«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ИСРМО Малые города 2007 УДК 352.075 ББК 60 М 53 НАСТОЯЩЕЕ ИЗДАНИЕ ПОДГОТОВЛЕНО В РАМКАХ ПРОЕКТА СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ...»

Они носят не временный, а базисный, принципиальный характер. И если экспертное сообщество и лица, принимающие решения, не найдут пути трансформации идеологии муниципальной реформы в направлении более четкой ориентации на объективные условия и потребности практики, проблемы в данной сфере вряд ли будут успешно решены.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА УЧАСТИЕ

В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ И ИХ РЕАЛИЗУЕМОСТЬ

В СЕГОДНЯШНЕЙ РОССИИ

ДОРОГА, ВЫМОЩЕННАЯ БЛАГИМИ НАМЕРЕНИЯМИ

Последняя реформа местного самоуправления началась в 2002 г. с обсуждения проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(далее – ФЗ-131). Обсуждение это представляло дискуссию по концептуальным вопросам организации местного самоуправления как общественно-государственного института, а затем и обсуждение текста законопроекта уже в виде критики отдельных норм, поправок в конкретные статьи.

Общеизвестно, что муниципалы – эксперты и практики – разделились в своем отношении к законопроекту как концентрированному воплощению концепции реформирования российского местного самоуправления. Одни категорически отвергали концепцию реформы как противоречащую сути само-управления, другие видели в законопроекте-реформе возможность решить самую нерешаемую и базовую для местного самоуправления проблему – через разделение полномочий и предметов ведения, а следом за ними и финансовых потоков обеспечить приемлемую по объему бюджетов, относительно объективную и независимую по принципам формирования и стабильную во времени финансовую основу местной власти.

Не секрет, что первоначальная редакция законопроекта в результате обсуждения не претерпела принципиальных изменений. Многочисленные мотивированные оценки, предостережения, предложения экспертов и представителей органов местного самоуправления – практиков – не были

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

приняты во внимание ни разработчиками законопроекта, ни законодателями, принявшими закон.

Поэтому реформирование местного самоуправления в рамках подготовки ко вступлению в силу ФЗ-131, согласно его переходным положениям проведенное в 2004–2005 гг., правоприменительная практика и многочисленные поправки, вносимые в текст закона начиная с 2004 г., оценивались и оцениваются экспертами и практиками с учетом содержания дискуссий 2002–2003 гг.

Главным итогом «реформенного пятилетия» можно считать то, что развитие ситуации в 2002–2007 гг. и попытки понять причины повсеместно получаемых результатов заставили вернуться к вопросу о том, какое же место в системе российских государственно-правовых отношений предназначено местному самоуправлению и что мы имеем сегодня. Более узко – к чему свелась реформа местного самоуправления и к чему она привела.

Похоже, что дорога, вымощенная благими намерениями, привела нас к необходимости «вернуться к истокам», т.е. анализировать ситуацию не в текущем суетливом сравнении плохого с еще более плохим, а в оценке реформы местного самоуправления на соответствие базовым институциональным, философским, методологическим… и (самое прагматичное) конституционным принципам.

Данная статья посвящена оценке влияния реформы местного самоуправления на возможность граждан реализовывать конституционное право на участие в местном самоуправлении. Основное внимание уделено обсуждению соответствия норм ФЗ-131 Конституции Российской Федерации и тренду этих норм по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Но существенное внимание уделено также и правоприменительной практике, которая не только не демпфирует недостатки законодательства, но принципиально их усугубляет.

О КАЧЕСТВЕ ЗАКОНА

Для оценки качества закона, отдельных его норм в данной статье будут использованы следующие основные критерии:

1) соответствие Конституции Российской Федерации и текста закона, и его правоприменительной практики;

2) внутренняя непротиворечивость норм закона, целостная система и логика регулирования, согласованность закона с остальной законодательной базой;

86 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

3) ясность норм закона и однозначность их трактовки, которые обеспечивают непротиворечивость правоприменительной и судебной практики;

4) соответствие результатов регулирования данным законом целям его принятия и реалиям жизни.

Статья не претендует на полный анализ ФЗ-131 и связанного с ним законодательства согласно предложенным критериям. Они сформулированы для того, чтобы с их помощью обосновать необходимость изменения ряда норм ФЗ-131 по некоторым ключевым для института местного самоуправления позициям.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН И ФЗ-

ПРАВО НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Основное внимание уделим тому, в какой мере нормы ФЗ-131 и практика его применения позволяют реализовать конституционные права граждан на местное самоуправление.

Это необходимо сделать по той причине, что в процессе реализации переходных положений ФЗ-131 начиная с 2004 г. и по настоящее время выявляется все больше фактов того, что граждане Российской Федерации не могут реализовать свои конституционные права на местное самоуправление. Им отказывают в этом органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов РФ (принимая или не принимая соответствующие акты и законы). А суды оправдывают эти отказы, опираясь именно на нормы ФЗ- (не вступившего в силу) и отказываясь применять нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154ФЗ от 28.08.1995 (далее – ФЗ-154), действующего до 2009 г.

Особо отметим, что при вынесении решений суды по факту отказываются от применения норм Конституции РФ (которые, согласно ст. Конституции, являются непосредственно действующими) в пользу норм ФЗ-131.

Обзор правоприменительной практики ФЗ-131 и судебной практики по искам граждан о защите их конституционных прав на местное самоуправление заставляет вернуться к анализу текста ФЗ-131 с позиций Конституции РФ и его сравнению с нормами ФЗ-154.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

НОРМЫ КОНСТИТУЦИИ РФ

Конституция РФ (п. 2, ст. 130) определяет, что местное самоуправление «осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Обратим внимание на то, что формы непосредственной демократии в данном определении являются превалирующими. Этот тезис подтверждается и в п. 2, ст. 3: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Существенным в данном контексте является положение Конституции (п. 1, ст. 131): «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

Определение местного самоуправления. Есть ли разница в правах населения на местное самоуправление в формулировках ФЗ-154 (1995 г.) и ФЗ-131 (2003 г.)? Есть, и, на первый взгляд, не очень существенная: законодатель отказался от «активного» определения местного самоуправления – как деятельности населения в пользу «пассивного» – формы осуществления народом своей власти.

ФЗ-154: Статья 2. Местное самоуправление 1. Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

ФЗ-131: Статья 1. Местное самоуправление 2. Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

88 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Чем определяется «форма осуществления» местного самоуправления на территории данного муниципального образования? Четырьмя позициями:

содержанием устава муниципального образования;

структурой органов местного самоуправления;

статусом муниципального образования (и территорией);

системой муниципальных правовых актов – пакетом решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Позволяет ли ФЗ-131 «осуществлять народу свою власть» при формировании данных позиций?

Принятие устава муниципального образования. Устав муниципального образования – «акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов» (п. 2, ст. 43 ФЗ-131). Поэтому наличие у граждан возможности влиять на его содержание имеет первостепенное значение в контексте соблюдения их конституционных прав на участие в местном самоуправлении.

Обратим внимание на разную трактовку самой процедуры принятия устава муниципального образования двумя законами. Согласно ФЗ-154, устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием и может приниматься либо представительным органом, либо населением непосредственно (т.е. на референдуме, сходе). ФЗ-131 закрепляет полномочие по принятию устава муниципального образования за представительным органом.

ФЗ-154: Статья 6. Предметы ведения местного самоуправления 2. К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

Статья 8. Устав муниципального образования 2. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

ФЗ-131: Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения 1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

2) установление официальных символов муниципального образования;

На практике (как будет показано ниже) это уже привело к запрету на проведение референдумов по любым вопросам, относящимся к содержанию уставов муниципальных образований, т.е., по сути, к узурпации права на определение системы местного самоуправления на территории МО представительным органом местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления. Что представляет собой представительный орган местного самоуправления в формулировках обоих законов?

Если формулировка ФЗ-154 объясняет суть данного органа как выборного органа местного самоуправления, обладающего правом представлять интересы населения и принимать решения от его имени, то ФЗ-131 ограничивается лишь указанием на избираемость представительных органов населением и наличие у них собственных полномочий. Ничего не проясняет и понятие депутат.

ФЗ-154: Статья 1. Основные понятия и термины Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

ФЗ-131: Статья 2. Основные термины и понятия Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Статья 35. Представительный орган муниципального образования 2. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

10. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

Таким образом, ФЗ-131 отрывает отдельного депутата и представительный орган в целом от населения и не обязывает их руководствоваться интересами избирателей при принятии решений. При том, что принятие

90 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

устава муниципального образования ФЗ-131 фиксирует как исключительную компетенцию представительного органа.

