«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ИСРМО Малые города 2007 УДК 352.075 ББК 60 М 53 НАСТОЯЩЕЕ ИЗДАНИЕ ПОДГОТОВЛЕНО В РАМКАХ ПРОЕКТА СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ...»

Значительные различия в политике органов государственной власти по определению территорий сельских поселений наблюдались в субъектах РФ с разными моделями территориальной организации местного самоуправления, сложившимися до начала реформы. В частности, практически во всех 30 регионах, где ранее существовала поселенческая или двухуровневая модель, статус городских и сельских поселений получила большая часть территорий, имевших статус поселенческих муниципальных образований по Закону № 154-ФЗ.

При этом из 11 регионов с поселенческой моделью в шести статус поселений получили все ранее существовавшие поселенческие муниципалитеты; таким образом, число муниципалитетов этого уровня в соответствующих регионах не изменилось. В остальных пяти регионах были проведены определенные преобразования в сфере территориальной организации местного самоуправления, однако существенного изменения (увеличения/ уменьшения) числа муниципальных образований не произошло: в трех регионах число поселений уменьшилось не более чем на 10%, в двух регионах – увеличилось, но не более чем на 15%.

Аналогичную политику по установлению границ сельских и городских поселений проводили и власти регионов, где формально существовала двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. В большинстве регионов этой группы число поселений практически не изменилось по сравнению с предыдущим периодом развития местного самоуправления. В трех регионах число поселений выросло по сравнению с предыдущим периодом не более чем на 10%, в двух регионах осталось без изменений, в 11 регионах незначительно уменьшилось (не больше чем на

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

10%). Нетипичной была ситуация в трех регионах этой группы (Магаданской, Брянской и Владимирской областях), где снижение числа поселенческих муниципалитетов составило более 20%.

В регионах с районной моделью организации местного самоуправления можно выделить два принципиально разных подхода к разграничению территорий административных районов на территории поселений.

Первый подход заключался в том, что сельские поселения создавались на базе ранее действовавших субмуниципальных структур – сельских администраций, которые являлись территориальными подразделениями администраций районов. Сельские администрации действовали, как правило, во всех сельсоветах на территории муниципального района. При таком подходе не учитывались финансово-экономический и управленческий потенциалы территорий. Если границы отдельных сельсоветов претерпевали изменения, то это было связано с выполнением требования федерального законодательства о пешеходной доступности административного центра поселения для жителей всех входящих в него населенных пунктов, необходимостью учета исторически сложившейся системы взаимосвязей между различными населенными пунктами и тому подобными причинами.

Второй подход исходил из стремления обеспечить максимально возможную самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения. Для этих целей при установлении границ учитывались не только формальные критерии, определенные федеральным законом, но и финансово-экономический потенциал территорий, их обеспеченность транспортной и социальной инфраструктурой, необходимой для решения вопросов местного значения поселений. В регионах, применявших такой подход к территориальной организации местного самоуправления, наблюдается существенное сокращение числа муниципальных образований поселенческого уровня по сравнению с числом субмуниципальных структур, существовавших ранее на этой территории. В этих условиях в меньшей степени увеличиваются расходы на административно-управленческий аппарат, повышается потенциал поселений по решению вопросов местного значения.

Тем не менее далеко не везде в результате проведения такой политики по установлению границ поселений удалось обеспечить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления, что связано с низким уровнем экономического развития территорий и существенной неравномерностью распределения налоговой базы по территории регионов.

46 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В ряде регионов тот или иной подход явно превалировал, в других различные модели использовались в разных районах. В результате в регионах с районной моделью организации местного самоуправления произошли следующие изменения числа поселений по сравнению с числом ранее существовавших субмуниципальных структур: в шести из 56 регионов число поселений незначительно возросло (не более чем на 10%) либо осталось на дореформенном уровне, в 13 регионах снизилось не более чем на 10%, в регионах снижение составило от 10 до 50%.

Наиболее активную политику в данной сфере проводили четыре региона. В Тульской, Ярославской, Ульяновской областях и Коми-Пермяцком округе число сельских поселений составило от 50 до 80% от числа ранее существовавших субмуниципальных структур. Кроме того, в четырех регионах сокращение числа поселений составило более 80%. К этой группе регионов относятся либо регионы с большими межселенными территориями (Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО), либо регионы, где двухуровневая модель организации местного самоуправления не была реализована в полной мере (Калининградская, Свердловская и Сахалинская области).

Необходимо отметить, что в отдельных регионах объединение административно-территориальных единиц при установлении границ поселений не было новым процессом – по сути, им была законодательно закреплена система управления территориями, уже сложившаяся на практике. Такая ситуация наблюдалась, например, в Калужской и Ленинградской областях.

В ряде административных районов этих субъектов РФ создавались так называемые объединенные администрации, при создании которых упразднялись субмуниципальные структуры в каждом конкретном сельсовете и создавался единый орган управления, в ведении которого находилась объединенная территория нескольких сельсоветов. При этом административно-территориальное деление районов оставалось прежним: границы сельсоветов не изменялись.

Примером достаточно грамотной реализации стратегии территориальных преобразований, связанной с объединением территорий субмуниципальных структур, является Тверская область, где количество муниципальных образований поселенческого уровня сократилось по сравнению с числом субмуниципальных структур примерно в 2 раза. Территориальная структура местного самоуправления на территории области разрабатывалась следующим образом. Для обеспечения реформы местного самоуправМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ления была сформирована рабочая группа по разработке предложений по правовому регулированию в области местного самоуправления во главе с заместителем губернатора области. В рабочую группу вошли представители областной администрации (территориального и правового управлений аппарата губернатора области, департамента финансов), депутатского корпуса, консультанты. В частности, данная рабочая группа занималась вопросами территориальной структуры местного самоуправления. Предложения по установлению границ поселений формировались на уровне муниципальных районов. При этом наряду с численностью населения и расстоянием от населенных пунктов до центра поселения обоснование территориальной структуры должно было включать вопросы транспортной доступности, инфраструктурной обеспеченности, наличия экономической базы. Учитывались также исторически сложившиеся связи.

На уровне районов новая территориальная структура разрабатывалась с привлечением глав сельских округов. Взаимодействие с населением в различных районах было организовано по-разному. В некоторых районах сходы граждан проводились только в том случае, если возникала конфликтная ситуация (например в деревнях, прилегающих к г. Бежецку, где при включении их в состав городского поселения население теряло льготы, характерные для сельской местности). В других практически все решения по преобразованию территориальной структуры обсуждались на сходах.

Предложения по поселенческой структуре принимались на собрании депутатов района. Таким образом, районный актив был информирован и принимал определенное участие в выработке решений по реализации нового муниципального законодательства, хотя базовые варианты решений разрабатывались руководством районной администрации.

Результаты группировки регионов по степени распространенности практики объединения территорий при создании сельских поселений приводятся в табл. 2.

48 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Группировка регионов с районной моделью организации местного самоуправления по степени распространенности практики объединения субмуниципальных структур Изменение числа поселений по сравнению Доля от общего с числом ранее действовавших регионов числа регионов Рост (не более 10%) или дореформенный уровень 6 10, Политика регионов по наделению муниципальных образований статусом городского округа. При анализе стратегии регионов по наделению городских поселений статусом городского округа особое внимание уделялось следующим моментам.

Во-первых, политике регионов по отношению к городам областного значения, которые в большинстве своем являются крупнейшими городами регионов с наиболее развитой экономической базой и социальной инфраструктурой.

Во-вторых, отношению региональных властей к городам, имевшим статус самостоятельных муниципальных образований по ранее действующему законодательству о местном самоуправлении, у органов власти которых имелся опыт решения вопросов местного значения; их перечень по закону 1995 г. был даже несколько шире перечня, установленного Законом № 131-ФЗ.

Проведенный анализ позволил разделить все субъекты РФ на несколько групп в соответствии с политикой органов государственной власти по созданию городских округов. Результаты группировки регионов в зависимости от этой политики представлены в табл. 3.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Группировка регионов в зависимости от их политики по наделению городских поселений статусом городского округа* Характеристика политики регионов по наделению Число регионов 1 Городскими округами стали только города областного значения, имевшие статус самостоятельных муниципаль- ных образований по закону 1995 г.

2 Городские округа созданы не только на территориях ранее действовавших муниципальных образований – городов областного значения, но и на территориях городов районного значения 3 Статуса городского округа лишены ранее действовавшие муниципальные образования 4 Городскими округами стали города областного значения, ранее не имевшие статуса муниципального образования 5 Городские округа создаются на территории сельских 6 На территории городов областного значения создаются муниципальные районы * Всего в исследование было включено 67 регионов, по которым в общедоступных информационных и правовых базах на момент проведения исследования содержалась необходимая информация. Общая сумма регионов в таблице равна 75 – в связи с тем, что отдельные регионы были включены одновременно в несколько групп (например, в Мурманской области на территории одного из сельских районов создан городской округ, вместе с тем один из городов областного значения стал муниципальным районом. В результате Мурманская область включена как в пятую, так и в шестую группу).

В первую группу вошли регионы, которые наделили статусом городского округа все города областного значения, имевшие статус муниципального образования до начала муниципальной реформы 2003 г. Эта группа является наиболее многочисленной, в нее входят 45 из 67 регионов, включенных в исследование. При этом в значительной части регионов, вошедших в эту группу, городскими округами стали все города областного значения, поскольку все они ранее были муниципальными образованиями ( из 45 регионов), в остальных – только отдельные города.

