«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ИСРМО Малые города 2007 УДК 352.075 ББК 60 М 53 НАСТОЯЩЕЕ ИЗДАНИЕ ПОДГОТОВЛЕНО В РАМКАХ ПРОЕКТА СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ...»

Вместе с тем очевидные проявления слабости правящей группы и ее неспособность устойчиво сохранять интерес к сфере местного самоуправления толкали «муниципалов» и близких к ним политических деятелей – законодателей федерального и регионального уровней, влиятельных мэров и других муниципальных лидеров, идеологов местного самоуправления в чиновничьих, общественных и партийных рядах – на пути индивидуальных и коллективных действий «на благо» новому институту, идущие в отличных от официально декларируемого направлениях. Это могли быть политически оппозиционные (например представители КПРФ) и полуоппозиционные (например представители «Яблока») индивиды и группы, а также индивидуальные и групповые представители неполитической фронды (наиболее яркий пример – «группа Муравьева»), как создававшие временные довольно широкие коалиции, так и действовавшие локально. Такие В некоторых регионах (прежде всего республиках, но не только) важнее была поддержка региональных правящих групп, охотно предоставлявшаяся «муниципалам» в обмен на ответную поддержку в деле защиты от попыток Центра установить контроль над регионом.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

усилия обеих частей муниципального лобби могли приносить относительный успех. Не слишком пристальное внимание к сфере местного самоуправления со стороны правящей группы как общефедеральной проблеме и невозможность, даже будь такое желание, действовать в большинстве случаев через головы региональных правительств не только оборачивались дефицитом и непостоянством поддержки развития этой сферы, несмотря на старания «придворных» «муниципалов», но и вели к снижению роли ограничений на инициативную деятельность «муниципалов» вольных.

Следует подчеркнуть, что различные части муниципального лобби, несмотря на конфликтность отношений между ними по многим линиям, действовали в ситуации сотрудничества. Усилиям той части муниципального лобби, которая была связана с правящей группой, своей активностью на законодательном поприще, безусловно, содействовала оппозиционная, условно говоря, коалиция «муниципалов» и близких к ним политических деятелей и групп. Содействие заключалось в том, что президент и правительство вынуждены были иметь собственное достаточно статусное местносамоуправленческое подразделение, чтобы не отдавать это направление на откуп оппозиции. При этом сама конфликтная ситуация вокруг процесса принятия первого Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» повышала значение муниципального дискурса и включала тему местного самоуправления в «большую политику».

Таким образом, реальная стратегическая схема действий одной части «муниципалов» основывалась на стремлении выиграть за счет авторитарного решения проблемы «продвижения» местного самоуправления как такового, пусть даже не в нормативно желательном, но отвечающем их интересам направлении. В то время как другие группы «муниципалов» и их союзников стремились использовать никем «сверху» не контролируемые и плохо регламентируемые зоны «муниципальной» деятельности – для обеспечения собственного политического выживания или продвижения на общенациональной политической сцене либо на уровне регионов и городов.

Необходимо помнить, что в этот момент исполнение роли агентов развития местного самоуправления было преимущественно связано с запуском муниципального проекта в целом. Установление новых общих норм и правил, несомненно, было жизненно важным делом для «муниципалов», т.е. их личная заинтересованность в реформе, заведомо не ухудшающей их положение, была сравнительно высокой. Но выбор стратегий продвижения муниципальных интересов на государственном уровне уже был ограничен установленными общеполитическими институтами, закреплявшими глаМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ венствующее положение правящей группы. И, несмотря на ее ситуационную слабость, выразившуюся, в частности, в невозможности установления контроля над Государственной думой, вопрос о пересмотре порядка представления интересов каких-либо широких групп, включая «муниципалов», в реальном плане никем не ставился и поставлен быть не мог. Следовательно, личная заинтересованность «муниципалов» в развитии местного самоуправления имела с самого начала естественный предел: продвигать тот или иной вариант муниципального проекта можно было только либо по согласованию с правящей группой, либо с оглядкой на ее мнение9. В конце концов, большинство мэров оставались назначенцами до тех пор, пока в 1996 г. не состоялись выборы президента.

Как только запуск «системы» местного самоуправления произошел, связь между индивидуальными планами «муниципалов» и выполнением ими роли агентов местного самоуправления еще более ослабла. Победители в борьбе за место вблизи правящей группы получили свои выигрыши от поддержки этой группы. Возникли, как спустя некоторое время выяснилось, довольно неэффективные в смысле решения задач развития местного самоуправления советы при президенте и других органах власти, управления по вопросам местного самоуправления администрации президента, пропрезидентского Конгресса муниципальных образований. Каждый, кто следил за деятельностью этих структур, наверняка обращал внимание, что количество конструкций, выражающих категорию долженствования («должны», «следует», «необходимо» и т.п.), стало переполнять исходящие из них документы, созданные в стиле «углубить и расширить»: «система»

должна теперь работать сама, ее нужно лишь правильно подстраивать извне. Вольные «муниципалы» и их союзники либо утрачивали интерес к становящейся откровенно периферийной тематике, либо погружались в политическую борьбу на региональном уровне, имевшую весьма косвенное отношение к развитию местного самоуправления, или, напротив, отказывались от роли агента местного самоуправления в обмен на те или иные блага иного рода.

Что касается местных выборов, по идее призванных побуждать «муниципалов» действовать в их нормативной роли, то они проходили на беспартийной основе и вне связи с общенациональными политическими Процесс сближения «муравьевского проекта» закона о местном самоуправлении 1995 г. с отвергнутым думой правительственным проектом – показательный пример в этом отношении.

См.: Рыженков С. Органы государственной власти в реформе местного самоуправления в России // Третье звено государственной власти в России; Под ред. К. Мацузато. Sapporo: Slavic Research Center, Hokkaido University, 1998. С. 153–171, 192–194.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

процессами, а это означало, что шансы быть избранными имели «хозяйственники», «личности», организаторы «электоральных машин», а не агенты развития местного самоуправления. Ни спроса на эту роль, ни ее предложения выборы не создавали.

3. ПОЛИТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ И «СИСТЕМА» МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Набор подобных описанным преимущественных стратегических схем действий «муниципалов», возникающих под воздействием тех или иных конфигураций элементов общеполитического институционального дизайна, можно назвать политической моделью местного самоуправления. Представляется, что «система», «институт» местного самоуправления как совокупность практик и законодательных установлений (1) будут работать и производить результаты в соответствии с нормативными ожиданиями и (2) окажутся устойчивыми только в том случае, если они опираются на такую политическую модель, в которой издержки отклонения от роли агента развития местного самоуправления заведомо и значительно выше, чем выгоды.

Применительно к странам с давними традициями развития местного самоуправления обращение к анализу таких моделей для понимания процессов, происходящих в местном самоуправлении, мало актуально в силу того, что в них утвердилась универсальная демократическая политическая модель (с незначительными вариациями). Демократический контекст – политическая конкуренция на основе многопартийности, развитые формы парламентской деятельности – устойчиво задает стимулы для муниципальных политиков действовать, главным образом, в роли агентов развития местного самоуправления. Успешное исполнение этой роли – главное условие политического выживания и карьерного роста. Серьезные отклонения в поведении в сторону обеспечения личных интересов не за счет успешного исполнения этой роли чреваты негативными санкциями. Политические конкуренты могут использовать – и используют – подобные факты для борьбы с политическими оппонентами. Поэтому не только политические оппоненты, но и партии, в которых они состоят, стремятся пресекать такие отклонения. «Системы» местного управления постоянно реформируются и реорганизуются, но это происходит в условиях, когда между государством и местным самоуправлением существует «дорога с двусторонним движением». Наличие институциональных возможностей отстаивания и продвижения муниципальных интересов на государственном уровне – сама собой

126 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

разумеющаяся данность: каналы постоянно и длительное время действуют, институты глубоко укоренены.

Однако для анализа ситуации в сфере местного самоуправления в переходных странах подобного рода редукция может вести к серьезным ошибкам в понимании происходящего, что, в свою очередь, может усугублять неблагоприятную ситуацию в реальном мире. По крайней мере, в России по ходу реформы местного самоуправления «озвучивалась» – отчасти для маскировки подлинных мотивов, отчасти из-за политической наивности первопроходцев – специальная идеология, переводящая все происходящее на язык «борьбы за правое дело» и прочих, привычных для обыденного сознания стереотипов.

Допускалось, что правящая группа в принципе благожелательно настроена по отношению к реформе местного самоуправления, и этот настрой нужно поддерживать. Хорошие идеи должны быть воплощены в хорошие законы и доведены до стадии практической реализации. Так как никаких политических групп, способных реально конкурировать с правящей группой, не было, казалось вполне естественно наделить ведущего актора, вокруг которого правящая группа была сформирована и который совсем не походил на классического диктатора, общедемократической приверженностью и частной приверженностью к местносамоуправленческим идеалам (пусть и не как таковым, а в связи с ожидаемыми эффектами практического плана – будь то создание эффективного управления на местах, будь то вступление в Совет Европы).

Одновременно уже отмечавшаяся относительная слабость ведущего актора и правящей группы, выражавшиеся, в числе прочего, в избирательности использовании государственного аппарата для продвижения некоторых реформ при игнорировании других объявленных начинаний, также интерпретировалась как нормальная для демократии ситуация: некие субъекты получали возможность действовать в собственных интересах без оглядки на санкции «сверху».

Подобные идеологемы, несмотря на то что «муниципалы» ощутили на себе, как минимум, противоречивость действий президента, распустившего своим указом местные советы, несомненно, способствовали вытеснению альтернативных оценок происходящего на периферию муниципального движения и влияли на выбор стратегий «муниципалов» и в «послеоктябрьский» период, и позже.

Прежде всего речь идет о том, что основополагающие политические институты, в которых отразился способ их силового, в одностороннем поМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ рядке, установления, с самого начала не только имели не так много общего с демократией, как хотели бы представить победители в конфликте 1992– 1993 гг., но и были крайне неблагоприятны для развития местного самоуправления в нормативно желательном направлении.

4. НОВАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ И НОВАЯ «СИСТЕМА»

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Универсальная нормативная риторика, повсеместно усваиваемая «муниципалами», более-менее соответствующая международным нормам правовая база, квазиинституционализация групп муниципального лобби, внедрение новых технологий муниципального управления, регулярное проведение выборов в органы местного самоуправления и способность некоторых муниципальных лидеров довольно эффективно отражать атаки региональных властей – все это до времени позволяло не замечать явных отклонений от политической модели местного самоуправления демократических государств. Только негативные результаты работы «системы» неприятно озадачивали.

Но настоящие неприятности для «муниципалов» начались в связи с усилением правящей группы и сменой ее лидера. Довольно скоро стало выясняться, что «сверхпрезидентская» система правления, освободившись от свойственной ей в прежний период относительной слабости, резко сужает возможности муниципального лобби и «вольных» муниципальных деятелей действовать в собственных интересах. Можно сказать, что местному самоуправлению, не сумевшему пережить изменения общего политического курса, вряд ли стоит приписывать значение «системы» или «института». Стало ясно, что «система» существовала, главным образом, на бумаге, в головах специалистов, в отдельных практических проявлениях, а реальная политическая модель работала против превращения ее в полноценную институционализированную систему, обладающую, по определению, значительным запасом прочности. Стратегии отказа «муниципалов» от исполнения роли агентов развития местного самоуправления, сулившие в прежний период разнообразные выгоды, с самого начала не могли иметь результатом создание прочной системы или самоподдерживающегося института, и последствия использования этих самоубийственных стратегий, скорее всего, иными быть не могли.

«Придворные муниципалы» были выведены из круга младших партнеров в правящей коалиции (впрочем, как и все другие, в том числе значительно

128 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

более влиятельные участники правящей коалиции) и им было предложено перейти в беспрекословно подчиненное положение. Вольные «муниципалы»

на местах также должны были расстаться со свободой действий, а кто не сразу захотел это понять или не так понял, один за другим оказывались под следствием. На политическом поле у «муниципалов» не осталось союзников, которые могли бы предложить защиту от наступления с самого верха.

Понятно, что многие склонны видеть в этих событиях разрушение местного самоуправления как такового. Однако более реалистично и логично говорить о том, что неустойчивая и плохо работающая политическая модель, не могущая быть основой развития местного самоуправления в нормативно желательном направлении, заменена другой, которая в этом отношении подобна прежней. Отличие состоит в том, что не только институциональное представительство муниципальных интересов, но и другие формы такого представительства перестают что-либо значить. «Муниципалы» должны теперь демонстрировать менеджерские и/или комиссарские способности и ориентироваться на оценку их деятельности «сверху», и исходя из этого строить свои карьерные планы.

5. БЫЛА ЛИ АЛЬТЕРНАТИВА? КАКОВЫ ПЕРСПЕКТИВЫ?

Абстрактно говоря, к развитию местного самоуправления в нормативно желательном направлении могло вести участие «муниципалов» в поддержании и усилении элементов конкуренции между общенациональными политическими силами10. Однако, вероятнее всего, выбор в пользу оппозиционных правящей группе партий после 1993 г. был чреват для большинства «муниципалов» очень серьезными издержками. Значение имеют не только политические институты, но и характер их установления, особенно если речь идет о периоде, непосредственно следующим за этим установлением. В «сверхпрезидентской»

системе было закреплено преобладание находящегося у власти ведущего актора (президента), подтвержденное его способностью играть ключевую роль в более широкой правящей группе (крупные экономические акторы, лидеры наиболее модернизированных регионов) и создавать широкие коалиции в свою поддержку11. Соответственно, выбор «муниципалов» в пользу поддержки правящей группы был в наличествующих на тот момент условиях оптиРазумеется, само по себе наличие политической конкуренции, институтов, ее регулирующих, не обязательно должно привести к нормативно предполагаемому результату. Но очевидно, что это минимально необходимое условие такого развития.

Более подробно о правящей группе и правящей коалиции в 1990-е годы см.: Рыженков С.

Динамика трансформации… С. 53–57.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

мальной стратегией. Во-первых, претендующие на роль оппозиции партии, за исключением коммунистов, были довольно слабы, а их отношение к правящей группе противоречивым, и предложить «муниципалам» они мало что могли.

Во-вторых, во многих локальных случаях партийная идентификация только снижала шансы на политическое выживание акторов, выступавших в роли муниципальных политиков.

Однако следует обратить внимание, что таковым положение представляется с учетом того, что «муниципалы» не ввязались в политическую борьбу на стороне оппозиции. То есть могла иметь место ситуация «самосбывающегося пророчества». Возможно, что именно приток на сторону оппозиции и полуоппозиции «муниципалов» наложился бы на оппозиционность Думы, и степень конкурентности и партийности режима возросла.

Необходимо также отметить, что помимо «сверхпрезиденства» на слабость партийной системы оказывало влияние и нерешенность вопроса о территориально-политическом устройстве страны, предоставлявшее релевантным регионально базированным элитным группам широкие возможности относительно независимого от Центра политического существования. Это обстоятельство влияло на выбор «муниципалами» одной из основных стратегий – поддержки правящей группы, так как при возникновении конфликта с главой региона без ответной поддержки президента «муниципалу» рассчитывать было не на что. Впрочем, те же причины могли толкать и на выбор стратегии автономного от Федерального центра плавания в режиме адаптации к политическим условиям региона посредством заключения союза против Центра с главой региона. Следование выбранным стратегиям вело к политической маргинализации муниципальных рядов, и в результате в период усиления конкуренции и частичного распада правящей группы в 1999 г. «муниципалы» оказались дезориентированными и вновь упустили шанс на вступление на политическую стезю в условиях усиления конкуренции, а с ним, как вскоре оказалось, и перспективы сохранения статус-кво. По крайней мере, активно участвуя в конфликте на стороне «Единства», «Отечества – Всей России» «муниципалы» могли бы рассчитывать на более высокий статус в составе образовавшейся в результате объединения названных блоков партии «Единая Россия».

Созданная политическая модель, а с ней и «система» местного самоуправления не смогли пережить изменений общих политических условий. Сумевшую монополизировать политику правящую группу такая модель не устраивала. Ни политической, ни практической (эффективность управления) пользы от нее не было. Но и выбор в пользу «настоящего», «правильного» местного саМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ моуправления правящая группа сделать не могла. Во-первых, никто ее к этому в силу исчезновения конкуренции не был способен подтолкнуть. Во-вторых, создавать потенциальные очаги или базы оппозиции собственными руками, что при автономном развитии муниципалитетов следует рассматривать как вполне вероятное развитие событий, было бы совсем не рационально.

Общенациональные институты продолжают задавать стимулы для выбора «муниципалами» тупиковых для развития местного самоуправления стратегий. Но эта ситуация будет сохраняться лишь до тех пор, пока не изменится соотношение сил на общенациональной политической арене, когда вопрос об изменении политических институтов может быть поставлен в повестку дня. Поэтому можно ожидать, что в рациональных расчетах «муниципалов», усвоивших уроки предыдущих раундов «игры» в местное самоуправление, значимое место может занять перспектива, связанная с намечающимся размежеванием в правящей группе. По крайней мере, ни с каким другим обстоятельством (так как изменение в соотношении сил за счет формирования большой оппозиционной коалиции гораздо менее вероятно) «муниципалы» не могут связывать свои планы на возможность обеспечения собственных интересов в скором будущем.

В каком-то смысле главным позитивным результатом развития местного самоуправления можно считать как раз то, что «муниципалы» получили возможность политического обучения на практике. Проигрыш всегда заставляет задуматься и более ответственно подойти к новому раунду «игры». То, что «муниципалы» воспользуются полученными уроками, сомнений не вызывает. Но как именно распорядятся они своим опытом?

Сумеют ли отказаться от казавшихся безальтернативными упований на добрую волю государственных акторов и вступить на арену политической борьбы между конкурирующими за контроль над государством политическими силами? Вот, как представляется, выглядит главный вопрос муниципальной повестки дня на ближайший период.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

К настоящему времени практически все российские политики, специалисты и наблюдатели, включая депутатов Государственной думы и членов Общественной палаты, единодушны в своих негативных оценках состояния местного самоуправления в России1. Его важнейшие характеристики – местная демократия и местная автономия (т.е. возможность муниципальных органов власти осуществлять свою деятельность независимо от контроля вышестоящих органов управления) – за последние годы претерпели изменения, что позволяет сравнивать сегодняшнюю ситуацию, скорее, с состоянием местных органов власти в Советском Союзе2, нежели в современных государствах Европы. Но каковы причины этих тенденций?

Нельзя сказать, что нынешнее положение дел в сфере местного самоуправления было изначально предопределено в силу тех или иных неблагоприятных условий, будь то недостаточная укорененность в России традиций местной автономии и местной демократии либо трудности, связанные с процессами рыночного реформирования страны. В 1990-е гг. Россия сделала несколько серьезных шагов на пути к становлению местного самоуправления – от принятия ряда федеральных и региональных законов до почти повсеместного проведения выборов в муниципальные советы и всенародного избрания мэров городов. Подписав и ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления, Россия тем самым обозначила искренность декларированных в российской Конституции намерений. Страна продемонстрировала, что высказывание одного из активных идеологов муниципальной реформы, депутата фракции «Яблоко» Сергея Митрохина, о «муниципальной революции»

в Российской Федерации3 было не только красивой метафорой. Тем не менее В статье использованы материалы публикации автора в журнале «Pro et Contra», 2007. Т. 11.

№ 1. Автор благодарит С.И. Рыженкова за комментарии к ранней версии текста.

См., например: Финансово самостоятельны сегодня лишь 2 процента муниципалитетов // Интервью С. Руцкой с депутатом Государственной думы Российской Федерации В. Гальченко (http://www.politcom.ru/article.php?id=3700, 13 ноября 2006); Ильина О. Муниципалы глазами общественников (http://www.russ.ru/politics/reakcii/ municipaly_glazami_obschestvennikov, сентября 2006).