К сожалению, за 2004–2006 гг. нам приходилось наблюдать множество случаев, когда депутатский корпус муниципальных образований вопиющим образом игнорировал интересы населения, принимал решения вопреки четко выраженному мнению граждан или просто отделял себя «от народа» стенами административных зданий. При попустительстве органов прокуратуры и судов этот «высокий забор» становится для граждан неприступной стеной.

Так, в Одинцовском районе депутаты городских поселений Голицыно, Одинцово ухитрились включить в свои регламенты нормы о том, что граждане-избиратели не имеют права присутствовать (!) на заседаниях советов. Органы прокуратуры при этом либо бездействуют, либо выдают предписания о незаконности данных норм, однако в суды за защитой прав неопределенного круга лиц не обращаются. А иски граждан суды мытарят годами. В Голицыно в конце февраля принято решение суда, обязывающее Голицынский совет отменить норму регламента, не разрешающую избирателям присутствовать на заседаниях совета. Однако областной суд удовлетворил кассационную жалобу совета, заявив истцам, что жителей обо всем прекрасно проинформируют присутствующие на заседаниях журналисты СМИ.

Однако в том же Одинцовском районе (городском поселении Одинцово) депутаты – в нарушение федерального закона о средствах массовой информации – отказываются аккредитовать при советах нелюбимые ими СМИ. Этим СМИ в том же Московском областном суде судья объясняет, что «аккредитация» означает «доверие», из чего следует, что депутаты могут аккредитовать только те СМИ, которым они доверяют, и… отказывает журналистам в иске. До смешного дошло в подмосковном Лыткарине, когда депутаты приняли такое положение об аккредитации СМИ, которое дает им возможность не аккредитовать даже СМИ, «излишне лояльные» к администрации (!) городского округа.

Депутаты отказываются принимать положения о регистрации ТОСов, из-за чего по всей Московской области ТОСы буквально «зависли» и вынуждены регистрироваться как общественные объединения, которые имеют мало надежд на конструктивное сотрудничество с органами местного самоуправления в качестве органов территориального самоуправления, но нацелены на защиту прав граждан от посягательств органов местного самоуправления (Балашихинский, Домодедовский, Одинцовский районы).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Игнорирование интересов избирателей и оторванность представительного органа от тех, кого они – по смыслу и духу Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, по самой сути понятия демократии – обязаны представлять, делает бессмысленным выявление, классификацию, обсуждение и исправление отдельных видов несообразного поведения депутатского корпуса.

Путь разрешения многообразного всероссийского конфликта может быть только один – четко прописать в законодательстве зависимость представительного органа и выборных лиц от тех, кто доверил им представлять свои интересы, и уточнить механизм прекращения полномочий выборных лиц и представительных органов, не оправдавших доверия избирателей.

Статус депутата представительного органа местного самоуправления. Многочисленные массовые акции протеста, имеющие «местную направленность», судебные иски граждан против решений органов местного самоуправления, к сожалению, свидетельствуют о том, что в процессе реформы местного самоуправления депутатские корпуса слишком большого количества муниципалитетов потеряли доверие избирателей. Это явление можно считать достаточно массовым.

Повсеместно возникающие в мало связанных между собой точках – отдельных муниципальных образованиях – аналогичные ситуации не могут не иметь своей первоосновой некие общие причины. Одна из них очевидна – сильнейшее административное давление органов государственной власти субъектов РФ, сопровождающееся угрозами применения финансово-бюджетного «кнута». Но почему представительные органы МСУ повсеместно не выдерживают этого давления?

Гарантии осуществления депутатской деятельности. Одна из весомых причин, по мнению автора, та, что после принятия Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и ФЗместные депутаты оказались лишены гарантий и защиты при осуществлении депутатской деятельности.

ФЗ-154 содержал норму о необходимости принятия закона субъекта РФ о статусе депутата органа местного самоуправления. Эти законы, с учетом местных особенностей, прописывали:

1) гарантии осуществления депутатской деятельности, такие как право на получение информации по депутатским запросам, право доступа на терМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ риторию предприятий, организаций, расположенных на территории муниципального образования и т.п.;

2) социальные гарантии депутата, причем не только работающего на постоянной основе. В частности, повсеместно депутаты были защищены от угрозы увольнения во время действия депутатских полномочий.

ФЗ-131 исключил участие субъектов РФ в установлении статуса местного депутата.

ФЗ-154: Статья 18. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления 6. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

8. Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

ФЗ-131: Статья 40. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления 8. Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления… устанавливаются федеральными законами.

В результате субъекты РФ признали недействующими региональные законы о статусе депутатов местного самоуправления. Однако федеральный законодатель не сделал никаких «телодвижений» по принятию закона, создающего депутату необходимые условия для представления интересов избирателей (по п. 1), а также защищающего самого депутата от давления облеченных более высокой властью должностных лиц, недовольных его депутатской деятельностью (по п. 2). И, судя по всему, не сделает.

Это ставит местных депутатов, среди которых много директоров и работников муниципальных предприятий и учреждений, в сильную зависимость от местной администрации. Неудивительно, что не представительный орган, а местные администрации определяют правила игры. Особенно, если реализована схема с сити-менеджером, да еще и назначенным с 50%ным присутствием представителей субъекта РФ в конкурсной комиссии, да еще и при работе председателя представительного органа на непостоянной основе – как это было «продавлено», скажем, во всей Калужской области.

Депутаты в этом случае служат предметом интерьера.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Мало того, в последние месяцы выяснилось, что местные депутаты делятся на два сорта. Граждане, руководители органов местного самоуправления, местные депутаты, эксперты полагали, что ФЗ-131 (ч. 2, п. 5, ст. 40), ограничивает количество депутатов, работающих на постоянной основе, десятью процентами от общей численности депутатского корпуса, предназначена только для ограничения расходов местных бюджетов на управление. Однако оказалось, что эта норма несет и вторую функцию: она позволяет понизить статус 90% местных депутатов (без внесения изменений в Конституцию РФ или федеральное законодательство) путем использования бухгалтерских правил.

Этот факт обнаружили изумленные руководители представительных органов местного самоуправления и депутаты. К осени 2006 г. выяснилось, что депутаты, уже понемногу освоившиеся со своей новой ролью и почувствовавшие необходимость повысить свою квалификацию в решении различных вопросов местного значения, не могут поехать ни на курсы, ни на обучающие семинары, ни просто в командировку по обмену опытом. Сначала об этом заявили бухгалтеры местных администраций. А затем последовал и ответ Комитета Государственной думы РФ по вопросам местного самоуправления (подписанный председателем Комитета В. Мокрым) на письмо главы города Миасса от 17 ноября 2006 г.:

«Следовательно, на основании статьи 70 Бюджетного кодекса РФ представительный орган муниципального образования вправе расходовать средства на оплату труда, командировочные расходы и иные расходы, связанные с депутатской деятельностью, только депутатов, исполняющих свои полномочия на постоянной основе».

Отзыв депутата. Изменения, внесенные в избирательное законодательство, отменили порог явки на выборы всех уровней, в том числе и в органы местного самоуправления. Не вдаваясь в обсуждение целесообразности такого решения законодателя, нельзя, однако, не задаться вопросом:

«Почему кардинальное изменение системы выборов не включило в себя логически необходимое следствие – изменить нормы отзыва избираемых выборных должностных лиц и депутатов?»

Норма, установленная ФЗ-131 (ч. 3, п. 2, ст. 24), регламентирующая, что «Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе)», представляется просто издевательской в условиях отсутствия порога явки на выборы. Представляется

94 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

логичным и необходимым изменить данную норму на иную: «Если за отзыв проголосовало большее число избирателей, чем за избрание».

Вопросы местного значения. Проблемы фактической реализуемости прав населения на участие в регламентации осуществления местного самоуправления на территории их муниципального образования усугубляется кластером норм, связанных с понятием вопросов местного значения.

Само понятие вопросы местного значения (далее – ВМЗ) в обоих законах сформулировано очень близко, однако нельзя не отметить, что в законе 1995 г. приоритет их определения был отдан уставу муниципального образования (в рамках законодательства), т.е. самостоятельному принятию населением на себя ответственности за решение ВМЗ.

ФЗ-154: Статья 1. Основные понятия и термины Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов РФ.

ФЗ-131: Статья 2. Основные термины и понятия Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Однако при дальнейшем рассмотрении выявляются существенные различия. Они заключаются в отношении к «необязательным» ВМЗ.

Если ФЗ-154 предписывал принимать к рассмотрению иные ВМЗ муниципальным образованиям, то ФЗ-131 отдает право принимать решение органам местного самоуправления. Такая формулировка приводит к запрету гражданам принимать на себя иные ВМЗ путем процедур непосредственной демократии, т.е. на референдуме (сходе).

