«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ИСРМО Малые города 2007 УДК 352.075 ББК 60 М 53 НАСТОЯЩЕЕ ИЗДАНИЕ ПОДГОТОВЛЕНО В РАМКАХ ПРОЕКТА СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ...»

Приведем примеры отдельных федеральных земель. Из 16 земель, входящих в состав Федеративной Республики Германии, принято выделять три земли, которые являются землями-городами (в терминологии российского законодателя – города федерального значения): Берлин, Гамбург и Бремен. При этом в состав земли Бремен входят два города-муниципалитета: собственно Бремен и Бремерхафен, а в Берлине и Гамбурге самостоятельные муниципалитеты не формировались. Оставшиеся земель – земли так называемые территориальные – разделены на муниципальные образования: общины (поселения, Gemeinden), которые в той или иной совокупности формируют объединения – районы (Landkreise), а также самостоятельные города вне районов (городские округа – kreisfreie Staedte).

Ниже приведена сравнительная таблица территориальной организации местного самоуправления в федеральных землях Германии, подготовленная автором на основе данных, опубликованных в Статистическом ежеМЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС годнике за 2002 г., официально издаваемом Федеральным статистическим ведомством Германии1.

Как показывают приведенные выше данные, федеральные земли поразному подошли к решению вопроса о формировании общин (поселений).

В отдельных землях (в первую очередь Шлезвиг-Голштиния, РейнландПфальц) во главу угла, очевидно, ставится не административная состоятельность и экономическая эффективность местного самоуправления, а исторические традиции, территориальная обособленность, самостоятельность отдельных населенных пунктов. Здесь велико число совсем малочисленных общин, в том числе значительное количество общин с числом жителей до 100 человек. При этом, заметим, речь идет не о самых малонаселенных территориях, как это можно было бы предположить. БаденВюрттемберг, Бавария и Нижняя Саксония могут быть условно отнесены к группе земель, которые стремятся совместить максимальную приближенность местного самоуправления к жителям с необходимостью обеспечить реальную эффективность управления. В этих субъектах количество общин велико, подавляющую их часть составляют небольшие общины, но при этом практически отсутствуют совсем малые общины (с численностью населения до 500 человек). Наконец, к третей группе можно отнести, в первую очередь, Саар и Северный Рейн-Вестфалию, а также в определенной степени и Гессен. Здесь практически отсутствуют малочисленные общины, «нижний порог» численности самостоятельной общины составляет, как правило, 5000 человек и более. При этом если в Северном Рейне-Вестфалии это связано с тем, что там практически нет малых населенных общин, то в Сааре довольно большое число последних компенсируется высокой плотностью расселения, небольшими расстояниями между отдельными населенными пунктами, что позволяет объединять их в общины. Средняя численность населения общины в Сааре составляет 20,5 тыс., в Северном Рейне-Вестфалии – 26,8 тыс., в то время как в Рейнланд-Пфальце, к примеру, – лишь 1300 человек.

В результате административной реформы 1970-х гг. в западных землях значительно сократилось и число городских округов. На сегодняшний день в перечисленных землях насчитывается 113 городских округов с общей численностью около 21 млн человек (с учетом Берлина, Гамбурга и Бремена – 117 городских округов с численностью населения 26,6 млн человек).

Следует обратить внимание на то, что и здесь подходы в различных федеДанные о численности населения даны по состоянию на 31.12.2000 г.: Statistisches Jahrbuch 2002 fr die Bundesrepublik Deutschland – Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, 2002.

402 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ральных землях несколько отличаются. Так, к примеру, достаточно «демократичны» в признании за городами статуса самостоятельных городских округов Рейнланд-Пфальц, где на 4 млн населения приходится 12 таких округов с численностью населения от 36 тыс., Бавария (12 млн человек, округов от 38 тыс. человек), Нижняя Саксония. Наиболее рестриктивны в придании городам подобного статуса такие земли, как Гессен (6 млн человек, пять городских округов от 117 тыс.), Северный Рейн-Вестфалия ( млн человек, 23 округа от 120 тыс.).

