«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ИСРМО Малые города 2007 УДК 352.075 ББК 60 М 53 НАСТОЯЩЕЕ ИЗДАНИЕ ПОДГОТОВЛЕНО В РАМКАХ ПРОЕКТА СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ...»

ИНСТИТУТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ “МАЛЫЕ ГОРОДА”

АКАДЕМИЯ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

КОМИССИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РФ ПО РЕГИОНАЛЬНОМУ РАЗВИТИЮ

И МЕСТНОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ИСРМО «Малые города»

2007 УДК 352.075 ББК 60 М 53

НАСТОЯЩЕЕ ИЗДАНИЕ ПОДГОТОВЛЕНО В РАМКАХ

ПРОЕКТА «СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ»

ПРИ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКЕ ИНИЦИАТИВЫ РЕФОРМЫ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОБЩЕСТВЕННЫХ СЛУЖБ (LGI)

ИНСТИТУТА «ОТКРЫТОЕ ОБЩЕСТВО» И УЧАСТИИ

ЕВРОПЕЙСКОГО КЛУБА ЭКСПЕРТОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

М 53 Местное самоуправление в современной России. – М.:

ИСРМО «Малые города». – Владимир, 2007. – 440 с.: ил.

Материалы, представленные в книге, нацелены на анализ ситуации, сложившейся с местным самоуправлением в современной России, и выделение ключевых вопросов, определяющих его понимание и развитие. Разные авторы базируются на опыте исследований и практики муниципального управления и, апеллируя к 15-летнему опыту становления местного самоуправления в новейшей истории России, анализируют разные грани этого молодого института российского административного управления и государственности.

Местное самоуправление продолжает оставаться полем анализа и борьбы разных подходов и концепций, поэтому важно попытаться понять происходящее «сквозь» логику конкретных проектов и событий, с точки зрения макропроцессов, складывающих и определяющих развитие общественных институтов, в том числе в долгосрочной перспективе.

Это понимание и определило основную направленность книги.

Для специалистов, занимающихся вопросами местного самоуправления.

ISBN 978-5-8311-0302- CIP ГУ «Владимирская областная научная библиотека»

УДК 352. ББК ISBN 978-5-8311-0302-1 © ИСРМО «Малые города», © Издательство «Транзит-ИКС»,

ПРЕДИСЛОВИЕ:

ТОЧКИ СБОРКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление в России, в его текущем изводе, – молодой институт российской государственности. В сегодняшнем формате оно существует с 1990-х гг. и все это время находится в состоянии непрерывного реформирования. Прошедшее 15-летие породило большой слой разного опыта, но, как выясняется, оставило без ответа ряд вопросов, касающихся фундаментальных основ института местного самоуправления. Отсутствие согласованного понимания этих вопросов порождает разные взгляды на задачи и формы организации местного самоуправления, результатом чего является непрекращающаяся борьба за его права и зону ответственности, распределение полномочий и ресурсов. Яркой иллюстрацией этого положения дел является история подготовки и введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ). Беспрецедентно широкое обсуждение этого закона на стадии подготовки так и не привело к согласованию разных позиций, а введение его в действие потребовало большого количества фундаментальных поправок, в том числе противоречащих базовой концепции закона. Как и в 1990-е гг., местное самоуправление продолжает оставаться полем беспрестанной политической борьбы (достаточно вспомнить эпизод с законопроектом, направленным на отмену выборности глав городов – столиц субъектов Федерации).

И все же нынешнее состояние дел существенно отличается от ситуации начала 1990-х гг., поскольку сегодня мы можем говорить о местном самоуправлении, апеллируя к реальному опыту прошедших 15 лет, тогда как тогда местное самоуправление в России было чистым «проектом». Этот «проект» разворачивался, в первую очередь, с опорой на энергию стремления к преобразованиям, поэтому ситуация, в которой мы видим местное самоуправление сегодня, сложилась не как итог точно продуманного и затем реализованного замысла, но как равнодействующая активной деятельности очень разных субъектов, решавших совершенно различные задачи.

Обращение к опыту этой деятельности позволяет иначе разбираться с проблемами, возможностями и перспективами развития местного самоуправления, нежели это было возможно в начале 1990-х гг.

4 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Материалы, представленные в издании, нацелены на анализ ситуации, сложившейся с местным самоуправлением в современной России, и на выделение ключевых вопросов, определяющих его понимание и развитие. Работа с ними была в значительной мере ориентированна задачей увидеть эту ситуацию с разных сторон и, по возможности, «свободно», вне установок и ограничений, связанных с конкретными проектами, в которые так или иначе вовлечены их авторы.

Текущие проекты и решения, касающиеся развития конкретной территории или даже страны в целом, при всей их значимости всегда локальны.

Они формируются конкретными субъектами, в конкретной ситуации, направлены на достижение конкретных целей. При всей их важности устойчивость общественных институтов связана с опорой на глубинные запросы и потребности людей и соответствующие им тенденции общественного развития. В этом плане важно увидеть происходящее «сквозь» логику конкретных проектов, с точки зрения макропроцессов, складывающих и определяющих развитие общественных институтов страны, в том числе в долгосрочной перспективе. Это понимание и определяет идею попробовать увидеть 15-летнюю историю развития местного самоуправления в целом и с разных сторон в расчете на то, что такой взгляд может позволить увидеть глубинные особенности и тенденции, присущие местному самоуправлению в современной России.

Материалы, представленные в издании, акцентируются на разных срезах (гранях, акцентах) местного самоуправления. Поскольку в проект были вовлечены достаточно разные участники, можно рассчитывать, что картина, представляемая в издании, отражает проблематику местного самоуправления достаточно разнообразно и полно.

Конечно, получившаяся картина мозаична и неполна. Разные опыт и подходы авторов обусловливают различный характер представленных материалов, их недостаточную согласованность, возможно, противоречивость, желание не согласиться с выводами. Представляется, однако, что эти мозаичность и неполнота также отражают существо дела. Наивно рассчитывать, что можно единым взглядом увидеть все составляющие такого многообразного предмета, как местное самоуправление, в условиях такой большой и разнообразной страны, как Россия. Какие-то его составляющие всегда будут оставаться скрытыми от нашего взгляда, а знание о нем всегда будет неполным и фрагментарным. Это, однако, не повод говорить о «закрытости» местного самоуправления. Неполнота знания всегда присуща системам как социального знания, так и управленческого действия, но ни

ПРЕДИСЛОВИЕ: ТОЧКИ СБОРКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

та, ни другая от этого тем не менее не погибают. Разный взгляд на одно и то же явление является условием возможности осознать его глубину и сложность, задуматься. А формирование рекомендаций и принятие решений, возможные на этой основе, в значительной степени определяются управленческой, исследовательской или проектной ситуацией, запрашивающей эти рекомендации и решения.

Поэтому настоящая публикация не претендует и не может претендовать на завершенность предлагаемых в ней представлений. Это – попытка проявить точки притяжения, работа с которыми позволяет понять текущую ситуацию развития местного самоуправления, увидеть перспективы, наметить будущие проекты. Это – вклад участников проекта в общее движение, которое строится на усилиях разных людей, групп, проектов. В таком плане правильной представляется не столько попытка найти «окончательные» ответы на все (пусть даже ключевые) вопросы, связанные с местным самоуправлением, сколько поддержание уровня обсуждения этих вопросов, необходимого для того, чтобы адекватно реагировать на изменения обстоятельств и предлагать ответы на новые вызовы, определяющие развитие этой сферы.

В соответствии с характером предмета представлены материалы, вырастающие как из исследовательской и проектной («экспертной»), так и из практически-управленческой позиций. Представляется, что отсутствие любой из них делает понимание происходящих событий неточным и неадекватным.

Раздел «Местное самоуправление в системе политических и социальных отношений» посвящен основным вехам развития местного самоуправления в России конца XX–начала XXI в. и особенностям текущей ситуации, в которой находится местное самоуправление.

Материалы С. Вобленко («Откуда в России местное самоуправление« и «Как рождалась идея местного самоуправления в Российской Федерации и в чем причины нынешнего положения дел с местным самоуправлением») обращены к опыту становления местного самоуправления в 1990-е гг. и местного самоуправления, вырастающего из этого опыта. Автор проделал этот путь вместе с самим местным самоуправлением, и его анализ представляет, с одной стороны, характеристику и осмысление происходивших событий, а с другой – обращение к разработке концептуальных («теоретических») основ, работа над которыми необходима для дальнейшего движения по пути, намеченному в эти годы.

Конечно, материалы этого раздела (как и других) во многом обращены к центральному процессу, определяющему текущий характер российского

6 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

местного самоуправления, – подготовке и введению в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ).

Ю. Гурман подготовил «Десять заповедей реформы местного самоуправления» – тезисы выступления Д. Козака – руководителя Комиссии при Президенте РФ по разграничению полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти Российской Федерации, разработавшей Закон № 131-ФЗ, – на парламентских слушаниях 10 октября 2002 г., посвященных рассмотрению первого варианта проекта этого закона. Эти тезисы отражают замысел и идеологию закона на стадии его подготовки.

Оценку разных сторон реализации закона, вступившего в силу 6 октября 2003 г., дают материалы И. Стародубровской и М. Славгородской («Мониторинг хода реформы местного самоуправления»), а также Л. Шапиро («Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России»). Эти материалы обращены к вопросам, связанным с текущими обстоятельствами развития местного самоуправления, а также с попыткой увидеть, как и почему должно строиться современное понимание местного самоуправления (статьи И. Стародубровской »Мифы и реалии местного самоуправления в России» и И. Куколева «В поисках самоуправления»).

Статьи С. Рыженкова («О политической модели местного самоуправления в России») и В. Гельмана («Реформы местного самоуправления и «вертикаль власти»») задают политологический взгляд на развитие местного самоуправления. На основе политологического анализа и исследования реальных процессов в ряде российских регионов авторы делают выводы о значительных пробелах политической институционализации современного российского местного самоуправления и связанных с этим ограничениях его развития.