См., например: Soviet Local Politics and Government / E. Jacobs (ed.). L.: George Allen & Unwin, 1983.

Митрохин С. Особенности реализации муниципального проекта в России: Некоторые аспекты муниципальной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении: По материалам из 21 региона Российской Федерации; Под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М., 1999. С. 29.

132 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

реформа местного самоуправления имела лишь частичный успех4, а в 2000-е гг. направление политики в этой сфере изменилось на прямо противоположное. Политическая и экономическая рецентрализация управления страной5, а также деградация ее демократических институтов привели к тому, что сегодня в России суть местной автономии и местной демократии оказалась выхолощена. Сегодня можно говорить о встраивании местного самоуправления в качестве нижнего линейного звена в иерархию «вертикали власти» во главе с президентом.

Такого рода изменения, напоминающие колебания маятника, требуют углубленного анализа политики в сфере местного самоуправления в России. Поискам ответов на вопросы о политических перспективах становления в России местной автономии и местной демократии либо полного отказа от них посвящена данная статья.

РЕФОРМЫ 1990-Х: РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ И ЧАСТИЧНОЕ РАВНОВЕСИЕ

Муниципальная реформа 1990-х гг. отнюдь не была единым продуманным проектом, целенаправленно реализованным на общенациональном и местном уровнях единым административным аппаратом государства. Весь постсоветский муниципальный проект осуществлялся крайне непоследовательно, и в его воплощении с трудом угадывался замысел инициаторов.

Тому было немало причин.

Во-первых, становление местного самоуправления в России пришлось на период глубокого экономического спада и бюджетного кризиса, и вследствие этого создание новых муниципальных органов власти не подкреплялось адекватными ресурсами6. Грубо говоря, федеральным властям приходилось «затыкать дыры» в бюджете страны, а не заботиться о развитии финансовой базы муниципалитетов.

Во-вторых, кризис административного потенциала российского государства после распада СССР имел одним из своих последствий и «обвальную» децентрализацию. Значительная часть ресурсов и полномочий Детальный анализ различных аспектов муниципальных реформ в России см.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991–2001. М.; СПб., 2002; The Politics of Local Government in Russia / A. Evans, V. Gel’man (eds). Lanham, MD: Rowman and Littleeld, 2004.

Подробнее см.: Гельман В. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2. С. 90–109.

Об этих противоречиях см.: Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 142–157; Фёдоров К. Политический курс в сфере местного налогообложения в России // Полис. 2003. № 4. С. 71–81.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Центра оказалась в руках региональных властей, получивших возможность весьма произвольно исполнять (а порой и не исполнять) федеральные законы. В то же время Центр располагал достаточно ограниченными средствами по принуждению регионов7.

В-третьих, поскольку реформа местного самоуправления не входила в число основных приоритетов, включенных в общенациональную политическую повестку дня (она была заполнена другими «горящими» вопросами), у федеральных властей не оставалось стимулов для выработки и реализации комплексной стратегии в сфере муниципальной политики: до нее попросту не доходили руки.

Центр принимал наиболее важные решения в сфере местного самоуправления в ходе борьбы «идеологических коалиций8 – организационно пестрых конгломератов политиков и чиновников, объединенных общими представлениями о желаемых целях и необходимых средствах реформ. Таких коалиций было, как минимум, три:

«управленцы», рассматривавшие местное самоуправление как нижнее звено общероссийской пирамиды управления и не намеренные терпеть местную автономию как таковую;

«утилитаристы», ориентированные на повышение эффективности управления государством и экономикой и полагавшие, что местная автономия может служить средством для достижения этой цели;

«самоуправленцы», стремившиеся к достижению нормативных идеалов местной автономии и местной демократии как составных частей проекта либеральной модернизации России.

Тактический альянс «утилитаристов» с «самоуправленцами» позволил принять ряд законов, включая и Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗМСУ). Но их реализация носила селективный характер, в том числе и потому, что «утилитаристы» использовали «игру в местное самоуправление»9 лишь как инструмент в противостоянии (или в торге) См., в частности: Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: Политикоэкономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении; Под ред.

В. Климанова, Н. Зубаревич. М.; СПб., 2000. С. 88–108; Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр – регионы – местное самоуправление; Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. М.; СПб., 2001. С. 47–87.

См.: Sabatier P., Jenkins-Smith H. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach.

Boulder, CO: Westview, 1993.

См.: Туровский Р. Отношения «Центр – регионы» в 1997–1998 гг.: Между конфликтом и консенсусом // Полития. 1998. № 1. С. 13.

134 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Центра и региональных лидеров, и принятые решения были полны компромиссов, лакун и умолчаний и не представляли собой целостного набора мероприятий. Многие законы в этой сфере (как и ряд других нормативных актов 1990-х) находились под воздействием юридического детерминизма.

Центр «по умолчанию» предполагал, что все будет работать, как предписано, а существующий на бумаге правовой порядок станет естественной основой для реализации законов, несмотря на отсутствие единого действенного механизма санкций, как формальных, так и неформальных. В такой ситуации регионы сами устанавливали собственные «правила игры»

в сфере местного самоуправления, во многом выходившие за рамки, определенные Центром.

На практике регионализация реформы местного самоуправления вызвала к жизни широкий спектр вариантов муниципальной политики, обусловленных расстановкой сил в регионах. Если в одних регионах муниципальные органы власти были лишены значимой автономии (например, в Татарстане они создавались лишь на уровне сельских поселений)10, то в других муниципальная реформа привела к относительно успешному, по российским меркам, становлению местной автономии и местной демократии. Наше сравнительное исследование продемонстрировало, что местная автономия в 1990-е гг. развивалась лишь в тех городах и регионах страны, где благоприятная структура политических возможностей способствовала появлению активных агентов муниципальных реформ (мэров городов, муниципальных советов). При удачной реализации стратегий автономизации (т.е. отказа от полного и безусловного подчинения вышестоящим органам власти) они смогли добиться эффективного институционального регулирования местного самоуправления на уровне регионов11. В этих (немногих) случаях органы местного самоуправления оказывались как политически, так и экономически состоятельными. Напротив, там, где политические условия, сложившиеся еще в советский период, были неблагоприятны для местной автономии, самоуправление, как правило, находилось под жестким контролем региональных властей. Но экономическая ситуация и налоговая политика в Центре и в регионах привели к тому, что, по данным российского правительства, к 2001 г. 95% муниципальных образований См.: Мухарямов Н. Модель Татарстана // Реформа местного самоуправления… С. 206–219;

Matsuzato K. From Ethno-Bonapartism to Centralized Caciquismo: Characteristics and Features of the Tatarstan Political Regime, 1990–2000 // The Journal of Communist Studies and Transition Politics. 2001. Vol. 17. N 4. P. 43–77.

См.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль?.. Гл. 2, 7.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

в стране являлись убыточными12 и об их автономии всерьез говорить не приходилось. На местную автономию могли претендовать лишь региональные столицы с высоким экономическим потенциалом и значительной налоговой базой и монопрофильные города вокруг небольшого числа успешных предприятий (главным образом сырьевых отраслей), во многом, однако, оказавшихся заложниками их собственников13.

Кроме того, становление местной автономии в российских городах и регионах не всегда сопровождалось муниципальной интеграцией (эффективный механизм, с помощью которого органы местного самоуправления включаются в общую систему управления государством, выполняют общие функции и проводят согласованный политический курс).

Зачастую этот процесс сводился либо к тому, что на плечи органов местного самоуправления возлагался груз невыполнимых государственных обязательств в социальной сфере («нефинансируемые мандаты»), либо к тому, что муниципалитеты вступали в многочисленные конфликты с региональными органами власти по поводу распределения ресурсов и ответственности. Неэффективное регулирование этих отношений и отсутствие четких «правил игры» как на федеральном, так и на региональном уровне в 1990-е приводили к росту муниципальных долгов, преимущественно предприятиям ЖКХ и энергетики, и втягивали города в «порочный круг» коммунальных кризисов.

Таким образом, несмотря на то что в стране были провозглашены местная автономия и местная демократия, неблагоприятная институциональная среда в Центре и в регионах, а также растянутый во времени, несогласованный и во многом спонтанный характер проведения реформ не обеспечили должного механизма их реализации на федеральном и региональном уровне. Итогом муниципальных реформ 1990-х гг. в России стало неустойчивое частичное равновесие, которое не устраивало никого из заинтересованных акторов. Подобная ситуация не способствовала ни эффективности работы муниципалитетов, ни доверию граждан к органам местного самоуправления, ни успешному решению местных проблем. Именно поэтому необходимость дальнейших преобразований в сфере местного самоуправления признавалась в начале 2000-х всеми специалистами. Как писал А. Швецов, «ясно, что См.: Александровский А. 95 процентов муниципальных образований находится на дотации (http://www.strana.ru/stories/01/09/05/1493/56864.html, 6 сентября 2001).

См., например: Webb J. Energy Development and Local Government in Western Siberia // The Politics of Local Government in Russia. P. 235–273.

136 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

в этой сфере грядут серьезные перемены. Неясно только, будут ли они к лучшему»14. Его опасения были не напрасны: некоторые из прежних тенденций лишь усугубились в результате нового поворота российской муниципальной политики.

КОНТРРЕФОРМЫ 2000-Х: СУБОРДИНАЦИЯ И УНИФИКАЦИЯ

В 2000-е гг. политический и институциональный контексты муниципальной политики в России определялись несколькими взаимосвязанными процессами. Длившийся более 10 лет экономический спад сменился устойчиво высоким экономическим ростом, достигнуть которого удалось как за счет поднявшихся цен на экспортируемые энергоресурсы, так и за счет потребительского бума. Хотя налоговый и бюджетный кризисы в стране были успешно преодолены, экономический рост повлек за собой нарастание пространственной поляризации Центра и периферии, а также увеличил разрыв по всем социально-экономическим параметрам между «богатыми» и «бедными» регионами и муниципалитетами. Не меньшее значение имела и консолидация российского государства, одним из последствий которой стал курс на рецентрализацию управления страной15. Центр постепенно возвращал себе рычаги контроля над регионами, что сопровождалось концентрацией финансовых потоков в федеральном бюджете. Наконец, монополизация и концентрация власти в руках Кремля свели на нет роль публичной политической борьбы и публичных дискуссий в процессе принятия решений: независимо от содержания политический курс президента и его правительства получал безоговорочную поддержку в Государственной думе.