ФЗ-154: Статья 6. Предметы ведения местного самоуправления Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

ФЗ-131: Статья 16. Вопросы местного значения городского округа (аналогично в статьях 14, 15)

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

2. Органы местного самоуправления городского округа вправе… также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации… Таким образом, гражданам отказано в праве сформировать окончательный перечень ВМЗ, принять к рассмотрению вопросы, которые, на взгляд жителей данного муниципального образования, им нужно решать.

Но перечни вопросов местного значения в ФЗ-131 (ст. 14–16) имеют гораздо более серьезное следствие для самой системы местного самоуправления.

Определение структуры органов местного самоуправления. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67ФЗ есть статья 12 «Вопросы референдума». Ее п. 3 гласит: «На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения».

ФЗ-154 включает в предметы ведения местного самоуправления принятие уставов муниципального образования, в котором должны быть указаны структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Это означает, что население вправе решать вопросы организации местного самоуправления самостоятельно (согласно Конституции РФ), в том числе непосредственно на референдуме.

ФЗ-67: Статья 12. Вопросы референдума 3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

ФЗ-154: Статья 6. Предметы ведения местного самоуправления 2. К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением.

Статья 8. Устав муниципального образования 1. Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления.

Однако в ФЗ-131 эта позиция – принятие устава либо установление структуры и порядка формирования органов местного самоуправления – как «вопрос местного значения» не прописана. Это уже привело к отказам представительных органов включать в устав муниципального образования норму о возможности вынесения данного вопроса на местный референдум.

Информация об этом поступает из разных мест в отчетах о публичных слуМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ шаниях по уставу или (иногда) в сообщениях об отклонении правотворческой инициативы граждан.

В качестве примеров отказа представительного органа МСУ включить норму о референдуме в устав муниципального образования можно упомянуть городской округ Обнинск (см. раздел «Правоприменительная практика»).

Уже зафиксированы случаи судебных решений, оставляющих без удовлетворения иски инициативных групп к представительным органам местного самоуправления, отказывающим в проведении местных референдумов по вопросу о структуре местного самоуправления, например, в городах Кирове и Котельнич Кировской области.

Очень полезно ознакомиться с аргументацией граждан-истцов, депутатских корпусов, узурпировавших право на определение структуры органов местного самоуправления, и судей, отказывающих в удовлетворении иска.

Из заявления гражданина Котова А.А. в суд:

«Из положений ст.12 ФЗ-67 ясно, что вопросы, выносимые на местный референдум инициативной группой, соответствуют требованиям ФЗ-67:

1. «Согласны ли вы с тем, что глава города Кирова должен избираться непосредственно населением города Кирова, обладающим избирательным правом?»

2. «Согласны ли вы с тем, что глава города Кирова должен возглавлять администрацию города Кирова?»

… Если законом или уставом муниципального образования принятие решений (правовых актов) отнесено к исключительным полномочиям конкретного органа местного самоуправления, это не означает запрета на принятие этого решения (правового акта) на местном референдуме… Относя установление каких-либо правил к компетенции представительного органа, закон или устав муниципального образования исходят из того, что этот орган обладает правом представлять интересы населения и принимать решения от его имени… Однако это не может служить основанием для лишения самого населения права принять соответствующее правовое решение непосредственным голосованием… Нельзя согласиться с решением Думы о том, что порядок избрания главы города не является вопросом местного значения и не может выноситься на референдум: такая логика способна запретить принятие на референдуме любого муниципального правового акта. Компетенция муниципального образования включает в себя предметы ведения – вопросы местного значения, а также полномочия по данным предметам ведения. Принятие устава муниципального образования является реализацией полномочия муниципального образования по решению вопросов

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

местного значения. Это следует из Конституции РФ: согласно п. 1, ст. 131 структура органов МСУ определяется населением самостоятельно. Реализация данной конституционной нормы, отнесшей к вопросам местного значения те вопросы, которые решаются в уставе муниципального образования, может осуществляться как непосредственно населением, так и органом местного самоуправления, обладающим правом представлять население.

На основании выше изложенного… прошу:

1. Отменить решение Кировской городской думы № 48/37 от 28.12.2005 г. (отказавшего в назначении референдума на том основании, что вопросы не относятся к ВМЗ. – Прим. Л.Ш.).

2. Признать соответствующими действующему законодательству вопросы, выносимые на местный референдум».

Суд решил: Заявление Котова А.А. об отмене решения Кировской городской думы…, постановления Кировской городской комиссии референдума… оставить без удовлетворения».

Заслуживает пристального изучения решение Котельничской городской думы (от 27.12.2006 № 100) «О рассмотрении ходатайства группы граждан по проведению местного референдума» в связи с четкостью построения конструкции доказывания того, что граждане не имеют права сами решать вопросы организации своего местного самоуправления в своем муниципальном образовании (см. раздел «Правоприменительная практика»).

Таким образом, правоприменительная практика показывает, что российским гражданам – вопреки Конституции Российской Федерации – не гарантировано право самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления, что является правовым нонсенсом и поражением граждан в их конституционных правах.

Из-за незначительности последствий для развития российского местного самоуправления заслуживают не обсуждения, а лишь упоминания «мелкие» вопросы: например, то, что, согласно выстроенной логике правоприменительной практики ФЗ-131, у населения не спросят его мнения и об установлении официальных символов муниципального образования – герба, флага, гимна (вопрос, чрезвычайно важный с точки зрения воспитания гражданственности и т.д.).

Границы территории и статус муниципального образования. Статья 131 (п. 2) подтверждает право населения участвовать в определении границ своего муниципального образования: «Изменение границ территорий, в

98 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий».

В данном контексте важно не только право населения участвовать в определении границ своего муниципального образования, но и то, что с границами часто связан статус муниципального образования, а следовательно, объем полномочий населения по решению вопросов местного значения.

Нормы ФЗ-131, регулирующие участие населения в решении жизненно важных для муниципальных образований вопросов о границах муниципального образования и статусе поселения, непосредственно связанных с включением/невключением населенных пунктов в конкретные анклавы (т.е. вопросы изменения границ и преобразования муниципального образования), оговаривают применение порядка, установленного для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

ФЗ-131: Статья 12. Изменение границ муниципального образования 1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения… в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Статья 13. Преобразование муниципальных образований 2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения… в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Однако на практике нередко имеют место игнорирование мнения жителей и фактический запрет на реализацию инициативы о преобразовании муниципального образования или изменении границ, несмотря на то что причиной протеста жителей является жесткость регламентации Законом ФЗ-131 численности населения и методики определения границ территорий муниципальных образований, которая в ряде случаев неадекватна реальной ситуации (станция Аскиз, Республика Хакасия; село Хасанья, Кабардино-Балкария; Борский район, Нижегородская область; г. Ангарск, Иркутская область; Домодедовский и Балашихинский районы, Московская область и др., см. раздел «Правоприменительная практика»).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

К сожалению, добавляет неразберихи непоследовательная судебная практика: решение Воронежского областного суда по делу поселка Краснолесный – единственное в череде судебных решений по аналогичным делам с результатом положительным для населения, но странным с точки зрения соблюдения норм ФЗ-131; определение Конституционного суда РФ о прекращении производства по делу с. Хасанья, Кабардино-Балкария (см. раздел «Правоприменительная практика»).

Почти единственным примером успешного проведения референдума о статусе и границах муниципального образования является Рыбинск, где и горожане, и сельские жители пришли на референдум и проголосовали за выделение Рыбинска из состава поселений Рыбинского муниципального округа (см. раздел «Правоприменительная практика»). Но здесь мы имеем дело с беспрецедентной активностью граждан, много лет – еще до принятия ФЗ-131 – добивавшихся самостоятельности для более чем 200тысячного города. Они преодолели колоссальное сопротивление власти, проявили высочайшую гражданскую активность (достаточно сказать, что в городе было собрано более 140 тыс. подписей в поддержку референдума) и провели грамотную агитационную кампанию на селе.

Но Рыбинск является исключением, а не правилом учета мнения населения при установлении границ муниципального образования в случаях, когда решение о границах было неоднозначным и возникали проблемы.

Недовольство граждан навязанными им законами субъектов РФ включением/невключением населенных пунктов в желательные/нежелательные муниципальные образования, границами муниципального образования, статусом муниципальных образований в ряде случаев превышает приемлемый уровень и создало очаги социальной напряженности, которые, несомненно, дадут о себе знать в ближайшие годы.