Статьи Б. Сазонова («Партнерство как инструмент местного самоуправления и городского развития»), Е. Черновой и И. Постоленко («Конфликтологические разработки в градостроительном проектировании») обращены к другому ключевому условию реальности местного самоуправления – вовлеченности населения в реальные управленческие процессы и отношения – и обозначают сложности и ограничения работы в этом направлении.

Завершает раздел статья В. Лапина »Становление местного самоуправления в современной России в свете идей П.А. Столыпина по преобразованию Российской империи». Это попытка на материале анализа

ПРЕДИСЛОВИЕ: ТОЧКИ СБОРКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

работы одного из ярких деятелей российской государственности увидеть возможность проекта такого масштаба, как формирование местного самоуправления, не впадающего в крайности технократического подхода и не растворяющегося в текущей политической конъюнктуре, каких решений требует такой проект и с какими ограничениями он связан. Взгляд из такой перспективы важен для формирования отношения к местному самоуправлению как фундаментальному общественному институту, а не лозунгу или предмету политической борьбы и противостояния.

В разделе «Местное самоуправление на разных территориях Российской Федерации» представлены образцы анализа реализации местного самоуправления и развития на разных типах территорий России. Такой анализ крайне важен, поскольку общестатистические оценки местного самоуправления таят в себе серьезную угрозу, связанную с потерей основного в нем – его связи с особенностями организации жизни на конкретных территориях проживания людей, где собственно и протекает повседневная жизнь человека, где решается (или не решается) большинство его проблем.

Статья Т. Нефедовой «Страна за пределами больших городов» представляет общую характеристику разных типов территорий России и основных тенденций их сегодняшнего развития. В. Глазычев анализирует значение и возможные перспективы такой административной единицы, как муниципальный район, – одного из наиболее проблемных уровней сегодняшнего местного самоуправления (статья «Загадочная сущность – муниципальный район»). О. Кузнецова разбирается с возможностями и особенностями регулирования социально-экономического развития муниципальных образований на региональном уровне (статья «Города и районы в государственной региональной политике»).

В других материалах раздела представлен анализ ситуаций, связанных с конкретными территориями: Тамбовской областью (статья А. Дерябина «Формирование саморазвивающейся системы местного самоуправления»), Ханты-Мансийским автономном округом (статья Н. Зубаревич «Муниципальное развитие «в богатстве»»), Ивановской областью и г. Кизел (статья А. Трейвиша «Парадоксы депрессивных территорий России»), Мантуровским районом Костромской области (статья Т. Нефедовой «Выживание на грани фола»), Истринским районом Московской области (статья С.С. Артоболевского и Л.В. Смирнягина «На пути к «всероссийской здравнице»»). Разный характер этих территорий позволяет представить различную палитру форм организации жизнедеятельности и муниципального развития.

8 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Раздел «Ассоциации муниципальных образований» представляет другие типы территориальных общностей. Здесь речь идет о таком важнейшем элементе профессиональной инфраструктуры местного самоуправления, как ассоциации муниципальных образований. В соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) такие объединения (советы) создаются на территории всех регионов Российской Федерации. В настоящее время идет становление этих объединений и поиск ими своего места в системе самоуправления. Анализ опыта деятельности ассоциаций муниципальных образований – как действующих давно, так и только начинающих свою работу – наряду с анализом опыта разных территорий крайне важен для понимания процессов, происходящих в сфере современного местного самоуправления и формирования новых проектов, содействующих его развитию.

В материалах раздела представлен опыт работы разных типов ассоциаций муниципальных образований: крупнейшей и старейшей региональной межмуниципальной ассоциации – Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, современницы сегодняшнего российского местного самоуправления Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области, а также вновь образованных в соответствии с положениями Закона № 131-ФЗ Совета муниципальных образований Владимирской области и Совета муниципальных образований Московской области. Особый тип ассоциации районного масштаба представляет Ассоциация муниципальных образований Сергиево-Посадского района Московской области.

Обобщенную картину задач, которые ставят перед собой вновь созданные объединения муниципальных образований, дают результаты опроса, проведенного Институтом «Малые города» («Ответы руководителей региональных советов муниципальных образований на анкету Института «Малые города»»).

В разделе «Международный контекст» представлены материалы, соотносящие развитие местного самоуправления в России с процессами, протекающими за ее пределами. Это позволяет сопоставить процессы развития местного самоуправления на территории России с особенностями его организации и развития в других странах, дает возможность отчетливее понять особенности, присущие российскому местному самоуправлению.

С. Вобленко анализирует особенности Европейской хартии местного самоуправления как одного из основополагающих документов, определяющих понимание местного самоуправления в европейских странах и в РосПРЕДИСЛОВИЕ: ТОЧКИ СБОРКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ сии (статья ««Российские проблемы» Европейской хартии местного самоуправления как зеркало внутренних проблем хартии»). Е. Шугрина анализирует практику использования принципов и норм международного права при защите права на осуществление местного самоуправления (статья «Использование общепризнанных принципов и нормы международного права при защите права на осуществление местного самоуправления»). Э. Маркварт представляет базирующийся на многолетней практике опыт организации местного самоуправления в Германии и анализирует возможности использования его на территории России (статья «Организация местного самоуправления в Германии»). Т. Третьякова, напротив, представляет опыт и проблемы местного самоуправления в государстве, формирующем свои институты сегодня, «стартовавшем» на тех же институциональных предпосылках советского времени, что и Россия (статья «Определение подходов к реформе местного самоуправления Кыргызской Республики»)

10 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ

ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ОТКУДА В РОССИИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

А. Балобанов. В ходе клубных дискуссий, явившихся, в частности, подготовкой к конференции и настоящей публикации, в одном из материалов, найденных в Интернете, случилось «наткнуться» на фразу «Введение местного самоуправления наряду с судебной реформой, приватизацией и проч.

являлось одним из пунктов программы МВФ по реформе России». Фраза задела, поскольку мне давно казалось важным как-то прояснить реальную историю формирования современной версии российского самоуправления.

Было понятно, что слова про МВФ – это современная и, вероятнее всего, сильно упрощенная реконструкция, и я обратился к тогдашним участникам виртуальных обсуждений проблем местного самоуправления с просьбой прокомментировать данный тезис. Откликнулся С. Вобленко, который в 1991–1993 гг. был председателем Рязанского городского совета. Его включение позволило в ходе переписки выстроить следующую реконструкцию.

С. Вобленко. В конце 1980-х–начале 90-х гг. существовало несколько центров силы (разной степени влияния), увидевших в идее местного самоуправления нишу, позволяющую реализовать поставленные задачи.

Например, «демократы» рассматривали самоуправление как сферу, «свободную от влияния коммунистов». Это была отдушина, где правила политической игры только формировались, и был шанс на равных играть с КПСС. «Рыночники» (сторонники развития рынка) рассматривали самоуправление как инструмент разгосударствления собственности и формирования свободных частных собственников. «Команда Ельцина» использовала идею самоуправления чтобы, с одной стороны, «торговаться» с городами за политическую поддержку, а с другой – использовать самоуправление в борьбе с набирающей силу феодализацией регионов. Несомненно, были интересы и у «внешних» игроков, в том числе и у МВФ.

А ещё важно понять, что все эти «частные проекты» были бы просто невозможны без огромной общенациональной энергии, жажды преобраМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ зований, выплеснувшейся наружу после 1989 г. (они лишь использовали, «канализировали» эту энергию). Тогда, после первых демократических выборов, огромная масса людей увидела в местном самоуправлении возможность строить свою жизнь самостоятельно.

Лично я видел в местном самоуправлении политическое условие для формирования цивилизованного рынка (о чем и писал в своей избирательной программе). Рынок без местного самоуправления просто невозможен.

А.Б. Важно и интересно, что, несмотря на глубоко советское время, нашлись люди, которые вывели в пространство обсуждений идею местного самоуправления и соответствующие разработки. Они участвовали в подготовке первых законов о местном самоуправлении 1991 г. и позже – 1995 г.

Чтобы это делать, надо было уже тогда как-то ориентироваться в тематике местного самоуправления. Как они ориентировались? Теоретически?

И почему, собственно, «рынок без МСУ невозможен»?

С.В. Одним из активных идеологов закона о самоуправлении 1991 г.

был С. Бабурин. Все писалось методом «ре-кле» («режем-клеим») в его кабинете в Верховном Совете РСФСР (он тогда располагался в Белом доме).

Были юристы, несколько председателей горсоветов, другие участники.

У каждого были свои представления относительно роли местного самоуправления. Много спорили. К сожалению, в спорах рождалась не только истина: фундаментальных знаний о природе самоуправления не хватало, а практика управления городами в 1990-х гг. была весьма специфичной. Словом, продуманной модели самоуправления создать не удалось, действовали, скорее, «методом от противного». Самоуправление «случилось», «произошло».

Единственным человеком среди нас, кто профессионально занимался местным самоуправлением, глубоко понимал его природу как публичной власти и понимал смысл происходящего в стране, была Татьяна Михайловна Говоренкова («бабушка местного самоуправления России»). Она научила нас читать Европейскую хартию и дала нам классические и систематизированные знания по местному самоуправлению (обучение шло в процессе работы над законами и Конституцией РФ). Под её влиянием мы поняли, что самоуправлением надо заниматься на профессиональной основе, а раз профессия – надо создавать и теоретические основы тоже. Мы также поняли, что для эффективной защиты местных интересов нужна организация.

Летом 1990 г. в Донецке мы (председатели городов – крупных промышленных центров областей) основали «Союз городов – крупных промышленных центров России, Белоруссии, Украины». Зимой 1991 г. он распался,

12 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

но на его основе в Москве весной 1991 г. был создан Союз российских городов (СРГ). Ведущую роль в работе по формированию идеологии и правового оформления местного самоуправления в РФ играли областные центры.