Сочетание этих факторов обусловило основные действия федеральных властей в сфере местного самоуправления. В начале 2000-х гг. сменился состав «идеологических коалиций»: утратившие влияние «самоуправленцы» оказались на периферии политического процесса. Основные решения принимались в ходе неявного торга между «управленцами»

и «утилитаристами», причем если союзниками первых выступали региональные лидеры, то вторые, в отличие от 1990-х, больше не нуждались в опоре на мэров городов как своего рода «агентов влияния» Центра в отношениях с регионами. «Игру в местное самоуправление» смениШвецов А. Муниципальная реформа: соотношение и эволюция позиций уровней власти и ветвей власти // Российский экономический журнал. 2001. № 5–6. С. 38.

Подробный анализ см.: Федеральная реформа 2000–2003. Т. 1. Федеральные округа / Под ред.

Н. Петрова. М., 2003; Федеральная реформа 2000–2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы / Под ред. Н. Петрова. М., 2005.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ло противостояние ведомственных интересов, отчасти дублировавшее конфликт между министерствами времен земской политики конца XIX– начала XX века16. Министерство финансов как в дореволюционную эпоху, так и в современный период выступало за жесткую централизацию бюджетных потоков и минимизацию местного налогообложения, а царское Министерство внутренних дел и выполняющая сходные функции в сегодняшней России Администрация президента ратовали за экономическую автономию муниципалитетов, видя в этом гарантию успешного решения местных проблем. Соотношение сил в начале XXI столетия оказалось не в пользу местного самоуправления.

Выработка нового курса Центра в сфере местного самоуправления проводилась комиссией во главе Д. Козаком, результатом работы которой стал пакет законопроектов, направленных как на разграничение полномочий между Центром, регионами и местным самоуправлением, так и на изменение самой системы местного самоуправления. После серии интенсивных обсуждений17 проекты воплотились в принятые Думой законы, важнейшим из которых стал новый Федеральный закон о местном самоуправлении (ФЗ-131 от 6 октября 2003 г.). Его приоритетом стала бюрократическая рационализация. Отсюда и основные идеи закона: четко определить зоны ответственности муниципалитетов, привести в соответствие круг полномочий местного самоуправления и его финансовые возможности (дабы положить конец «нефинансируемым мандатам»), унифицировать регулирование местного самоуправления в муниципалитетах различного типа и реорганизовать структуры самих муниципалитетов. Вместе с тем ФЗМСУ предполагал, что местное самоуправление выполняет только административные (а не политические) задачи. Закон был призван обеспечить управляемость муниципалитетов, а их роль как выборных и подотчетных населению институтов местной демократии признавалась второстепенной. Само понятие местное самоуправление не исчезло из официального лексикона, но его смысл коренным образом изменился: оно стало рассматриваться как публичная власть, которая должна решать вопросы местного значения в рамках единой системы исполнительной власти. Тем самым произошла «мягкая»

См.: Pearson T.S. Ministerial Conict and the Politics of Zemstvo Reform, 1864–1905 // The Politics of Local Government in Russia. P. 45–67.

Анализ полемики вокруг законопроектов см.: Либоракина М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 144–151; Ланкина Т. Реформы местного самоуправления при Путине // Федеральная реформа 2000–2004. С. 226–267.

138 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ревизия норм Конституции, направленная на «огосударствление» местного самоуправления, и в этой связи сопоставление нового ФЗМСУ с земской контрреформой 1890–1892 гг.18 вполне оправданно.

Важнейшими инновациями нового закона стали разделение муниципалитетов на несколько типов с различным объемом полномочий, в результате чего количество муниципальных образований в стране возросло почти вдвое: с 12215 в 2000 г. до 24079 в 2005 г.19. ФЗМСУ, четко регламентируя численность и статус муниципальных депутатов, оставлял за регионами право определять механизмы организации местной власти. Это касалось представительных органов власти на уровне районов, которые теперь могли формироваться не только путем всеобщих выборов, но и делегированием глав и депутатов муниципальных образований, входящих в состав этих районов, и в особенности – порядка формирования исполнительных органов местного самоуправления. ФЗМСУ предусматривал как всеобщие выборы мэров, так и вариант найма городских и районных управляющих по контракту с представительными органами местного самоуправления.

Кандидатуры управляющих подбирались, главным образом, региональными администрациями.

Как отмечала Т. Ланкина, изменение организационных моделей местного самоуправления отчасти воспроизводило внедрение практики «ситименеджеров», возникшей в США в ходе борьбы против засилья городских «политических машин» в начале XX века20. Основные аргументы в пользу отказа от всеобщих выборов мэров и замены их профессиональными наемными управленцами действительно схожи: как и 100 лет назад в США, современных российских мэров часто обвиняли в коррумпированности и неэффективности местного самоуправления, его излишней политизации в ущерб решению управленческих задач. Но различия состояли в том, что в США эти шаги стали результатом давления «снизу», со стороны прогрессистского (реформистского) движения, выражавшего интересы вышедшего на политическую арену городского среднего класса американских городов, а в России они продвигались «сверху», со стороны федеральных и региональных органов власти21. Поэтому реформы преследовали разные См.: Либоракина М. Указ. соч.

В том числе: 19769 сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ и 236 внутригородских территорий в городах федерального значения. См.: Муниципальная власть. 2005. № 3. С. 25.

Ланкина Т. Указ. соч. С. 261–263.

Следует иметь в виду, однако, что в США отсутствует регулирование местного самоуправления на федеральном уровне.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

цели: если в США переход к практике «сити-менеджеров» был направлен на разрушение городских «политических машин»22, то в российских городах речь идет, скорее, об интеграции «политических машин», сложившихся на местном уровне23, в качестве нижнего звена иерархии «вертикали власти». Что же касается американского опыта «сити-менеджеров», то в настоящее время эта практика признается не только не соответствующей демократическим стандартам, но и недостаточно эффективной с точки зрения качества управления24.

Курс Центра в сфере местных финансов сводился к регламентации доходов местного самоуправления, поставленных в прямую зависимость от объема расходных обязательств муниципалитетов. ФЗМСУ декларировал неотчуждаемый налоговый минимум местных бюджетов, призванный обеспечить минимальные социальные стандарты на местном уровне. Но при этом упор был сделан не на укрепление доходной базы и обеспечение экономической автономии муниципалитетов, а на восстановление существовавшей в советский период «веерной» схемы распределения бюджета «сверху вниз», при которой сбалансированность местных бюджетов достигалась за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящих органов власти. Отчасти эта тенденция стала следствием общей политики финансовой рецентрализации в стране. Еще до принятия ФЗМСУ, в 2002 г., доля собственных доходов в муниципальных бюджетах упала до 18,7% по сравнению с 27,6% в 1999 г., в то время как доля трансфертов за этот же период возросла с 26,7 до 40,9%25. С принятием ФЗМСУ количество и ставки местных налогов резко снизились. Их доля в доходах местных бюджетов упала с 14,4% в 2000 г. до 3,9% в 2004 г.26. Поступления от наиболее значимых налоговых доходов распределялись между федеральным и региональными бюджетами и лишь затем частично возвращались муниципалитетам (формально в соответствии с нормативами, утвержденными в Центре, но фактически в зависимости от доброй воли федеральных и региональных властей). Другим важнейшим инструментом регулирования местных финансов стало межмуниципальное бюджетное выравнивание с помощью «отрицательных трансфертов»27.

См., например: Baneld E., Wilson J.Q. City Politics. N.Y., 1963.

См., в частности: Brie M. The Moscow Political Regime: The Emergence of a New Urban Political Machine // The Politics of Local Government in Russia. P. 203–234.

Ланкина Т. Указ. соч. С. 263.

См.: Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление // Вопросы экономики. 2003. № 10. С. 98.

См.: Муниципальная власть. 2005. № 5. С. 48.

Критику этого подхода см.: Zhuravskaya E.V. Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style // Journal of Public Economics. 2000. Vol. 76. N 3. P. 337–368.

140 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Хотя ФЗМСУ и представил исчерпывающий перечень вопросов местного значения и формально снял с местного самоуправления ответственность за решение таких задач, как финансирование школ и больниц, само по себе это не избавило местное самоуправление от решения стоящих перед ним проблем.

Как и прежде, сказался юридический детерминизм разработчиков ФЗМСУ Не.

оправдались и ожидания, что закон будет работать «по умолчанию» так, как предписано его буквой, а все необходимые подзаконные акты на федеральном и региональном уровнях будут приняты в срок и в том виде, в каком они изначально планировались. Издержки, связанные с полноценным применением ФЗМСУ (создание новых муниципалитетов, изменение их границ, проблемы, возникшие в результате реформы местных финансов), оказались слишком высоки. Вступление нового закона в силу вначале было отложено до начала г., но к тому моменту в его реализации уже не были заинтересованы ни управленцы, ни региональные лидеры. В итоге Государственная дума разрешила регионам самостоятельно устанавливать сроки реализации ФЗМСУ на своей территории, продлив их до января 2009 г.28. Эта задержка лишь усугубила проблемы многих российских муниципалитетов: оказавшись в финансовой зависимости от бюджетных трансфертов, они продолжают нести бремя ряда государственных полномочий, не имея достаточных ресурсов для их реализации.

Таким образом, хотя новый ФЗМСУ и декларировал своей целью обеспечить эффективность местного самоуправления, важнейшим средством ее достижения стал отказ от местной автономии в пользу государственного контроля над муниципалитетами и их субординации по отношению к федеральным и региональным органам власти. Разнообразные варианты местного самоуправления в городах и регионах России в значительной мере подверглись унификации. Каковы же последствия подобного рода изменений муниципальной политики для российских городов?