Общее правило признания за теми или иными городами статуса города вне района (города земельного значения, городского округа), выработанное наукой и практикой, состоит в том, что город, претендующий на подобный статус, должен быть сопоставим по своему административному потенциалу (так называемой административной мощи) с районами данной земли. В качестве мерила административного потенциала территории, поселения принимается численность населения. То есть численность населения городского округа должна быть сопоставима с численностью населения района. Как видно из приведенных выше статистических данных, это общее правило реализуется не во всех федеральных землях. Наиболее последовательно этот подход реализован в землях Гессен, Саксония-Ангальт, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия. В остальных землях городские округа, как правило, меньше районов (максимальная разница – 2 раза, см. Баден-Вюрттемберг), что свидетельствует, в первую очередь, об учете государством исторических традиций и особенностей развития того или иного города. Следует также заметить, что, хотя отнесение города к категории городских округов (городов вне районов) не дает ему автоматически никаких преимуществ перед городами в составе районов, тем не менее оно повышает его шансы с точки зрения территориального планирования и развития. Это является одной из причин того, что города, в частности в ходе административной реформы (в западных землях она в основном прошла в 1970-е гг., в восточных землях началась во второй половине 90-х гг. и пока еще полностью не завершена), стремились отстаивать свое право на получение (точнее сохранение) этого статуса. Поскольку основным направлением административной реформы в большинстве земель было укрупнение общин и частично – районов, а также уменьшение числа городских округов, что само по себе является политическим процессом, то государству (федеральным землям) приходилось искать компромиссные политические решения. В большинстве случаев такие решения были найдены. Так, к примеру, за городами, ранее имевшими статус городов вне районов, согласившимися на интеграцию в

МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС

районы, сохранялись на довольно длительный период права, свойственные их предыдущему статусу (по исполнению делегированных государственных полномочий, сохранению и развитию инфраструктуры; порой даже сохранял «свое» обозначение на номерных знаках автомобилей и др.). Определенную роль сыграло и финансовое стимулирование со стороны земель, состоявшее в том, что такие города получали дополнительное финансирование со стороны государства на необходимые объекты инфраструктуры и др.

О ПРИМЕНИМОСТИ НЕМЕЦКОГО ОПЫТА ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Целью данной статьи не является комплексный и системный сравнительный анализ немецкого и российского местного самоуправления. В то же время даже краткий обзор подходов к регулированию отдельных аспектов МСУ в Германии, который сделан выше и затрагивает вопросы сущностной компетенции МСУ и его территориальной основы, позволяет сделать некоторые наблюдения, имеющие значение с точки зрения применимости этого опыта для России.

1. Как отмечалось выше, в Германии отсутствует специальное правовое регулирование организации и компетенции МСУ на уровне Федерации. Это связано с тем, что в силу Основного закона Германии вопросы МСУ отнесены к компетенции федеральных земель. Как показывает опыт, это не привело к попыткам ущемления интересов МСУ, и уж тем более – замены МСУ государственным управлением со стороны субъектов (земель). Скорее, наоборот, – это послужило основой для учета особенностей различных субъектов при организации МСУ. По существу, одной нормы Основного закона, гарантирующей общинам право на МСУ, на самостоятельное и ответственное решение местных дел, а также на компенсацию всех затрат, вызываемых делегированием полномочий со стороны государства, вкупе с немногими разъяснениями Конституционного суда, оказалось достаточно для создания целостной и стройной системы МСУ как минимум в 13 субъектах (как отмечено выше, города-земли Берлин и Гамбург являются исключением, а земля Бремен, включающая два муниципалитета, имеет свои особенности). Эта система базируется именно на названных принципах – самостоятельность МСУ, недопустимость посягательств на его сущностную компетенцию, партнерские отношения между государством и МСУ. Если проанализировать развитие МСУ в России в период с 1995 по 2006 г., то приходится констатировать совершенно противоположное. А именно: несмотря на то что в РосМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ сии организация МСУ отнесена к совместному ведению РФ и ее субъектов, происходит регулярное ущемление интересов МСУ и собственно законодательных установлений, призванных защищать сам институт МСУ и его самостоятельность. При этом следует заметить, что в период существования предыдущего Закона о местном самоуправлении 1995 г. (о котором сегодня многие специалисты в области МСУ вспоминают с любовью, полагая, что он в гораздо большей мере отвечал интересам МСУ, нежели нынешний Закон № 131-ФЗ), федеральной власти так и не удалось добиться его реализации на уровне субъектов РФ. Значительная часть субъектов РФ ограничилась установлением территориальных основ МСУ на уровне огромных по территории районов, руководствуясь исключительно соображениями удобства государственного управления (на сленге чиновников-управленцев это называется управляемостью территории) и полностью проигнорировав поселенческий принцип организации МСУ. А ряд субъектов РФ (в частности некоторые национальные республики) за 8 лет действия закона и вовсе не сочли нужным вводить институт МСУ и реализовывать закон. Нелишне также вспомнить о том, как часто Конституционный суд РФ вынужден был вставать на защиту интересов МСУ в их споре с субъектами РФ. Думается, можно утверждать, что на том этапе федеральная власть в большинстве случаев выступала союзником и гарантом МСУ, а значительная часть субъектов РФ, увы, скорее стремилась всячески ущемить интересы МСУ, его самостоятельность. С этой точки зрения принятие в 2003 г. федерального закона, более жестко регламентирующего организацию МСУ, представляется довольно обоснованным. Обоснованность, однако, еще не означает бесспорности и верности принятого решения о централизации правового регулирования.