Ко второй группе были отнесены Брянская область и Республика Коми, в которых к началу реформы статус муниципального образования

50 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

имели не только города областного значения, исторически не включавшиеся в административные районы, но и города районного значения. При этом вопросы местного значения, собственность и доходные источники между муниципалитетами разного уровня не разграничивались. Все эти муниципальные образования получили статус городских округов в соответствии с Законом № 131-ФЗ (ч. 3, ст. 84).

Третью группу составили регионы, в которых часть городских поселений, ранее имевших статус муниципальных образований, не получила статуса городского округа. При этом в пяти регионах статуса городского округа были лишены только города районного значения и поселки; в 12 регионах – города областного значения.

В результате не получили статус городского округа 52 города областного значения, которые ранее были территориями самостоятельных муниципальных образований. При этом большая часть из них являются достаточно крупными городами, у которых есть возможность решать вопросы местного значения городского округа: имеются значительный управленческий потенциал, развитая инфраструктура, достаточная налоговая база. Наиболее крупными городами, относящимися к данной категории, являются Ангарск (245,5 тыс.

человек) Иркутской области, Гатчина (88,4 тыс. человек) Ленинградской области, Нерюнгри (65,8 тыс. человек) Республики Саха (Якутия), Белореченск (60,3 тыс. человек) и Лабинск (62,9 тыс. человек) Краснодарского края.

Четвертая группа состоит всего из двух регионов – Приморского края и Ярославской области. В этих регионах отдельные города областного значения впервые стали самостоятельными муниципальными образованиями в соответствии с законодательством о местном самоуправлении 2003 г. До этого они были включены в административные районы в качестве административных центров; соответственно, решали вопросы местного значения на территории этих городов органы власти района.

В Приморском крае городскими округами стали города областного значения Спасск-Дальний, Уссурийск и Лесозаводск, ранее не имевшие статуса муниципального образования. Тем самым все города областного значения в этом регионе стали городскими округами.

В Ярославской области, в соответствии с первой редакцией закона, устанавливающего границы и статус муниципальных образований, статусом городских округов наделялись только города Ярославль и ПереславльЗалесский5. Остальные города областного значения, как и ранее, включались Закон Ярославской области от 21 декабря 2004 г. № 65-з «О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области» (первоначальная редакция).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

в состав муниципальных районов. Однако активное сопротивление этому решению жителей Рыбинска, инициировавших судебные разбирательства по вопросу наделения города статусом городского округа, привели к тому, что региональные власти были вынуждены изменить свое первоначальное решение и наделить этот город статусом городского округа.

Пятую и шестую группы составляют регионы, которые, используя несовершенство федерального законодательства, пошли на фактическое искажение логики муниципальной реформы. В частности, в пятую группу были включены регионы, в которых городские округа создавались на базе сельских районов. В шестую – регионы, наделившие города областного значения с подведомственной им территорией статусом муниципального района.

Практика создания городских округов на базе сельских районов получила достаточно широкое распространение в ряде регионов. Стремясь сохранить ранее существовавшую районную модель организации местного самоуправления, региональные власти Калининградской, Сахалинской и Свердловской областей на большей части территории региона наделили бывшие административные районы статусом городских округов. В ряде других регионов данная практика применялась в отдельных случаях.

И, наконец, шестая группа – регионы, создавшие на территории отдельных городов не городские округа, а муниципальные районы. Примеры такой политики продемонстрировали региональные власти Мурманской и Челябинской областей. В Мурманской области статус муниципального района получил город областного значения Кандалакша с подведомственной территорией. В Челябинской области – города Еманжелинск, Пласт и Коркино. Особенностью этих городов являлось то, что на подведомственной им территории располагались поселки городского типа. В результате проведенных реформ города получили статус городских поселений наравне с некогда подведомственными им поселками. Соответственно, в каждом из этих городов было создано два уровня власти: органы управления муниципального района и городского поселения.

52 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ТЕМПЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ

ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ РАЙОНАМИ

И ПОСЕЛЕНИЯМИ

Законодательство субъектов Федерации. В соответствии с Законом № 129-ФЗ от 12.10.2005, срок вступления в силу Закона № 131-ФЗ был отложен до 1 января 2009 г. До этой даты – переходный период – регионы ежегодно устанавливают своими законами порядок решения вопросов местного значения вновь созданными поселениями, включая объем закрепленных за поселениями полномочий, организацию финансирования решения вопросов местного значения и т.п.

Анализ регионального законодательства в данной сфере на 2006 г. позволил выделить четыре группы регионов с точки зрения темпов и масштабов реализации муниципальной реформы:

регионы, в которых, в соответствии с региональным законодательством, муниципальная реформа реализуется в полном объеме с 1 января 2006 г.;

регионы, в которых часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений закреплена за муниципальными районами. К этой группе можно отнести 26 регионов. При этом вновь созданным поселениям в 2006 г. было передано от трех до 24 вопросов местного значения;

регионы, установившие различные темпы реализации муниципальной реформы для разных групп вновь созданных поселений. К данной группе относятся девять регионов;

регионы, фактически не приступившие к реализации муниципальной реформы в 2006 г. и передавшие все вопросы местного значения поселений на уровень муниципальных районов. Такой политики придерживались три региона.

По официальным данным Министерства регионального развития РФ, в 2006 г. полностью внедрили муниципальную реформу 46 регионов. Однако результаты исследования данного вопроса не полностью совпадают с официальным перечнем. Как видно из табл. 4, 41 из 46 регионов в данном списке совпадают. Пять регионов по результатам проведенного исследования были исключены из официального перечня. К ним относятся города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, поскольку Закон № 131-ФЗ фактически на них не распространяется и говорить о внедрении реформы в них можно с большой долей условности. Кроме того, исключены Тюменская и Сахалинская области, так как, по имеющейся информаМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ции, включение данных регионов является ошибочным. Законодательство Сахалинской области не подтверждает, что на данной территории реформа реализована полностью – фактически все полномочия поселений на г. были переданы муниципальным районам. Что касается Тюменской области, то там ситуация является более сложной. Формально, исходя из анализа законодательства, можно заключить, что регион полностью внедряет реформу местного самоуправления в 2006 г. Однако 24 апреля 2005 г., одновременно с муниципальными выборами, в поселениях Тюменской области был проведен референдум, по результатам которого все поселения передали муниципальным районам решение 16 вопросов местного значения.

Тем самым есть все основания для того, чтобы не рассматривать данный регион как полностью внедривший муниципальную реформу. Что касается Таймырского автономного округа, то он был исключен по причине его объединения с Красноярским краем.

Сопоставление данных минрегионразвития РФ и данных, полученных по результатам исследования, по перечню регионов, полностью внедривших муниципальную реформу в 2006 г.

4. Ненецкий автономный округ 4. Ненецкий автономный округ 5. Кабардино-Балкарская Республика 5. Кабардино-Балкарская Республика 6. Республика Калмыкия 6. Республика Калмыкия 7. Карачаево-Черкесская Республика 7. Карачаево-Черкесская Республика 8. Республика Северная Осетия–Алания 8. Республика Северная Осетия–Алания 11. Новосибирская обл. 11. Новосибирская обл.

12. Агинский Бурятский автономный 12. Агинский Бурятский автономный 13. Эвенкийский автономный округ 13. Эвенкийский автономный округ 19. Волгоградская обл. 19. Волгоградская обл.

54 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

20. Ставропольский край 20. Ставропольский край 23. Республика Мордовия 23. Республика Мордовия 24. Чувашская Республика 24. Чувашская Республика 29. Республика Дагестан 29. Республика Дагестан 32. Республика Саха (Якутия) 32. Республика Саха (Якутия) 40. Усть-Ордынский Бурятский АО 40. Усть-Ордынский Бурятский АО 44. Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО 45. Тюменская обл.

46. Сахалинская обл.

В то же время два региона – Ленинградская и Астраханская области – были дополнительно включены в перечень регионов, полностью внедривших муниципальную реформу. Строго говоря, данное включение является не до конца корректным: и в том, и в другом регионе есть поселения, полномочия которых в 2006 г. ограничиваются региональным законодательством.

Тем не менее таких поселений абсолютное меньшинство, в подавляющем большинстве вновь созданных муниципальных образований региональное законодательство предусматривает полноценную реализацию реформы.

Соглашения о передаче полномочий. Однако практика даже тех регионов, которые декларировали полное внедрение муниципальной реформы, демонстрирует, что и в них поселения решают далеко не все вопросы местного значения. Практика заключения соглашений о передаче полномочий

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов друг другу приобрела широкое распространение как в этих, так и в остальных регионах. Возможность и условия заключения подобных соглашений предусмотрены Законом № 131-ФЗ, причем не в переходных положениях, а в самом «теле» закона (ст. 15). Законодательством предусмотрено, что:

передаваться полномочия могут как от органов местного самоуправления поселений на районный уровень, так и от органов местного самоуправления муниципальных районов – поселениям;

соглашения должны предусматривать финансирование переданных полномочий за счет субвенций, предоставляемых из местных бюджетов муниципальных образований, передавших полномочия, порядок определения ежегодного объема субвенций должен содержаться в соглашении;

соглашения должны предусматривать передачу не вопроса местного значения, а части полномочий органов местного самоуправления по решению того или иного вопроса местного значения;

соглашения должны заключаться на определенный срок;

соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного;

соглашения должны предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашения.

