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 654 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 930 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 46, ст. 4801. С. 12872–12880 ; 2008. № 50, ст. 5958.

С. 15158–15163.

«Разрешение на осуществление деятельности выдается представительству иностранной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность по усыновлению детей на территории своего государства не менее 5 лет на момент подачи заявления о получении разрешения на осуществление деятельности», изложить следующим образом: «Разрешение на осуществление деятельности выдается представительству иностранной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность по усыновлению детей на территории своего государства с момента подачи заявления о получении разрешения на осуществление деятельности». Выдача разрешения на деятельность по содействию в усыновлении детей без указания срока его действия будет способствовать более эффективной работе данных организаций, так как малейшее нарушение законодательства может способствовать прекращению ее деятельности, независимо от срока ее существования;

2) определить четкие сроки подготовки и предоставления в соответствующий банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, отчетов об условиях жизни и воспитания российских детей, усыновленных иностранцами;

3) вменить в обязанность иностранной организации, получившей разрешение на работу по содействию в усыновлении детей в Российской Федерации, заключение договоров с компетентными органами своего государства, обеспечивающими предоставление отчетов об условиях жизни и воспитания усыновленного ребенка по установленной форме и в установленные сроки;

4) ввести в положение о порядке деятельности представительств иностранных организаций по усыновлению детей, понятие «приостановление деятельности на территории Российской Федерации»; установить порядок деятельности представительства иностранной организации на территории Российской Федерации в случае приостановления его деятельности, а также порядок предоставления отчетов об условиях жизни и воспитания усыновленных детей в случае отказа в продлении срока его аккредитации;

5) возложить на представительства иностранных организаций по усыновлению обязанность представлять в суд документы, подтверждающие содержание норм иностранного семейного права принимающего государства.

6) внести изменения в пп. 1, 5 Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. № 2751, предусмотрев в целях обеспечения своевременной постановки на консульский учет детей-граждан Российской Федерации обязанность усыновителей ставить на консульский учет усыновленных детей до их выезда из Российской Федерации через Департамент консульской службы Министерства иностранных дел Российской Федерации.

7) законодательно закрепить положение об осуществлении процедуры усыновления только через уполномоченную в стране проживания кандидатов в усыновители и аккредитованную в Российской Федерации организацию (за исключением родственников детей). Самостоятельное прохождение иностранными гражданами процедуры усыновления (удочерения) детей – граждан Российской Федерации (независимое усыновление) без участия и сопровождения аккредитованной на территории Российской Федерации организации по усыновлению затрудняет в дальнейшем контроль за условиями жизни и воспитания усыновленных детей.

Мы видим, что достаточно много поправок необходимо внести в законодательство, регулирующее международное усыновление, поскольку лишь совершенствование закона, а не запреты, сможет решить существующие проблемы.

Следующая группа полномочий связана с установлением перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществление контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства : постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. № 275 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. № 210 // Рос. газета. 2000. 13 апр. ; 2006. 18 апр.

опеку (попечительство), взять в приемную семью (ст. 127 СК РФ); определением порядка и размера выплаты опекуну денежных средств на содержание ребенка (ст. 150 СК РФ); определением порядка выплаты и размера денежных средств на содержание ребенка в приемной семье (ст. 155 СК РФ); утверждением положения о приемной семье (ст. 151 СК РФ) и т. д.

Помимо Правительства РФ к исполнительным органам, обеспечивающим статуса семьи, необходимо отнести все федеральные министерства и федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

Продолжая анализировать полномочия органов государственной исполнительной власти, следует помнить, что, несмотря на достаточное количество структурных подразделений, занимающихся вопросами семьи, в России отсутствует орган исполнительной власти, на системной основе осуществляющий проведение государственной политики именно в области демографии и поддержки семьи.

Представляется возможным обратиться к зарубежному опыту успешного решения этой проблемы1. Например, в Италии вопросы демографии и защиты семьи возложены на Дирекцию семейных и общественных дел и опеки несовершеннолетних Министерства труда и социальной политики, основные задачи которой:

разработка направлений государственной семейной политики, совершенствование профильного законодательства, участие в подготовке необходимых проектов нормативных правовых актов и иных документов согласно своей компетенции;

непосредственная реализация, координация и контроль деятельности государственных органов по осуществлению государственной семейной политики; вопросы семейных пособий; защита прав и законных интересов детей и молодежи, родителей и семей.

В Великобритании вопросы демографии и защиты семьи возложены на Национальную службу здравоохранения, Фонд национального страхования, корпус Понкин И. В. Субъекты демографической политики в зарубежных странах // Свободная мысль. 2007. № 1. С. 98–115.

омбудсменов (парламентский комиссар по администрации, комиссары по местному самоуправлению), органы внутренних дел, а также ряд других органов и структур.