Их главным побудительным мотивом было стремление выйти из-под удара коммунистов, которые провоцировали жестокие экономические и политические кризисы – мы были просто вынуждены искать и выстраивать такую систему координат, где компартия не имела бы преимуществ перед нами.

При этом ни Москва, ни Питер в то время всерьез СРГ не воспринимали, в учреждении не участвовали (хотя учредительное собрание проходило в красном зале Моссовета: москвичи снисходительно выделили нам зал, открыли заседание и ушли по своим делам; было холодно и сыро, в огромном зале заседало 12 человек-учредителей).

Относительно наших тогдашних мотивов (как председателей городских советов, т.е. как политических практиков) все было просто: сильно «достали» коммунисты. Наши города были передовыми в части демократизации, бесплатной передачи1 собственности трудовым коллективам. И нам нужна была политическая ниша, в которой компартия не имела бы шансов выиграть, где у нее не было бы рычагов влияния на распределение бюджетных средств, кадровую работу и т.п. Такую нишу мы увидели в местном самоуправлении. Ради этого СРГ выдвинул и реализовал идею изменить Конституцию РФ (статья 12, глава 8 писались при активном участии членов СРГ), написать закон о самоуправлении (1991 г.), сделать серию докладов Б. Ельцину (доклады, подготовленные в 1991–1992 гг., содержали до полутора тысяч страниц «черновиков», включавших исследования мирового опыта, истории самоуправления России, концептуальных наработок), подготовить постановление ВС РСФСР о разграничении собственности и ряд других инициатив.

Естественно, были другие политические силы, которым новая Конституция была нужна для своих целей, поэтому на Конституционном совещании и в редакционной комиссии по новой Конституции РФ представители СРГ (группа Ю. Ярова) «крутились» как могли, но политические гарантии местного самоуправления удалось отстоять. Мы тогда не думали о теории, а просто реагировали на жизнь. Но именно тогда я понял, что без «проЗа 1990-1991 гг. в г. Рязани собственность была возвращена 64 трудовым коллективам.

Именно «возвращена»: ведь когда-то это были артели, чьё имущество национализировали с приходом советской власти. Мы нашли эти архивы, доказали законность своих действий и решениями сессии городского совета вернули собственность её прежним владельцам – рабочим. Такие же процессы шли во всех областных центрах. Но они были грубо прерваны начавшейся «приватизацией по Чубайсу».

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

екта» (четкой идеи, концепции, ориентира) ничего построить нельзя. Проект – «маяк», который не дает сбиться при входе в гавань. Можно лавировать, поворачивать на 90°, но если есть свет маяка – дорогу найдешь.

А что касается связи между местным самоуправлением и рынком – она прямая. Мы знаем, что «политика есть отражение экономики». Самоуправление – «политическое отражение» (зеркало) рынка. Рынок – деятельность самостоятельных, свободных, равноправных собственников не только в экономической сфере (как организовать производство). Сам зарабатываю деньги – сам решаю, как буду строить свою жизнь. Но есть проблемы, которые в одиночку не решить (например преступность, санитарное благоустройство). Для их решения нужно «сложиться капиталами» – и тогда я плачу налоги. Налог – мой кредит власти (кредит, а не пожертвование!). И власть обязана кредит отработать, предварительно узнав у меня, каковы мои приоритеты. Мои налоги – имею моральное и юридическое право это требовать, контролировать и участвовать в принятии решений. А для этого имею право избирать (отзывать) и быть избранным, имею право на референдум, демонстрации и митинги. Цивилизованный рынок означает политическое право экономически свободных собственников строить свою текущую (насущную) жизнь самостоятельно, за свой счет и под свою ответственность и в соответствии со своими общественными приоритетами. Самоуправление – политическая сторона рынка, рынок – экономическая основа самоуправления. Нельзя построить рынок без самоуправления, нельзя построить самоуправление без рынка. Эта связь раскрыта во всех мировых учебниках экономики (очень хорошо показана, в частности, Х. Циммерманном в учебнике «Муниципальные финансы»).

А.Б. Спасибо! Нарисованная картинка вполне отчетлива. Остаются, конечно, детали, связанные с желанием увидеть, какие именно представления о местном самоуправлении существовали в то время в сознании тех, кто был вовлечен в эту деятельность и как-то думал об этом, не только крутясь в разных практических заварухах, но и осмысливая общие принципы общественного устройства (безусловно, такова Т. Говоренкова, но ведь, наверное, не только она). Тем не менее это вопрос, хотя и интересный, но посвоему досужий, который к тому же – если подойти к нему всерьез – требует большой и не самой простой исследовательской работы. Она позволила бы увидеть набор и эволюцию представлений о демократическом (и, шире, общественном) устройстве, относящиеся к одному из самых турбулентных периодов нашей истории прошлого века.

14 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Про «маяк» тоже понятно, важно только не перебирать с абсолютизацией проектного отношения. Одно дело, когда мы говорим, что маяк помогает нам плыть туда, куда нам надо. Маяк здесь – важная вещь, но все же лишь средство, а не цель; так, в теории управления проектами считается нормальным – чуть ли не обязательным – попадание в ситуации, требующие существенной перестройки проекта. И совсем другой оказывается ситуация, когда этот «маяк» застит нам глаза и мы плывем только на него, забывая, что, кроме него, в мире есть и другие вещи, что возможны, в частности, ситуации, когда маяк может не вести к цели, а, наоборот, уводить от нее, и т.п. Такое ведь тоже бывает: власть проекта над сознанием, когда он сформирован, может оказаться чуть ли небезмерной, особенно, когда речь идет о проектах сложных, касающихся отношений между разными людьми. А кроме этого есть вещи, куда с проектными установками вообще «влезать» можно только с очень большой осторожностью. Брак, например, тоже можно увидеть как проект, но мы хорошо знаем, сколь тонок такой проект, сколько разной деликатности он требует для своего разворачивания и какими издержками чреват для участников из-за излишней прямолинейности. А он касается лишь сравнительно небольшого количества людей, совсем не столь многих, как местное самоуправление.

С.В. Думаю, что тех, кто понимал, что такое самоуправление, было крайне мало. Надо помнить, что к тому времени широкое распространение получили такие термины, как самоуправление предприятия (отождествлялось с выборностью директоров), хозрасчет (самоуправление) региона, школьное самоуправление. Как правило, кроме выборности, иных критериев самоуправления не выделялось. Ну, правда, была позиция компартии, определявшей самоуправление как «буржуазную теорию самоуправства на местах». Эта «теоретическая каша» сыграла плохую услугу, поскольку в политической борьбе было мало возможности обобщать и думать – приходилось все время реагировать на ситуацию. Голос Т.М. Говоренковой был еле слышен. А поскольку четкого представления не было, то появлялись работы (и учебники), где под самоуправлением понималась и «выборность», и «система организации государственной власти», и «система органов государственной власти» и др. «новации». Связь самоуправления с рынком вообще не осознавалась (она и сегодня многим неочевидна).

А вот относительно утверждения «свет маяка глаза застит» – не согласен! Нет такого дурака, который стремится «воткнуться в маяк»! Во всех сферах (кроме политической) считается дурным тоном не иметь внятного плана (чертежа): в архитектуре, в управлении предприятиями (бизнесМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ план), в медицине (хирург разрабатывает план операции), в образовании (планы занятий). Это и есть «маяки». Маяк даёт возможность взять пеленг (направление привязки) и помогает определить свои пространственные координаты, не сбиться с пути. Незыблемость маяков – основа навигации.

Только представь себе ужас штурмана, который вдруг замечает, что пока он наносил на карту свои координаты, маяк вдруг «уполз» в сторону. «Модель» нельзя постоянно менять – куда тогда попадём? и как понять, «туда»

попали, или «не туда»?

«Модель» (теория, концепция, образ) самоуправления нужна, чтобы понимать, куда идти и строго следовать этому курсу. Без такого понимания нельзя построить государство.

А.Б. Для меня здесь возникает вопрос об основаниях. Если я натыкаюсь на ситуацию, когда мой проект в чем-то дает сбои, я останавливаюсь (мыслительно, конечно; по действию такая возможность бывает не всегда) и начинаю думать, почему, в чем причина и источник сбоя. Это заставляет по-новому переоценивать сам проект, какие-то вещи узнаешь или начинаешь видеть по-новому (в том числе и про себя самого, про то, как и почему думал, строя проект). На этих обнаруженных/проясненных новых основаниях можно попробовать построить новый проект, который будет в этом случае шире предыдущего, потому что он включит его в себя. А действие, которое не анализирует своих оснований и источников, снова и снова пытаясь войти в ту же воду, я называю «проектным идеализмом».

Привязка этого к ситуации с местным самоуправлением для меня сегодня выглядит примерно следующим образом. То, как это начиналось, ты примерно описал, и проекта там то ли вообще не было, то ли было несколько разных, каждый из которых воплощал в себе представления и устремления разных групп и конкретных людей. Но энергетика была, и она много чего запустила. Потом с этим начались разные разбирательства, опять-таки осуществляемые разными группами, под разные установки и задачи. Мне кажется, что разборки эти далеко не завершены, а Закон № 131-ФЗ запустил новую проектную волну совсем не маленького масштаба. Между тем, разные события, происходившие и происходящие в пространстве местного самоуправления, заставляют копать глубоко (М. Пукис, давно и прочно вовлеченный в строительство местного самоуправления в Латвии, как-то говорил, как по иному начинаешь видеть эти вопросы, разбираясь с документами периода «первоначального становления местного самоуправления» – XVII–XVIII вв.). И этим надо заниматься, хотя я не очень вижу, чтобы это кто-то особенно глубоко и тем более систематически копал. Все

16 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

время возникает ощущение, что люди, которые, вроде бы, начинают движение в этом направлении, снова и снова энергично предлагают какую-то очередную локальную точку зрения или проектное решение: если сделать, наконец, вот это, то все, наконец, получится...