Практически на настоящий момент соглашения стали одним из основных инструментов ограничения компетенции поселений. При этом в подавляющем большинстве случаев соглашения заключаются с нарушением действующего законодательства. Наиболее типичные нарушения сводятся к следующим:

соглашения по сути не являются добровольными (из права превращаются в обязанность). Передача полномочий осуществляется единообразно от всех поселений в рамках муниципального района;

передаются не полномочия, а вопросы местного значения полностью.

В результате органы местного самоуправления поселений фактически теряют контроль над решением любого вопроса местного значения, хотя формально продолжают нести ответственность за его решение перед населением. Соответственно, соглашения не предусматривают какого-либо мониторинга и контроля органов местного самоуправления поселений за исполнением переданных муниципальному району полномочий, отчетности районных органов местного самоуправления перед поселениями и т.п.

Тем самым на практике не может быть реализовано и положение о финансовых санкциях за неисполнение соглашения;

56 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

субвенции на финансирование передаваемых полномочий либо вообще не устанавливаются, либо определяются чисто формально – в сумме, заведомо недостаточной для соответствующей деятельности. Основные расходы по переданным полномочиям осуществляются из бюджета муниципального района. Необходимо отметить, что подобное участие в финансировании переданных по соглашению полномочий вообще не предусмотрено законодательством, в отличие от осуществления переданных государственных полномочий, которые могут софинансироваться из местных бюджетов.

Процедура передачи полномочий также далеко не всегда обеспечивает оптимальное разграничение прав и ответственности между муниципальными районами и поселениями. Например, изучение данного вопроса в некоторых районах Оренбургской области позволило выявить следующее.

Все поселения района заключают соглашения в едином формате, в условиях жесткого административного давления. Вопрос о передаче полномочий решается «с голоса» представительными органами поселений (письменные материалы не раздаются). Голосование происходит списком, а не по каждому отдельному полномочию. Администрация района не представляет отчет о том, каким образом исполнялись переданные полномочия в предшествующий период, какие средства были на это затрачены. Разграничение объектов собственности никоим образом не коррелирует с разграничением полномочий: например, полномочия по коммунальному обслуживанию передаются органам местного самоуправления муниципального района, при этом в муниципальную собственность принимаются котельные6.

Перечень вопросов местного значения, реально решаемый вновь созданными поселениями и сложившийся как под воздействием регионального законодательства, так и заключенных соглашений, различается от региона к региону, однако наиболее часто органы местного самоуправления поселений осуществляют свои полномочия в следующих сферах:

создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

сбор и вывоз бытовых отходов и мусора;

благоустройство и озеленение территории поселения;

освещение улиц и установка указателей с названиями улиц и номерами домов;

ритуальные услуги и содержание мест захоронения.

Авторы имели возможность лично присутствовать на заседаниях представительных органов двух поселений Новосергиевского района Оренбургской области, где решались соответствующие вопросы.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В ряде случаев к данным вопросам добавляется также содержание дорог, работа с детьми и молодежью, обеспечение жителей услугами организаций культуры. В подавляющем большинстве случаев на районном уровне централизуются вопросы распоряжения земельными ресурсами.

Казначейское исполнение бюджетов поселений также осуществляется на уровне муниципальных районов.

Хотя массовая передача полномочий происходит от органов местного самоуправления поселений муниципальным районам, есть отдельные примеры и обратного процесса – передача полномочий от муниципальных районов поселениям. Органам местного самоуправления поселений передаются следующие полномочия:

организация дошкольного образования;

организация дополнительного образования;

текущее содержание общеобразовательных учреждений;

текущее содержание фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП).

Передача данных полномочий на поселенческий уровень вполне обоснована, поскольку дошкольное и частично дополнительное образование являются локальными услугами, которые практически полностью потребляются жителями соответствующего поселения (в отличие, например, от общего образования, где дети из одного поселения могут обучаться на территории другого поселения). Что касается текущего содержания учреждений образования и здравоохранения, то, даже не имея формальной ответственности за исполнение данных полномочий, органы местного самоуправления поселений, будучи выборной властью и отстаивая интересы жителей, не могут допустить, чтобы школа на их территории не была подготовлена к новому учебному году либо протекала крыша у ФАП. В результате возникает проблема нарушения законодательства и нецелевого расходования средств. Передача данных полномочий на уровень поселений несколько смягчает эту проблему, хотя и не решает ее полностью.

Финансирование муниципальных образований – бюджет или смета. Законом № 129-ФЗ от 12.10.2005 г. были также внесены поправки в Бюджетный кодекс, предусматривающие возможность в переходный период финансировать вновь образованные муниципальные образования по смете. В частности, данным законом предусматривалось следующее:

«В случае, если законом субъекта Российской Федерации в переходный период … предусмотрено решение вопросов местного значения во вновь образованных поселениях органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения:

58 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1) в качестве составной части бюджета муниципального района могут предусматриваться доходы и расходы указанных поселений;

2) налоговые доходы, … подлежащие зачислению в бюджеты указанных поселений, зачисляются в бюджет муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

3) дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений перечисляются в бюджет муниципального района, в состав которого входят указанные поселения …»

Столь объемное цитирование федерального законодательства в данном случае не случайно. Из приведенной цитаты четко видно, что включение доходов и расходов поселений в качестве составной части бюджета муниципального района, означающее финансирование муниципальных образований по смете, возможно в том случае, если вопросы местного значения поселений решаются органами местного самоуправления муниципального района. Причем нигде не указано, что речь идет о решении части вопросов местного значения, и из текста вытекает, что финансирование по смете возможно в случае передачи решения всех вопросов местного значения поселений на уровень муниципального района.

Однако в методических рекомендациях Министерства регионального развития РФ7 нашел отражение иной подход к организации финансирования деятельности органов местного самоуправления поселений, в соответствии с которым при передаче любого объема полномочий поселений на районный уровень возможно установление сметного финансирования их деятельности. Именно подобная трактовка законодательства нашла отражение в практике реализации муниципальной реформы в значительной части регионов. Из 38 субъектов РФ, которые часть вопросов местного значения поселений полностью или частично передали на районный уровень, в 29 субъектах деятельность органов местного самоуправления поселений в 2006 г. финансировалась по сметам.

См.: «Методические рекомендации по применению субъектами Российской Федерации Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетной кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в ст. Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»» и «Модельный правовой акт субъекта Федерации об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ЦЕНА РЕФОРМЫ – ДИНАМИКА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РАСХОДОВ

Общий анализ динамики управленческих расходов в условиях муниципальной реформы. В ходе подготовки и реализации нового законодательства о местном самоуправлении прогнозы о последствиях муниципальной реформы для эффективности системы управления муниципальными образованиями существенно различались. С одной стороны, существовало мнение, что предлагавшийся в Законе № 131-ФЗ подход к реформированию местного самоуправления значительно снизит эффективность управленческой деятельности и приведет к росту управленческих расходов. С другой – имела место и противоположная позиция: поскольку общий объем полномочий органов государственной власти и местного самоуправления не изменяется, а происходит лишь их перераспределение между различными уровнями власти, не должны увеличиваться и управленческие расходы.

Практика реализации муниципальной реформы позволяет дать предварительный ответ на данный вопрос. Чтобы определиться с воздействием муниципальной реформы на эффективность управленческой деятельности, были проанализированы расходы муниципальных бюджетов за первое полугодие 2006 г.8. Для анализа управленческих расходов использовались данные, отраженные в следующих подразделах бюджетной классификации раздела «Общегосударственные вопросы»:

0102 Функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления;

0103 Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления;

0104 Функционирование Правительства Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;

0106 Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора.

Соответственно, управленческие расходы оценивались на основе суммирования бюджетных данных по этим четырем подразделам.

Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство “Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов”, http://www.roskazna.ru/reports/ mb.html. В анализ была включена вся совокупность регионов, за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга, Республики Ингушетия и Чеченской Республики, где реализация муниципальной реформы не может рассматриваться как полноценная. Кроме того, из анализа были исключены Калужская область и Агинский Бурятский автономный округ по причине очевидной недостоверности бюджетных данных.

60 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В ходе анализа были получены следующие результаты.

Во-первых, темпы прироста расходов на содержание органов местного самоуправления в 2006 г. по сравнению с 2005 г. в реальном выражении составили 30,7% и были существенно выше, чем в предшествующие годы. Так, они были почти в 3 раза выше, чем в 2003–2004 гг.9. Можно предположить, что основной причиной роста данных расходов является реализация муниципальной реформы.

Во-вторых, факторами, в определенной мере ускоряющими рост расходов на содержание органов местного самоуправления, являются создание в ходе реформы новых муниципальных образований и полная передача этим муниципальным образованиям, в соответствии с региональным законодательством, решения вопросов местного значения, предусмотренных Законом № 131-ФЗ. Наибольший прирост соответствующих расходов характерен для регионов, полностью внедривших муниципальную реформу в 2006 г., где число муниципальных образований увеличилось более чем в 2 раза – 41,7%.

В-третьих, потенциал роста расходов на содержание органов местного самоуправления в связи с реализацией муниципальной реформы еще не исчерпан, что демонстрирует превышение темпа прироста данных расходов в регионах, полностью внедривших муниципальную реформу, над регионами, не полностью реализовавшими реформу в 2006 г. (32,8 и 28,6% соответственно). Тем самым можно предположить, что на протяжении переходного периода рост данных расходов под воздействием муниципальной реформы будет продолжаться. В первую очередь это затронет расходы на функционирование местных администраций.