В Бельгии вопросы защиты семьи возложены на Министерство социальных дел и общественного здоровья, прежде всего – на Государственный секретариат по делам семьи и по вопросам лиц с ограниченной трудоспособностью. Основные задачи

данного органа следующие: разработка направлений государственной семенной политики, участие в подготовке проектов нормативных правовых актов и иных документов согласно своей компетенции; осуществление семейной политики, контроль за ее выполнением, координация действий органов государственной власти, иных государственных органов и учреждений в области реализации семейной политики; организация межведомственных работ с привлечением партнеров по вопросам семейной политики; содействие совершенствованию отрасли семейного права, защита прав и законных интересов детей и молодежи, родителей и семей и др.

В Ирландии вопросы демографии и защиты семьи возложены на Департамент по делам семьи и социальной защиты. Данный орган отвечает за определение и реализацию диапазона социального страхования и социальных схем помощи, включая помощь по безработице, болезни, материнству, уходу, вдовству, отставке и старости. Департамент по делам семьи и социальной защиты включает Аппарат и линейную сеть исполнительных органов. Аппарат возглавляется Генеральным секретарем и отвечает за управляемость и формулирование социальной защиты и связанной с ней политики, которая реализуется под постоянным наблюдением, чтобы вовремя реагировать на изменяющиеся и появляющиеся потребности. Служба социального благосостояния – исполнительный орган Департамента, отвечающий за повседневное управление и администрирование социальных схем благосостояния и обслуживания. Служба социального благосостояния возглавляется генеральным директором. Службу составляет сеть местных, региональных и головных офисов. Данная структура существует и в регионах. Под руководством Департамента по делам семьи и социальной защиты действует в статусе государственного представительства Агентство поддержки семей. Его задача состоит в том, чтобы оказывать поддержку семьям, продвигать принципы непрерывности и стабильности в жизни семей, предотвращать разрушение браков и способствовать созданию благоприятной окружающей среды для семей в сообществах на местном уровне. Данное Агентство проводит исследования, обеспечивает и распространяет информацию о воспитании и семье, проводит консультирование министра по вопросам семьи и демографии.

В Германии вопросы демографии и защиты семьи возложены на Федеральное министерство по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодежи. В рамках этого Министерства действует Департамент по делам семьи и благотворительной помощи. У данного органа полномочия определены по четырем направлениям: в области охраны семьи; в области обеспечения пожилых людей; в области защиты интересов детей и молодежи; в области благотворительности.

Наиболее успешную демографическую политику и политику по защите семьи осуществляет Франция. Реализация демографической политики во Франции не находится в исключительном ведении какого-либо одного органа. Обязанности и полномочия по осуществлению этой политики предметно распределены по конкретным государственным органам или государственно-общественным инстанциям. Субъекты, проводящие в жизнь государственную семейную политику во Франции, отвечают каждый за порученную им сферу или сектор общественных отношений, выполняют отведенную им роль в рамках одного или совокупности семейной и, шире, демографической политики государства. Парламент Французской Республики наделен полномочиями принятия ежегодного закона о финансировании социального обеспечения. Указанный закон определяет направления в политике здравоохранения и социального обеспечения, устанавливает цели в области обеспечения финансовой устойчивости системы социального обеспечения, закрепляет бюджетное финансирование и направленность обязательных базовых программ социального страхования. Из профильных структур, отвечающих непосредственно за проведение семейной политики, прежде всего, следует отметить руководителя министерства (названия министерства могут меняться), отвечающего за социальную сферу, социальную защиту и семейную политику. Ему помогает иногда министр по особым поручениям или государственный секретарь, на которого возложена ответственность за принятие документов, касающихся семьи, и контроль за их исполнением. Одни субъекты рассматриваемой политики являются государственными органами, наделенными властными полномочиями (Дирекция по вопросам населения и миграций Министерства занятости и солидарности, Международная миссия усыновления); другие – консультативными (Высший совет по вопросам народонаселения и семьи). Функции финансовой поддержки в этой области осуществляют так называемые кассы семейных пособий. Важную роль в реализации государственной семейной политики играют ассоциации граждан в этой сфере. Начиная с 1945 г. в отношениях с государством французские семьи представляет Национальный союз семейных ассоциаций.

Учитывая изложенное выше, можно сделать вывод, что, в силу своей многоаспектности, государственная семейная политика реализуется целой системой государственных органов и государственно-общественных формирований. Однако в большинстве стран Европы существует государственный орган, координирующий политику государства в этой сфере. В России же, несмотря на очевидность демографического кризиса и обусловленных им угроз суверенитету и национальной безопасности страны, отсутствует единый орган исполнительной власти, на системной основе занимающийся проведением государственной политики в области демографии и поддержки семьи.