Представляется, что если отбросить все прочие основания для установления столь жесткого федерального регулирования, более верным в сложившейся ситуации были бы обеспечение безусловной реализации Закона № 154-ФЗ всеми субъектами РФ и последовательная защита института самостоятельности и компетенции МСУ. Формирование уважения к закону государству (Федерации и субъектам РФ) следует начинать с неукоснительного соблюдения закона самим государством. Увы, история трансформации и псевдореализации Закона № 131-ФЗ в период с октября 2003 г. до середины 2007 г.

свидетельствует о крайне пренебрежительном отношении как федерального законодателя (и правоохранительных органов), так и субъектов РФ к закону и своим обязанностям по его реализации, по обеспечению права на МСУ, самостоятельности и неприкосновенности этого института. Если ранее МСУ находило защиту у федеральной власти, то в условиях сложившейся полиМЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС тической конъюнктуры его права регулярно и существенно нарушаются и субъектами РФ, и самой Федерацией (несмотря на аргументы последней о том, что жесткая централизация регулирования была осуществлена именно с целью защиты МСУ от недобросовестных субъектов РФ).

2. Немецкий опыт территориальной организации МСУ показывает, что даже в условиях относительно однородной (с точки зрения плотности населения, национального состава, культурного и экономического уровня) страны различия вполне допустимы и в какой-то степени даже желательны, ибо МСУ как один из немногих институтов «живет» за счет прочной связи с «местом», местностью, особенностями, традициями данной местности и людей, проживающих здесь. Выше с помощью примеров и статистических данных продемонстрировано, что земли в Германии по-разному подошли к формированию территориальных основ. Балансируя между существующими традициями и структурой расселения, с одной стороны, и стремлением к эффективности и учету тенденций глобализации – с другой, земли искали и находили свою территориальную основу МСУ. При этом безусловным ориентиром для всех являлись нормы Конституции и позиции Конституционного суда, запрещающие выхолащивать суть МСУ, его базовую компетенцию, самостоятельность самого института, а также нарушать демократические принципы и права граждан. Заметим, кстати, что, несмотря на отсутствие конституционных гарантий существования муниципальных районов как субъектов МСУ (в отличие от общин, чье право на МСУ и самостоятельная изначальная компетенция гарантируются Основным законом), во всех 13 землях районы как единицы МСУ существуют и обладают собственной компетенцией. Федеральный законодатель в Германии очень экономно отнесся к предоставленным ему правам в сфере регулирования организации МСУ, а применительно к территориальным основам вообще не осуществлял какого-либо регулирования. Это распространяется также на административную реформу, осуществленную в западных землях в первой половине 1970-х гг., а в новых землях осуществляемую с середины 90-х гг. и до настоящего времени. Разумное и уважительное отношение земель не только к норме, но и к духу Основного закона, к самому институту МСУ и его базовым принципам, сила и авторитет муниципальных ассоциаций привели к тому, что во всех субъектах сформирована устойчивая двухуровневая система МСУ, обеспечивающая самостоятельность муниципалитетов, их эффективность и учет особенностей и традиций МСУ на каждой территории. Несмотря на то что современное МСУ и в Германии, и в России в той или иной мере было инсталлировано государством, само государство

406 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

в этих странах по-разному отнеслось к реализации идеи о самостоятельности МСУ и партнерских отношениях между государством и МСУ.