С.В. В то время, о котором мы говорим, «проектов» не было! Была смутно (кожей, душой, отчаянием безнадежности) ощущаемая политическая (именно политическая!) ниша, в которой у коммунистов не было шанса.

Логика этой борьбы определяла все. Плюс борьба Б. Ельцина с М. Горбачевым (лозунг М. Горбачева «Самоопределяйтесь», адресованный республикам, и лозунг Б. Ельцина «Берите власти, сколько проглотите») потребовала от Б. Ельцина формирования противовеса во взаимодействии с регионами за счет развития самоуправления. Понятно, что были и другие течения, но все они «затачивались» волей Б. Ельцина и его команды под одну задачу:

проходил лишь тот политический проект (идея), который играл на задачу победить и укрепить его личную власть. Местное самоуправление рассматривалось как «политическое оружие» в борьбе (думаю, что представление о местном самоуправлении как «оружии против...» прочно сидит в головах и у нынешних политиков2: иначе почему так упорно федеральный центр лишает местное самоуправление любых возможностей самостоятельности).

Рынок строили отдельно от местного самоуправления. При этом господствовало убеждение, что в этом строительстве власть вообще не нужна – достаточно «просто отпустить цены, а остальное доделает рыночный механизм конкуренции». Меня, например, записали в «скрытые коммунисты», когда я стал рассказывать местным демократам из Клуба избирателей о необходимости государственного регулирования и о первоочередной защите права муниципальной (а не частной) собственности.

Именно отсутствие четкой модели самоуправления и политическая целесообразность сделали энергетику того времени «энергетикой разрушения». Один из активных национальных деятелей той эпохи сказал мне както: «Да что ты все твердишь «построить, перестроить» – скажи, что надо разрушить!» И эта негативная энергетика, заложенная при формировании системы местного самоуправления 1990-х, мстит нам до сих пор – из атомной бомбы нельзя сделать батарейку для фонарика.

Плохо и то, что анализа сделанного (как сознательно организованного научного процесса) тоже не было. Нет и «заказа» со стороны федеральной История, к сожалению, повторилась. В 1905 г. большевики также увидели в местном самоуправлении (тогда – советах) политическое оружие для разрушения царской власти и Российской империи. Неужели мы обречены наступать на одни и те же грабли?

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

власти, в том числе и при подготовке Закона № 131-ФЗ его не было. Стандартный довод всех политических функционеров со времен 1990-х – «опаздываем»

(куда «опаздываем»? почему «опаздываем»? кто сказал, что «опаздываем»?).

В ходе подготовки Закона № 131-ФЗ внятной концепции (модели) местного самоуправления федеральный центр снова не имел, как и четкого представления о том, что же будет построено в итоге. Впрочем, серьезного реформирования системы местного самоуправления и не предполагалось.

Было намерение уточнить отдельные положения закона в связи с вопросом разграничения полномочий органов государственной власти. Однако редактирование отдельных положений переросло в кардинальное изменение всей системы местного самоуправления3. Огромное количество справедливых замечаний, высказанных представителями экспертного сообщества и местных властей, были просто проигнорированы. Федеральный центр сделал по-своему, и после введения закона в действие посыпалась лавина фундаментальных поправок, как правило, изменяющих базовую концепцию закона и сужающих поле местного самоуправления.

Итоги этого обсуждения С. Вобленко уточнил и собрал в ряде следующих материалов, представленных в книге. Их содержание выходит за пределы собственно исторической реконструкции событий начала 1990-х гг., переходя в анализ оснований для формирования базовых представлений о местном самоуправлении в России.

КАК РОЖДАЛАСЬ ИДЕЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И В ЧЕМ ПРИЧИНЫ

НЫНЕШНЕГО ПОЛОЖЕНИЯ ДЕЛ

С МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ

Обобщенные итоги дискуссий, прошедших в рамках Клуба муниципальных деятелей и Европейского клуба экспертов местного самоуправления по поводу «идеологии» и «модели» местного самоуправления, которая сложилась за прошедшие 15 лет, можно сформулировать в следующих тезисах.

1. Специально институт местного самоуправления не планировался ни политиками, ни теоретиками. Свидетельством теоретического вакуума служат два факта:

Позднее в одном из своих выступлений Президент РФ признает, что изменения закона в итоге вылились в новую реформу местного самоуправления.

18 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1) в политическом и экономическом лексиконе тех дней как равноценные использовались термины самоуправление трудовых коллективов, школьное самоуправление, хозрасчет регионов, хозрасчет предприятия, местное народовластие, самоуправление городов, самоуправление регионов, общественное (уличное, домовое) самоуправление (или самоуправление от корней травы1); эта идеологическая путаница затем перешла в законодательные акты отпавших союзных республик (яркий пример – Украина);

2) местное самоуправление рассматривалось исключительно как «выборность населением органов власти»; практически никто не рассматривал местное самоуправление как профессиональную деятельность (деятельность профессиональных управленцев), не поднимались вопросы финансовой независимости муниципалитетов; такой подход вытекал из политической ситуации: большая часть населения не могла выбирать депутатов, поскольку КПСС монополизировала систему выборов.

Впервые тема «Местное самоуправление = публичная власть» была официально озвучена на Конституционном совещании (группа Ю. Ярова) и нашла отражение в ст. 12 Конституции (местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти; хотя первоначальная формулировка была «отделено и независимо от государства») и в ст. 131 (право самостоятельно определять структуру органов власти, иметь свой бюджет).

Попытка Союза российских городов (СРГ), «группа Т. Говоренковой», предложить план систематического и осознанного построения системы разделения властей2 зимой 1990 – весной 1991 г. провалилась (в том числе не нашла понимания и у членов СРГ), поскольку предполагала длительность (15–20 лет), а Б. Ельцину нужны были решения «уже завтра». От этой идеи был взят лишь институт полномочных представителей президента (понравилась идея «ока государева», как во времена Екатерины).

Тем не менее признание в Конституции за самоуправлением статуса политической власти, самостоятельной, не зависящей от государства, – прогрессивный шаг.

2. Политическая потребность в «идее и институте МСУ» появилась в результате распада СССР. Местное самоуправление в РФ родилось как результат действий различных «центров силы», каждый из которых внезапно увидел в МСУ нишу для реализации своих политических или экономических интересов. К таким центрам силы можно отнести:

Лозунг (в модифицированном виде) используется до сих пор. Все говорят о «приближении власти к народу», понимая при этом в буквальном смысле «возможность дотронуться до представителя власти».

Используя опыт Советской России 1920-х гг. и опыт Великих реформ (1861 г.).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

а) Б. Ельцин: местное самоуправление = способ минимизировать вред, нанесенный лозунгами М. Горбачева о самоопределении (задача: выдернуть из-под субъектов РФ политическую и экономическую почву, создать давление снизу на особо «независимых» субъектов) + инструмент укрепления личной власти;

б) «демократы»: ниша, где КПСС не имела организационных структур и заведомо проигрывала в идеологии (вообще не имела идеологии);

в) представители городов (особенно – центров субъектов РФ):

способ решения экономических проблем (преодоления экономического и социального кризиса, вызванного отпуском цен, крахом крупных предприятий, «шоковой терапии»);

способ получить возможность политического влияния на центральную власть, предложив союз в борьбе с коммунистами (занимавшими тогда областные должности);

способ политической борьбы с ячейками КПСС на уровне домовых комитетов (идея ТОСов как первичных органов самоуправления населения);

г) «либералы-рыночники»: способ передать всю собственность в частные руки, используя для этого городские советы;

д) представители правозащитных организаций: способ решения своих проблем за счет получения властного статуса (лозунг «Опустить самоуправление до уровня подъезда и наделить его коммерческими функциями» – ТОСы Краснопресненского района, Сабурово-Братеево Москвы).

Но главной доминантой, подавляющей (искажающей) все целевые установки, была борьба за власть Б. Ельцина с коммунистами. Отсюда, видимо, следует отсчитывать устоявшийся в РФ стереотип представления о местном самоуправлении, как об «оружии (в мягком варианте – конкуренте) против государственной власти». С этих позиций в разных законах об общих принципах местного самоуправления определялась и его компетенция3.

Важно отметить, что при всех минусах этого процесса в России потребности в местном самоуправлении в «новых независимых государствах» вообще не возникло. Здесь местное самоуправление появилось, скорее, как результат действий по принципу «у людей есть – а чем мы хуже?». Достаточно посмотреть формулировки Конституции Казахстана, Конституции и Закона о самоуправлении Кыргызстана, Украины, а также сроки «введения Закономерность: чем слабее центральная власть – тем сильнее регионы – тем важнее для центральной власти независимое самоуправление (и наоборот).

20 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

местного самоуправления» и используемые термины (точнее, путаницу с терминами), чтобы стало понятно, откуда черпались все идеи.

3. По мере накопления практического опыта и его теоретического осмысления (к началу 1993 г.) были допущены четыре ошибки, сразу (до сих пор?) не осознанные.

3.1. Все сходились в понимании, что «местное самоуправление = местная, но власть». Именно властная составляющая местного самоуправления вышла на первый план и стала доминирующей во всех дальнейших правовых конструкциях местного самоуправления. Одной из причин является острая борьба «самоуправленцев» и «ТОСовцев» в период написания Федерального закона 1991 г., когда под давлением представителей крупнейших ТОСов Москвы (Краснопресненский, Сабурово-Братеево) в законе об общих принципах самоуправления в РФ фактически были размыты властные признаки самоуправления4.

Порок «доминанты властного подхода» к МСУ заключается в трех моментах.

Во-первых, в искаженном представлении о роли власти в России:

власть всегда знает, что, как, когда и для кого делать, она всегда права, а ошибки – это ошибки отдельных плохих людей.