В-четвертых, анализ структуры консолидированных муниципальных бюджетов в 2006 г. позволяет выделить факторы, влияющие на объемы бюджетов поселений, что косвенно может служить индикатором объема исполняемых полномочий. Так, доля бюджетов поселений в консолидированных районных бюджетах оказалась выше в регионах, где доля муниципальных образований в ходе реформы выросла менее чем в 2 раза, а также в регионах, полностью внедривших муниципальную реформу в 2006 г. Если по всем регионам, включенным в выборку, доля бюджетов поселений в консолидированных районных бюджетах составляет 11,9%, то по регионам, где число муниципальных образований выросло менее чем в 2 раза, – 16,4%, а по регионам, полностью внедрившим муниципальную реформу, – 16,6%.

Сопоставление данных 2004 и 2005 гг. затруднено по причине изменения бюджетной классификации.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В-пятых, доля расходов на содержание органов местного самоуправления в бюджетах поселений более чем в 4 раза превышает долю соответствующих расходов в бюджетах муниципальных районов – и 7% соответственно. Это наглядно демонстрирует потери от недостаточного масштаба управленческой деятельности на уровне поселений. В то же время, поскольку бюджеты поселений составляют достаточно небольшую долю консолидированных муниципальных бюджетов, нагрузка столь непропорциональных управленческих расходов поселений на консолидированные муниципальные бюджеты невелика – около 2% по всей совокупности регионов.

Основные результаты расчетов воздействия муниципальной реформы на уровень и динамику управленческих расходов представлены в табл. 5 и 6.

Характеристика динамики расходов на содержание органов Полностью внедрившие реформу в 2006 г.:

из них с ростом числа МО менее чем в 2 раза из них с ростом числа МО более чем в 2 раза Регионы, не внедрившие 2006 г.:

из них с ростом числа МО менее чем в 2 раза из них с ростом числа МО более чем в 2 раза Консолидированный муниципальный бюджет.

Расчеты произведены за первое полугодие 2005 г.

Расчеты произведены за первое полугодие 2006 г.

***

62 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Характеристика удельного веса бюджетов поселений и доли расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных Внедрившие реформу Не внедрившие реформу В выборку вошли 78 регионов за исключением Московской, Саратовской и Сахалинской областей, а также Корякского и Чукотского автономных округов.

В выборку вошли 70 регионов за исключением Московской, Саратовской, Белгородской, Ивановской, Калининградской, Рязанской, Свердловской, Ярославской и Сахалинской областей, Корякского и Чукотского автономных округов, Удмуртской республики, Еврейской автономной области.

Анализ управленческих расходов в поселениях – case studies. Для уточнения выводов, полученных на основе анализа бюджетной статистики, более детальному изучению подверглась ситуация в муниципальных образованиях шести регионов: Вологодской, Оренбургской, Челябинской, Калужской, Тверской областей и Чувашской Республики. В Вологодской и Тверской областях, а также Чувашской Республике ранее господствовала районная модель территориальной организации местного самоуправления, в связи с чем подавляющая часть поселений являются вновь образованными. В Челябинской области до начала реформы была реализована двухуровневая структура, однако на уровне поселений отсутствовали местные бюджеты. В Оренбургской и Калужской областях преобладала районная модель, однако отдельные поселения были самостоятельными муниципальными образованиями и имели местные бюджеты. Три из данных регионов (Вологодская и Калужская области, Чувашская Республика) декларировали полную реализацию муниципальной реформы в 2006 г., оставшиеМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ся три воспользовались возможностями, предоставленными федеральным законодательством, и передали часть вопросов местного значения поселений муниципальным районам. Ни в одном из рассматриваемых регионов в 2006 г. вновь созданные поселения не финансировались по смете, везде на поселенческом уровне формируются бюджеты.

В результате исследования была получена следующая дополнительная информация.

1. Регионы характеризуются широким разнообразием с точки зрения численности исполнительных органов местного самоуправления и расходов на их функционирование. Так, разброс штатной численности местных администраций в поселениях с численностью населения от 1000 до человек составляет по Вологодской области от 6 до 18 человек, в Малоярославецком районе Калужской области – 3,5–4,5 человек, примерно столько же – в Мариинско-Посадском районе Чувашской Республики, 5–6 человек – в Троицком районе Челябинской области. В ходе анализа удалось выявить несколько факторов, существенно влияющих на численность местных администраций и уровень управленческих расходов вновь созданных муниципальных образований.

Во-первых, это политика региональных администраций в данном вопросе. В ряде регионов (Калужская область, Чувашская Республика) администрация субъекта Федерации осуществляет жесткое административное давление в направлении недопущения роста административно-управленческого персонала и административных расходов вне зависимости от того, как изменяются полномочия муниципальных образований.

Во-вторых, это подходы к формированию вновь созданных поселений в ходе реорганизации территориальной структуры местного самоуправления. В случае, когда в ходе территориальной реорганизации при создании поселений происходило объединение субмуниципальных структур, общая численность административно-управленческого персонала и расходы на управление могли не измениться либо вырасти незначительно. Если же поселения создавались на базе каждой субмуниципальной структуры, «цена реформы» с точки зрения содержания органов местного самоуправления оказывалась гораздо выше. Примером может служить сопоставление динамики расходов на содержание органов местного самоуправления в Грязовецком районе Вологодской области, где проводилась политика объединения субмуниципальных структур и запланированные в 2006 г. расходы по разделу «Общегосударственные вопросы» по сравнению с 2005 г. сократились, и в Сокольском районе Вологодской области, где поселения создаваМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ лись на базе каждой субмуниципальной структуры и аналогичные расходы практически удвоились.

В-третьих, это характер территории, на которой функционируют муниципальные образования. Анализ показал, что подушевые расходы на содержание органов местного самоуправления как на районном, так и на поселенческом уровне существенно зависят от численности населения района и соотношения городского и сельского населения. Так, в Вологодской области в 2006 г. подушевые расходы на содержание органов местного самоуправления в консолидированных районных бюджетах превышали 2 тыс. руб. в полностью сельских районах с численностью населения менее 10 тыс. человек (исключение составил лишь один район) и были ниже 1 тыс. руб. в районах с численностью населения более 50 тыс. человек и долей городского населения более 60%. При этом, судя по всему, объем реально исполняемых полномочий на сегодняшний день не является фактором, определяющим численный состав местных администраций и уровень управленческих расходов.

2. С учетом передачи значительного объема полномочий от поселений муниципальным районам, а также результатов интервью с руководителями администраций поселений можно сделать вывод, что и в регионах, декларировавших полное внедрение муниципальной реформы, потенциал роста численности поселенческих администраций и, соответственно, расходов на содержание органов местного самоуправления вновь созданных поселений полностью не исчерпан. Не во всех вновь созданных поселениях есть бухгалтеры, часто на поселенческом уровне нет землеустроителей, в единичных сельских администрациях есть юристы. Проведенные совместно с руководством поселений оценки необходимой для исполнения всех вопросов местного значения численности администраций в поселениях, где на настоящий момент численность местной администрации минимальна (три-четыре человека) показали необходимость удвоения данной численности.

3. Кроме расходов на содержание органов местного самоуправления, организация управленческой деятельности требует также технического обеспечения, решения вопросов повышения квалификации кадров и т.п.

Так, для нормального решения вопросов местного значения администрациями поселений необходимо, по меньшей мере, два-три компьютера и одна единица служебного автотранспорта. По информации из обследованных регионов, стоимость комплекта компьютерного оборудования и оргтехники составляет примерно 30 тыс. руб., стоимость служебного автомобиля – около 200 тыс. руб. Расходы на решение данных вопросов включаются в

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

проект бюджета на очередной финансовый год и, соответственно, отражаются в законах о бюджетах лишь в отдельных регионах. Гораздо более распространено финансирование данных расходов за счет дополнительных доходов бюджета.

При этом ситуация с обеспечением компьютерами в поселениях, судя по результатам обследования, не является критической: по меньшей мере один компьютер есть в каждом из рассмотренных сельских поселений, в городских поселениях потребность в компьютерах можно считать практически удовлетворенной. Существенно более сложное положение сложилось с обеспечением служебным автотранспортом. Многие субмуниципальные структуры не имели служебного автотранспорта. Из обследованных регионов только Вологодская область выделяет бюджетные средства для закупки автомобилей для администраций поселений. В 2006 г., на момент проведения обследования, на эти цели за счет дополнительных доходов бюджета было выделено 11470 тыс. руб., приобретено 92 автомобиля. До конца года предполагалось выделить еще 10 млн руб. Кроме того, 52 автомобиля планировалось приобрести в I квартале 2007 г. Есть отдельные случаи самостоятельной закупки служебного транспорта из бюджетов поселений. Так, в МО «Кардаиловский сельсовет» Оренбургской области за счет бюджетных средств, сэкономленных на аренде здания администрации, был приобретен подержанный автомобиль «Волга» за 55 тыс. руб.

Кроме приобретения компьютерного оборудования и служебного автотранспорта, средства региональных и районных бюджетов также тратятся на повышение квалификации кадров и ремонт зданий администраций поселений, хотя и в меньшем объеме.

ВЫВОДЫ

На основе изучения вопроса о «цене» муниципальной реформы с точки зрения изменения управленческих расходов можно сделать, по меньшей мере, два существенных вывода.