3. Общий вектор на повышение эффективности публичной власти в целом и МСУ в частности, вопреки бытующему в головах многих государственных чиновников мнению, не только не противоречит движению в сторону демократизации и укрепления МСУ и гражданского общества, а, наоборот, в полной мере корреспондирует ему. Опыт Германии применительно к этому тезису как раз демонстрирует, что эффективно именно такое МСУ, в котором активно участвуют граждане, жители. А жители участвуют в решении задач власти только тогда, когда их отношения с властью строятся не на основе подчинения и зависимости, а на условиях партнерства, равенства, доверия. В патерналистских, авторитарных системах роль отдельного человека (если только он не является человеком, стоящим во главе воображаемой пирамиды власти) принижена, и он это прекрасно осознает и отвечает, как правило, своим неучастием (или, в некоторых особо иезуитских случаях – имитацией участия). То же самое касается и института МСУ. Эффективность МСУ в бльшей мере, чем эффективность государства, определяется степенью участия людей в нем. Это связано со спецификой задач, которые решает МСУ, а также с ее особой, непосредственной близостью к субъекту права на МСУ. С этой точки зрения становится понятным, почему целый ряд земель в Германии не торопятся упразднять, объединять и иным образом укрупнять муниципалитеты-общины: наряду с уважительным отношением к общинному МСУ как к ценности здесь присутствует и рациональное мышление, направленное на необходимость поддержания активного, гражданского и эффективного МСУ. Кроме того, современные управленческие технологии позволяют добиваться экономически эффективного решения обычных управленческих задач и малыми общинами.

В первую очередь здесь следует напомнить о межмуниципальной хозяйственной кооперации, широко распространенном институте совместных администраций для небольших общин, аутсорсинге услуг и тому подобных механизмов. Их использование позволяет сочетать преимущества активного гражданского МСУ с достоинствами профессионального управления и «экономии на масштабе». И именно это сочетание обеспечивает эффективность МСУ. Кстати, заметим, что лет 8 тому назад в рамках так называемого государственно-правового эксперимента на территории одного из районов Псковской области две волости получили «частичную самостоятельность», т.е. право решать целый ряд вопросов местного значения самостоятельно и непосредственно на месте.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС

Автор данной статьи имел возможность своими глазами оценить все преимущества этой самостоятельности, в том числе и значительное повышение активности жителей этих волостей в общественной жизни, в принятии и реализации решений, в повышении эффективности и заинтересованности в деятельности местных властей. Подобные примеры свидетельствуют в пользу того, что и в России инсталляция МСУ на уровне небольших поселений не должна рассматриваться как «дань моде» (или «западным веяниям») – она может привести к значительному повышению эффективности публичной власти в целом. Однако для получения массового положительного эффекта необходимо сопровождать создание поселенческих муниципалитетов наделением их реальными полномочиями, возможностями и механизмами для реализации задач, серьезной подготовкой кадров, а также созданием уважительного, благожелательного и партнерского отношения к этим муниципалитетам со стороны государства. Все сказанное пока в российских субъектах выглядит, скорее, исключением.

4. Почти повсеместное единообразие организационной структуры МСУ в немецких землях (в отличие от территориальных основ), включающее безусловную выборность глав муниципальных образований в ходе прямых выборов, отказ от принципа разделения властей на уровне МСУ (глава МСУ возглавляет и представительный орган МСУ, и местную администрацию) есть результат некоего «естественного отбора».