В связи с этим можно предложить решение данной проблемы путем создания в системе федеральных органов исполнительной власти России специального органа по вопросам демографии и семейной политики. Например, в Калужской области существует Министерство по делам семьи, демографической и социальной политике1. Менее кардинальной мерой могло бы стать создание в качестве структурного подразделения Министерства здравоохранения и социального развития Департамента по демографии и семейной политики либо Службы демограПортал органов власти Калужской области. URL: http://www.admoblkaluga.ru.

фии и семейной политики, где министр демографии и семейной политики мог бы осуществлять общее руководство деятельностью департамента, определять ее основные направления, формы и методы деятельности, нести персональную ответственность за ненадлежащее выполнение задач, входящих в компетенцию департамента. Сферу его полномочий представляется возможным определить следующим образом: право участвовать в пределах своей компетенции в разработке федеральных программ, подготовке отчетов, информаций, справочных материалов по курируемым вопросам; оказание содействия региональным и местным исполнительным органам в развитии сети организаций для семей и детей, оставшихся без попечения родителей (детские деревни семейного типа, дома юношества и другие формы воспитания в условиях семьи); право разрабатывать квартальные и текущие планы работы департамента, доводить до работников и контролировать их своевременное исполнение. Ему может быть назначен помощник, осуществляющий организационную деятельность. Министерство (Департамент) может иметь четыре структурных подразделения:

- отдел по делам семьи, материнства и детства, состоящий из отдела мониторинга информационно-аналитической деятельности, отдела нравственнодуховного развития человека, отдела социальной поддержки семей с детьми, отдела реализации социальных гарантий и отдела социальной поддержки неполных семей;

- отдел попечения и оказания помощи детям, состоящий из отдела правового обеспечения и отдела организации работы Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

- отдел бухгалтерского учета и контроля;

- отдел кадрово-правового обеспечения и делопроизводства.

К ведению Департамента можно отнести следующие полномочия:

– разработку направлений и методов деятельности органов исполнительной власти в области реализации семейной политики;

– защиту прав и интересов семьи, детей и подростков;

– обеспечение взаимодействия в работе департаментов, комитетов, общественных институтов по вопросам семейной политики, оказание методической помощи региональным органам управления в организации развития семейной политики;

– реализацию мер по повышению уровня жизни семей, улучшению социального положения женщин;

– создание условий для духовного, интеллектуального развития и содержательного досуга детей и молодежи;

– поддержку инновационной, интеллектуальной и творческой деятельности детей и молодежи, содействие ее развитию;

– разработку предложений по финансированию программ по улучшению положения семьи;

– содействие развитию малого семейного и молодежного предпринимательства, семейных форм занятости, трудоустройство несовершеннолетних, выпускников учебных заведений, молодых людей с ограниченной трудоспособностью;

– пропаганду в средствах массовой информации идей поддержки и укрепления семьи, необходимости социальной защиты детей и молодежи и иные полномочия по обеспечению статуса семьи.

Отдел по делам семьи, материнства и детства должен заниматься:

– разработкой контроля за осуществлением федеральных программ по улучшению положения женщин, семьи и детей, основных социальных гарантий и адресной социальной поддержки малоимущим семьям с детьми;

– организацией совместно с региональными и местными органами власти отдыха, оздоровления, реабилитации детей и подростков, находящихся в трудной жизненной ситуации;

– взаимодействием с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений;

– контролем выполнения федеральных целевых программ по улучшению положения детей.

К ведению отдела попечения и оказания помощи детям возможно отнести:

– обеспечение реализации Конституции РФ, Конвенции ООН о правах ребенка, Закона Российской Федерации «О правах ребенка» и иных законодательных и нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и законных интересов детей;

– координация на федеральном уровне межведомственного сотрудничества и контроль за осуществлением комплекса мер, связанных с реализацией прав всех категорий детского населения, в соответствии с законодательством Российской Федерации и международным правом;

– оказание содействия региональным исполнительным органам в реализации программ по защите прав и законных интересов детей;

– профилактика и предупреждение социального сиротства, детского насилия и эксплуатации, оказание помощи детям, находящимся в трудных жизненных ситуациях, оказание содействия в создании условий для улучшения качества жизни детей;

– повышение уровня информированности населения о правах ребенка и путях их реализации.

Отделом также должны рассматриваться письма, жалобы и предложения, звонки, поступающие по горячей линии, от организаций и граждан, по которым затем принимаются необходимые меры в пределах компетенции.

Отдел, помимо этого, осуществляет информационно-разъяснительную и просветительскую деятельность по реализации государственной политики в области защиты прав детей и реализует план мероприятий по профилактике социального сиротства, детского насилия и эксплуатация.

Отдел в своей деятельности использует следующие формы защиты прав детей:

– защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей;

– выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей;

– разработка межведомственных планов работы по защите прав ребенка;

– анализ результатов выполнения законодательства Российской Федерации по защите прав и законных интересов несовершеннолетних;

– представительство в суде по делам несовершеннолетних.