Первый сводится к тому, что в результате муниципальной реформы, безусловно, возникают потери от недостаточного масштаба управленческой деятельности на уровне поселений. Это подтверждается не только экстремально высокой долей управленческих расходов в местных бюджетах поселений: в среднем по российским регионам в первой половине 2006 г. она составила около 30%, а в отдельных поселениях, включенных в исследование, доходила до 80–90%. Расчеты числа жителей поселений,

66 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

приходящегося на одного сотрудника местных администраций, также демонстрируют достаточно четкую обратно пропорциональную зависимость по отношению к численности населения в поселении: чем меньше численность населения в поселении, тем большее количество жителей приходится на одного сотрудника местной администрации. Важно также, что в ряде поселений, существовавших до начала муниципальной реформы, в результате реформирования разграничения полномочий и реализации других положений Закона № 131-ФЗ доля управленческих расходов существенно увеличилась. Например, в Хомутининском сельском поселении Челябинской области она возросла более чем вдвое.

Второй вывод состоит в том, что стоимость реформы с точки зрения увеличения управленческих расходов оплачена еще не полностью.

Сохраняется потенциал роста расходов на управление муниципальными образованиями как в регионах, не передавших решение всех вопросов местного значения вновь созданным поселениям в 2006 г., так и в регионах, декларировавших полномасштабную реализацию муниципальной реформы. Повышение управленческих расходов будет связано с несколькими факторами:

неизбежным ростом численности администраций поселений в значительном числе регионов и, соответственно, ростом расходов на их содержание;

необходимостью дополнительного обеспечения местных администраций техническими средствами (компьютерами, оргтехникой, служебным автотранспортом);

острой потребностью в повышении квалификации кадров.

Таким образом, полноценная реализация реформы местного самоуправления потребует дополнительных бюджетных расходов, по объему сопоставимых с теми, которые уже затрачены на компенсацию потерь, связанных с недостаточным масштабом управленческой деятельности на уровне поселений.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

МИФЫ И РЕАЛИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Кризис столь широко разрекламированной реформы местного самоуправления, связанной с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» взамен действующего ранее Федерального закона № 154-ФЗ с аналогичным названием, стал общепризнанным фактом. И этот факт не может заслонить ни формально растущее число регионов, полностью внедривших реформу, ни единичные примеры действительно успешной организации управления на местном уровне. Гораздо более массовыми являются такие последствия реформы, как рост управленческих расходов, дезорганизация в предоставлении муниципальных услуг, диктат местной власти на уровне районов по отношению к поселенческим муниципалитетам, резкое усиление конфликтности во взаимоотношениях районных и поселенческих властей.

Можно по-разному оценивать причины такой ситуации. Наиболее поверхностный подход объясняет выявившиеся трудности тем, что страна «не готова» к внедрению муниципальной реформы: не созданы необходимые предпосылки, не отлажены инструменты реализации реформы, не хватает финансирования и организационного потенциала для формирования всего комплекса условий успешной реализации предлагаемых преобразований. Именно исходя из такого понимания причин кризиса было принято решение об установлении переходного периода до 1 января 2009 г., в рамках которого субъектам Федерации дано право самостоятельно определять границы компетенции органов местного самоуправления вновь созданных поселений.

Сложно спорить с тем, что в стране не созданы необходимые предпосылки реализации муниципальной реформы. И тем не менее сводить причины трудностей лишь к временным и поверхностным обстоятельствам представляется недопустимым упрощением. Базовые факторы, обусловившие кризис муниципальной реформы, связаны в первую очередь с ее концептуальными пороками. В основе реформы лежала не система методологически выверенных, признанных международным экспертным сообществом и опробованных в мировой практике принципов и подходов, а набор не выдерживающих критики идеологических постулатов и мифов.

Кризис реформы поставил на повестку дня вопрос о направлениях дальнейшего развития в муниципальной сфере. Экспертное сообщеМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ство должно быть готовым ответить на этот вызов. Однако если конкретные направления и механизмы, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, подвергаются заслуженной критике экспертов, то система базовых мифов, лежащих в основе реформы, обычно рассматривается как некая очевидность, не подвергающаяся сомнению. Задача данной статьи как раз и состоит в том, чтобы обсудить основополагающие принципы, положенные в основу реформы, и оценить их с точки зрения обоснованности, доказательности и соответствия современным реалиям.

Реформы муниципального управления характерны для многих стран мира. Однако ни объекты, ни направления этих реформ не совпадают с теми преобразованиями, которые предусмотрены в России Федеральным законом № 131-ФЗ. Хотя международная практика муниципальных реформ достаточно разнообразна, общими для большинства стран являются тенденции к укрупнению муниципальных образований, передаче им большего объема полномочий, повышению их самостоятельности. В России мы видим диаметрально противоположную картину: резкое возрастание числа муниципалитетов, сопровождающееся урезанием их полномочий и снижением их самостоятельности в различных сферах. Думается, что такая вопиющая разнонаправленность обусловлена многими причинами, к некоторым из которых мы еще вернемся. Здесь же хотелось бы обратить внимание на то, что одним из факторов, обусловивших столь различные тенденции, является различие самого объекта реформирования.

Муниципальные реформы, по крайней мере значительная их часть, были вызваны необходимостью повысить эффективность управления в первую очередь крупными городами и городскими агломерациями. Именно оптимизация подходов к муниципальному управлению данными объектами находится в центре и тех дискуссий, которые ведутся в международном экспертном сообществе. И это не случайно. В концентрированном виде причины подобной ситуации сформулировал известный канадский специалист по муниципальному управлению Эндрю Сэнктон: «Значительная доля озабоченности проблемами муниципального управления в Канаде на протяжении последнего десятилетия была вызвана осознанием того, что происходящее в наших городах гораздо более существенно для экономического процветания, чем происходящее в наших шахтах, на наших фермах и рыболовецких судах»1. Другими словами, конкурентоспособность крупных городов становится одним из ключевых факторов экономического разSancton A. Beyond the Municipal: Governance for Canadian Cities // Options Politiques, 2004.

Vol. 25. № 2 (February). Р. 30.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

вития той или иной страны. И создание оптимальных организационных и управленческих условий для роста их конкурентоспособности является центральным вопросом муниципальной реформы.

Чтобы понять, какого рода реформы позволяют создать подобные условия, рассмотрим вопрос конкурентоспособности городов более подробно.

Для того чтобы город был конкурентоспособным, он должен в первую очередь утвердить себя как привлекательное место для экономической деятельности. Однако сфера конкуренции городов гораздо шире. Города конкурируют не только за инвестиции, но и за население (в частности, за квалифицированную рабочую силу), за проведение крупных спортивных культурных и бизнес-мероприятий, за туристов и других временно приезжающих. В то же время очевидно, что все эти виды конкуренции в конечном счете влияют на имидж города как привлекательного места для экономической деятельности и способствуют притоку дополнительных ресурсов и инвесторов.

Если рассматривать конкурентоспособность городов в подобном широком контексте, то очевидно, что она определяется далеко не только чисто экономическими факторами – наличием инвестиционных площадок, их обеспеченностью необходимыми ресурсами и т.п. Даже если ограничиться только аспектом, связанным с конкуренцией за инвестиции, то международные исследования показали, что для инвесторов, наряду с экономическими факторами, а также транспортной доступностью той или иной территории, важную роль при выборе места для экономической деятельности играет качество жизни, эффективность местной власти, наличие у нее стратегического виденья перспектив развития муниципального образования и способности воплощать эту стратегию на практике. Если же учесть, что необходимым условием привлечения инвестиций является наличие адекватного рынка трудовых ресурсов и, таким образом, успешная конкуренция за рабочую силу, городские власти должны обеспечить широкий спектр благоприятных условий для жизни, включая хорошую экологию, комфортное жилье, личную безопасность, образовательные и другие социальные услуги высокого качества и т.п.2.

В этих условиях было бы логично, чтобы исходным пунктом в определении компетенции и других аспектов организации городских властей в ходе муниципальной реформы в России был ответ на вопрос: «В каких Обзор факторов, определяющих конкурентоспособность крупных городов, в целом и применительно к сектору профессиональных услуг см. в Slavgorodskaya M. The International Competitiveness of a Metropolitan Region: Case Studies of Moscow and Warsaw // Urban Management in Europe: Towards a sustainable development, 2004.

70 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

условиях функционирование органов местного самоуправления данного уровня может создать наиболее благоприятные предпосылки для повышения конкурентоспособности городов, формирования их благоприятного имиджа как места для размещения экономической деятельности?» Ничего подобного в рамках российской реформы местного самоуправления мы не наблюдаем. Более того, проблематика городов вообще не играла существенной роли и в обсуждении преобразований в сфере местного самоуправления, и в дизайне самой муниципальной реформы. В результате недооценки роли организации городского управления в обеспечении условий для успешного экономического развития муниципальная реформа включает в себя ряд положений, способных негативно повлиять на перспективы укрепления конкурентоспособности российских городов.