ОТ АВТОНОМИИ – К КОНТРОЛЮ: ПРАКТИКА РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ

Оценить влияние муниципальной контрреформы на местное самоуправление в полной мере будет можно только после окончательного вступления в силу ФЗМСУ. Но, проанализировав опыт нескольких российских городов с использованием материалов нашего предыдущего исследования29, можно получить некоторое представление о тенденциях муниципальных реформ и контрреформ30.

См.: Lankina T. New System Weakens Municipalities // Russian Regional Report. 2005. Vol. 10.

№ 17. 18 October.

См.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль?.. Гл. 3–6.

Использованы материалы С.И. Рыженкова и Е.В. Белокуровой.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В Саратове на протяжении 1990-х гг. муниципальная автономия (как политическая, так и экономическая) полностью отсутствовала. Неблагоприятные политические условия сложились здесь еще в советскую эпоху, а в постсоветское время периодические «бунты» чиновников из областной столицы приводили исключительно к смене персоналий в саратовской политике, ничего не меняя по существу. Пришедший к власти в регионе в 1996 г. губернатор Д. Аяцков избавился от политических конкурентов и «продавил» на городском референдуме устав Саратова, который предусматривал избрание мэра города из числа депутатов Городской думы, причем кандидатуру на этот пост мог предлагать и губернатор. Д.

Аяцков добился, чтобы пост мэра занял его ставленник Ю. Аксененко.

После этого на протяжении ряда лет все рычаги контроля оставались в руках областных властей: решения принимались без оглядки на главного донора областного бюджета – Саратов, а мэр и городская дума заведомо были ограничены бюджетными цифрами, спущенными «сверху». Такая ситуация сохранялась до принятия нового ФЗМСУ. Вскоре политические позиции Д. Аяцкова в регионе резко ослабли, и многочисленные конфликты в итоге вынудили его уйти с поста губернатора. Воспользовавшись моментом, часть депутатов Городской думы, обвинив саратовского градоначальника в коррупции, потребовала вынести на городской референдум вопрос о введении всеобщих выборов мэра. Но Ю. Аксененко, не заинтересованный в таком развитии событий, добился провала референдума из-за низкой явки, а принятый вскоре новый устав Саратова оставил почти без изменений прежний порядок: из числа депутатов теперь избирается председатель Думы, а городскую администрацию возглавляет предлагаемый губернатором наемный городской управляющий.

Несмотря на эти маневры, Ю. Аксененко не смог сохранить свой пост, а очередные выборы в Городскую думу обеспечили лояльность депутатов уже новой областной администрации при сохранении статус-кво в межбюджетных отношениях. Таким образом, можно говорить о провале проекта местной автономии в почти миллионном городе Саратове.

Иначе шло становление местной автономии в Перми. Здесь из-за относительной слабости региональной власти в системе управления, унаследованной от времен СССР, городские чиновники получили возможность усилить свое влияние и расширить контроль над ресурсами. Избранный в 1996 г. на пост мэра Перми Ю. Трутнев активно использовал сложившуюся ситуацию для собственного продвижения, не слишком заботясь о создании рамок для институционального регулирования местного самоуправления

142 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

в городе. После того как в 2000 г. он победил на выборах губернатора области и оставил пост мэра, оказалось, что городская автономия существовала по большей части на бумаге. Уровень налоговых отчислений в городской бюджет стал снижаться, хотя в политическом плане некоторое время сохранялись прежние «правила игры». С принятием нового ФЗМСУ и сменой губернатора обстановка в корне изменилась: под давлением областной администрации, сопровождавшимся бюджетно-финансовым шантажом, Городская дума вынуждена была согласиться на внесение поправок в устав Перми. Теперь, хотя мэр и избирался всенародно, он становился всего лишь спикером Городской думы, которая по контракту нанимала сити-менеджера, возглавлявшего городскую администрацию. Добившись сперва отставки, а потом и судебного преследования А. Каменева, сменившего Ю. Трутнева на посту пермского градоначальника, областные власти обеспечили победу своему ставленнику И. Шубину на выборах мэра Перми и способствовали избранию лояльного состава Городской думы, где преобладали кандидаты «Единой России». В итоге городскую администрацию возглавил бывший заместитель губернатора. Уровень местной автономии в Перми заметно снизился.

Петрозаводск в 1990-е гг. служил образцом успешного проведения муниципальных реформ. В Карелии, первом регионе России, еще в 1994 г.

принявшем республиканский Закон о местном самоуправлении, — казалось, были созданы институциональные гарантии для становления политической и экономической автономии Петрозаводска. Местная автономия сохранялась там на достаточно высоком уровне после смены и главы республики, и мэра города. В начале 2000-х гг. существовавший ранее консенсус республиканских и городских властей сменился конфликтом, следствием которого стали поражение на выборах прежнего мэра, место которого занял бывший заместитель председателя правительства республики, и снижение доли налоговых отчислений в городской бюджет. Новый ФЗМСУ еще в большей степени осложнил ситуацию: глава республики С. Катанандов потребовал от депутатов городского совета изменить устав Петрозаводска с тем, чтобы отказаться от всеобщих выборов мэра и сократить численность депутатского корпуса. Поскольку оппозиция в городском совете заблокировала принятие этого решения, то выборы мэра были назначены на октябрь 2006 г. После того как на них победил (при поддержке «Единой России») действующий глава городской администрации, Верховный суд республики с подачи С. Катанандова принял решение о роспуске городского совета, не приняв во внимание протесты со стороны городских депутаМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ тов. В этих условиях говорить о политической автономии Петрозаводска попросту не приходилось31.

В Пскове к началу 2000-х гг. в результате затяжного институционального конфликта между областными и городскими властями удалось достигнуть довольно высокого уровня политической и экономической автономии. Главными «орудиями» этой борьбы служили конкурентные выборы и региональное законодательство, а ее следствием стало то, что стороны вынуждены были принять общие «правила игры». В итоге областной центр сохранял за собой большую долю налоговых отчислений, а местная политика оставалась открытой, несмотря на смену мэров и губернаторов.

Ситуация изменилась после принятия ФЗМСУ и отмены губернаторских выборов. Под давлением Центра и «Единой России» в конце 2005 г. были внесены поправки в устав Пскова: главой местного самоуправления становился председатель Городской думы, а градоначальником с функциями главы исполнительной власти Дума назначала городского управляющего (сити-менеджера). Мэр Пскова М. Хоронен, член партии «Единая Россия», сохранил свой пост. Изменения, внесенные в устав, встретили серьезные возражения со стороны оппозиции. Местные отделения «Яблока» и других политических партий настояли на проведении городского референдума по вопросу о всеобщих выборах мэра. Как и в Саратове, сопротивление областных и городских властей привело к срыву референдума из-за недостаточной явки горожан (хотя большинство жителей Пскова высказывались в пользу проведения всеобщих выборов). Примечательно, что М. Хоронен, который и в качестве городского управляющего продолжал свои «бюджетные войны» с областными властями за сохранение экономической автономии города, не одобрил идею всенародного избрания мэра. Отчасти он следует «генеральной линии» «партии власти», а отчасти ему, как претенденту на пост губернатора, гораздо важнее продемонстрировать свою лояльность Центру, чем заручиться поддержкой населения. Хотя Псков сохранил ряд элементов экономической автономии, политическая автономия города заметно уменьшилась.

Как видно, политика Центра в сфере местного самоуправления негативно повлияла на политическое развитие в четырех столицах российских регионов. Там, где уровень местной автономии и местной демократии и раньше был невысок (Саратов), по сути дела, мало что изменилось. Но едва На новых выборах городского совета в марте 2007 г. сторонники оппозиции получили большинство мест, в то время как «Единая Россия» потерпела поражение. Вопрос о будущем местной автономии в Петрозаводске пока остается открытым.

144 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

начавшие укореняться ростки местной автономии и местной демократии в Петрозаводске и особенно в Пскове были погублены. Таким образом, баланс издержек и выгод политики Центра стоит признать отрицательным. Новый ФЗМСУ стал шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов, но в качестве платы за это последовали два больших шага назад. Местная автономия была подменена централизованным контролем и зависимостью местных бюджетов от трансфертов в рамках «веерной» схемы финансирования, а местная демократия «скукожилась» до почти ничего не значащих выборов (с низкой конкуренцией и низкой явкой избирателей) на фоне весьма ограниченной роли муниципальных советов и неподотчетности мэров и сити-менеджеров своим избирателям32.

КАКОВЫ ПЕРСПЕКТИВЫ?

В значительной мере муниципальная контрреформа, как и вся российская политика в сфере местного самоуправления, отражает общеполитические тенденции в стране. После того как выборы в России перестали быть конкурентными, а наиболее крупные рынки поделили между собой подконтрольные центральной власти мощные корпорации во главе с «Газпромом», было бы наивным ожидать расцвета автономного и демократического местного самоуправления. Более того, муниципальная политика оказалась заложником «управляемой демократии». Каждый шаг на пути к концентрации власти провоцировал дальнейшие «наезды» на местное самоуправление. Очень показательны в этом отношении предпринимаемые время от времени попытки отказаться в крупных городах от местного самоуправления вообще и от выборов градоначальников в частности, заменив их государственным управлением, которое осуществляется губернаторами. Первый проект такого рода, предполагавший назначение мэров в городах с населением свыше 50000 жителей, В. Путин внес в Государственную думу в мае 2000 г., но после обсуждений в парламенте Кремль отозвал этот законопроект. Осенью 2004 г. было принято решение отказаться от всеобщих выборов региональных глав исполнительной власти, и вслед за этим возобновились разговоры о назначении мэров, но тогда, скорее всего, была избрана тактика «мягкого» удушения местной автономии путем назначения сити-менеджеров. Тем не менее подобная практика не получила См., например, Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra. 2007.