Данная модель (называемая в литературе южногерманской) утвердилась в качестве самой прогрессивной и эффективной без какого-либо участия Федерации. В отличие от России, где принцип самостоятельного определения организационной структуры органами МСУ декларируется, но не реализуется, а наоборот, повсеместно нарушается, в Германии организационная структура устанавливается субъектом Федерации. Однако федеральные земли внимательно изучают лучшие практики в сфере МСУ, обязательно учитывают мнение муниципальных союзов и ассоциаций и руководствуются демократическими принципами организации МСУ.

Поэтому в результате развития института МСУ описанная выше структура была признана максимально соответствующей сущности, задачам и особенностям МСУ. Примечательно, что российские субъекты РФ при формировании структуры органов МСУ во вновь созданных муниципалитетах нередко ссылаются на опыт ряда немецких земель, имевших наряду с главами муниципальных образований, избиравшихся депутатами местных советов, также так называемых сити-менеджеров (глав администраций), принимаемых на работу по контракту местными советами.

408 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

При этом, однако, не говорится о том, что эта модель за редким исключением уже не используется в Германии, ибо доказала свою меньшую эффективность и состоятельность по сравнению с вышеописанной моделью (совмещение функций главы муниципалитета и администрации в одном лице, избираемом на прямых выборах всеми жителями). На наш взгляд, в данном случае имеет место не очень добросовестное использование фактического материала в целях обоснования политически ангажированных решений государственной власти.

5. В завершение хотелось бы отметить, что для немецкой политики в целом характерно уважительное отношение к институту МСУ, местной политике и муниципальным политикам. Активное участие в МСУ, в муниципальной политике всячески приветствуется. Муниципальные деятели расцениваются как «золотой фонд», резерв политики государственной.

Хотя МСУ в целом политизировано в меньшей степени, чем государственная власть, тем не менее как институт публичной власти МСУ, безусловно, политический институт, а не просто некая «управленческая единица», как это нередко утверждают государственные чиновники в России. Государству не следует бояться МСУ как политического института, даже если тот или иной государственный политик или чиновник и начинает ощущать реальную конкуренцию со стороны муниципальных политиков. Подобная конкуренция лишь повышает привлекательность публичной политики в целом (естественно, если формы ее выражения соответствуют нормам права и общепринятым требованиям нравственности). Наконец, именно через МСУ в политику приходит большинство людей, а ведь для общества и государства, которое хочет быть современным, сильным и конкурентоспособным в мире, сознательное и активное участие в общественной жизни и политике большого числа людей – обязательное условие.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОДХОДОВ К РЕФОРМЕ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Реформа местного самоуправления в Кыргызской Республике была задумана еще в 1991 г. по следующим причинам. Необходимо было перестроить иерархию власти, оставшуюся от предыдущего управления, где население фактически не имело возможности нести ответственность за решение проблем на территории, на более эффективную форму управлеМЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС ния, когда население самостоятельно выбирает представителей власти и отвечает за решение проблем территорий1.

Первые активные практические шаги по реформированию местного самоуправления начались в 1995 г., когда состоялись прямые выборы мэра города Бишкека. Затем последовательно на принципы местного самоуправления были переведены все населенные пункты республики.

За это время было принято более 10 специальных законов, регулирующих основные аспекты деятельности местного самоуправления, внесены изменения в кодексы и отраслевые законы, издано более 100 указов Президента КР и около 180 постановлений Правительства КР.

В 2001 г. введены прямая выборность глав местного самоуправления городов районного значения, аилов и поселков и косвенная выборность депутатами городского кенеша мэров городов республиканского и областного значения.

В муниципальную собственность передано более 5,5 тыс. объектов бытового, хозяйственного и социально-культурного назначения общей стоимостью более 10 млрд сомов.

Вместе с тем положение в сфере управления территориями остается сложным. Можно назвать несколько ряд проявлений, основных проблем, присущих современному состоянию в продвижении реформы МСУ.

СФЕРА ОРГАНИЗАЦИИ САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. На деле не соблюдается установленный Конституцией КР принцип разграничения функции государственной власти и местного самоуправления, несмотря на то что в Законе «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» имеются главы, устанавливающие перечень дел местного значения, перечень делегированных государственных полномочий.

При этом органы местного самоуправления больше подотчетны перед вышестоящими органами государственной власти, нежели перед населением.