Отдел бухгалтерского учета и контроля может осуществлять следующую деятельность: формирование в установленном порядке бюджетных заявок на финансирование расходов, предусмотренных для Департамента в федеральном бюджете Российской Федерации на очередной финансовый год. Организовать работу по качественному исполнению консолидированного бюджета по разделу «Социальная политика». Распределять денежные средства, контролировать и вести учет целевого использования средств областного бюджета, обеспечивать прогнозирование расчетов в потребности средств.

Отдел кадрово-правового обеспечения и делопроизводства мог бы осуществлять: формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы, организацию прохождения государственной гражданской службы и реализацию законодательства о гражданской службе, подготовку и проведение конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, организацию и обеспечение функционирования системы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных гражданских служащих, организацию работы по награждению государственными наградами, наградами Российской Федерации и поощрениями Департамента, обеспечение деятельности Департамента по вопросам кадровой политики, решение кадровых задач. Осуществляет правовое обеспечение деятельности Департамента.

Представляет интересы Департамента в органах судебной власти. Оказывает юридическую помощь структурным подразделениям Департамента социальной защиты населения Российской Федерации. Организует делопроизводство в Департаменте, осуществляет контроль за исполнением документов. Организовать прием граждан по личным вопросам министром труда и социального развития и др.

Продолжая рассматривать полномочия органов государственной власти по обеспечению статуса семьи, необходимо уделить особое внимание институту Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации, который учрежден Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г.

№ 986 «Об уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка», ставшим важным шагом в области обеспечения статуса наиболее незащищенных членов семьи – детей.

Очень важно, что вышеуказанным нормативным правовым актом регламентировано «рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации учредить должность Уполномоченного по правам ребенка», что еще более приблизит государство к проблемам детей, находящихся как в семье, так и в иных учреждениях, что в свою очередь предполагает осуществление данной политики и в регионах Российской Федерации.

Несмотря на позитивные тенденции деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, существует очевидная проблема, связанная с отсутствием должной правовой базы, так как нет соответствующего нормативного правового акта, конкретизирующего порядок деятельности, компетенцию, сферу деятельности данного должностного лица. В связи с этим необходимо принять Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам ребенка при Президенте Российской Федерации», который будет регламентировать порядок деятельности, полномочия и компетенцию указанного института. Мы видим, что введение данного институт не является случайным, так как новая идеология семейной политики, основанная на парадигме общечеловеческих ценностей, равных прав и возможностей мужчин и женщин для их реализации и приоритете прав ребенка в семье начала формироваться в России под воздействием деятельности ООН. В области обеспечения прав детей одним из важнейших постулатов международно-правовых документов ООН является постулат о приоритете семейного воспитания детей. В преамбуле Конвенции о правах ребенка признано, «что ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания»1. Право ребенка на семейное воспитание раскрывается в целом ряде статей Конвенции (5, 7.1, 8.1, 9.1, 9.3, 9.4, 10.1, 10.2, 14.2, 16.1, 18.1, 20.1, 20.3, 21, 22.1, 27.2, 27.3).

Корбут Л. В.. Поленина С. В. Международные конвенции и декларации о правах женщин и детей. // Сборник универсальных и региональных международных документов. М., 1997. С. 60.

Первым нормативным документом, регламентирующим деятельность Российской Федерации в области государственной политики в отношении семьи и детей, после принятия упомянутых выше Конвенции и Декларации, стал Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 г. № 543 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации по обеспечению выживания, защиты и развития детей в 90-е годы»1. В Указе провозглашен принцип приоритетности решения проблем детства в социальной и экономической политике государства и намечены меры по его реализации. Благодаря Указу обеспечение прав детей стало основой реагирования новой социальной и семейной политики. В соответствии с ним в 1993 г. была сформирована и реализована система решения наиболее актуальных общенациональных и региональных проблем детства на программной основе – разработана федеральная целевая программа «Дети России»2, в рамках которой были приняты программы «Здоровое поколение»3, «Одаренные дети»4, «Дети и семья»5 и соответствующие региональные программы. Они содержат конкретные меры по улучшению положения детей-сирот, детей-инвалидов, детейбеженцев, детей, проживающих в условиях Севера, детей, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС, а также по общим проблемам защиты детства (обеспечению детским питанием, охране материнства и детства, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, развитию сисВедомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 23, ст. 1276.

Федеральная целевая программа «Дети России» на 2007–2010 годы : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 172 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. № 72 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 14, ст. 1688. С. 3194 –3298 ; 2011. № 8, ст. 1117.

Подпрограмма «Здоровое поколение» федеральной целевой программы «Дети России»

на 2007–2010 годы : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 172 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 г.

№ 608 // Там же. 2007. № 14, ст. 1688. С. 3194 –3298 ; 2011. № 8, ст. 1117.

Подпрограмма «Одаренные дети» федеральной целевой программы «Дети России» на 2007–2010 годы : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 172 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 23 июля. 2009 г.