Во-вторых, при формировании института самоуправления упор был сделан на «самостоятельность», «невхождение в систему органов государственной власти». Именно в этом самоуправленцы первой волны видели смысл самоуправления (публичная власть, но не входящая в систему органов государственной власти).

В-третьих, в итоге местные органы власти оказались отделены от населения, а типичным представлением о местном самоуправлении стали формулировки типа «система органов по решению местных вопросов».

Европейская хартия лишь усилила этот разрыв, дав дополнительное «идеологическое» обоснование разделению на «деятельность населения» и «деятельность властей»5.

Сравним, например, две формулировки понятия МСУ.

Распространенный довод тех лет: «У нас в Москве ТОСы по 500–700 тыс. человек. И ничего, управляются. А Рязань гораздо меньше. И чем вы отличаетесь? Почему для Рязани пишут федеральный закон, а для ТОСов – законы пишет Рязань?».

Следует учесть, что с 1985 г. у нас нет адекватного перевода самих терминов local government, local selfgovernment, используемых в английской и французской версиях текста хартии.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

МСУ в РФ – признаваемая МСУ в РФ – форма осуществления наи гарантируемая Конститу- родом своей власти, обеспечивающая в цией РФ самостоятельная и пределах, установленных Конституцией под свою ответственность де- РФ, ФЗ, а в случаях, установленных ФЗ, ятельность населения по ре- законами субъектов РФ, самостоятельшению непосредственно или ное и под свою ответственность решечерез органы местного самоу- ние населением непосредственно и(или) правления вопросов местного через органы местного самоуправления значения, исходя из интересов вопросов местного значения, исходя из населения, его исторических и интересов населения, с учетом историчеиных местных традиций. ских и иных местных традиций.

Как показал опыт 15 лет реформ, этим подходом были заложены важные недостатки системы местного самоуправления как «системы органов местной власти»:

а) разрыв между населением и местными органами власти;

б) господство административной власти (местных администраций) над представительной или интересами населения; в формировании политики и принятии решений: на местном уровне представительный орган фактически подчинен местной администрации, а последняя на 80% является «исполнителем федеральных и региональных законов на местах».

3.2. Практически никто из политиков и юристов, участвовавших в подготовке текстов Конституции РФ и Федерального закона об основах местного самоуправления, не рассматривал связи между самоуправлением и рынком. Строительство рынка и строительство местной власти шли параллельно, по разным основаниям и осуществлялись разными политическими группами.

3.3. До сих пор политики (законодатели) не понимают, что формирование самостоятельной власти – очень длительный процесс, и переходный период не заканчивается 2009 годом (реформа 1861 г. запустила процесс формирования городского самоуправления, но к 1908 г. только 47% городов перешли на самоуправление, а в селах его вообще не смогли ввести – и создали «политический костыль» под названием земство). Причина в том, что любая власть должна «вызреть». Это, как яйцо, – неважно, в инкубаторе ты его растишь, или под наседкой – должно пройти определенное количество дней при определенных параметрах. Нарушение технологии всегда приводит к нулевому результату.

22 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

3.4. Европейские консультанты не увидели специфики России. Они читали термины в законах и воспринимали их как действительность (а наши эксперты говорили с ними языком европейских терминов, не понимая смысла). Кроме того, европейские консультанты не учитывали необходимости выращивания местного самоуправления (у них не было исторического прецедента, когда местное самоуправление приходилось искусственно выращивать6). Они исходили из концепции, что можно сразу предложить готовую «с учетом российской специфики» модель местного самоуправления и внедрить её7. Это же представление господствовало и в головах ведущих политиков и представителей управленческой элиты. Отсюда – многообразие моделей организации местного самоуправления в регионах России 1991–2003 гг.

Этот многообразный практический опыт мог бы сыграть положительную роль к 2003 г., но не сыграл. Поскольку в законодательном процессе Государственной думы решающую роль традиционно играют представители Москвы8 (и в силу близости к центру власти, и в силу своих связей с правящими элитами, и в силу близости и наглядности этого опыта для депутатов Думы). Поэтому все законы РФ об общих принципах МСУ либо писались, либо правились под «московскую» модель самоуправления (естественно, «самого прогрессивного опыта самоуправления в РФ»). Отсюда постоянный источник «передовых» идей типа «опустить власть как можно ниже», ввести федеральным законом районное деление в городах и назначение мэров городов (и руководителей территориальных органов власти).

4. Особенность экономики России – сырьевая направленность. Это ведет к гигантской неравномерности уровней развития территорий. Выравнивание неравномерности – задача, подъёмная лишь для сильной и централизованной власти (надо «отобрать» сверхдоходы одной территории и передать другой). И пока рынок будет формироваться на основе сырьевых отраслей, местное самоуправление всегда будет «в загоне» (в нём не будет политической потребности у центральной власти и у местных элит).

А у нас был (1920-е гг., Советская Россия). И Т.М. Говоренкова пыталась об этом говорить и предлагала варианты. Увы, в своём отечестве пророков нет… «Учет специфики» понимался достаточно своеобразно: считалось, что можно в разных регионах России (и даже в пределах одного региона) внедрить разные по своим основаниям модели самоуправления (французскую – в Москве и Питере; американскую – в крупных городах РФ и т.п.).

Не обязательно депутаты от Москвы. Точнее назвать их «ходоки от московской общественности».

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВЫВОДЫ

1. Властная природа местного самоуправления отличается от природы государственной власти:

а) органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и этот «принцип невхождения» имеет важное значение, поскольку:

выводит органы местного самоуправленияе из-под жесткой регламентации и соподчиненности, характерной для системы органов государственной власти9, однако это максимально возможно лишь в пределах вопросов местного значения, по другим (переданным государственным полномочиям) такой независимости уже нет;

позволяет уйти от жесткого соблюдения принципа разделения властей на «исполнительную» и «законодательную», важного в системе органов государственной власти;

позволяет более широко, чем в государственной системе, перейти к принципам «New Public Management»: внедрение контрактации в систему местного администрирования (муниципальные результативные контракты, переход к планированию по конечным результатам, бюджет услуг) при одновременном росте роли населения в установлении стандартов услуг, контроле за качеством оказываемых услуг и оценке результатов деятельности органов власти;

б) местная власть предельно персонифицирована, она ассоциируется у людей с конкретным представителем (не обязательно руководителем!), а не органом власти (в отличие от государственной власти, которая, как правило, ассоциируется с определенным органом власти – «Дума», «Правительство», «Президент»);

в) процесс подготовки и принятия решений максимально открыт для непосредственного участия населения, точнее, участие населения в нем обязательно, и не только по вопросам, обозначенным в Законе № 131-ФЗ10: все вопросы, которые может решить население – должны решаться именно населением (органы МСУ – лишь «организатор» и «юридический оформитель» результатов процесса)11. Открытость выЧ. 3, ст. 5 Конституции РФ говорит о «единстве системы государственной власти» как принципе её построения.

Сама формулировка понятия МСУ содержит указание на это в виде терминов самостоятельно и под свою ответственность.

Например, цикл «непрерывных общественных слушаний», когда значительная часть вопросов предварительно обсуждается населением, а депутаты лишь юридически оформляют

24 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

текает из факта, что местное самоуправление обеспечивает решение вопросов местного значения, т.е. известных и понятных жителям на уровне здравого смысла и личного опыта (суть этих вопросов – благоустройство общественной жизни).

Природа местного самоуправления коренится в местном интересе (так же, как рынок всегда привязан к конкретной населенной территории). Этот интерес вытекает из простой целесообразности. Есть общественные. не превышает граблага, территория пользования которыми, ницы города (локальные ( блага). Организовать предоставление таких благ –). местного самоуправления и содержание местного интереса. Есть задача – общественные. физичеблага, территория пользования которыми (ареал, ской доступности) превышает границы одного поселения. Это – региональные блага. Организовать предоставление региональных благ может только региональная власть. Та же логика справедлива и в отношении общенациональных благ (. ).

(см. рисунок).

Соотношение понятий и «деятельность власти» в обеспечении публичных интересов итоги этого обсуждения и следят за тем, чтобы в публичных слушаний процессе – была выявлена действительно общая точка зрения (общий интерес), обязательным элементом. должен стать принятия решений на уровне поселенческих муниципальных образований. Такие прецеденты в городах России периода 1990–1993 гг. были массовыми явлениями.

" США: здесь в ходе очередных выборов жители одновременно проводят Другой пример – референдум относительно объектов программы капиталовложений. Отвечают, (.. например, напростой вопрос: «Хотят ли они новый стадион?» (г. Розвилл, Сакраменто).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Чем локальнее благо, тем важнее непосредственное участие населения в принятии принципиальных решений. Это объясняется тем, что процессы на уровне поселения «обозримы», выгоды и опасности – понятны большинству жителей. Поэтому люди могут с большой степенью достоверности оценить последствия своих действий. Именно поэтому «властная формула» местного самоуправления имеет народно-деятельностный характер (т.е. приоритет прямых форм участия населения в решении местных вопросов).

Различия природы государственной власти и местного самоуправления можно кратко представить через сравнение «формулы» власти (табл. 1).

Важно также описать и сравнить совокупность признаков государственной власти, местного самоуправления, территориального общественного самоуправления и административного управления. Для этого предлагается сравнительная таблица (табл. 2), в которой слева выделены ключевые признаки12, а справа знаком «+» или «–» отмечается принадлежность признака (если «+» – этот признак принадлежит данному явлению).

Представление о природе и «формуле» МСУ и государственной власти Природа Народно-деятельностный характер Властно-деятельностный Формула Народовластие (непосредственное Выборность органов вларешение вопросов народом) + орга- сти + народовластие как ны власти как инструмент решения инструмент по отдельным для отдельных случаев, требующих (ключевым) вопросам (эти профессиональных знаний (эти во- вопросы определяются по Набор признаков ещё будет уточняться с позиции Европейской хартии местного самоуправления.