Во-первых, законодательно на федеральном уровне не осуществлено четкое разграничение между городами, которым должен быть предоставлен статус городских округов, и городами, которые могут быть городскими поселениями и включаться в состав муниципальных районов. Более того, законодательные установления в данном случае исходят в первую очередь не из необходимости сформировать наиболее благоприятные условия для развития городов, а из потребности обеспечить инфраструктурой для решения вопросов местного значения муниципальные районы. В результате значительное число городов, в том числе достаточно крупных, не получили статуса городского округа. К ним относятся, в частности, города Ангарск (245,5 тыс. человек) Иркутской области, Гатчина (88,4 тыс. человек) Ленинградской области, Нерюнги (65,8 тыс. человек) Республики Саха (Якутия), Белореченск (60,3 тыс. человек) и Лабинск (62,9 тыс. человек) Краснодарского края. Между тем придание городу статуса городского поселения и включение его в муниципальный район может существенно ухудшить условия для привлечения инвестиций. С одной стороны, формирование факторов, обеспечивающих привлекательность городской среды, разрывается между двумя уровнями управления – городского поселения и муниципального района, – интересы которых во многом конфликтны, и координация тем самым затруднена. С другой – инвесторы достаточно негативно относятся к двухуровневой модели муниципального управления, поскольку распределение полномочий и ответственности в ее рамках бывает достаточно неопределенным, а транзакционные издержки взаимодействия с двумя уровнями власти выше, чем в условиях одноуровневой структуры.

Во-вторых, сама сфера компетенции органов управления в городских округах определялась как механическая сумма вопросов местного значения

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

поселений и муниципальных районов. При этом не оценивалось, является ли данная сфера компетенции оптимальной с точки зрения создания благоприятных условий для повышения конкурентоспособности городов. Более того, сейчас вопрос о полномочиях городских властей в городах – центрах субъектов Федерации – становится предметом политической борьбы, региональные власти стремятся сконцентрировать в своих руках ключевые функции по управлению региональными столицами. Связанные с этим противоречия и конфликты могут повлиять на конкурентоспособность российских городов еще более разрушительно, чем трудности взаимодействия городских поселений и муниципальных районов.

Но проблема не только в отсутствии оптимальных условий для повышения конкурентоспособности. Муниципальная реформа не создает также стимулов к экономическому развитию на уровне муниципалитетов, фактически лишив местные власти (в том числе городские) финансовых выгод от привлечения инвестиций. В соответствии с традиционными подходами к распределению налоговых доходов между различными уровнями власти за муниципальными образованиями закреплены наиболее равномерно распределенные и наименее мобильные налоги, а именно: подоходный налог и часть имущественных налогов. Однако подобный подход не учитывает роль местных властей в формировании инвестиционного климата, которая вполне реальна не только на уровне городов, но и на уровне муниципальных районов, что подтверждено в том числе исследованиями, проводившимися Лабораторией проблем муниципального развития ИЭПП3. Тем самым на практике необходимо находить компромисс между традиционными теориями бюджетного федерализма, ориентированными в первую очередь на условия обеспечения муниципальных образований источниками финансовых средств, и более нестандартными подходами (например теорией общественного выбора), учитывающими необходимость создавать для местных властей адекватные стимулы к эффективной деятельности и признающими целесообразность закрепления за ними и налогов с мобильной базой для стимулирования конкуренции. На настоящий момент эта задача не решается.

Еще один вопрос муниципального управления, широко обсуждающийся в международных экспертных кругах, – это проблема управления городскими агломерациями4. Города расползаются, втягивая в свою орПроблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005. Гл. 6.

Мировая практика становления и развития городских агломераций, характерные для данной сферы процессы рассмотрены в издании: Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С.

Организация местного самоуправления в городах федерального значения. М., 2004.

72 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

биту окружающие, ранее сельские, территории; тем самым формируются городские агломерации – мегаполисы. Если этот процесс происходит стихийно, он может иметь множество негативных последствий. Перед ранее сельскими муниципалитетами встает задача предоставления гораздо более разветвленного и сложного комплекса услуг, характерного для урбанизированных территорий, к чему они часто оказываются не приспособленными. А низкое качество услуг в сферах, связанных, например, с экологией, транспортным обслуживанием и дорожным хозяйством в отдельных муниципалитетах может оказывать негативное влияние на всю агломерацию в целом. Усиливающиеся в рамках агломерации взаимосвязи городского ядра и окружающей территории оказывают возрастающее давление на дорожно-транспортную и коммунальную инфраструктуру, требуют координации развития различных муниципальных образований в данных сферах.

Проблемы и сложности, возникающие при управлении городскими агломерациями, пути их решения – одна из центральных проблем муниципальной организации в зарубежных странах.

Российская реформа местного самоуправления не только не пытается найти ответ на вопросы, связанные с развитием городских агломераций, но и не ставит эти вопросы вообще. Города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, – где формирование разветвленных агломераций, иногда затрагивающих несколько близлежащих областей, стало очевидным фактом, практически выведены из-под сферы действия Федерального закона № 131-ФЗ. Никаких органов, обеспечивающих координацию инфраструктурного развития в рамках агломераций, реформой не предусмотрено.

Возникает закономерный вопрос: «Почему в стране, где более 70% населения проживает в городах, муниципальная реформа практически игнорирует специфически городскую проблематику, концентрируясь на муниципальных вопросах преимущественно в сельской местности?»

И здесь мы подходим к главному, основополагающему мифу, который, собственно, определил всю структуру и идеологию муниципальной реформы. Фактически в качестве главной задачи муниципальной реформы рассматривалось приближение власти к населению, которое, по замыслу авторов реформы, должно было привести к усилению участия населения в решении вопросов местного значения, укреплению демократии на местном уровне, а тем самым и к эффективному управлению муниципальными образованиями. Причем данное приближение рассматривалось как чисто механистическое – в рамках обеспечения пешей доступности до местной власти.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Думаю, что трактовка приближения власти к населению и связанного с этим развития потенциала местного самоуправления как мифа вызовет активное неприятие не только у авторов и идеологов муниципальной реформы, но и в муниципальном экспертном сообществе в целом. Поэтому попытаюсь детально рассмотреть данное положение и представить развернутую систему доказательств.

Проблема муниципальной реформы не в том, что она делает ставку на самоорганизацию населения и местное самоуправление, а в том, что в качестве условия развития местного самоуправления выступает механическое приближение власти к населению. Из этого идеологического постулата вытекает ряд следствий, определивших базовую конструкцию Закона № 131-ФЗ:

на большей части территории страны должна быть создана власть, максимально приближенная к населению, а именно власть на уровне поселений;

доступность власти должна обеспечиваться географически – пешая доступность в течение рабочего дня применительно к поселениям и транспортная – применительно к муниципальным районам;

для муниципальных образований различных типов должна быть четко очерчена сфера компетенции органов местного самоуправления и закреплены доходные источники;

местная власть должна получить полномочия по привлечению населения к решению вопросов местного значения – самообложение, трудовая повинность, – однако условия реализации данных полномочий жестко зафиксированы в федеральном законодательстве;

население должно получить возможность влиять на местную власть через различные формы самоуправления и участия в управлении, также закрепленные в федеральном законодательстве;

других условий и стимулов для развития потенциала местного самоуправления не требуется.

Исходя из данной логики, становится совершенно очевидно, почему проблематика городов оказалась столь непривлекательной для авторов муниципальной реформы. Перспективы прямого участия населения в управлении в крупных городах явно менее благоприятны, чем в сельской местности. Тем самым реализовать потенциал местного самоуправления там гораздо труднее.

В этих условиях вполне логично, что городское управление регулируется «по остаточному принципу» – городские поселения приравниваются к сельским, а городские округа – к сумме поселений и муниципальных районов.

74 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Но действительно ли основной целью муниципального управления является развитие потенциала местного самоуправления, активизация участия населения в организации местной жизни? Если мы попытаемся посмотреть на этот вопрос с точки зрения тех дискуссий, которые ведутся в международном экспертном сообществе, то обнаружим, что это не так. В качестве основной цели совершенствования муниципального управления выступает повышение качества и доступности муниципальных услуг, рост эффективности их предоставления. Поэтому обсуждения ведутся в первую очередь в терминах утилизации экономии на масштабе, регулирования эффектов перелива и т.п.

Так, исследования показали, что различные услуги обладают разным потенциалом экономии на масштабе: для некоторых услуг этот эффект значителен, для некоторых – несущественен, а есть услуги, где чрезмерный масштаб их предоставления приводит к потерям в эффективности. Соответственно, для каждого из этих видов услуг необходимо искать максимально эффективные механизмы организации их предоставления: если базовой является поселенческая структура, то для утилизации эффекта масштаба необходима организация межмуниципальной кооперации, если аналог нашей районной структуры – напротив, встает вопрос децентрализации предоставления определенных муниципальных услуг. В Канаде, например, в рамках одного муниципального образования возможны разные уровни налогообложения местным налогом на недвижимость в зависимости от дифференциации объема и качества предоставляемых услуг. В рамках двухуровневой структуры данный фактор влияет на распределение полномочий между двумя уровнями муниципальной власти.

«Эффекты перелива» (экстерналии) возникают в том случае, если услуги, предоставляемые в каком-либо муниципальном образовании, оказывают влияние на жителей других муниципальных образований. При этом позитивные «эффекты перелива» появляются, если жители других муниципалитетов получают какую-либо услугу бесплатно либо за плату, не покрывающую полные затраты на предоставление данной услуги. Негативные «эффекты перелива» возникают, когда жители других муниципалитетов несут расходы на предоставление услуг, которые они не потребляют либо не могут контролировать5. Типичным примером может быть ситуация с водоснабжением и водоотведением двух муниципальных образований, использующих один и тот же источник воды. Если в муниципальном образовании, Kitchen H. Municipal Revenue and Expenditure Issues in Canada // Canadian tax papers, 2002. N 107. Р. 44.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

находящемся выше по течению реки, не происходит качественная очистка сточных вод, и эти воды сбрасываются в реку, то у муниципалитета, расположенного ниже по течению реки, либо возникают дополнительные затраты в сфере водоснабжения, либо его жители вынуждены пользоваться водой худшего качества. В сфере тех услуг, где возможно возникновение эффектов перелива, необходима координация деятельности различных муниципалитетов6 либо передача соответствующей функции муниципалитету более высокого уровня.