№ 608 // Там же.

Подпрограмма «Дети и семья» федеральной целевой программы «Дети России» на 2007– 2010 годы : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г.

№ 172 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 23 июля. 2009 г.

№ 608 // Там же.

темы социального обслуживания семьи и детей, организации летнего отдыха и др.). Важное значение для обеспечения здоровья семьи и детей имеют также федеральные программы по проведению вакцинации1, по профилактике СПИДа2, противодействию распространения наркомании3.

В России ежегодно разрабатывается и распространяется государственный доклад о положении детей в Российской Федерации, в котором содержится мониторинг положения детей во всех сферах жизнедеятельности и анализ эффективности мер государственной политики в отношении детей.

Решен вопрос в области опеки и попечительства посредствам принятия Закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» Это первый в России единый документ, который охватывает все вопросы опеки и попечительства, ранее они содержались в различных законодательных актах и регламентировались Семейным, Гражданским и другими кодексами и законами. Новый закон установил правовой статус опекунов и попечителей, упорядочил процедуры установления и прекращения опеки и попечительства. В нем определен правовой режим имущества подопечных и установлена ответственность опекунов, попечителей, а также органов опеки и попечительства. Установлен единый порядок, единые процедуры, значит, коррупционных схем в этой сфере станет меньше. Новеллами Закона являются: введение упрощенного порядка назначения опеки и попечительства; введение временной опеки (например, на срок командировки родителей); возможность назначения опекуна и попечителя над несовершеннолетними Федеральная целевая программа «Вакцинопрофилактика» на 1993–1997 годы : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. № 623 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1206 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 9, ст. 1004; Рос. газета. 1997. 1 окт.

Федеральная целевая программа «По предупреждению распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция), на 1996–1997 годы и на период до 2000 года» : утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 г. № 540 : в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1999 г. № 374 // Рос. газета. 1996. 23 мая ; Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 15, ст. 1824.

О неотложных мерах по предупреждению распространения в Российской Федерации наркомании и токсикомании среди детей и молодежи : утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 декабря 1998 г. № 3384-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 52, ст. 6374.

по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности и др.

Положение детей в нашей стране остается весьма сложным: их права рутинно нарушаются как родителями, так и должностными лицами. В значительной мере это объясняется отсутствием сводного федерального законодательства по правам детей. Призванные заменить его законы, подзаконные акты и, в частности, внутриведомственные приказы и инструкции объективно затрудняют государству и обществу контроль за соблюдением прав и интересов ребенка. Сказывается, конечно, и укоренившаяся в обществе привычка воспринимать права ребенка как что-то искусственное, а самих детей – как объект любви и заботы, а не как субъект права. В связи с этим необходимо направить развитие законодательства в сфере защиты детей именно на федеральный уровень, а не на уровень внутриведомственных и локальных актов. Если проанализировать законодательство в сфере защиты прав детей, то среди федеральных законов, направленных на обеспечение статуса несовершеннолетних, можно указать лишь: Семейный кодекс Российской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О государственном банке данных детей, оставшихся без попечения родителей», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» и «О дополнительных гарантиях социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и др. Но большинство нормативных правовых актов обладают более низкой юридической силой, т. е. являются подзаконными актами, которые не способны решить проблемы защиты детей.

Наибольшее количество жалоб на нарушение прав детей поступает к Уполномоченному из сельской местности. Заявители, как правило, имеют смутное представление о своих правах, предусмотренных региональными законами, и потому нередко просят о том, что должны были бы требовать. Недостаточная информированность родителей о правах своих детей свидетельствует о недостатках в разъяснительной работе, проведение которой является важной обязанностью органов социальной защиты. Данная проблема требует решения посредствам принятия Федерального закона «О повышении правовой культуры населения сельской местности в области семейных прав». В соответствии с данным законом органы социального обслуживания в субъектах РФ обязаны будут осуществлять деятельность, направленную на информирование семей в сельской местности по вопросам их прав и законных интересов, а также готовить ежегодный отчет по поводу проделанной работы и предоставлять его на рассмотрение органам исполнительной власти субъекта РФ. Подобная мера повысит уровень правовой культуры населения сельской местности в области социального обслуживания семей, что существенно снизит количество нарушений в сфере защиты прав семьи.

По-прежнему чрезвычайно остро стоит в нашей стране проблема невыплаты алиментов на содержание детей.