26 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Критерии выделения МСУ как общественного института участие населения как (и не должно (в ФЗ 131-ФЗ (роль населения обязательное правило быть – это про- особо прописаны эпизодическая:

определенной законом Возможность самостоятельно определять состав компетенции 4.2. Самостоятельное контроль исполнения бюджета свобода определения ниц действия Что является примером отождествления природы МСУ и природы госвласти.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

свобода определения структуры органов 6. Обязательность решений (в пределах территории самоуправления) 6.1. Право устанавливать виды и формы нарушение актов органов решений 2. Властная природа местного самоуправления (как публичной власти) по-иному раскрывает идею «приближения власти к народу» (лозунг прошлых и современных политиков). Нельзя до бесконечности «приближать»

власть к населению, дробя её на уровни, где каждый последующий уровень будет все «ближе» (в физическом плане) к народу.

Во-первых, есть «предел делимости», после которого власть утрачивает свою природу и перестает быть «властью»14. Например, идея приближения самоуправления до уровня подъезда означает наделение подъезда правом самостоятельно устанавливать налоги и сборы, выбирать органы управления, принимать обязательные для всех жителей подъезда правила, принуждать к их исполнению. Очевидно, что такая конструкция нелепа.

Но если, мотивируя невозможность «власти подъезда», лишать самоуправление права финансовой и организационной самостоятельности, местное самоуправление перестает быть властью.

Человека тоже можно представить как «набор молекул». Но будет ли это представление верным?

28 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В этом же ряду находится идея Закона № 131-ФЗ об отнесении органов МСУ к некоммерческим организациям.

Во-вторых, опыт партячеек при домовых комитетах показал, что «физическая близость» власти совсем не означает рост возможности участвовать в её работе. Она может быть так же закрыта, как и власть центральная.

«Приблизить власть к народу» значит расширить непосредственное участие населения в подготовке, реализации и контроле за реализацией решений по максимально возможному кругу вопросов. На уровне органов местного самоуправления это выражается в лозунге «Развитие начал местной демократии», на уровне органов государственной власти – в лозунге «Укрепление народовластия».

3. В Конституции РФ местное самоуправление определяется как основа конституционного строя (ст. 12) и как способ обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ч. 1, ст. 130). Конституционно гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ч. 2, ст. 12).

Таким образом, с одной стороны, местное самоуправление в России выступает как обязательный институт, форма организации публичной власти на низовом, наиболее приближенном к населению уровне – в муниципальных образованиях. С другой – оно представляет собой право организованного в рамках муниципальных образований населения на самостоятельное осуществление этой власти и на выбор в рамках законов различных организационных форм ее реализации.

Следовательно, местное самоуправление может быть охарактеризовано как в контексте неотвратимости его организации, так и с точки зрения права жителей муниципальных образований на местное самоуправление.

4. Закон № 131-ФЗ акцентировал внимание на четырех существенных моментах:

1) МСУ – не просто «деятельность по решению вопросов», а форма осуществления власти народом;

2) местное самоуправление как власть – инструмент решения местных вопросов;

3) последовательность раскрытия тематических блоков содержания Закона № 131-ФЗ (вопросы местного значения–формы деятельности населения–организация власти–хозяйственная деятельность власти) показывает, что на уровне муниципальных образований (по крайней мере, поселенческого типа) властная деятельность возможна и оправданна только

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

когда население не в состоянии самостоятельно решать вопросы местного значения. Для усиления этого факта:

в Закон № 131-ФЗ введён перечень обязательных форм участия населения в решении местных вопросов (публичные слушания по бюджету и генеральному плану города, опрос)15;

в Законе № 131-ФЗ сформулирована ст. 33, обязывающая органы государственной власти и органы местного самоуправления детально прописать в уставах все формы участия населения в решении местных вопросов (формы, порядок их осуществления, периодичность, ответственность органов и должностных лиц за нарушение этих правил);

4) усиление зависимости органов МСУ от населения Закон № 131-ФЗ по-прежнему раскрывает в русле «доминанты власти», усиливая позиции представительного органа МСУ16; закон:

устанавливает принцип производности органов МСУ и должностных лиц от представительного органа или населения (ст. 35 (2); ст. 36 (ч. 2, п. 1;

ч. 5); ст. 35 (3, 5, 6));

устанавливает недопустимость совмещения функций главы администрации и председателя представительного органа (с. 36, ч. 2, п. 4);

развивает и усиливает контрольные полномочия представительного органа (контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами вопросов местного значения – исключительное полномочие представительных органов муниципального образования;

контрольный орган также создается или представительным органом, или на выборах);

создает (потенциальную) возможность широкого представительства населения путем закрепления минимальной численности депутатов (конкретное число определяет представительный орган муниципального образования), предоставления возможности выбора избирательной системы (выбор осуществляет опять-таки представительный орган).

5. Уточнение позиции в отношении природы МСУ как публичной власти (соотношение «деятельность населения–деятельность власти») ставит вопрос о содержании разделов устава муниципального образования, описывающих формы участия населения в самоуправлении. Представляется, что они нуждаются в пересмотре, например с учетом опыта ФРГ.

Не обеспечив реализации этих форм, власть не вправе принимать решение по данным вопросам.

Сам по себе шаг не вызывает возражений. Он является реакцией на излишнее доминирование исполнительной ветви власти в делах самоуправления, которая сложилась после роспуска Б. Ельциным советов осенью 1993 г.

30 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

При описании механизма местной демократии законодательство ФРГ разделяет «жителей» и «граждан общины»17. Привлечение жителей и граждан к осуществлению местной власти является важнейшим элементом гарантии коммунального самоуправления в Германии. Но это участие имеет разные формы:

1) индивидуальное участие во внутримуниципальных отношениях, складывающихся «внутри коммуны» между ее органами и населением;

2) участие во внешних отношениях через коммуну как единую территориальную корпорацию (через органы местного самоуправления, как сказали бы в России).

При рассмотрении форм внутримуниципального участия населения в самоуправлении в коммунальном праве Германии различают двойственную природу субъекта самоуправления:

житель как потребители муниципальных услуг (Einwohner – житель общины);

житель как активный участник в реализации местной власти, принятии важнейших решений на муниципальном уровне (Buerger – бюргер).

На этой основе используются различные по смыслу собирательные понятия бюргерство18 и население (жители) общины (представляющее собой обобщенное понятие, включающее и «бюргерство», и совокупность жителей).

«Жителями общины» признаются все индивиды, которые временно или постоянно проживают в общине, т.е. имеют на ее территории жилище.

Жилище понимается при этом очень широко (включает загородные домики, дачи, укрепленные жилые контейнеры). Наличие у индивида нескольких «мест жительства» не влияет на его статус «жителя общины»: он может быть одновременно жителем нескольких общин.

В законах об общинах определяется круг прав и обязанностей жителей, в том числе:

право на использование общинных учреждений;

обязанность нести расходы в связи с принадлежностью к общине;

право на получение информации об общественно значимых делах общины и на соучастие в решении муниципальных задач;

право на участие в собраниях жителей;

См.: Гриценко Е. Новый этап реформы местного самоуправления в России и опыт Германии // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2004. С. 506–508.

Ближайший аналог в России – используемые политиками понятия рязанцы, калужане, москвичи.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

право на обращение с вопросами в представительный орган общины в рамках специально отведенного для этого времени, а также на участие в слушаниях, организуемых представительным органом общины;

право на обращение с инициативой рассмотрения определенного вопроса ее представительным органом.

Гражданином общины (бюргером), в отличие от жителя, признается лишь тот, кто постоянно или преимущественно проживает на ее территории19, т.е. имеет в ней «основное жилище» и обладает активным избирательным правом (достиг 18-летнего возраста; проживает в общине и не лишен избирательного права по закону).

Данные ограничения связаны с тем, что именно граждане общины наделяются политической правоспособностью, участвуют в реализации таких политических прав и обязанностей, как:

избирательное право;

право на участие в гражданской инициативе (в РФ – правотворческая инициатива);

право на участие в референдуме;

право стать «почетным гражданином»;

обязанность осуществления для общины определенного круга управленческих дел на общественных (внештатных) началах в течение длительного времени;

обязанность участия в осуществлении иной общественно значимой деятельности в интересах общины на общественных началах в течение длительного времени.

Оба понятия – жители и граждане – используются и в российском законодательстве о местном самоуправлении, но лишь в ст. 28 Закона № 131ФЗ о публичных слушаниях (здесь речь идет о «жителях», «населении», но не о гражданах).

Используется также идея об обязанностях жителей (ст. 17, ч. 2) при описании полномочия органов поселений и городских округов принимать решение о привлечении граждан к выполнению социально значимых для поселения и городского округа работ (правда, это участие может быть исключительно на добровольных основах).

Виды и формы участия населения ФРГ в управлении приводятся ниже в виде схем.

Иногда вводят ценз оседлости: от 3 до 6 месяцев.

(, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

( ДЕСЯТЬ ЗАПОВЕДЕЙ РЕФОРМЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

НА ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЯХ 10 ОКТЯБРЯ 2002 г.

(подготовлены Ю.А. Гурманом по стенограмме Развивать местное самоуправление, сделать его цивилизованным, доступным, самостоятельным для граждан.

Развить инстинкт самоорганизации у граждан.

Помочь создать элементы гражданского общества, которые способны эффективно контролировать государственную и муниципальную власть, Д.Н. Козак – министр регионального развития. В 2002 г. – заместитель главы Администрации Президента РФ, руководитель Комиссии при Президенте РФ по разграничению полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти Российской Федерации.

34 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

создать законодательные, юридические механизмы, которые позволяют за счет четкости правил контролировать деятельность всех органов публичной власти не с политической, а с законодательной точки зрения.