Т. 11. № 1. С. 72–84.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

повсеместного распространения33, что повлекло за собой новые атаки. Осенью 2006 г. в Государственной думе обсуждался предложенный группой депутатов из фракции «Единая Россия» законопроект, который предусматривал, что в региональных столицах, по образцу Москвы и Санкт-Петербурга, местное самоуправление осуществляется на уровне внутригородских районов, а управление городами в целом будет передано региональным администрациям. Законопроект вызвал протесты муниципалов, однако аргументы о рискованности подобных мер, которые могут привести к параличу управляемости городов, оказались не столь убедительными, как прозвучавшие опасения относительно того, что «Единая Россия» потеряет голоса избирателей-горожан на предстоящих думских выборах. В итоге от этого законопроекта решено было отказаться, но планы делегировать регионам полномочия местного самоуправления, похоже, отложены лишь на время34.

Косвенным свидетельством этого стала волна уголовных дел, возбужденных в 2006–2007 гг. против мэров ряда крупных городов России (Волгоград, Томск, Владивосток, Архангельск, Тольятти, Рязань). Не отрицая сути предъявленных мэрам обвинений, нельзя и пройти мимо утверждений о том, что некоторые из этих дел, возможно, носят «заказной» характер35.

На сегодняшний день в России не существует почти никаких гарантий против полной ликвидации местного самоуправления или его низведения до политически и экономически ничтожного уровня. Единственным, и довольно слабым, ограничением служат обязательства, принятые на себя Россией в рамках Европейской хартии местного самоуправления.

Наличие автономных выборных органов местной власти и отмена смертной казни являются условием членства России в Совете Европы. Между тем, с точки зрения управления страной, только автономное и политически ответственное местное самоуправление способно справиться с разного рода кризисами в российских городах. Речь идет не только о текущих трубах или грязных помойках, но и о разрешении иных конфликтов. Недавнее бездействие местных властей при проявлении насилия на этнической почве в Кондопоге – подтверждающая это иллюстрация. С точки зрения социально-экономического курса, только эффективно раВ конце 2006 г. сити-менеджеры возглавляли исполнительные органы местного самоуправления более чем в четверти городов России (в том числе в 24 столицах российских регионов). См., в частности: Пузанов А., Разгозина Л. Указ. соч. С. 80.

См., в частности: Макаркин А. Мэры: борьба за независимость // Pro et Contra. 2007. Т. 11.

N 1. С. 25–28.

См. Мухин А. Сегодня мэр – «расстрельная должность» http://polit.ru/news/2007/ 03/29/muhin.html (29 марта 2007).

146 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ботающие муниципальные власти смогут успешно и с минимальными издержками провести реформу ЖКХ, которая во многом сводится к приватизации государственных долгов и перекладыванию на граждан затрат по содержанию и ремонту жилого фонда. С политической точки зрения, если не обладающие полномочиями и ресурсами муниципалитеты останутся не более чем «слабым звеном» в иерархически выстроенной вертикали власти, то глава государства должен будет нести всю полноту ответственности за любые провалы и сбои в решении повседневных проблем граждан. Наконец, трудно себе представить, что столь большая и разнообразная во всех своих проявлениях страна, как Россия, в долгосрочной перспективе будет успешно развиваться без эффективного местного самоуправления. И, скорее всего, местная автономия и местная демократия вернутся в повестку дня российской политики, несмотря на сегодняшние тенденции муниципальной контрреформы.

ПАРТНЕРСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ

В советское время я участвовал в проектных разработках систем общественного обслуживания населения в городах, в частности в Москве.

При этом формирование социальных инфраструктур рассматривалось в качестве важного элемента в механизме территориального управления.

Это время обладало своими механизмами территориального управления, в частности тотальным централизованным государственным планированием с его развитой нормативной базой и государственной же реализацией этих планов. В этой ситуации вопросы самоуправления в принципе не возникали. Моим вкладом в то время служила инновационная концепция общественного обслуживания, которая исходила не только из интересов государства, рассматривающего население в качестве ресурса решения своих задач, а и из интересов этого населения. В противовес усредненному нормативному подходу я выдвигал методологию исследования и развития социальных потребностей применительно к конкретным территориальным ситуациям. Замечу, что в этой проектной позиции я все же выступал от лица «населения» в качестве социального исследователя и проектировщика, специалиста по территориальному управлению. Само население имело голос лишь в процессе моего социологического опроса.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

С началом новой социально-экономической и управленческой эры я выступил в качестве консультанта по развитию социальных инфраструктур в новых условиях и – шире – по проблемам социально-территориального управления. Одна из таких консультационных работ была связана с разработкой стратегии развития малых городов, где возникла специфическая проблема развития механизмов и процессов территориального самоуправления – как проблема подключения к процессам территориального управления других субъектов, помимо администрации.

Эта проблема отличается от административно-правовой, в рамках которой обсуждаются форма организации вертикали административной власти и особое место муниципального управления как самоуправления.

Для муниципального самоуправления характерно то, что мэр не назначается территориально-административной властью более высокого уровня, а избирается населением данной территории (депутатским корпусом). Это существенная черта демократического государства.

Наша группа (куда входили О. Севан и И. Абанкина) при разработке стратегии развития малого города опиралась на следующий подход. Мы исходили из идеологии правового зонирования территории, в отличие от идеологии генплана, конкретизация которого доходит до каждого отдельного элемента (правда, сегодня неизвестно, кто его будет строить). В рамках правового зонирования мы предлагали концепцию и технологию развития территории по точкам роста. Если раньше государство планировало целостную территориальную – региональную, городскую, поселковую – систему и отвечало за ее реализацию (выделяя финансы, материальные и иные ресурсы, готовя кадры под новые сооружения), то сегодня, в ситуации множественности субъектов, действующих на территории, и отказа государства от многих своих функций, развитие городов фактически пущено на самотек. Города должны самостоятельно выживать в межгородской и межтерриториальной конкуренции за инвестиции. Выделение наиболее перспективных и конкурентоспособных точек территориального роста и организация развития, опирающаяся на такие точки, являются важной составляющей в территориальной стратегии по отношению к городам.

При этом, говоря о точках роста, мы понимали, что только администрация, властная структура с ее ресурсами, не способна обеспечить движение по ним. Точно так же тот или иной бизнес, присутствующий в конкретном городе, далеко не всегда ориентирован на город и служит его интересам.

Присутствуя в городе, он часто рассматривает его территорию и население лишь как ресурс для извлечения прибыли, а не как самоценность, развитию которой он должен способствовать. Очень часто бизнес приходит с

148 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

отчетливо выраженной установкой на ограбление территории. Поэтому мы исходили из того, что именно население, с его интеллектуальным, профессиональным, организационным и иным потенциалом, несомненно, заинтересовано в том, что происходит на его территории и может стать одним из активных участников, субъектом развития территории. Мы поставили задачу подключения населения к решению административных задач.

Одним из ключевых понятий, которым мы пользовались, стало партнерство. Речь при этом шла о формировании тройственного союза администрации, бизнеса и населения ради целей развития территории. О таком союзе, в котором каждый из участников имеет равные права (пусть и разные по содержанию) в процессах принятия и реализации управленческих решений. Для бизнеса и населения такая форма участия и является признаком самоуправления в территориальных делах. И это нечто другое, нежели, например, кризис в системе распределения полномочий по вертикали административного управления, в том числе в местном самоуправлении.

Одной из центральных проблем, которую мы выделили в ходе работы по формированию партнерства администрации, населения и бизнеса в качестве механизма стратегического развития территории, было отсутствие у населения и бизнеса управленческого ресурса, необходимого для равноправного участия в управленческом партнерстве. И наша локальная задача заключалась в том, что мы пытались подключить население в качестве участников развития территории в конкретных локальных процессах к определенным ресурсам.

Простейшим примером служит работа в старинном северном Белозерске, где мы участвовали в организации крупного певческого фестиваля. В Белозерске, где нет гостиниц, кафе, туалетов, надо было в течение пяти дней принимать от трех до пяти тысяч гостей в день. Было организовано специальное движение населения: конкурсы на лучшие улицы и дома, в которых можно принять и накормить гостей. Это движение за приведение в порядок своего города после завершения праздника исчезло, и в следующий раз все надо было начинать заново. Но это был вариант ответа на поставленный вопрос.

Сегодня мы разрабатываем целый ряд направлений работы по субъективации населения в качестве участника территориально-управленческого партнерства. Одно из них связано с информационно-коммуникационными технологиями (ИКТ), в частности с Интернетом. С нашей точки зрения, эти технологии, при определенной организации и открытости деятельности власти любого уровня, позволяют профессионально грамотной публике участвовать в контроле за деятельностью власти и в оптимизации приниМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ маемых ею решений. Административная власть работает на деньги налогоплательщиков и поэтому, в принципе, должна представлять информацию о том, как расходуются эти деньги: куда они идут, по каким основаниям выделяются те или иные суммы, как движутся денежные потоки до конечного потребителя бюджетных средств и т.д. Часть из этих управленческих решений уже имеет социально-экономическое обоснование при принятии решений. Оставшаяся часть может трансформироваться в сторону разработки технико-экономического обоснования под то или иное решение.

Публикация управленческой информации в Интернете дает профессиональной публике информационные средства в качестве ресурса, обеспечивающего ее участие в управлении.

В этой связи я готов сказать, что первым и главным врагом самоуправления является власть, прежде всего муниципальная. Если речь идет о партнерстве населения, бизнеса и администрации, то это предполагает распределение ресурсов в рамках такого партнерства – административноуправленческого, финансового, информационного. На это не идут, прежде всего, муниципалитеты, непосредственно работающие с населением. Есть, конечно, проблемы организации вертикали власти, перераспределения денежных потоков, межбюджетных отношений и т.д. Но это не имеет отношения к самоуправлению, поскольку не затрагивает проблематику принципиального изменения состава субъектов управления. И традиционные демократические институты, вроде выборности власти, не решают этой проблемы, поскольку выборные технологии давно стали технологиями манипулирования избирателем, а делегированная через избирательный механизм власть не есть власть избирателя, так как она не дает ему права и возможности участвовать в процессах управления (в отличие от прямого участия населения в этих процессах на основе ИКТ).