Одним из нарушений прав детей при рассмотрении данной категории судебных дел является именно малоэффективная работа служб судебных приставов по исполнению судебных решений1. Вместе с тем в ряде учреждений работа по взысканию алиментов не ведется вовсе, в других же руководители не смогли назвать число воспитанников, которые должны получать алименты, и сколько получают их реально. Еще одна проблема в последнее время приобретает все более актуальный характер. Она заключается в том, что ответчик скрывает свое истинное материальное положение и те источники дохода, с которых должно было бы производиться удержание в пользу несовершеннолетних детей. Отсутствует реальный правовой механизм выявления истинных доходов должника, а также практики ареста, описи имущества должника и обращения на него взыскания. Фактически получается, что розыск места работы должника и его имущества ложится на плечи взыскателя, что, естественно, не дает результата в силу его ограниченных возможностей, в то время как это – прямая обязанность службы Кошаева Т., Гуль Н. Проблемы ответственности за злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей. URL: http://www.to-1.ru/articles/251/.

судебных приставов. Так, каждый третий, обратившийся в аппарат Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве сообщал, что должники уклоняются от работы, а в 80% случаев – скрывают место работы или реальный доход, представляя фиктивные справки о заработной плате. Все это говорит не только о том, что существует важная проблема в реализации права детей на получение алиментов, но и о том, что необходима доработка ч. 1 ст. 157 УК РФ во избежание кризиса как уголовного, так и исполнительного производства по делам о рассматриваемых преступлениях. Представляется наиболее целесообразным взыскивать алименты на содержание несовершеннолетних детей, определяя их в твердой денежной сумме, как это предусмотрено в ст. 83 СК РФ. Кроме того, одним из способов решения проблемы принудительного взыскания алиментов могло бы стать участие государства в лице определенного его органа в контроле за реальным их взысканием в пользу несовершеннолетних и нетрудоспособных детей. Например, можно было бы оказывать адресную материальную помощь семьям, оказавшимся в трудной ситуации.

Также необходимо ввести в ст. 157 УК РФ квалифицирующие признаки, предусматривающие ответственность за сокрытие доходов или имущества от обращения взыскания по исполнительному производству, а также несообщение должником судебному приставу-исполнителю о перемене своего места жительства, совершение иных умышленных действий, влекущих невозможность взыскания алиментов или задержку их взыскания. Соответственно для этого состава должны быть предусмотрены более жесткие и альтернативные виды уголовного наказания.

Анализируя санкцию ч. 1 ст. 157 УК РФ, отметим, что данная статья на практике малоэффективна, на что указывают практически все правоприменители.

С учетом высокой общественной опасности данного преступления имеется необходимость ужесточения уголовного наказания. Следует установить в санкции ч. ст. 157 УК РФ наказание в виде лишения свободы на срок до трех лет. Полагаем, что эти меры будут иметь определенное превентивное значение и способствовать сокращению числа случаев злостного уклонения от уплаты алиментов.

В целом, можно отметить, что государственная политика в области поддержки детей достаточно широкомасштабна и осуществляется в правильном направлении, но и здесь существуют недочеты: недостаточное финансирование всех федеральных региональных программ, высокий уровень коррупции в данной сфере, низкий культурный и духовный уровень подрастающего поколения, насилие в семье и др. Поэтому детская политика должна быть в первую очередь направлена на решение обозначенных проблем и должна осуществляться на всех уровнях власти одновременно.

Особое значение в области обеспечения статуса семьи имеет Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1, «должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» (ч. 1 ст. 1)2.

В сфере обеспечения статуса семьи Уполномоченный по правам человека осуществляет деятельность, направленную на принятие и рассмотрение жалоб, касающихся нарушения прав, свобод и законных интересов семьи и детей. По статистическим данным, в указанной сфере доля жалоб составляет 8,3%3 и занимает второе место после нарушений в области гражданских прав и свобод человека и гражданина (прил.). Если проанализировать информацию, то можно сделать вывод, что в основном это нарушения, связанные с соблюдением прав и выполнением обязанностей родителями и детьми; охраной семьи, материнства и детства;

опекой и попечительством и др. Каждая третья жалоба – на нарушения социальОб Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : федеральный конституционный закон Российской Федерации от 26 февраля 2006 г. № 1-ФКЗ : с изм. и доп., внесенными Федеральным конституционным законом от 10 июня 2008 г. № 3-ФКЗ // Рос. газета.

1999. 23 июля ; 2008. 18 июня.

Сведения о количестве и тематике обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в 2012 году. URL: http://ombudsman.gov.ru/doc/documents.shtml.

ных прав граждан в сфере жилищного законодательства и социального обеспечения, прежде всего, при предоставлении льгот социально уязвимым категориям населения, в том числе беременным женщинам и детям. Внутри этой группы наблюдается незначительное снижение доли жалоб на нарушения прав граждан при выплате пенсий, пособий, льгот. В то же время быстро растут общее количество и доля жалоб, связанных с вопросами предоставления жилья, коммунальных услуг, защиты прав детей, усыновления, опеки, предоставления жилья детям-сиротам.