Уйти от принципа: будем всеми командовать, выдадим всем денег под расписку столько, сколько они хотят, и будем давать административные указания, что им делать каждый день в своей деревне, создать децентрализованную систему для быстрого и эффективного решения проблем там, где они возникают.

Децентрализировать власть, с одной стороны, и повысить политическую и юридическую ответственность всех уровней публичной власти за выполнение возложенных на них задач – с другой. Взаимоотношения субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления должны быть точным отражением взаимоотношений Федерального центра с субъектами Федерации. Одинаковые принципы межбюджетных отношений, правового регулирования полномочий органов местного самоуправления.

Закрепить за МСУ перечень собственных полномочий – вопросов местного значения. Установить гарантии невмешательства вышестоящих уровней публичной власти в эти собственные полномочия. Отказаться от детального регулирования этих полномочий.

Установить категорический запрет на то, чтобы федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации определяли объемы расходов по вопросам местного значения органов местного самоуправления. При наделении государственными полномочиями ввести в правило, что в этом же законе в обязательном порядке должны быть предусмотрены нормативы выделения целевых субвенций каждому муниципалитету на осуществление этих функций.

Ввести в правило, что если федеральный законодатель либо законодатель субъекта Российской Федерации хочет увеличить объем собственных полномочий муниципалитета, т.е. вопросов местного значения, одновременно должны быть внесены изменения в Бюджетный кодекс, в котором необходимо предусмотреть дополнительные собственные доходные источники местного бюджета.

Ввиду отсутствия достаточно развитых институтов гражданского общества, которые сегодня могут эффективно контролировать власть, создать законодательные механизмы ответственности и контроля, прежде всего за распоряжение общественными финансами.

Обеспечить самостоятельность органов МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно распоряжаться своими ресурсами, самостоятельно

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

выбирать в рамках этих полномочий свои приоритеты, но при этом исключить возможность тратить общественные финансы, деньги налогоплательщиков на те функции, которые не предусмотрены для соответствующего уровня публичной власти. Детально отрегулировать этот вопрос в законе.

Нецелевое (не предусмотренное законом для МСУ) использование средств должно караться законом.

МОНИТОРИНГ ХОДА РЕФОРМЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Изначально идеология и концепция реформирования местного самоуправления, изложенные в Федеральном законе № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вызвали неоднозначную реакцию в рамках экспертного сообщества.

Критика законодательства была связана с его чрезмерной жесткостью, противоречивостью, тенденцией к огосударствлению местного самоуправления.

Кризис внедрения муниципальной реформы в середине 2005 г., когда в Государственную думу группой депутатов была внесена поправка (так называемая поправка Гришанкова), предусматривающая откладывание сроков проведения муниципальной реформы, лишь подтвердил существование значительных трудностей, связанных с предлагаемыми подходами к преобразованию механизмов местного самоуправления. Кризис разрешился в пользу сторонников откладывания реформы. В несколько смягченном виде предложенная поправка была принята 21 сентября 2005 г. Изменения, внесенные в Закон № 131-ФЗ, предусматривали установление до 1 января 2009 г. переходного периода, в рамках которого применительно к вновь образованным муниципальным образованиям субъекты Федерации могли самостоятельно устанавливать разграничение вопросов местного значения и доходных источников между муниципальными районами и поселениями и тем самым в значительной степени определять темпы и направления реализации муниципальной реформы.

При подготовке данной статьи использовались материалы Н. Мироновой и Т. Летуновой.

36 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Возможны две интерпретации причин кризиса, приведшего к откладыванию реформы. В соответствии с первой, являющейся широко распространенной, эти причины лежат на поверхности и связаны, с одной стороны, с неготовностью ряда предпосылок реформы, а с другой – с ошибками в решении некоторых достаточно важных, хотя и частных вопросов проведения преобразований. Обычно обращали внимание на следующие причины откладывания реформы:

недостаточность правового обеспечения реформы, особенно в сфере имущественных отношений;

неправильное распределение доходных источников между различными уровнями власти, что не позволяет финансово обеспечить решение вопросов местного значения в подавляющем большинстве муниципальных образований;

дефицит квалифицированных кадров, материального и финансового обеспечения для решения вопросов местного значения во вновь созданных сельских поселениях;

риски, связанные с параллельным проведением муниципальной реформы и других реформ – налоговой (в части земельного налога), жилищной и т.п.;

неготовность ряда институциональных механизмов, предполагаемых Законом № 131-ФЗ (например отсутствие регистрации муниципальной собственности, незавершенность земельной реформы, неготовность налоговой службы работать с муниципалитетами поселенческого уровня и т.п.).

Если рассматривать трудности с реализацией муниципальной реформы в подобном контексте, то, действительно, большинство возникающих проблем со временем должны смягчиться либо сойти на нет, а ошибки могут быть исправлены. Поэтому растягивание сроков реализации реформы представляется вполне обоснованной стратегией.

Однако возможна и другая интерпретация, связывающая кризис муниципальной реформы с глубинными противоречиями, заложенными в ее сущности. В этом случае многие осложнения, проявляющиеся на поверхности, могут рассматриваться как отражение глубинных проблем, связанных с недоработанностью концептуальных положений Закона № 131-ФЗ и их недостаточной адаптивностью к долгосрочным институциональным ограничениям, существующим в обществе.

Так, не очевидно, что жесткие финансовые и кадровые ограничения, выявившиеся во многих поселениях, являются кратковременной и преходящей проблемой. Вполне возможно, что они отражают нежизнеспособность

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

попыток распространения двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления на всю территорию страны, являющейся одним из базовых элементов концепции муниципальной реформы. В условиях неизбежных изменений в системе расселения, связанных с дальнейшим стягиванием населения из депрессивных в экономически развивающиеся территории (в так называемые точки роста), усиление потенциала развития одних поселений может происходить за счет ослабления и даже замирания жизни в других. Тем самым для части муниципальных образований проблемы, выявленные на настоящий момент, могут со временем не только не ослабнуть, но даже усугубиться. Этот в своей основе объективный процесс не был учтен при разработке концепции муниципальной реформы.

Повсеместное распространение местного самоуправления на территории страны характерно, в первую очередь, для достаточно компактных, густонаселенных европейских стран. Ситуация в государствах с большой территорией и неравномерной плотностью населения может быть существенно иной. Так, например, в канадской провинции Британская Колумбия муниципальные образования созданы лишь на 1% территории. Очевидно, что возникающие здесь ограничения характерны в основном для муниципалитетов поселенческого типа – достаточно крупные территориальные структуры вполне приспособлены к предоставлению муниципальных услуг на территориях с низкой плотностью населения.

Еще более очевидны возникающие концептуальные проблемы, если рассмотреть предусмотренные реформой местного самоуправления финансовые механизмы. Возможность в рамках этих механизмов обеспечить самофинансирование значительной доли муниципальных образований изначально является иллюзией.

Муниципалитетам гарантированы два основных источника дохода – местные налоги и отчисления от федеральных налогов и сборов. При этом количество местных налогов ограничено двумя налогами – на имущество физических лиц и земельным налогом, причем оба закреплены за поселенческим уровнем. Их доля в общих доходах муниципальных образований в большинстве случаев невелика. Самостоятельность муниципальных образований в регулировании данных налогов существенно ограничена: на федеральном уровне установлены пределы изменения налоговых ставок, широкий перечень налоговых льгот. Кроме того, для методов оценки налоговой базы по данным налогам характерны серьезные недостатки, корректировать которые на местном уровне не представляется возможным.

На уровне муниципальных районов возможно регулирование некоторых

38 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

параметров налога на вмененный доход – специального налогового режима, установленного для малого бизнеса. Однако это не может существенно повлиять на получаемые доходы.

Что касается отчислений от федеральных налогов и сборов, то в условиях значительных различий в экономическом развитии муниципальных образований их роль может быть существенна только для муниципалитетов с наиболее развитой налоговой базой, главным образом для крупных городов. Если же с помощью единых нормативов отчислений, установленных на федеральном уровне, пытаться решать проблему основной массы муниципальных образований, возникнут существенные диспропорции:

финансово обеспеченные муниципалитеты получат в этих условиях значительные дополнительные доходы, что ограничит возможности финансового выравнивания муниципальных образований с менее благоприятной ситуацией. Аналогичная ситуация складывается и при установлении единых нормативов отчислений на региональном уровне. При этом предварительные оценки показывают, что механизм отрицательного трансферта, снижая стимулы к наращиванию налоговой базы в наиболее финансово обеспеченных муниципальных образованиях, не способен существенно повлиять на решение данной проблемы.

Таким образом, предлагаемый в рамках реформы финансовый механизм не мог обеспечить значительный уровень собственных доходов основной массе муниципалитетов. Соответственно, изначально предполагалось, что в финансировании большей части муниципальных образований финансовая помощь неизбежно будет играть существенную роль.

Обеспечить бездотационность большего числа муниципалитетов возможно в случае, если строить финансовую систему на основе местных налогов, позволяющих гибко подстраивать доходы бюджетов под уровень необходимых расходов. При этом права муниципальных образований в регулировании местных налогов необходимо значительно расширить, сняв ограничения на регулирование налоговой ставки и, возможно, позволив влиять на отдельные параметры налоговой базы. Подобный механизм финансирования муниципальных образований существует, например, в Канаде, где доля грантов провинций в доходах местных бюджетов в целом снизилась с 45,7% в 1990 г. до 17,9% в 2000 г. Основным налоговым доходом является налог на недвижимость, доходы от которого составляют около половины доходов бюджетов канадских муниципалитетов. В большинстве провинций ставку данного налога муниципальные образования устанавливают самостоятельно.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Однако очевидно, что подобная реформа в России столкнулась бы с серьезными политическими трудностями. Она привела бы к существенной дифференциации уровня налогообложения в различных муниципальных образованиях, причем с большой вероятностью потребность в наиболее высоких налогах возникла бы в муниципалитетах с ограниченной экономической базой, где уровень жизни населения и так достаточно низок.