Самым вопиющим примером отказа населению в праве самому определить границы и статус своего муниципального образования является остров Валаам, где жителей просто лишили права на местное самоуправление. Причем сделал это Верховный суд РФ, отменивший решение Верховного суда Республики Карелия (см. раздел «Правоприменительная практика»).

Система муниципальных правовых актов – правила, организующие жизнедеятельность граждан на территории муниципального образования. Практически не обеспечено законом право граждан влиять на содержание принимаемых представительным органом МСУ муниципальных нормативных правовых актов – правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования. Для реализации этого права

100 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

предусмотрены два основных механизма – правотворческая инициатива и публичные слушания.

ФЗ-131: Статья 26. Правотворческая инициатива граждан 1. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования… 3. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Статья 28. Публичные слушания 1. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования… могут проводиться публичные слушания.

4. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать… меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

ФЗ-131 (ст. 26) декларирует право граждан вносить проекты муниципальных актов – право на правотворческую инициативу. Однако информация, поступающая из различных муниципалитетов, и личный опыт автора статьи свидетельствуют, что обычно дело заканчивается предъявлением «мотивированного отказа» без какого-либо содержательного обсуждения инициативы. Отказ подкрепляется подготовленным послушными юристами псевдоправовым заключением, оспорить которое не представляется возможным.

Основным недостатком ст. 28 ФЗ-131, регламентирующей проведение публичных слушаний, является редакция пункта 4. Непонятно, зачем законодатель столь подробно расписывал механизм организации данного мероприятия, если его «результат» должен быть всего лишь обнародован.

В законе отсутствует определение понятия этого «результата», хотя бы намека на то, в чем он должен выражаться (измеряться).

Отсутствие необходимости получить обязательное одобрение участниками публичных слушаний обсуждаемых актов делает данный механизм непосредственной демократии ничтожным. Публичные слушания предМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ставляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения.

Максимальный результат мероприятия, которое ФЗ-131 называет публичными слушаниями, – это оглашение планов и проектов органов местного самоуправления. Однако даже это крайне важно, учитывая катастрофическую закрытость власти от населения в настоящий момент. Поэтому было бы целесообразно дополнить п. 3, ст. 28 ФЗ-131 нормой, обязывающей органы местного самоуправления выносить на публичные слушания проекты всех муниципальных актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Нормы Конституции РФ. Конституции РФ (п. 2, ст. 8) однозначно уравнивает муниципальную собственность в правах с остальными видами собственности:

«2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

В ст. 130 уточняется, что собственником муниципальной собственности является население муниципального образования, а органы местного самоуправления управляют этой собственностью от имени населения (ст. 132).

Права на местное самоуправление, установленные Конституцией РФ (ст. 133) и федеральными законами, не могут быть ограничены.

Повторим, что Конституция РФ (п. 2, ст. 131) подтверждает право населения участвовать в определении границ своего муниципального образования. В данном контексте важно то, что с границами часто связан статус муниципального образования, а следовательно, объем полномочий населения по решению вопросов местного значения, за которым следует муниципальная собственность.

Нормы федеральных законов. Основным документом Российской Федерации, определяющим права собственности и обращения с собственностью, порядок ее отчуждения, является Гражданский кодекс РФ.

ГК РФ (ст. 215) подтверждает, что муниципальная собственность принадлежит муниципальным образованиям. А ст. 217 определяет порядок передачи муниципальной собственности другим юридическим и физическим лицам.

102 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ГК РФ: Статья 215. Право муниципальной собственности 1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

2. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.

Статья 217. Приватизация государственного и муниципального имущества Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Подтверждает принадлежность муниципальной собственности муниципальному образованию (т.е. населению) и ФЗ-131.

ФЗ-131: Статья 49. Экономическая основа местного самоуправления 1. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

2. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Статья 50. Муниципальное имущество 1. В собственности муниципальных образований может находиться:

1) указанное в частях 2–4 настоящей статьи имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

Статья 51. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом 1. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Данные нормы приведены с целью показать, что любое «отторжение»

муниципальной собственности – как и всякой собственности – может проводиться только по согласию собственника, коим в данном случае является население.

Мы встречаемся с двумя случаями «отторжения». Первый из них – приватизация. Второй – потеря собственниками – населением муниципального образования – своей собственности в случае любого преобразования муниципального образования.

Дальнейшая аргументация излагается по тексту статьи автора в газете «Местное самоуправление» (2006, № 20), написанной в связи с попыткой принятия Государственной думой РФ законопроекта № 284354-4 (так называемой поправки Мокрого, Жидких, Огонькова), ликвидирующего местное самоуправление в городах – столицах субъектов РФ:

«Главная тема последней недели октября – очередная попытка ликвидировать местное самоуправление в России. Посмотрим на проблему ликвидации МСУ в административных центрах под углом зрения собственников.

Ведь все мы – собственники. Мы владеем очень нужными нам вещами, и самая главная среди них – инфраструктура городского хозяйства, которая обеспечивает нам воду, тепло, свет, проезд и проход по городским улицам и много еще всего.

Конституция России в 1993 г. декларировала равные права и равную защиту собственникам всех видов собственности – частной, муниципальной, государственной и иной.

Согласно федеральному законодательству, собственником муниципальной собственности являются муниципальные образования. Муниципальная собственность – разновидность публичной собственности, субъектами которой (собственниками) являются муниципальные образования (п. 1, ст. 215 ГК РФ). Муниципальная собственность – не разновидность государственной, а самостоятельный вид публичной собственности, поскольку муниципальные образования не являются государственными образованиями.

Это значит, что совокупным собственником является население, проживающее на территории конкретного муниципалитета. Мы – местное сообщество, избирая органы МСУ, фактом избрания делегируем этим органам право управлять нашей собственностью, и не более того.

Да, органы МСУ могут продавать в частные руки некоторые объекты муниципальной собственности. Но, во-первых, это делается согласно планам приватизации, которые должны приниматься после совета с населением; во-вторых, это только отдельные объекты, а не всё скопом городское имущество; в-третьих, приваМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ тизируются объекты, не нужные городу для выполнения полномочий по решению вопросов местного значения.

Вопрос. Если субъект РФ своим законом решит ликвидировать МСУ в городском округе или районном центре, опустив самоуправление до микрорайонов, что произойдет с нашей общей собственностью?

По логике законопроекта, ее, видимо, частью отдадут субъекту РФ, частью поделят между карликами-муниципалитетами – районами. То есть у нас ее отберут!

И мы лишимся собственности на миллиарды рублей! И пусть она латаная-перелатаная, но другой у нас нет. А она нужна для обеспечения жизнедеятельности городов и поселков. Мы хотим иметь воду и работающую канализацию, все-таки XXI век на дворе, а не Средневековье.

Отчуждение собственности без согласия собственника называется экспроприацией. Обычно такие штуки происходят в революционные времена. Но у нас, кажется (?) эра стабильности?

Утверждение. Для отчуждения нашей собственности нужно получить наше согласие на ее передачу государству ли (в виде субъекта РФ), части ли местного сообщества, проживающего в другом районе. На передачу безвозмедную или возмездную?

Мы имеем полное право требовать референдума по вопросу отчуждения нашей собственности. Да еще и торговаться о цене.

Кстати, появление этого законопроекта – хороший повод вернуться к вопросу о том, на каком основании в рамках реализации ФЗ-131 субъекты РФ безвозмездно забирают себе муниципальную собственность, которую муниципальные образования использовали для исполнения полномочий, ныне переданных субъектам РФ?

Полномочия полномочиями – сегодня так, завтра этак, а собственность – священна и неприкосновенна.

В сегодняшней терминологии отчуждение чужой собственности путем использования формальных процедур называется рейдерством1.

Таким образом, над муниципальной Россией нависла угроза рейдерского захвата.

Причем захват ведется не с помощью «уязвимостей в законодательстве», а путем сознательного деформирования законодательства самими рейдерами. Заказчики и исполнители в одном лице. Это государственные чиновники, обладающие неограниченным административным ресурсом. Для конкретизации типов/ФИО Рейдерство – общее название цепочки операций, которое с помощью уязвимостей в законодательстве позволяет получить владение над капиталом (обычно предприятием). При этом совершается вывод активов из владения законных собственников. Рейдерство – болееменее законный, сложный, высокоинтеллектуальный и высокодоходный бизнес. Люди, осуществляющие рейдерство по заказу со стороны, называются рейдерами.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

рейдеров необходимо вспомнить авторов многочисленных законопроектов, их лоббистов и тех, кто за законопроекты голосует и законы подписывает».