Уполномоченный имеет право также давать заключения, обращения, заявления по различным вопросам. Например, заключение на соответствие положений ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию»1 Конституции Российской Федерации от 18 ноября 2008 г.2, обращение с просьбой о ратификации Европейской Конвенции об осуществлении прав детей к Президенту Российской Федерации от 1 декабря 2008 г.3 Из вышесказанного следует, что Уполномоченный по правам человека играет роль арбитра именно в сфере правовой защиты семьи. Уполномоченный по правам человека реагирует на определенные нарушения, но в рамках своей компетенции не может обязать нарушителя восстановить нарушенное право. Для выполнения возложенных на него обязанностей Уполномоченному предоставляется ряд прав, в том числе право запрашивать и получать от федеральных органов государственной власти необходимые сведения и материалы, беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными органами Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию : федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ // Рос. газета. 2006. 31 дек.

Заключение на соответствие положений части 1 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию»

Конституции Российской Федерации от 18 ноября 2008 г. URL: http://ombudsman.gov.ru/doc/ documents.shtml.

Обращение с просьбой о ратификации Европейской Конвенции об осуществлении прав детей Президенту Российской Федерации от 1 декабря 2008 г. URL: http://ombudsman.gov.ru/doc/ documents.shtml.

проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, направлять в федеральные органы исполнительной власти обращения, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и интересов человека, но все они носят лишь рекомендательный характер, вследствие чего их можно игнорировать и не соблюдать.

В данном случае целесообразно внести следующие изменения в ст. 27 ФЗ «Об Уполномоченном по правам человека»: слово «рекомендации» заменить на «предписания, обязательные для исполнения».

Далее обратимся к федеральным органам законодательной власти в области обеспечения статуса семьи. Это Федеральное Собрание Российской Федерации в составе Государственной Думы и Совета Федерации. Особое внимание следует уделить такому структурному подразделению Государственной Думы РФ, как Комитет по вопросам семьи, женщин и детей. Данный орган:

– занимается законотворческой деятельностью в области защиты семьи, женщин и детей;

– проводит парламентские слушания, круглые столы и иные мероприятия по вопросам семьи, женщин и детей.

Государственной политикой в сфере поддержки семьи занимается именно данный орган, а в Совете Федерации вопросы семейной политики, наряду со многими другими проблемами, рассматривает Комитет по вопросам социальной политики. Рассматривая его полномочия необходимо сделать акцент на том, что существование данного органа решает лишь проблему правового обеспечения семьи, но не затрагивает всех существующих вопросов.

В результате рассмотрения полномочий федеральных органов в сфере обеспечения статуса семьи можно сделать вывод, что на федеральном уровне осуществляются меры по защите семьи, материнства, отцовства и детства, создаются новые институты, ориентированные на данную сферу жизни, формируется соответствующая нормативная правовая база. Но наряду с положительной динамикой прослеживаются и ряд недостатков, таких как, например, недостаточная правовая обеспеченность института Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации в области определения его полномочий и компетенции, определенная формальность института Уполномоченного по правам человека, в связи с отсутствием у него императивных полномочий, обязывающего характера, а не рекомендательного. К числу федеральных органов государственной власти в области защиты семьи относится Правительство Российской Федерации, но все-таки в России необходим орган исполнительной власти, именно на системной основе занимающийся проведением государственной политики в области демографии и поддержки семьи. Ведь решение этих задач поручено разным министерствам и ведомствам, разобщенным друг с другом и объединенным только через закон1. Необходимы многочисленные изменения законодательной базы в области полномочий органов федеральной власти по обеспечению статуса семьи, а также принятие новых федеральных законов Российской Федерации, направленных на регулирование деятельности органов федеральной власти, по осуществлению полномочий в области защиты прав и законных интересов семьи.

Постоянное ухудшение социально-экономического положения семьи, острый кризис ее жизнедеятельности, возрастающая в обществе социальная напряженность требуют, помимо федерального реагирования, усиления внимания к проблемам семейной политики именно региональных и местных органов власти2. За счет осуществляемых федеральным центром мер экономического, правового, административного характера, направленных на децентрализацию власти, развитие самостоятельности регионов, значительное расширение их полномочий в сфере совместного ведения, увеличилась возможность для обеспечения статуса семьи именно на региональном и местном уровне.

Прошло несколько лет со времени принятия федеральных законов о разграничении полномочий власти. Решение важнейших и непростых вопросов социальной поддержки семей с детьми, детей-сирот, беспризорных и безнадзорных Мизулина Е. Б. Семейная политика – одна из важнейших проблем нашего общества.

URL: http://www.spravedlivie.ru.

Пьянов А. И. Региональные особенности семейной политики // Вузовская наука – Северо-Кавказскому региону : мат-лы XI региональной науч.-техн. конференции. Ставрополь, 2007.

Т. 2 : Общественные науки. 168 с.

оказалось в сфере полномочий регионов и органов местного самоуправления.