2. На практике представительные органы местного самоуправления не стали органами выработки политики местного развития, в то же время происходит постоянное взаимное вмешательство представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в дела друг друга, несмотря на то что их компетенция точно установлена законом.

3. Отсутствуют четкие организационно-правовые механизмы делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных Во всем мире местное самоуправление признается более эффективной формой управления на уровне территорий, нежели прямое государственное управление из центра.

410 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

полномочий. Под предлогом делегирования государственных полномочий на деле государственные органы спрашивают с органов местного самоуправления практически всё.

СФЕРА ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1. Бюджет местного самоуправления по-прежнему формируется «сверху-вниз», наблюдается постоянное вмешательство в бюджеты местного самоуправления со стороны вышестоящих органов управления, несмотря на жесткие требования законодательства2. Попытка перейти на двухуровневый бюджет в настоящий момент времени оценивается как недостаточно подготовленная и лишившая самостоятельности различные уровни местного самоуправления.

2. При передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий одновременно не передаются необходимые кадровые, материально-технические и финансовые ресурсы, как того требует закон.

СФЕРА ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

1. Не заработала новая система подбора, найма, стимулирования и карьерного продвижения муниципальных служащих.

2. Отсутствует система профессиональной подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

СФЕРА ПРИВЛЕЧЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ К УПРАВЛЕНИЮ ТЕРРИТОРИИ

(ДЕМОКРАТИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ)

1. Население слабо участвует в принятии решений на местном уровне, и, несмотря на формальное внедрение местного самоуправления, взаимоотношения строятся по старой бюрократической формуле: «власть как суверен–население как подданные».

2. Население во всех своих бедах винит местную власть, не ощущая себя при этом основным субъектом местного самоуправления, ответственным за формирование собственного настоящего и будущего.

3. Сессии местных кенешей зачастую проводятся закрыто для населения, несмотря на однозначные требования Закона КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации».

К примеру, часто имеются случаи, когда до истечения установленного законом трехлетнего срока вышестоящие уровни управления пересматривают нормативы отчислений в местные бюджеты от централизованных видов государственных налогов и сборов.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС

4. На местах продолжаются различные нарушения, в том числе уменьшение площади зеленых насаждений, многочисленные коммерческие застройки с уничтожением зеленых массивов и т.д. При этом фактически бездействуют местные кенеши, а население занимает роль стороннего наблюдателя.

Понятно, что такой набор проблем в различных областях местного самоуправления свидетельствует о необходимости выявить корневые проблемы, с которых можно было бы начинать согласованные действия по их преодолению. Но к настоящему времени разные эксперты дают этому различные оценки, вследствие чего несогласованны предложения по продолжению реформы. Даже значимость существующих проблем в сфере МСУ различными экспертами оценивается по-разному, одновременно нет согласованного видения их источников (несовершенны ли законы или причиной являются политические основания организации власти, или нет механизмов реализации законов и т.д.). Поэтому необходим этап по согласованию видения дальнейшего продвижения реформы местного самоуправления как государственными органами власти, так и экспертами.

Как один из этапов такой работы была проведена экспертная оценка современного состояния сферы МСУ с применением методов политического анализа и социологического исследования.

Исследование состояло из трех частей:

модель (образ) местного самоуправления, положенная в основание реформ в Кыргызстане;

анализ способов проведения реформирования;

существующее состояние и жизнеспособные формы МСУ в Кыргызстане.

Каждая из них имела самостоятельное значение и одновременно при сравнении давала возможность оценить возможные сбои текущей реформы в двух аспектах – модели реформирования МСУ и способы и инструменты, которые применялись при реформировании.

Результаты проделанной работы состоят в следующем.

1. Анализ опросов и документов показал, что отчетливая модель МСУ не была обнародована, но если реконструировать текст Конституции, в который включена глава по МСУ, законы 1994 г., то можно увидеть, что в основания реформирования сферы государственной власти и создания сферы МСУ была положена либеральная модель, опирающаяся на Европейскую хартию местного самоуправления. Однако детального представления данной модели проработано не было. Она сохранялась как вектор реформ.

, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2. схема организации местного самоуправления по Идеальная Конституции Кыргызской Республики выглядит так, как показано на.

ряд отклонений от данной схемы.