Кроме того, она еще более усилила бы дифференциацию в предоставлении муниципальных услуг, что в стране со столь большими контрастами вряд ли было бы воспринято как социально приемлемое решение. Тем самым в условиях существующих объективных ограничений предложенная общая модель финансирования муниципальных образований во многом является безальтернативной, и совершенствовать финансовые механизмы придется в ее рамках.

Массовое недовольство финансовыми механизмами в ходе муниципальной реформы объяснялось и еще одним концептуальным противоречием, заложенным в ее основу. Достаточно жесткое регулирование перечня вопросов местного значения и территориальных основ местного самоуправления сопровождалось отсутствием каких-либо существенных гарантий по финансовой поддержке местных бюджетов. Между тем, если государство определяет территорию и полномочия муниципального образования, было бы логично, чтобы оно брало на себя какие-либо обязательства по финансовому обеспечению данных полномочий. Однако законодательством никакие подобные обязательства не предусмотрены. Субъекты Федерации сами определяют, какой объем средств они готовы направить на финансовую помощь и софинансирование расходов муниципальных образований. По вопросам местного значения на местном уровне должны устанавливаться муниципальные стандарты и нормативы финансирования расходов исходя из сложившихся бюджетных ограничений. Таким образом, в законодательстве заложена возможность существенной дифференциации в уровне муниципальных услуг как в различных регионах, так и в рамках одного субъекта Федерации.

Подобный либеральный подход к организации системы финансирования плохо сочетается с детальным централизованным регулированием других аспектов деятельности муниципальных образований. Если ставка делается на заинтересованность муниципалитетов в росте собственных доходов и оптимизации расходов, то государство должно дать достаточную степень свободы при формировании либо компетенции муниципальных образований, либо территории (что представляется более предпочтительным). В

40 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

отсутствие подобной свободы противоречие между регулированием механизмов финансирования и других аспектов деятельности муниципальных образований неизбежно будет проявляться в достаточно острых формах.

Тем самым, судя по всему, финансовые проблемы муниципальных образований не являются временными, а вытекают из самой концепции реформы. Жесткий, унифицированный вариант формирования территории и полномочий муниципалитетов неизбежно вызывает и будет вызывать усиление иждивенческих настроений при решении вопросов финансирования муниципальных образований, возрождение подходов, связанных с финансовыми гарантиями на основе «единых социальных стандартов» и других патерналистских механизмов, что вступает в конфликт с идеями, заложенными в основу реформы.

Наконец, запаздывание федерального регулирования по вопросу безвозмездного перераспределения собственности между различными уровнями власти также определялось не только недоработками федеральных чиновников, но как техническими, так и политическими сложностями данного процесса, его высокой конфликтностью. Так, в сфере здравоохранения разделение полномочий по оказанию первичной и специализированной медико-санитарной помощи между различными уровнями власти чрезвычайно осложнило вопросы перераспределения собственности, поскольку данные виды медицинской помощи обычно оказывались в рамках одних и тех же учреждений. Что касается сосредоточения всех форм социального обеспечения и социальной защиты населения на региональном уровне, то это требовало изъятия из муниципальной собственности и тех объектов, которые были построены при активном участии населения и с привлечением его средств. В целом также неочевидно, что механизм безвозмездной передачи собственности вписывается в принятую в России конструкцию правовых отношений собственности.

Таким образом, большая часть проблем с течением времени будет сохраняться, а некоторые из них могут и обостриться. Очевидно, что в этом случае адаптация системы к новым условиям функционирования неизбежно должна потребовать внесения существенных изменений в саму базовую модель муниципальной реформы.

В то же время нельзя полностью возложить ответственность за откладывание муниципальной реформы на объективные факторы, будь то проблемы переходного периода либо концептуальные пороки реформы как таковой. Очевидно, что важную роль в инициировании такого решения сыграли политические интересы региональных элит. В период принятия

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Закона № 131-ФЗ, в условиях политического давления федерального центра, региональные элиты не высказывались открыто против нового муниципального законодательства. Однако это законодательство во многом не соответствовало их интересам, поскольку вело к усилению децентрализации бюджетных средств и собственности, появлению новых субъектов политического процесса, наличие которых необходимо будет учитывать при проведении региональной политики. Особенно остро данные проблемы стояли в регионах, где в пользу поселений должны были отойти достаточно ценные ресурсы, в частности дорогая земля, за которую мог взиматься большой земельный налог. За стремлением к торможению реформы стояли не только технические трудности, но и политические интересы. Это суждение подтверждается и тем, что достаточно сумбурный процесс внесения поправок в разграничение полномочий на муниципальном уровне явно связан не только с адаптацией реформы к потребностям практики, но и не в меньшей степени с лоббистским давлением региональных элит.

Все вышеизложенное делает очевидным чрезвычайную важность мониторинга хода и результатов реализации реформы местного самоуправления в российских регионах. Это связано со следующими факторами:

регионализация хода муниципальной реформы, существенные региональные различия в механизмах преобразований;

возможность искажения региональной информации о ходе реформы для поддержания лоббистских интересов, а также формирования имиджа активных реформаторов у федерального центра;

необходимость выявить, какие институциональные факторы ограничивают реализацию муниципальной реформы в краткосрочной, а какие в долгосрочной перспективе;

необходимость выявления лучших практик реализации муниципальной реформы и решения вопросов местного значения, особенно на уровне поселений.

Поскольку сроки реализации реформы еще недостаточны для какихлибо глобальных выводов, в рамках статьи будут затронуты лишь отдельные результаты мониторинга хода реформы, в том числе:

результаты реформы территориальной организации местного самоуправления;

разграничение полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями;

динамика управленческих расходов в связи с реализацией муниципальной реформы.

42 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Общие результаты реформы. По данным Минрегионразвития России, на 1 октября 2005 г. в Российской Федерации были установлены границы и определен статус 24510 муниципальных образований, в том числе 520 городских округов, 1819 муниципальных районов, 20109 сельских и 1826 городских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований2, 3.

Таким образом, в результате реформы число муниципальных образований в целом по стране возросло почти в 2 раза: с 12, 6 до 24,5 тыс.

Анализ показал, что в 11 регионах в результате проведения реформы местного самоуправления число муниципальных образований незначительно уменьшилось; в 17 регионах оно осталось на дореформенном уровне или выросло несущественно (меньше чем на 10%); в 29 регионах рост числа муниципальных образований составил от 3 до 10 раз, в 18 регионах – более чем в 10 раз (табл. 1).

Незначительный рост числа муниципальных образований в ряде регионов связан с тем, что до 2003 г. во многих субъектах РФ формально существовала поселенческая или двухуровневая модель организации местного самоуправления, при которой поселения (поселки городского типа, сельсоветы, волости, города районного значения и иные территориально-административные единицы) имели статус самостоятельных муниципальных образований. По данным Комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления, поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления была реализована в 11 регионах, двухуровневая – в 19 регионах. На практике поселения в этих регионах в большей части не являлись в полной мере самостоятельными муниципальными образованиями, не обладали такими основополагающими признаками муниципального образования, как наличие местного бюджета и муниципальной собственности.

Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Аналитический вестник. М., Комитет Государственной думы по вопросам местного самоуправления. Вып. 4. 2005. С. 110.

Данные цифры не учитывают число муниципальных образований в республике Ингушетия, где на 1 октября 2005 г. границы муниципальных образований установлены не были.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Группировка субъектов РФ в зависимости от увеличения числа муниципальных образований и субъектов межбюджетных отношений в результате муниципальной реформы Снижение по сравнению с дореформенным уровнем * В связи с отсутствием данных о наличии муниципальных бюджетов до начала реформы 2003–2006 гг. из выборки исключен Агинский Бурятский автономный округ.

Источники. Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления // Аналитический вестник; Под. ред. С. Мокрого. М., Комитет Государственной думы по вопросам местного самоуправления. 2002.

№ 8; Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ // Аналитический вестник. М., Комитет Государственной думы по вопросам местного самоуправления. Вып. 4. 2005. Законы о региональных бюджетах на 2004 г.

Анализ изменения числа муниципальных образований по сравнению с числом ранее существовавших участников межбюджетных отношений на муниципальном уровне показал, что в Российской Федерации в результате муниципальной реформы число самостоятельных участников межбюджетных отношений должно увеличиться в 5,7 раза. При этом существенно данный показатель вырос в 23 из 30 регионов, где до принятия закона была двухуровневая или поселенческая модель организации местного самоуправления. В среднем по этим регионам число потенциальных субъектов межбюджетных отношений4 на муниципальном уровне возросло в 11 раз по сравнению с дореформенным уровнем, при этом в одном регионе чисПоскольку на протяжении переходного периода не во всех муниципальных образованиях поселенческого уровня формируются местные бюджеты, в данном случае более корректно говорить о потенциальных участниках межбюджетных отношений.

44 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ло потенциальных участников межбюджетных отношений возросло в 3, раза, в 10 регионах – от 5 до 10 раз, в 12 регионах – более чем в 10 раз. В оставшихся семи регионах число субъектов межбюджетных отношений осталось на дореформенном уровне. В результате, как видно из табл. 1, в целом по стране только в пяти регионах число потенциальных субъектов межбюджетных отношений осталось на дореформенном уровне, в шести – возросло менее чем в 3 раза. В остальных 73 регионах, включенных в анализ, этот показатель вырос более чем в 3 раза, в том числе 30 регионах число субъектов межбюджетных отношений выросло более чем в 10 раз.

Как видно, число потенциальных субъектов межбюджетных отношений в подавляющем большинстве субъектов РФ выросло гораздо существеннее, чем номинальное количество муниципальных образований.

Анализ политики региональных властей по созданию поселений.