Существует еще одна линия, связанная с проблемой присутствия населения на территориально-управленческой сцене, решаемая за счет развития самоуправления населения. Дело в том, что так называемые социальные городские инфраструктуры не имеют прямого отношения к социальным потребностям населения, но отражают интересы власти (это особенно характерно для социалистической системы) либо коммерческих структур (это превалирует в рыночной системе). Поэтому, в частности, муниципальная власть, опирающаяся в решении социальных проблем на сложившиеся общественные инфраструктуры, не может решить многие социальные проблемы, она не имеет средств и механизмов социального управления населением. Отсюда вытекает вывод, что если муниципальная власть не

150 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

поделится инфраструктурой – включая помещения, денежные потоки и т.д. – с профессиональным населением, которое возьмет на себя функции социального управления, многие социальные проблемы так и не получат своего решения. Самоуправление, с этой точки зрения, включает в себя отсутствующую на сегодня самоорганизацию населения в осуществлении социально-культурных процессов на территории.

Говоря о возможном продолжении работы с проблематикой местного самоуправления, можно выделить как минимум три линии ее разворачивания.

Первая линия связана с достаточно традиционной проблемой децентрализации власти и, в частности, выделением муниципального уровня как низшего уровня, который ближе всего к земле. Здесь оказывается очень важной распределение и перераспределение ответственности и ресурсов. Она, в принципе, может обсуждаться без обращения к термину самоуправление.

Вторая линия предполагает простановку вопроса о самоуправлении. В вертикальном варианте построения системы административных отношений нижний уровень власти подчиняется верхнему Самоуправление предполагает, что на нижнем, муниципальном уровне эта административная цепочка разрывается, и лицо, которое отвечает за положение дел на территории муниципалитета, избирается его населением и подчиняется только закону, но не вышестоящим административным структурам. Тем самым «низ» получает бльшую самостоятельность в принятии важных для него решений. Если он при этом не получает адекватных ресурсов для исполнения этих решений, мы возвращаемся к ситуации первого типа, и разговор о самостоятельности теряет свой смысл.

При обсуждении этих двух линий обычно присутствует молчаливое предположение, что управление, которое распределяется по разным уровням властной вертикали, правильное, хорошее, в принципе эффективное, и вопрос состоит лишь в том, как его структурировать и «распределить» по разным уровням. Но есть другая линия анализа – «перпендикулярная» данной. В рамках этой линии проблематика самоуправления тесно переплетается с необходимостью становления демократических процессов и институтов на территориях. Ее суть состоит в подключении резидентов территории – населения и бизнеса – к процессам территориального управления.

В странах Запада демократические формы отношений имеют длительную историю, связанную с политической самостоятельностью городов. Среди фундаментальных составляющих таких отношений – свобода прессы, электоральные механизмы формирования власти, деятельность

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

общественных организаций. Но и на Западе сегодня ощущается недостаточность имеющихся форм. Поэтому мы не можем говорить только о том, чтобы «вернуться» к классическим формам западной демократии, важно понять специфику современных задач и ответить на нее. В России сегодня как отсталость в процессах демократии, так и дефекты ее современного устройства видны достаточно отчетливо. Традиционные демократические процедуры профанированы и приобретают мафиозный характер. Выборы любого уровня стали полем деятельности для политтехнологов, финансовых и административных манипуляций. Руководители городов говорят сегодня о том, что, в принципе, они за демократизацию, за участие населения в управлении, но не получается – выращиваешь это насильно, а оно не выращивается. С этой точки зрения, Закон № 131-ФЗ – это приведение юридических норм в соответствие с фактическим положением дел, а вовсе не откат в деле строительства муниципального самоуправления.

В этом плане предметом анализа и конструктивного преобразования должна стать не только властная вертикаль, но также проблематика жизни и развития города, где власть является лишь одним из элементов территориальной структуры и не может быть единственным субъектом управления территорией. Если мы начинаем рассматривать городское развитие и стратегии городов в этом ключе, то выясняется, что традиционный аппарат управления – как муниципального, так и государственного – плох: он неадекватен новым задачам и не способен их решать. Сегодня город – а не только производство – начинает развиваться по инновационным законам. Отсюда появляются такие темы, как «точки роста», городской маркетинг и т.п. Это – совсем другой понятийный аппарат, другие технологии управления, другие стратегии. И возможны два подхода к ответу на вопрос о построении отношений между органами власти и людьми. Либо втягивать население в отношения демократического самоуправления с их стандартным набором свобод и механизмами делегирования своих интересов кому-то другому, т.е.

исходить из некоторых идеологем демократии (во многом давно профанированных). Либо решать реальные задачи, которые не могут быть решены, если мы не сделаем население участником процессов управления развития территории. Проблема состоит в превращении бизнеса и населения в субъектов территориального развития. И это не только поиск тех людей, которые кладут жизнь и кровь на какое-то дело и что-то в результате получают или не получают, но и формирование и освоение определенных технологий, ресурсов и институционально-организационных возможностей, обеспечивающих участие людей в процессах территориального развития.

152 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Это третья линия, которая, с моей точки зрения, должна стать центральной в проблематике самоуправления. И только в этих рамках имеет смысл возвращаться к проблеме законодательного, правового и организационного распределения управленческих полномочий и технологий, уже как обеспечивающих решение главной задачи освоения инновационных механизмов развития территорий.

КОНФЛИКТОЛОГИЧЕСКИЕ РАЗРАБОТКИ

В ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОМ ПРОЕКТИРОВАНИИ

1. ПРИЧИНЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ КОНФЛИКТОВ В РОССИИ

Градостроительное проектирование – это средство управления пространственной организацией жизни и деятельности. В нем можно выделить два уровня: верхний – уровень управления, постановки целей; подчиненный – уровень реализации целей, сначала в виде градостроительной документации, затем в воплощенной пространственной организации (системы расселения, инфраструктуры, города, сооружения). Это уровень профессиональной компетенции, основанный на знании и кооперации десятков специалистов.

В ХХ в. сформировались две различные практики проектирования.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Первая, назовем ее западная, учитывает, что градостроительные изменения – это результат действия множества людей на фоне социальных, политических, экономических процессов. Поэтому уровень постановки целей и принятия решений рассредоточен на множестве государственных и общественных институтов. Градостроительство опирается на потенциал самоорганизации людей и местное самоуправление, на культуру и традиции. Институт политики обеспечивает конкуренцию разных версий будущего. Институты права, собственности и рынка регулируют взаимодействия участников градостроительной деятельности.

Вторая, «тотальная», исходит из того, что будущее управляемо и расчетно. Это возможно тогда, когда уровень целеполагания и принятия решений централизован.

«Тотальная» практика была реализована в Советском Союзе. Градостроительные решения вырабатывались на основе концепции рационального размещения производительных сил. В этой концепции города и системы расселения рассматривались как «обслуживающие» процессы производства [1]. Градостроительное проектирование было подчинено отраслевому планированию1.

Различие практик закрепляется в институционализации деятельности.

В демократических странах городское планирование – функция муниципалитетов, информация доступна, законодательно закреплены процедуры общественного участия в принятии градостроительных решений начиная с этапа замысла. В Советском Союзе первый градостроительный институт учрежден в 1929 г. как бюро по проектированию городов при НКВД, градостроительная документация секретна.

Различие практик проявляется в терминологии. В англоязычном именовании практики есть Plan (план, планировать, намечать) и Urban/city planning (градостроительное планирование/планировка). Термин Project (проект, проектировать, вычислять, проецировать) в западной практике имеет строго определенный сектор использования, а именно: применяется для инженерных объектов, которые должны быть построены точно и расчетно в соответствии В 1930–60-е гг. это привело к формированию городов – индустриальных центров, как бы слепленных из производств и рабочих слободок при них. Жилье строили сами предприятия и, чтобы снизить затраты на инженерные коммуникации и транспорт, строили «у проходной». А в 70-х гг., когда в отдельное министерство выделили строительство (Госстрой), градостроительство подчинилось интересам строительной индустрии. Стройиндустрии было «удобно» строить на пустых площадях громадные типовые микрорайоны, увеличивать объемы капитальных вложений в инфраструктуры за счет освоения новых территорий. Поэтому социалистические города характеризуются низкоплотной застройкой, они фрагментарны, некомпактны.

154 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

с проектной документацией (например проектировать шоссе)2. Инженерная схема должна быть точно спроецирована в реализацию. В западной практике немыслимо «проектировать» город, так как это не инженерный объект, по отношению к нему невозможно произвести расчеты.

В Советском Союзе по отношению к отраслевому и территориальному срезам применялся в точном соответствии с тем, что делалось, термин планирование. А по отношению к городам, опять же в точном соответствии с тем, что реально делалось, употреблялся термин проектирование, так как они «с чистого листа» рассчитывались как инженерные объекты, без учета сложившихся форм и механизмов самоорганизации городской жизни. Проектировщики оперировали термином население – расчетной единицей, которая была привязана к территориальным запросам производительных сил и по отношению к которой считались объемы жилищного строительства.

Градостроительных конфликтов в Советском Союзе не было. Экологическое и социальное неблагополучие городов, типовая застройка были предметом сатиры и критики, но не действия, не обязательно протестного. Человек, зная, что в городе жизнь опасна для здоровья, не мог уехать, так как был ограничен в мобильности институтами политического контроля и прописки3.

С началом «перестройки» в Советском Союзе централизованный характер принятия управленческих решений сменился на региональный, местный. Появилось множество независимых субъектов целеполагания (носителей проектности). А советская машина проектирования продолжала двигаться так, как будто еще существует единая инстанция полагания будущего и ответственности за него. На феноменальном плане это рассогласование проявилось в форме «градостроительных бунтов». Власть столкнулась с тем, что «население всегда против». Риск затягивания и срыва строительства в результате протестных действий стал одним из главных рисков инвестора.

Это инициировало конфликтологические разработки в России4.

Если завершать ряд терминов, то Design – это проект здания, сооружения, конструкция механизма.