Считаю, что передел собственности согласно ФЗ-131 – отъем муниципальной собственности вслед за передачей полномочий – противоречит Конституции РФ и должен быть отменен. Выполнять же переданные субъектам РФ полномочия, ранее находившиеся в ведении муниципальных образований, субъекты РФ могут с использованием муниципальной собственности на правах аренды, безвозмездного пользования и пр.

БЕЗ ПРАВА НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ

Ситуация с искажением концепции ФЗ-131, попранием конституционных прав граждан при реализации реформы местного самоуправления на местах усугубляется замалчиванием грубейших нарушений закона, если они совершаются по сговору с представителями органов государственной власти регионов.

Не выполняют свои прямые функции оспаривания не соответствующих законодательству нормативных правовых актов местного самоуправления и региональных законов органы прокуратуры. «Не видят» нарушений законодательства суды, в которые обращаются граждане.

В качестве примеров остановимся на двух самых очевидных нарушениях.

ФЗ-131: Статья 34. Органы местного самоуправления 7. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

8. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Первым отмеченным нарушением п. 8, ст. 34 ФЗ-131 было решение Обнинского городского собрания депутатов от 11 января 2005 г., когда депутаты изменили структуру органов местного самоуправления: отменили всенародные выборы мэра города – главы администрации, установленные решением городского референдума 1995 г., заменив их избранием главы города – председателя представительного органа из состава депутатов. Последний пункт

106 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

данного решения устанавливал, что оно вступает в силу с момента принятия.

Годичная борьба обнинцев сначала с властью, а затем с властью и судебной системой, завершилась тем, что суд признал последний пункт решения неправомерным и обязал заменить его на формулировку «с момента опубликования». В настоящий момент дело принято к рассмотрению Страсбургским судом по правам человека. Отметим, что органы прокуратуры со всем рвением защищали позицию Обнинского городского собрания.

Аналогичная «операция» была проведена в Тюмени. Там представительный орган поменял устав города, зарегистрировал его в органах юстиции и, не дожидаясь истечения сроков своих полномочий, избрал из своего состава главу города.

В течение 2005 г. изменения структуры органов местного самоуправления, а именно: изменение статуса и полномочий уже избранного на совершенно определенные и другие (!) полномочия выборного должностного лица местного самоуправления были осуществлены в ряде региональных столиц: Пензе, Астрахани, Челябинске (полное описание см. в разделе «Правоприменительная практика»).

Фабула всюду одинакова: сначала Человек всенародно избран на должность главы города – руководителя представительного органа – и удивился:

«Я что же, буду английской королевой? Меня же избрали главой!» Поменял устав и стал главой города – главой администрации. И только прокурор Астраханской области пытался оспорить в суде это решение как не соответствующее действующему законодательству (и, естественно, проиграл).

Норма ФЗ-131 (п. 8, ст. 34) совершенно логична и очевидна: исполнение полномочий выборным должностным лицом только тогда легитимно, когда данное лицо избрано гражданами для исполнения именно этих полномочий. Депутатов из Обнинска и Тюмени никто не избирал как возможных глав города. М. Юревич (Челябинск) и С. Боженов (Астрахань) не получали от избирателей полномочий на руководство администрацией города.

ФЗ-131: Статья 35. Представительный орган муниципального образования 4. Представительный орган муниципального района:

… 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Муниципальные районы, в составе которых находятся малые города с населением от 25–30 до 140–150 тыс. (население Рыбинска – 240 тыс.), составляют значительную долю. В этом случае нет никакой возможности выдержать норму ФЗ-131 (ч. 2, п. 4, ст. 35), поскольку в таких городских поселениях сосредоточено до 50–80% населения района. Если такая норма выдержана (Малоярославецкий район Калужской области), то это достигнуто за счет неравенства избирательных прав граждан: избирательные округа на выборах были нарезаны таким образом, что голос деревенского жителя был гораздо весомее голоса горожанина. И тем не менее эти районы де-юре и де-факто существуют как муниципальные образования, соответствующие федеральному законодательству, зарегистрированы их уставы. На вопрос:

«Как же могут существовать такие муниципальные образования – муниципальные районы?» – все спрашиваемые молча пожимают плечами.

В регионах с более высокой правовой культурой (и населения в том числе), например в Свердловской области, на такое вопиющее несоответствие с законодательством, видимо, пойти не смогли. Там обошли данную норму, нарезав всю территорию области на городские округа. Попытки граждан отстоять свои права в суде потерпели фиаско. Теперь и там в ответ на вопрос: «Как же могут существовать такие муниципальные образования – городские округа?» – тоже молча пожимают плечами.

При этом нарушены другие положения того же ФЗ-131 – в состав городских округов включены сельские поселения, жители которых, таким образом, лишены конституционных прав на местное самоуправление в своем поселении. Кроме того, нарушены нормы и логика законодательства об административно-территориальном устройстве, извращено понятие «города», селяне лишаются положенных им сельских льгот.

1. Практика реализации ФЗ-131 и реформирования местного самоуправления в период с 2004 г. по настоящее время выявила серьезные нарушения конституционных прав граждан на местное самоуправление. Нарушения вызваны как несовершенством ФЗ-131, так и практикой его фактического применения, судебной практикой.

Среди основных проблем в реализации конституционных прав граждан выявились:

108 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

а) отказ в праве самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления путем проведения местного референдума;

б) отсутствие возможности влиять на содержание устава муниципального образования вследствие:

отказа в праве участвовать в утверждении устава муниципального образования или его основополагающих элементов путем проведения местного референдума (методом непосредственной демократии);

отсутствия обязательности учета мнения населения, высказанного/ выраженного путем правотворческой инициативы, участия в публичных слушаниях, обращений и т.д. (отсутствие работающих механизмов представительной – опосредованной демократии);

в) сокращение полномочий граждан на «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» через изменение статуса муниципальных образований без учета или вопреки мнению жителей;

г) изменение границ муниципального образования без учета или вопреки мнению жителей, что затрагивает их жизненные интересы;

д) отсутствие у граждан возможности оказывать реальное влияние на решение вопросов местного значения путем использования форм прямой демократии в связи с отсутствием обязанности органов местного самоуправления не принимать решения, противоречащие мнению (воле) избирателей, заявленному на публичных слушаниях, на собраниях, в опросах, в обращениях и т.д.

2. Большое число и острота массовых акций протеста, прошедших в защиту прав на местное самоуправление, – пикетов, митингов – свидетельствует о том, что механизмы непосредственной демократии, заложенные в ФЗ-131, не работают. Ситуация «выдавливает» людей на площади, где они требуют соблюдения своих прав на референдум, отставки депутатов и выборных должностных лиц.

3. В данной ситуации референдумы явились бы адекватным инструментом реализации общественных инициатив и устремлений граждан, канализировали бы гражданскую активность в легитимные цивилизованные формы.

Однако суровость избирательного законодательства, общее «нерасположение» властей к инициативам избирателей и их запредельная «придирчивость» к соблюдению формы при наличии огромного потенциала «административного ресурса» давления на активистов, отсутствие достаточных

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

финансовых, материальных и организационных ресурсов у инициативных групп, низкая правовая культура населения – все это в совокупности делает организацию референдумов по инициативе населения практически невозможной.

4. Сравнение норм ФЗ-154 и ФЗ-131 позволяет заявлять о фактическом отборе (изъятии) у граждан прав на местное самоуправление в формах прямого волеизъявления, которые они имели согласно ФЗ-154. Следовательно, ряд норм ФЗ-131 реально умаляют права граждан на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью», а значит, противоречат Конституции РФ (п. 2, ст. 55).

5. В процессе реформирования местного самоуправления оказались существенно ущемлены (по сравнению с дореформенным периодом) права и гарантии местных депутатов на депутатскую деятельность, что подорвало их независимость.

6. Вопрос о праве муниципальных образований на муниципальную собственность, принадлежавшую им на момент принятия ФЗ-131, и конституционность передела собственности согласно ФЗ-131 (отъема муниципальной собственности вслед за передачей полномочий) заслуживают специального обсуждения (его актуальность определяется сроками реализации ФЗ-131 и реально происходящими процессами передела собственности).

7. Реформа местного самоуправления в 2004–2006 гг. усилила отторжение основной массы населения от самоуправления и процессов управления жизнедеятельностью муниципального образования.

8. Органы прокуратуры и судебная система не защищают конституционные права граждан на местное самоуправление.

9. Остается открытым вопрос о массовом фактическом нарушении ФЗ-131 при включении в муниципальные районы крупных городских поселений.

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Городской округ Обнинск, Калужская область, июнь 2005 г., июнь 2006 г.

Разработка новой редакции устава городского округа Предложение группы граждан.