Однако опять же очевидно, что и эффекты перелива, и экономия на масштабе наиболее существенно проявляются именно в ситуации, когда муниципалитеты расположены компактно, расстояния между ними невелики. Поэтому и в данном случае основным объектом анализа являются крупные города и формирующиеся вокруг них городские агломерации. Что касается сельских территорий, то здесь система местного управления складывается в первую очередь под воздействием традиций. Очевидно, что на нее воздействуют разнонаправленные и плохо формализуемые факторы. С одной стороны, существенные расстояния между населенными пунктами во многом (хотя и не полностью) нивелируют возможности получения экономии на масштабе и эффекты перелива, с этой точки зрения организацию местной власти возможно осуществлять в рамках поселенческой модели.

С другой – в сельской местности возникает проблема дефицита кадров, недостаточности финансовых ресурсов, и исходя из этого более предпочтительны крупные муниципальные образования, способные обеспечить сопоставимый уровень предоставления услуг на своей территории. Тем самым сформировать оптимальную модель исходя из общих концептуальных подходов оказывается невозможным, необходимо ориентироваться на конкретные условия.

Если с подобных позиций рассмотреть концептуальную основу муниципальной реформы, то можно сделать вывод, что, по крайней мере, два ее ключевых положения – распространение двухуровневой территориальной структуры практически на всю территорию страны и законодательное закрепление единообразного подхода к разграничению вопросов местного значения между органами местного самоуправления муниципальных райТак, в США одним из достаточно крупных совместных проектов крупного города и окружающей территории, одобренных избирателями, стало создание в 1954 г. службы по водоотведению города и графства Сент-Люис по той причине, что «запах проблемы можно было ощутить как в городе, так и в пригородах» (Step-hens G.R., Wikstrom N. Metropolitan Government and Governance. Theoretical Perspectives, Empirical Analysis, and the Future. N.Y., Oxford: Oxford University Press, 2000. Р. 53.

76 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

онов и поселений – не могут быть обоснованы с точки зрения обеспечения качества и эффективности предоставления муниципальных услуг. При этом очевидно, что необходимость четкого разграничения полномочий между различными уровнями власти является одним из ключевых положений не только муниципальной реформы, но и реформы организации российского федерализма в целом. Действительно, подобный единообразный подход упрощает организацию системы предоставления государственных и муниципальных услуг, делает более прозрачной ответственность каждого уровня власти, позволяет использовать более универсальные подходы к финансовому обеспечению субъектов Федерации и муниципальных образований. И тем не менее необходимо с сожалением констатировать, что данный постулат также относится к сфере мифотворчества: невозможно обеспечить четкое и универсальное разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями власти, пригодное для всех регионов в столь разнообразной стране, как Россия.

Попробуем продемонстрировать это на одном из примеров разграничения вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями. С точки зрения некритически воспринимаемых выводов, вытекающих из мирового опыта, было очевидно, что сбор и вывоз мусора должен быть закреплен за муниципалитетами нижнего уровня – поселениями, а утилизация – за муниципальными районами. Действительно, сбор и вывоз мусора – типично конкурентная сфера деятельности, которая не обладает эффектами экономии на масштабе и существенными экстерналиями. В отличие от этого утилизация твердых бытовых отходов является практически классическим примером услуги муниципалитета верхнего уровня: эффекты экономии на масштабе существенны7; при некачественном предоставлении данной услуги возможны негативные экологические «эффекты перелива», затрагивающие достаточно крупные территории.

Именно таким образом и был решен данный вопрос в Федеральном законе № 131-ФЗ: за поселениями закреплялась «организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора», за районами – «организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов». Однако при подобном разграничении полномочий не было учтено, что все рассмотренные выше эффекты существенны в том случае, когда речь идет о близкорасположенных населенных пунктах. И этот подход был некритически перенесен на В Польше, например, считается, что экономия на масштабе по данному виду услуг достигается при условии, что рынок охватывает не менее 100 тыс. жителей (Swianiewicz P. (ed.) Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, 2002, OSI/LGI. Р. 312).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

все российские территории, где типичной ситуацией в сельской местности являются достаточно большие расстояния между деревнями и поселками и крупные муниципальные районы с достаточно низкой плотностью населения. В результате вместо получения экономии на масштабе возникли значительные дополнительные финансовые издержки от существенных транспортных расходов на вывоз мусора (транспортное плечо до 50–70 км).

Причем эти расходы должны нести местные власти поселений, степень отдаленности места утилизации мусора от того или иного поселения никак не влияет на расходы бюджета муниципального района и не создает стимулов к организации дополнительных мест, где осуществляется утилизация (свалок, полигонов и т.п.). В этой ситуации данные услуги в значительной части предоставляются вне существующего правового поля. На официальные пункты утилизации вывозят мусор только те поселения, которые расположены в непосредственной близости. В остальных в лучшем случае существуют несанкционированные свалки, где не соблюдаются необходимые экологические требования, в худшем случае мусор выбрасывается в вообще не приспособленных для этого местах (в лесах, вдоль дорог и т.п.) либо закапывается в землю. Текущие и перспективные негативные экологические последствия подобной ситуации очевидны, однако в условиях сохранения идеологии единообразия разграничения полномочий проблема практически не решаема.

Если передать полномочия по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на уровень поселений, то на урбанизированных территориях могут проявиться еще более серьезные экологические проблемы, чем на настоящий момент возникают в сельской местности.

Данный пример – лишь один из возможных типов проблем, возникающих в рамках единообразного разграничения полномочий. Очевидно, например, что учреждения одного и того же типа – учебные заведения, поликлиники, библиотеки, дома культуры и т.п. – могут быть совершенно различных размеров и обслуживать разный контингент пользователей. Если, например, школа находится в крупном поселении и ею пользуются только дети этого поселения, то с учетом того, что среднее образование во многом является локальной услугой и должно находиться под контролем местного сообщества, целесообразно организовать управление данной школой на уровне поселения. Совершенно по-другому данная проблема должна рассматриваться в случае, если школа является базовой и в нее подвозят детей из нескольких поселений. Очевидно, если управлять подобной школой на уровне поселения, возникают существенные эффекты перелива (негативные – для жителей поселения, где расположена школа; позитивные – для

78 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

жителей тех поселений, откуда осуществляется подвоз детей), поэтому в данном случае наиболее адекватным уровнем исполнения данного полномочия является муниципальный район. Однако на практике возникают и ситуации, когда оптимальным вариантом является подвоз детей в школу из нескольких муниципальных районов. И здесь уже требуется кооперация на межрайонном уровне, возможно, с участием региональных властей.

Поскольку идеология муниципальной реформы в принципе абстрагировалась от подобных проблем, необходимость решать их на практике привела не к концептуальному осмыслению возникающих вопросов, а к хаотическому внесению поправок в законодательство, полностью разрушивших стройность системы разграничения вопросов местного значения между двумя уровнями муниципального управления (а тем самым и свойственные ей достоинства), но сохранив и усилив присущие ей недостатки.

В результате компетенция органов местного самоуправления на настоящий момент включает в себя:

решение вопросов местного значения;

исполнение переданных государственных полномочий;

участие в иных государственных полномочиях, если это участие предусмотрено федеральными законами;

решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом вопросы местного значения муниципальных районов и поселений во многом дублируются. В то же время применительно к каждому типу муниципальных образований приводится перечень вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения, но могут решаться органами местного самоуправления. Остается непонятным, относятся ли эти вопросы к не переданным государственным полномочиям, в осуществлении которых могут участвовать органы местного самоуправления, либо это отдельная категория полномочий. Тем самым логика разграничения полномочий полностью размыта, но их перераспределение осуществляется не исходя из экономической целесообразности и потенциальных возможностей, а исходя из политического веса, финансовой дифференциации муниципалитетов и т.п. Так, соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения от поселений муниципальным районам в большинстве регионов стали не инструментом дифференциации компетенции органов местного самоуправления поселений в зависимости от объективМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ных условий и их управленческого потенциала, а способом универсального ограничения полномочий поселений путем административного давления районных властей.

Таким образом, можно констатировать, что муниципальная реформа не решила задачи создания благоприятных условий для эффективного предоставления качественных услуг на местном уровне. Причем отсутствие подобных условий становится очевидным еще до того, как мы переходим к анализу финансовых основ местного самоуправления. Необходимо обратить внимание на то, что проблемы обеспечения эффективного и качественного предоставления муниципальных услуг абсолютно неправильно сводить к финансовым. Если правовые и организационные рамки заданы таким образом, что обеспечить рациональную организацию предоставления услуг невозможно, и она всегда будет включать в себя существенные элементы неэффективности и экономические потери, финансовых ресурсов всегда будет не хватать.

Однако сторонники «самоуправленческих» подходов к муниципальной реформе небезосновательно считают, что привлечение граждан к организации управления в рамках муниципального образования является существенным резервом не только демократизации, но и повышения эффективности. Как общий тезис подобная постановка вопроса не вызывает возражений. Но при этом нужно учитывать, что для использования данных резервов необходимо соблюдение ряда условий, в частности наличие:

местного сообщества, имеющего потенциал самоуправления и осознающего ценности самоорганизации;

лидера, в принципе способного реализовать данный потенциал;

управленческой культуры, важнейшим элементом которой являются ценности опоры на население и понимание связанных с этим резервов.