«Конфликт возможен лишь в ситуации ограничения на применение власти, силы. Поэтому, как это ни странно, конфликт является проявлением демократии и либерального порядка» [2].

Конфликтологические разработки в градостроительном проектировании 1991–2005 гг.

осуществлялись на нескольких площадках.

РосНИПИУрбанистики стал учредителем экспериментального факультета конфликтологии в Санкт-Петербурге (1991–1993 гг.). На факультете была разработана первая в России систематическая программа подготовки конфликтологов, которая затем была реализована на отделении конфликтологии философского факультета Санкт-Петербургского государственного университета (1994–1999 гг.). С 1999 г. конфликтологические разработки в градостроительном проектировании осуществляет лаборатория гуманитарных технологий в региональном проектировании (РосНИПИУрбанистики).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

2. ЗАПУСК КОНФЛИКТОЛОГИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК

Запуск разработок произошел в Санкт-Петербурге на экспериментальном факультете конфликтологии в 1991 г. Факультет стал площадкой сотрудничества представителей трех сфер деятельности:

градостроителей, которые взяли на себя задачу адаптации градостроительной деятельности к новым условиям;

методологов, представителей школы Московского методологического кружка, в котором более 30 лет осуществлялись анализ и проблематизация социалистической системы градостроительного проектирования и велся поиск иных оснований деятельности [3];

американских специалистов по разрешению конфликтов и вовлечению общественности.

Градостроители, методологи и американские специалисты по-разному оценивали ситуацию и по-разному отвечали на вопрос: «Что делать?»

Американские специалисты утверждали, что нужно работать с градостроительным конфликтом. Для этого нужно адаптировать западные технологии conict resolutions (разрешения конфликтов) для российских условий, подготовить медиаторов (посредников) для работы в конфликтах.

Необходимо законодательно закрепить процедуры непосредственной демократии и общественного участия.

Методологическая позиция утверждала противоположное: конфликт – это следствия реализуемой практики планирования. Ситуация становления в России новых общественных институтов делает невозможным перенос или адаптацию технологий разрешения градостроительных конфликтов, применяемых в демократических странах. Необходима разработка новых концептуальных оснований самого градостроительного проектирования, которое обеспечит развитие постсоветских городов. Нужна альтернатива социалистической теории расселения. Конфликт – это позитивный феномен, работа с которым может привести к постановке проблем и развитию деятельности [4].

Градостроители фиксировали две проблемы.

Первая: потеря целевых ориентиров планирования (не понятно, как и что планировать в ситуации, когда отсутствует «инстанция», полагающая будущее). Причины конфликтов градостроители объясняли разрушением системы централизованного принятия решений. Следовательно, нужно создать новую практику принятия планировочных решений и их согласования, которая будет учитывать цели «держателей ресурсов» и интересы жителей. Эта же практика позволит решить проблему целеполагания

156 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

градостроительного развития. Опора градостроительного проекта на поставленные цели и выявленных носителей (агентов развития территории) и сделает проекты реалистичными.

Вторая: реализуемость проектов. Градостроители как конфликт оценивали стихийные изменения, реализуемые в частных интересах, без учета общественных последствий. В соответствии с таким пониманием проблем, конфликтологи были включены в производственный процесс проектирования.

3. ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ НА РАЗРАБОТКИ.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ КОНФЛИКТОЛОГОВ И ГРАДОСТРОИТЕЛЕЙ

«Социальное сопровождение проектирования» – так первоначально была определена функция конфликтологов. Социальное сопровождение должно обеспечить информирование и «учет мнения населения», начиная с замысла и заканчивая утверждением проекта. Но для конфликтологов ведущими были методологические основания проектирования. Поэтому первое включение в работу завершилось проблематизацией градостроителей и конфликтологов.

Проект строительства защитных сооружений (польдеров) в дельте Волги в ситуации подъема уровня Каспийского моря (1992 г.) был проработан на стадии технико-экономического обоснования. Но только жители семи прибрежных рыбацких поселков, «предназначенных к затоплению»5, отказываются переселяться! Перед конфликтологами была поставлена задача: обеспечить согласие жителей на переселение. В этой работе впервые в практике градостроительного проектирования было проведено конфликтологическое обследование ситуации и сценирование социальных последствий реализации проекта.

Технология проектирования предполагает создание схемы опорного плана – «схемы существующего положения». На опорном плане фиксируются факторы, которые, с точки зрения проектировщика, являются существенными ограничениями или возможностями для принятия проектных решений. Гуманитарные факторы – политика, управление, деятельность, условия социального воспроизводства, этнокультурные особенности – не включены в качестве факторов «существующего положения» в технологию проектирования. Цель конфликтологического обследования – задать по отношению к замыслу проекта объемлющий контур ситуации, включить Так эти поселки были названы в проектной документации.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

гуманитарные факторы, как элементы существующего положения, которые необходимо учитывать в проектировании6.

Выводы конфликтологического обследования: данный проект отражает только интересы строительного министерства и отрасли сельского хозяйства. Затопление рыбацких деревень уничтожит территориальные общины, существующие несколько сот лет, и приведет к люмпенизации жителей-рыбаков. Реализация проекта поставит под угрозу другие виды деятельности, представители которых выразили готовность «начать стрелять, если они начнут строить». Это уже не конфликт. Это война. Было выявлено специфическое «гуманитарное» ограничение на проект: эксплуатация польдеров – сложнейших инженерных сооружений – не проблема в Голландии (европейский социо-культурный фон реализации), но как долго они смогут функционировать на территории Астраханской области, если даже простейшие ирригационные колодцы через полгода выходят из строя, так как их начинают использовать для свалки мусора? Вместо того чтобы получить согласие на переселение, конфликтолог сценировал последствия и сделал вывод о гуманитарной катастрофе в случае реализации проекта. В результате первой работы оформилась схема самоорганизации конфликтолога в процессе разработок.

Конфликтолог анализирует рабочую ситуацию, определяет цель своего участия в данной работе, планирует действия, осуществляет действия, анализирует результат. Перерабатывает сделанное в конкретной работе в технологические предписания: как учитывать существенные социальногуманитарные факторы в проектных решениях.

Таким образом, в организации конфликтологических разработок были соединены разработка технологий и их внедрение, так как все происходило на материале реальных работ. В следующей части статьи, проходя по схеме самоорганизации конфликтолога, мы восстановили логику создания конфликтологических технологий в градостроительном проектировании.

Важно подчеркнуть, что сегодня ареной борьбы и конфликта стало само содержание опорного плана. А решение зафиксировать то, что существует, – мужественным поступком проектировщика. «Я не могу противостоять тому, что вы делаете, но я сделаю то, что могу, – зафиксирую это на опорном плане, чтобы хотя бы потомки знали, что были и порядочные люди!» – так ответила проектировщик Института урбанистики на предложение «заказчика»

не фиксировать застроенные водоохранные зоны. Другому проектировщику «девелопер»

сообщил, что он купит «нужные» отметки затопления, т.е. такие, которые позволят продолжить проектирование нового района в опасном для жизни месте. Проектировщик отказалась работать. Но проект развивается и даже под патронажем областного правительства.

158 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

4. РЕЗУЛЬТАТЫ КОНФЛИКТОЛОГИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК

4.1. ТЕХНОЛОГИЯ ПРОЕКТИРОВАНИЯ КАЧЕСТВА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ СРЕДЫ

Ситуация. В мае 2001 г. город Ленск (Якутия) был разрушен катастрофическим наводнением.

Правительство России выделило деньги и поставило задачу в сжатые сроки, до наступления холодов (т.е. за четыре месяца) восстановить город.

Сложилась уникальная ситуация, когда город можно было спланировать и построить заново.

Ленск – типичный город Восточной Сибири. Сначала (XVII век) это было село на почтовом тракте. Город Ленск стал развиваться на месте села в 1962 г., когда в Якутии обнаружили алмазы, и Ленск стал перевалочной базой, обслуживающей освоение месторождений. То есть Ленск – это старожильческое поселение, город-корпорация, зона транзита мобильных трудовых ресурсов.

На стадии градостроительного планирования восстановления Ленска развернулась конкуренция между застройщиками. Представители индустриального домостроения Якутии были заинтересованы в постройке типовых блочных 9-этажных домов, аргументируя это тем, что только индустриальное панельное домостроение может решить задачу восстановления Ленска в сжатые сроки. На проектировщиков стали оказывать давление. В этой ситуации конфликтологи, участвующие в разработке плана, в качестве маневра решили организовать анкетирование жителей с вопросами о предпочитаемых типах застройки, чтобы защититься результатами анкетирования от навязываемых решений, которые очевидно не отвечали интересам жителей.

Результаты анкеты оказались неожиданными. Выяснилось, что около 10% жителей предпочитают 9-этажную застройку. Результаты заставили нас задуматься и сопоставить их с консультациями, которые мы проводили, чтобы узнать, в чем горожане видят особенность и сложность жизни в северном городе, в чем специфика жизни в Ленске.

Вывод: ведущим критерием качества городской среды для Ленска, после наводнения, является критерий безопасности.

В маленьком 30-тысячном городе оказалось четыре типа горожан, которые в понятие безопасность проживания включали разное. У старожилов, предпочитающих усадебную застройку обязательно в черте города, безопасность означала возможность самовыживания за счет традиционных видов деятельности и обязательную пешеходную доступность социально-бытовых объектов. А сложившаяся прослойка богатых людей (бизнесмены и

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

руководство алмазодобывающей корпорации) также предпочла отдельные дома (коттеджи), но сорганизованные в автономный поселок, за чертой города, со своей инженерной и социальной инфраструктурой. У рядовых работников корпорации, предпочитающих 2–4-этажную блокированную застройку, «безопасность» означала возможность территориальной самоорганизации по месту жительства и совместное поддержание локальных объектов инженерной инфраструктуры. Так называемые временщики7 отдали предпочтение 9-этажной застройке и централизованному инженерному обеспечению. По существу, результаты анкетирования поставили перед градостроителями задачу проектирования четырех типов городской среды в одном небольшом городе.