110 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

«Внести в Устав города норму об исключительной компетенции местного референдума (ст. 13, п. 1), к которой отнести следующие вопросы: изменение статуса муниципального образования; изменение границ городского округа; определение структуры органов местного самоуправления; отчуждение объектов муниципальной собственности, имеющих жизненно важное значение для населения городского округа; разрешение на строительство и эксплуатацию объектов, которые могут нанести вред жизни населения и окружающей среде».

Предложение отвергнуто сначала уставной комиссией, затем представительным органом – городским собранием. Главные основания:

«определение структуры органов МСУ» не является вопросом местного значения;

в ФЗ-131 не прописана обязательность вынесения на референдум остальных вопросов, предложенных гражданами.

Городской округ Петрозаводск, 15 ноября 2006 г.

Механизм, аналогичный калужскому, использовал глава Карелии С. Катанандов для ликвидации «строптивого» Петросовета.

Ему не удалось добиться от городского совета Петрозаводска внесения в устав города изменений, ликвидирующих всенародные выборы главы города. Вследствие затяжных «оборонительных боев» части депутатов Петросовета с органами государственной власти и оставшейся частью депутатского корпуса, поддерживающей губернские «новации», процесс принятия устава сильно затянулся, но депутатам все же удалось привести устав в соответствие с ФЗ-131.

Однако регистрация устава под различными предлогами не была произведена, несмотря на неоднократно заявляемую готовность депутатов внести необходимые, по мнению органов юстиции, исправления.

Основываясь на неприведении устава в соответствии с ФЗ-131, парламент Карелии принял закон о роспуске Петросовета за бездействие. Глава Карелии С.

Катанандов 15 ноября 2006 г. подписал закон о роспуске городского совета Петрозаводска.

Котельничская городская дума. Решение от 27.12.2006 № О рассмотрении ходатайства группы граждан по проведению местного референдума.

Городская дума рассмотрела поступившие из избирательной комиссии муниципального образования городской округ город Котельнич Кировской области протокол собрания и ходатайство группы граждан в составе… о выдвижении инициативы проведения местного референдума (решение избирательной комиссии от 07.12.2006 № 2 «О рассмотрении ходатайства инициативной группы граждан по проведению местного референдума»).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

… По второму вопросу, предлагаемому группой граждан для вынесения на местный референдум: «Выборы главы объединенного муниципального образования проводить всенародным голосованием», Городская дума установила следующее.

Часть 1 статьи 16 ФЗ-131, часть 1 статьи 6 Устава города способ выбора главы муниципального образования также не предусматривают в перечне вопросов местного значения.

Часть 1 статьи 34 ФЗ-131, часть 2 статьи 5 Устава города определяют, что глава МО входит в структуру органов местного самоуправления.

Часть 3 статьи 34 ФЗ-131 устанавливает, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольностъ органов МСУ, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются Уставом МО.

Часть 1 статьи 44 ФЗ-131 устанавливает, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются Уставом МО.

Часть 2 статьи 36 ФЗ-131 устанавливает, что способ выбора главы МО определяется уставом МО.

Пункт 1 части 10 статьи 35, часть 3 статьи 44 ФЗ-131, а также пункт 1 части 1 статьи 24, часть 4 статьи 59 Устава города в соответствии с нормами вышеуказанного закона определяют, что принятие устава МО и внесение в него изменений и дополнений являются исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования.

Определение структуры органов местного самоуправления, порядка формирования, способа выборов, в том числе главы муниципального образования, является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования, а не вопросом, решаемым на местном референдуме.

Решение вопроса, предлагаемого группой граждан для вынесения на местный референдум, не предполагает возникновения каких-либо правовых последствий, не подлежит исполнению на территории города, так как не устанавливает и не изменяет общеобязательные правила.

ГРАНИЦЫ ТЕРРИТОРИИ И СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Остров Валаам, 15 декабря 2006 г. – 17 января 2007 г.

В середине декабря состоялись два заседания Верховного суда. На первом из них президиум ВС РФ рассмотрел и удовлетворил надзорную жалобу некоего И.П. Корниенко, отменив решения Верховного суда Карелии и лишив жителей Валаама права на самоуправление. Речь в ВС РФ шла о признании недействительными

112 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

оснований, по которым поселок Валаам утратил статус МО, а также предписания о создании избирательной комиссии. Впрочем, к выполнению решения Верховного суда Карелии Республиканское законодательное собрание так и не приступало. Защитники прав светского населения острова связывают это с письмами Патриарха Алексия II и игумена, направленными на имя председателя собрания Н. Левина.

Апелляционное рассмотрение Верховным судом РФ дела о праве жителей о. Валаам на местное самоуправление состоялось 17 января с.г. в соответствии с постановлением Президиума ВС РФ, месяцем ранее рассмотревшим надзорную жалобу насельника Свято-Преображенского Валаамского монастыря РПЦ МП некоего И.П. Корниенко, и на этот раз было вынесено решение, соответствующее требованиям, изложенным церковным жалобщиком.

Напомним, что еще в середине 2005 г., отстаивая свое право на самоуправление, жители поселка Валаам обратились в суд с заявлением о признании недействующим пункта одного из законов Республики Карелия в части включения поселка Валаам в состав города Сортавала. Доводы жителей были неоднократно рассмотрены как Верховным судом Республики Карелия, так и Верховным судом РФ, и 07.09.2006 ВС РК выдал исполнительный лист, в котором обязал ЦИК РК в 10-дневный срок создать временную избирательную комиссию, назначить выборы депутатов Совета валаамского сельского поселения и главы Валаамского сельского поселения со сроком полномочий 4 года.

Несмотря на то что в исполнительном листе было ясно указано, что «решение подлежит немедленному исполнению» и ВС Республики Карелия «обязывает всех должностных лиц и граждан … исполнить в точности и своевременно решение Верховного суда», ни одно из предписаний выполнено не было.

Зато это решение суда было оперативно обжаловано в Верховный суд РФ в порядке надзора, вероятно, одним из насельников монастыря – И.П. Корниенко, личность которого идентифицировать с кем-либо известным, живущим на Валааме до сих пор так и не удается.

Домодедовский и Балашихинский районы, Московская область, 24 мая–декабрь 2006 г.

Верховный суд рассмотрел в порядке кассации иски граждан о неправомерности образования городских округов на месте Домодедовского и Балашихинского районов Московской области. В декабре 2004 г. решением правительства и Московской областной думы все поселения и земли этих двух районов были включены в состав городских округов. При этом, например, в Балашихинском районе в состав округа попала большая часть земель национального парка «Лосиный остров». Одним решением подмосковных властей федеральные земли национального парка «Лосиный остров», все его леса и угодья стали городской землей Балашихи! ОдМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ новременно исчезли сельскохозяйственные земли, а жители деревень и поселков стали горожанами и лишились законных льгот, которые предоставлены сельским жителям. Кроме того, жители небольших поселков и сельских округов лишились возможности осуществлять в своих поселениях местное самоуправление. Жители сельских населенных пунктов Домодедовского и Балашихинского районов решили отстоять свое право на местное самоуправление и оспорили решение подмосковных властей.

По итогам рассмотрения дела Верховный суд поддержал иски жителей Московской области и признал решения властей Подмосковья неправомерными с момента их опубликования.

Однако осенью был повторно принят закон Московской области аналогичного содержания.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Пятигорск, Ставропольский край, 23 февраля 2007 г.

Пятигорску вернули кардиоцентр.

Распоряжением правительства Ставропольского края от 25 января 2006 г. горбольница № 1, где располагалась кардиохирургия, была принята в госсобственность края. Смена собственника «сделала негодной» лицензию, по которой кардиоцентр осуществлял свою деятельность.

Городская дума Пятигорска обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании недействительным распоряжения краевого правительства. Основанием, как объяснили в администрации Пятигорска, послужили «как грубые нарушения законодательства, допущенные при приеме в собственность края муниципального учреждения здравоохранения, так и существенное нарушение прав и законных интересов муниципального образования Пятигорска в области организации первичной медико-санитарной помощи населению». Ведь распоряжением краевого правительства в одностороннем порядке из системы муниципального здравоохранения Пятигорска было изъято более 44% общей стоимости муниципального имущества.

Теперь со спокойным сердцем можно заявлять, что горбольница Пятигорска снова будет принадлежать городу и горожанам. Арбитражный суд Ставропольского края отменил вышеупомянутое распоряжение, признав его недействительным. В соответствии с законом это решение арбитражного суда подлежит немедленному исполнению.