Мониторинг ситуации с местным самоуправлением до начала муниципальной реформы8, а также хода муниципальной реформы показывает, что подобные условия в комплексе скорее складываются в единичных случаях, чем носят массовый характер. Для начала, далеко не во всех ситуациях местное сообщество сформировалось и имеет реальный потенциал для самоорганизации. Причем неочевидно, что с течением времени этот вопрос будет стоять менее остро. В условиях, когда демографическая ситуация, а также тенденции экономического развития приводят к усилению неравномерности распределения населения по территории страны, его стяПроблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005. Гл. 6.

80 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

гиванию в «точки роста», очевидно, что потенциал местных сообществ на одних территориях будет возрастать, а на других существенно уменьшаться. Попытки использования потенциала местного самоуправления на территориях с сокращающимся и частично люмпенизирующимся населением вряд ли могут иметь массовый успех. Более того, попытки в условиях муниципальной реформы унифицировать механизмы организации местного самоуправления на всей территории страны, неизбежно ориентирующиеся на «самое слабое звено», будут ограничивать возможности реализации механизмов местного самоуправления на более развитых территориях с растущим человеческим потенциалом.

Кроме того, далеко не во всех случаях появление на территории приближенной к людям выборной власти с официальными административными структурами и официальным бюджетом способствует реализации потенциала местного самоуправления. Исследования, проведенные Лабораторией проблем муниципального развития ИЭПП в российских регионах еще до начала муниципальной реформы, привели к парадоксальным результатам. Выяснилось, что участие населения в решении местных вопросов проявляется в первую очередь в тех случаях, когда либо на поселенческом уровне не существует официальной власти, либо муниципальное образование находится в глубоком кризисе. В первом случае в рамках сельсоветов как подразделений районной власти практически отсутствовали организационные и финансовые ресурсы для решения актуальных для населения проблем: администрации сельсоветов были малочисленны и финансировались по смете, районная власть была далеко и распределяла финансовые средства по непонятным для населения правилам. В отсутствие других альтернатив и при наличии сильного лидера население использовало резервы самоорганизации для решения собственных проблем. Во втором случае ситуация практически дублировалась, однако отсутствие организационных и финансовых ресурсов определялось кризисным положением муниципалитета. Опять же наличие сильного и яркого лидера, готового опереться на местное сообщество, являлось необходимым условием успеха.

Что касается наиболее типичного случая, когда поселенческая власть не возглавляется ярким лидером и не имеет столь жестких стимулов к опоре на самоорганизацию населения, население в первую очередь воспринимает подобную структуру не как власть, непосредственно вырастающую из местного сообщества и приближенную к людям, а просто как власть. Соответственно, эта власть за счет своих финансовых средств и организациМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ онных ресурсов должна решать предписанные ей проблемы, население же оказывается отчужденным от данных процессов и не проявляет инициативы к участию в управлении, более того, часто занимает откровенно иждивенческую позицию. Аналогично воспринимает ситуацию и сама местная власть. Мониторинг хода муниципальной реформы во вновь созданных поселениях показал, что в большинстве случаев она стремится организовывать исполнение своих полномочий с помощью тех же подходов, что и административные структуры более высокого уровня – районные и региональные власти. Основную долю времени руководство поселений тратит на работу с бумагами и взаимодействие с властями более высоких уровней, на участие в совещаниях и заседаниях. Если же в своей работе приходится задействовать потенциал местных жителей, это рассматривается не как важнейший элемент работы и источник повышения эффективности собственной деятельности, а как неизбежное зло, связанное с недостаточностью ресурсов и недоработками федерального законодательства, от которого необходимо как можно быстрее отказываться. Очевидно, что подобная политика является тупиковой. При незначительных масштабах деятельности на уровне поселений попытки организовать работу по образцу районных и региональных администраций приводят к тому, что потери от недостатка масштаба становятся катастрофическими. Соответственно, неизбежным становится, с одной стороны, административное давление в направлении ограничения управленческих расходов, а с другой – постоянный дефицит финансовых ресурсов в бюджетах поселений.

Тем самым еще до начала муниципальной реформы можно было сделать вывод, что само по себе механическое приближение власти к населению не создает условий для реализации потенциала местного самоуправления. Возникает вопрос: «Существуют ли другие механизмы, позволяющие усилить подотчетность местной власти и интерес жителей к самоорганизации?» Представляется, что важнейшим инструментом в данном случае является развитие местных налогов, в частности введение местного налога на недвижимость.

Особенность существующей системы финансирования муниципальных образований состоит в том, что ресурсы местного сообщества, собираемые в форме местных налогов, составляют в нем достаточно малую долю, а та их часть, которая собирается с населения, в подавляющем большинстве случаев просто мизерна и не покрывает даже расходов на администрирование этих налогов. Естественно, так или иначе налогоплательщики с территории способствуют пополнению местного бюджета, но, во-первых,

82 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

это происходит косвенно (населению надо объяснять, что его подоходный налог поступает в местный бюджет и оно должно быть заинтересовано в эффективном использовании этих средств!); во-вторых, степень эффективности расходования средств местного бюджета никак не влияет на уровень налогообложения. В условиях значительного повышения роли местных налогов, непосредственно уплачиваемых из бюджета домохозяйств в местный, и установления зависимости этих налогов от расходов местного бюджета через колебания налоговой ставки у жителей появится экономический стимул для того, чтобы контролировать эффективность деятельности местной власти и способствовать снижению расходов. С другой стороны, и местная власть, которая будет вынуждена идти на непопулярные решения по увеличению налогового бремени в случае роста расходов, неизбежно будет поддерживать связь с населением, способствовать раскрытию информации, избегать нерациональных расходов. Однако очевидно, что перейти на практике к подобной системе в российских условиях достаточно непросто.

Дифференциация доходов населения по территории страны чрезвычайно велика, далеко не везде возможно сделать местные налоги существенным источником финансовых средств для муниципального бюджета. Тем самым опять же этот механизм пригоден в первую очередь для «точек роста»

и не может использоваться на депрессивных территориях. Но это не может служить аргументом в пользу недоиспользования столь мощного стимула к раскрытию потенциала местного самоуправления там, где есть условия для того, чтобы его задействовать.

Что касается местных налогов с бизнеса, то их введение также не приветствуется идеологами реформы, однако по другим причинам. Если введение местного налога с жилой недвижимости тормозится опасениями, связанными с недостаточно высоким уровнем жизни населения и возможными расхождениями между текущим доходом и накопленным состоянием, то в случае бизнеса прогнозируемые негативные последствия связаны с возрастающим административным давлением на инвесторов, учащающимися проверками и т.п.

При этом не учитывается, что в сложившихся условиях, при отсутствии законодательно закрепленных и нормативно урегулированных возможностей обложения бизнеса местными налогами данный процесс не исчезает, он просто выходит из существующего правового поля. Принудительное «спонсорство»

является значимым источником средств для решения вопросов местного значения во многих муниципальных образованиях, в том числе на уровне поселений. Практически во всех случаях за счет подобных спонсоров проводятся местные праздники. Однако развиваются и гораздо более обременительные

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

варианты поборов с местных предпринимателей: за их счет обеспечивается благоустройство территории, ремонтируются дороги и бюджетные учреждения, иногда даже осуществляется новое строительство. Соответствующие средства могут обеспечивать дополнительно до 20% доходов местного бюджета. Частично они могут проходить через бюджет в форме добровольных пожертвований, однако наиболее распространенной формой является покупка товаров и выполнение работ самими предпринимателями. Тем самым данные средства официально никак не учитываются, полностью уходя в «теневой»

сектор. Аналогичным образом, хотя, судя по всему, в гораздо меньших масштабах, в ряде случаев привлекаются средства населения.

Таким образом, расширение практики местного налогообложения – это в первую очередь введение в правовое русло тех процессов, которые и так развиваются в реальности. Однако в тех формах, в каких они реализуются в настоящее время, они никак не влияют на подотчетность местной власти, на усиление ее зависимости от местного сообщества. Изменение подобной ситуации – это один из путей стимулирования активизации механизмов самоуправления в условиях муниципальной реформы, задействовать который пока даже не пытаются.

Подводя итоги проведенного анализа, можно сделать вывод о последствиях ориентации идеологии преобразований в сфере местного самоуправления не на потребности практики, а на мифологические конструкции. В результате опоры на мифы реформа местного самоуправления привела к тому, что:

вместо того чтобы создать возможности для полной реализации потенциала местного самоуправления там, где он действительно имеется, были навязаны унифицированные механизмы «муниципализации на всей территории страны»;

вместо того чтобы сформировать условия для повышения эффективности оказания местных услуг и связанного с этим роста конкурентоспособности крупных городов, создан хаос разграничения и передачи полномочий, имущества и т.п., в котором вопросы эффективности вообще оказались забытыми;

вместо того чтобы сформировать финансовые механизмы, способствующие участию граждан в управлении и контроле за местной властью, эти проблемы попытались решить чисто механистическим приближением власти к населению; в то же время финансовые механизмы построены таким образом, что развитие муниципального образования не выгодно ни богатым, ни бедным муниципалитетам.

84 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Очевидно, что данные проблемы не решаются установлением трехлетнего переходного периода к полной реализации муниципальной реформы.