Именно на региональном и местном уровнях пришлось принимать законы, разрабатывать программы, решать финансовые и организационные вопросы. Степень готовности регионов, соответственно, разная и в связи с этим существенно отличаются финансовые возможности, и совершенно по-разному понимается значимость решения проблем семьи и детей. Есть регионы, где этими вопросами занимаются давно, и органы власти осуществляют свои полномочия довольно успешно: созданы специальные структуры, налажено конструктивное взаимодействие между исполнительной, законодательной властью, общественными организациями. Другие же регионы пока находятся в поиске эффективных механизмов решения социальных проблем семей. Есть и такие регионы, где еще не пришли к пониманию необходимости работы с семьей и считают, что сначала следует укрепиться экономически, а потом уже думать о семье1. В связи с этим сложились весьма полярные точки зрения на передачу столь важных полномочий в сфере обеспечения статуса семьи регионам и органам местного самоуправления. Например, Ю. А. Меркулова считает, что осуществление качественно новых мер национальной семейной политики, сопряженное с такими общероссийскими тенденциями в государственном управлении, как административное и бюджетное реформирование, ведущее к децентрализации социальной политики, усилению роли и ответственности регионов, органов местного самоуправления за социальное благополучие населения, весьма положительно2. Существует и совершенно противоположное мнение по данному вопросу. Е. Б. Мизулина считает, что «государство совершило глобальную ошибку, передав решение проблем семьи регионам – то есть от региона зависит, будут или не будут они данными проблемами заниматься…»3. С нашей точки зрения нельзя согласиться ни с одной из приведенных точек зрения. В современной России семейная политика обязательно Новости Федерации. В Госдуме обсудили законодательный опыт регионов в области семейной политики. URL: http:// www.regions.ru.

Меркулова Ю. А. Модель реализации государственной семейной политики на уровне органов местного самоуправления // Регионология. 2008. № 3.

должна осуществляться на федеральном уровне, но в тесном взаимодействии с органами власти на уровне субъектов и местным самоуправлением. Необходим единый координирующий орган в сфере материнства и детства на федеральном уровне, который бы осуществлял основные направления семейной политики, а на региональном и местном уровне должны быть созданы соответствующие структуры, которые реализовывали бы указанные направления на подведомственной им территории с учетом свойственных им особенностей.

Обратимся к детальному анализу компетенции органов региональной власти и органов местного самоуправления по отношению к семье. Законодательной основой для становления и развития региональной семейной политики стало положение пп. «ж» и «к» ч. 2 ст. 72 Конституции РФ об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации координации вопросов: здравоохранения; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение, а также семейного законодательства. Принятые в развитие Конституции Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»1 и Концепция государственной национальной политики предусматривали правовое разграничение полномочий и ответственности между органами власти на федеральном, региональном и местном уровнях, реализацию принципа дополнительности, предполагающего выполнение ими тех полномочий, которые они в состоянии реализовать. Региональная семейная политика призвана обеспечить на основе федеральных стандартов государственные гарантии в отношении семьи, защиту ее прав и интересов, создание условий для нормального функционирования, усиления семейного аспекта в деятельности органов власти.

Важнейшей задачей региональной политики является реализация дополнительных мер поддержки семей в Российской Федерации2.

Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 // Рос. газета. 1996. 11 июня.

Пьянов А. И. Региональные особенности семейной политики.

Для более детального рассмотрения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо обратиться к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. В указанном нормативном правовом акте определены сферы деятельности законодательных и исполнительных органов власти, в том числе в области обеспечения статуса семьи и социальной политики.

В соответствии с главой 2 указанного Закона, в области обеспечения статуса семьи законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов играют важную роль посредством права законодательной инициативы (ст. 6) и дальнейшего издания нормативных правовых актов в сфере своей компетенции. Например, законом субъекта Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Федерации. Также важным полномочием законодательных органов на уровне субъекта Российской Федерации в области обеспечения правового статуса семьи является осуществление парламентского контроля, который бывает следующих видов:

– за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации;

– за исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации;

– за выполнением программ социального, экономического, культурного развития и иных программ.

Данное полномочие позволяет контролировать процедуру реализации социальной и семейной политики органам власти, а также осуществлять проверку расходования денежных средств, выделенных в соответствии с законом на реализацию мер по улучшению положения семьи в Российской Федерации.

Наряду с законодательными органами в области обеспечения статуса семьи в России немаловажную роль играют и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах орРос. газета. 1999. 19 окт.

ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентирует порядок деятельности данных органов и их полномочия.

Рассмотрим основные полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере семейной политики.

Для этого был проведен детальный анализ региональных программ, направленных на поддержку семьи в Российской Федерации, в результате чего удалось выделить следующие полномочия:

1) принятие нормативных правовых актов, предусматривающих меры государственной поддержки семей (например, постановление Правительства Омской области от 24 апреля 2006 г. № 46-п «О мерах социальной поддержки беременным женщинам, кормящим матерям и детям в возрасте до трех лет по обеспечению лекарственными средствами и полноценным питанием»1);