114 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ПРИНЯТИЕ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Астрахань 10 февраля 2005 г. состоялось событие, положившее конец многочисленным спорам и судебным разбирательствам вокруг изменений в Уставе МО «Город Астрахань», принятых накануне выборов. В присутствии мэра Боженова и журналистов губернатор Жилкин подписал устав областного центра, тем самым согласившись с внесенными в него сегодня Горсоветом изменениями и дополнениями и полностью узаконив права и обязанности нового главы города.

Хроника событий:

6 июля 2004 г. Городской совет Астрахани принял поправки в устав города, согласно которым глава муниципального образования избирается всем населением и возглавляет представительный орган – Городской совет.

5 декабря 2004 г. состоялись выборы главы МО «Город Астрахань» и депутатов Городского совета. Главой МО был избран Сергей Боженов.

22 декабря 2004 г. по исковому заявлению С. Боженова суд Кировского района признал недействующими поправки, внесенные в Устав города Астрахани 06.07.2004.

10 февраля 2005 г. Городской совет принял новую редакцию устава, согласно которой глава МО возглавляет администрацию города.

10-го же февраля поправки были зарегистрированы губернатором Астраханской области А. Жилкиным. И С. Боженов возглавил городскую администрацию!

16 марта 2005 г. депутаты Тюменской думы на внеочередном заседании единогласно приняли внесение изменений в устав города. Согласно новому уставу, первое лицо администрации будет избираться специальной квалификационной комиссией.

Интересно, что изменения в устав вступили в силу со дня принятия. Ни депутаты, ни контролирующие органы «не заметили» грубейшего нарушения действующего законодательства.

Челябинск На выборах мэра Челябинска с отрывом в 9% победил депутат Государственной думы РФ, производитель макарон «Макфа» Михаил Юревич, набравший 45,67% голосов. Действующий глава города Вячеслав Тарасов набрал 37% голосов.

Мэр Челябинска, согласно уставу города, возглавит представительный орган.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Новый мэр Челябинска Михаил Юревич официально выступил с идеей пересмотра городского устава. Соответствующее заявление он сделал на первой после своей победы на выборах пресс-конференции.

По словам М. Юревича, он не может понять, для чего прежние руководители города выбрали тот вариант организации муниципальной власти, который с прошлой осени прописан в городском уставе (глава города возглавляет только Городскую думу, а администрацией руководит нанятый по контракту управленец). «Жители Челябинска выбирали мэра, чтобы именно он руководил хозяйством, но, наверное, прежние начальники хотели реже на работе появляться», – заметил Юревич.

По его словам, сейчас изучается вопрос о возможном внесении поправок в устав муниципального образования. «Если такая юридическая возможность будет, устав будет пересмотрен», – заявил новый мэр.

25 сентября 2005 г.

Федеральный суд Советского района Челябинска вынес решение прекратить разбирательства по исковым заявлениям, оспаривающим легитимность главы города М. Юревича на посту главы администрации города.

Суд объединил в одно дело иск депутата Челябинской городской думы А. Никитина и группы граждан и иск Е. Захаровой, найдя их идентичными по своим требованиям. После этого судья вынесла решение о прекращении делопроизводства на том основании, что ранее тот же Советский суд уже выносил решение по аналогичному иску гражданина С. Иванова. Напомним, истец настаивал на том, что решение Челябинской городской думы № 2/3 от 22 апреля 2005 г. о внесении изменений и дополнений в устав Челябинска нарушает ряд положений федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.

ПОСЛЕСЛОВИЕ

3 апреля 2007 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес определение (№ 171-О-П) по жалобе жителей Кабардино-Балкарии на нарушение их конституционных прав положениями законов КБР и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В жалобах утверждалось, что оспариваемые нормы законов не связывают предусмотренное ими изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также преобразование и упразднение муниципальных образований с необходимостью получения согласия на это населения, чем нарушается право граждан на осуществление местного самоуправления, самостоятельность МСУ.

116 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В связи с этим заявители поставили перед Конституционным судом, в частности, вопрос о проверке конституционности положений ч. 3, ст. 84 и ч. 3, ст. ФЗ-131 (в редакции ФЗ-186 от 28.12.2004). В жалобах утверждается, что эти положения ФЗ-131 не предусматривают необходимость согласия населения при установлении и изменении границ, при преобразовании и упразднении МО, а потому нарушают установленные Конституцией РФ гарантии самостоятельности местного самоуправления.

Конституционный Суд отметил, что:

«Наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения МО – существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус МСУ и право граждан на осуществление местного самоуправления».

«Конституционное предписание об учете мнения населения… относится к самому существу конституционно-правового статуса МСУ и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений…».

«Таким образом, ч. 3, ст. 84 и ч. 3, ст. 85 ФЗ-131 – по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – предполагают, что в случаях изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и преобразования муниципальных образований требуется учет мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме. Иное означало бы, что на предусмотренные в указанных статьях случаи не распространяется не только действие общего принципа, закрепленного в ст. 12 и данного Федерального закона, но и действие универсального принципа, гарантированного ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ и относящегося к самому существу местного самоуправления, что недопустимо».

Конституционный суд подчеркнул, что «конституционно-правовой смысл положений» ФЗ-131, выявленный в определении КС РФ, «является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике».

Если использовать принцип аналогии, то, видимо, можно утверждать, что и норма ч. 1, ст. 131 Конституции РФ «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» означает, что именно граждане – по праву «первородства» – решают, как именно будет организовано их самоуправление (например, на референдуме)?

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Существенные вопросы, вытекающие из данного определения Конституционного суда, состоят в том, станет ли оно основой правовой позиции судебной системы России и смогут ли участники многочисленных судебных процессов (лишь малая часть которых упомянута в данной статье) вернуться в суды с требованием пересмотреть судебные решения, противоречащие «конституционноправовому смыслу положений» ФЗ-131, «выявленному определением Конституционного суда России»?

О ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Барбара Геддес, изучая политику проведения реформ на материале латиноамериканских стран в рамках подхода, известного как новый институционализм, сформулировала базовые положения, относящиеся к мотивам, определяющим поведение государственных акторов, следующим образом:

«Интересы политических лидеров сосредоточены на их политической карьере… Какие бы дополнительные интересы они не имели, большинство политических лидеров хотят остаться у власти […] Политические институты определяют, какие стратегии сохранения власти будут, вероятнее всего, работать… Многое в поведении государств можно объяснить как результат рационального выбора преследующих собственные интересы должностных лиц, которые действуют в контекстах специфических институтов и условий…»1.

На этих положениях базируется анализ реформ местного самоуправления в России в 1990–2000-е гг., предложенный в настоящей статье (предполагается, что местносамоуправленческая активность определяется теми же мотивами, что и «поведение государств»). Доказывается, что, чем слабее институциональные стимулы, включающие в процесс создания и развития системы местного самоуправления личные мотивы акторов, в совокупности составляющих главную движущую силу реформ, тем меньше шансов у такой системы сохраняться и развиваться в нормативно желательном направлении.

Нужно пояснить, что при таком подходе, ставящем во главу угла интересы акторов, действующих в определенном политическом контексте, значение идеологий как движущей силы политических процессов не отGeddes B. Politician’s Dilemma. Building State Capacity in Latin America. Berkeley; Los Angeles;

London: University of California Press. 1996. P. 8.

118 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

рицается в принципе, а только выносится за скобки либо рассматривается в качестве производного и дополнительного. Так, во многих исследованиях демократии нормативно-идеологическая приверженность акторов не является необходимой для того, чтобы понять, как демократия работает2, хотя такие исследования могут включать и анализ идеологий.

По аналогии и для того, чтобы понять, как работает местное самоуправление, нет необходимости обращаться к анализу нормативной местносамоуправленческой приверженности «муниципалов» – политиков, призванных играть роль агентов развития местного самоуправления и действующих как непосредственно в сфере местного самоуправления (например мэров), так и в качестве представителей широких муниципальных интересов (например некоторых федеральных законодателей или правительственных чиновников). Другое дело, что, как будет продемонстрировано дальше, идеологические элементы, правда, более широкого плана, могут сыграть определенную роль при выборе стратегии поддержки курсов, проводимых ведущими деятелями муниципальных реформ, основной массой муниципальных политиков.

В настоящей статье не ставится задача детальной проверки выдвигаемых гипотез и последовательного описания событий истории реформирования местного самоуправления в России3. Предлагается лишь по-новому взглянуть на хорошо известные события, используя ранее не применявшийся (насколько известно автору этих строк) в политическом анализе местного самоуправления в России подход.

Следует также специально оговорить, что акторам, выступавшим и выступающим от имени государства, в статье уделяется значительно меньше внимания, чем «муниципалам». Но это не значит, что «муниципалы»

действовали изолированно: везде, где это необходимо, высказываются соображения о характере их взаимодействий с государственными акторами.

В остальном же предполагается, что образ действий таких акторов в ходе реформы местного самоуправления довольно хорошо известен, поскольку многократно рассматривался и описывался, и может быть понят без специального анализа.

См. об этом: Пшеворский А. Демократия и рынок: Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 1999. С. 45.

О политических аспектах этой истории см.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль: Реформа местной власти в городах России, 1991–2001. С. 35–100;

Гельман В. От местного самоуправления – к вертикали власти // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1.

С. 6–18.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Как представляется, многочисленные описания и объяснения трудностей развития местного самоуправления в России никак не связывают факт слабой институциональной представленности муниципальных интересов на государственном уровне с результатами реформирования местного самоуправления. Из трех главных институциональных способов представления муниципальных интересов, известных из опыта западных стран – через парламенты, партии, межмуниципальные ассоциации4 – в России задействована лишь последняя.

Представление муниципальных интересов через общенациональные партии хотя и возможно, но то обстоятельство, что в России была установлена «сверхпрезидентская» система правления5, в которой политические партии не являются акторами, ведущими борьбу за высшую власть в стране, резко сужает возможности представления ими муниципальных интересов.

Прямое парламентское представительство в России существовало в весьма фрагментарном виде – лишь в отдельных регионах, при том, что функции представительства муниципальных интересов не были на первом месте в числе задач депутатов-»муниципалов»6. Но будь даже парламентСм., к примеру: Norton A. International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Aldershot – Brookeld: Edward Elgar, 1994. Классический пример парламентского представительства – Франция (p. 151), партийного и парламентского представительства – Германия (p. 245), Швеция (pp. 301–302), Дания (p. 332); иначе дело обстоит в США, где в отсутствие указанных каналов представительство обеспечивается благодаря возникшему в результате длительной политической и административной эволюции сочетанию институционализированной системы лоббизма и высокого политического статуса мэров крупных городов (p. 397–398), и в Британии, где резкое снижение политической роли местного самоуправления в 1980-е гг. отчасти может быть объяснено, в числе других причин, как раз отсутствием указанных каналов представительства (pp. 355–362, 369–370). Здесь же содержаться характеристики ассоциаций (в целом – p. 49–50, в отдельных странах – § соответствующих глав).

Анализ эффектов «сверхпрезиденства» содержится в: Fish M.S. Conclusion: Democracy and Russian Politics // Russian Politics. Challenges of Democratization / Z. Barany, R. Moser (eds.).

Cambridge: Cambridge University Press, 2001. P. 215–226; о «сверхпрезиденстве» в контексте политической трансформации, приведшей к возникновению в России в 1990-е гг. слабого авторитарного режима (в некоторых проявлениях схожего со слабой демократией) см.:

Рыженков С. Динамика трансформации и перпективы российского политического режима // Неприкосновенный запас. 2006. № 6 (50). С. 46–59.

См., например, об опыте такого рода в республике Татарстан: Мухарямов Н. «Модель»

Татарстана // Реформа местного самоуправления в региональном управлении. По материалам из 21 региона Российской Федерации; Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. М., 1999. С. 206–219.

120 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ское представительство «муниципалов» возможно, нужно учитывать, что в российской «сверхпрезидентской» системе правления возможности парламентов влиять на принятие решений весьма ограничены.

Как следствие такого положения дел, на муниципальные ассоциации падает основная институциональная тяжесть представления муниципальных интересов, при том, что они являются, в первую очередь, инструментом интеграции муниципальных интересов и только затем – фактически на правах общественной организации – могут, используя корпоративисткие отношения с государством, добиваться продвижения муниципальных интересов. Нетрудно понять, что тащить этот заведомо превосходящий их физические возможности груз ассоциации вряд ли в состоянии.

Что касается судов, то они, по определению, могут играть хотя и важную, но лишь дополнительную роль в деле представления муниципальных интересов. Российская практика это подтверждает, но с важной поправкой:

другие институциональные каналы либо не работают вообще, либо работают плохо.

Таким образом, «муниципалы» как агенты развития местного самоуправления лишены основных институциональных возможностей влиять на принятие решений относительно местного самоуправления.

В этих условиях по принципу «свято место пусто не бывает» институциональные каналы влияния и давления замещаются лоббистскими – коалиционными, консультативными и тому подобными каналами. Их можно назвать параиституциональными, поскольку лоббистские усилия такого рода в России в принципе признаются, но результаты таких усилий и устойчивость этих результатов крайне зависимы от соотношения сил сторон в момент достижения договоренностей и динамики изменения этого соотношения.

Последствия такого положения дел более глубоки, чем может показаться поначалу. Дело в том, что институциональная недоступность использования парламентских и/или партийных каналов влияния на государственные структуры крайне затрудняет для «муниципала» принятие на себя роли последовательного агента развития местного самоуправления. Это происходит потому, что личные карьерные планы муниципального политика, достигшего должностного пика и уже не имеющего перспектив роста на муниципальном поприще, должны быть ориентированы либо на укрепление своей позиции во власти, либо на уход из муниципальной сферы, и в обоих случаях исполнение роли агента развития местного самоуправления – это не та стратегия, которая может

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

обеспечить ему успех. Действительно, сохранить власть мэру значительно легче, если он не бьется головой о неприступную стену государственного здания, пытаясь во что бы ни стало отстаивать муниципальные интересы, а выбирает различные обходные пути, т.е. не рискует, пытаясь добиваться улучшения локальной или общей ситуации, а приспосабливается к существующему положению. Уход же «муниципала» на государственный уровень власти предполагает почти неминуемое расставание с ролью агента развития местного самоуправления. В то же время принятие на себя роли агента развития местного самоуправления политиком национального или регионального уровня всегда ситуационно, а многие околополитические деятели, являющиеся экспертами в сфере местного самоуправления, не имея институциональной базы в государственном сегменте управления, оказываются как бы подвешенными в воздухе и вынуждены искать прописку в государственных структурах, что влечет за собой принятие тех правил игры, которые эти структуры предлагают.

При сопоставлении с возможностью партийно-парламентской карьеры при сохранении позиции муниципального лидера или эксперта по вопросам местного самоуправления в западных странах проблема мотивации российского «муниципала» максимально сближать собственные интересы с интересами муниципального развития предстает со всей очевидностью7.

2. ОБЩЕПОЛИТИЧЕСКИЙ ДИЗАЙН И ВЫБОР СТРАТЕГИЙ «МУНИЦИПАЛАМИ»

Возникают вопросы: «Если «муниципалы» в России довольно были с самого начала слабо мотивированы исполнять стратегическую роль агентов развития местного самоуправления, то какие стратегии сохранения власти и карьерного роста они должны были использовать? Какая «система» в результате их активности реально поддерживалась в 1990-е и поддерживается, хотя уже не активно и добровольно, а пассивно и вынужденно, Хотя российская конституционная норма о невхождении органов власти местного самоуправления в систему органов государственной власти писана не про рассматриваемую ситуацию, но если и может возникать вопрос о ее трактовке в смысле какой-то принципиальной, а не только организационной «отделенности» местного самоуправления от государства, то возникать он должен именно в связи с рассматриваемой ситуацией. (О правовых дискуссиях на тему «отделенности» см., например: Дементьев А. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Центр – регионы – местное самоуправление:

Сборник учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика». Серия «Studia politica». Вып. 4; Под. ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой и С. Рыженкова. С. 106–113.)

122 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

поныне?» Чтобы ответить на эти вопросы, нужно понять, в каком более широком – нежели собственно местносамоуправленческий – «контексте специфических институтов и условий» действовали «муниципалы» и какого рода стимулы для деятельности в сфере местного самоуправления создавали эти институты?

Невозможность институционально влиять на процесс принятия решений по ключевым вопросам местного самоуправления не означала, что влиять невозможно в принципе. Возникшая после октября 1993 г. «сверхпрезидентская» система правления и созданные вместе с ней другие политические институты, а также сопровождавшие ее утверждение условия, связанные с территориально-политическими проблемами, подсказывали наиболее перспективные способы такого влияния.

В первую очередь для достижения этой цели необходима была поддержка местного самоуправления правящей группой в Центре8, и поэтому большинство групп муниципального лобби стремились сохранить и укрепить в новых условиях установившиеся на предыдущем этапе политической трансформации связи с центральной властью. Политическая близость к правящей группе позволяла пользоваться относительно привилегированным положением участника поддерживающей ее правящей коалиции, пусть и являвшегося в ней младшим партнером, для того чтобы влиять на изменение порядка приоритетов правящей группы в пользу местносамоуправленческой проблематики.