В настоящее временя существуют.

В частности, практически не реализуют свою основную, местные кенеши функцию ––планирование развития территории, а депутаты в ряде аил ок-моту решают собственные проблемы, не местные, задействована связь – – сообщества как вовлечение для реализации планов развития территории (решение суммы задач и ). ответственность за развитие). Одновременно усилена административная вертикаль власти.

3. Заинтересованные группы, столкнулись с прорядом трудностей в цессе реформирования: непонимание вектора развития страны, экономический спад, сложно самоорганизующееся местное население, отсутствие проявленных форм организации местных сообществ, инициатива децен- трализации идет с «верхнего уровня управления» и т.д.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС

4. На местном уровне продолжает реализовываться административная схема управления.

Были совмещены управленческие места исполнительно-распорядительного и законодательного органа местного самоуправления, была попытка их разделить, но в связи с тем, что опять таки это было проделано без достаточного обдумывания рисков, эта попытка вызвала такое множество проблем, что была снята.

Местное население на большинстве территорий пассивно, а органы вертикали власти активны, работа на территориях осуществлялась в основном в режиме прямой ответственности перед вертикалью власти.

Бюджеты местных территорий напрямую зависят от вышестоящих органов власти, что хотя и противоречит законам, но тем не менее практика такова.

На уровне местного самоуправления недостаточно квалифицированных работников. Зачастую не различают собственные функции и делегированные (на настоящий момент в сфере МСУ сменилось почти 70% работников, пришедшие люди плохо ориентируются в своих функциональных обязанностях). Тем более нет работников, которые бы осуществляли стратегические векторы развития территории, с опорой на местные сообщества, повышали их потенциал. Управление на местном уровне не имеет ясного и четкого плана своего развития, а принимаемые документы не имеют стратегической целостности. Так, участники в качестве «дефицита» ресурсов называют различные финансовые и материальные компоненты, но не называют вопросы повышения эффективности управления, соорганизации сообществ.

Все опросы показывают, что у ОМСУ отсутствуют способы соорганизации работы местных сообществ и идеология предоставления услуг на местом уровне.

5. Немаловажным является и то, что точно не определены основные принципы местного самоуправления, заложенные в законодательных документах, что именно под ними подразумевается: самофинансирование, самоуправление, самообеспечение. В различных уровнях власти под этими терминами понимается различное содержание действий. Поэтому многие содержательные основания первоначальной концепции были размыты.

Соответственно, вектор реформ потерял точность направления.

6. В ходе реформирования разработана достаточно солидная база нормативно-правовых актов, которые обеспечивают деятельность в сфере МСУ, а также разработана программа децентрализации. В ходе опросов выяснено, что для эффективных действий на местном уровне не хватает не

414 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

нормативно-правовых актов, а схем правоприменения этих актов на локальных территориях – механизмов и способов реализации законодательства.

7. Во многом путанице способствует неразличение предмета, функций и полномочий местного самоуправления. В законодательстве обозначено это как дела местного значения, а это означает, что в одном понятии совмещены предметы и функции МСУ, что крайне затрудняет различение полномочий местного самоуправления по уровням власти, а также делегированных и собственных функций. (Необходимо сказать, что в проведенном исследовании показано, что на местном уровне делегированные и собственные функции фактически не различаются.) А в связи с тем, что один тип исторически сформированного опыта опирался на административное управление, и к тому же оно наиболее просто в исполнении (хотя и не очень эффективно), в повседневной практике восстанавливается именно оно. Одновременно это вносит существенные сложности в разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями власти, не способствует становлению идеологии «предоставления услуг властью».

8. Вопросы финансовой децентрализации должны быть точно связаны с моделью МСУ и компетенциями ОМСУ на местном уровне, точностью выполнения ими своих функций. Первоначально должны быть различены предметы ведения, функции и полномочия различных уровней управления (желательно собраны механизмы и процедуры разрешения споров по этим вопросам), а только затем сформирована концепция финансовой децентрализации.

9. Как уже указывалось, слаба роль местных кенешей в управлении и организации взаимодействия с населением. Нет форм работы с местными инициативами. Депутатов Жогорку Кенеша от мест знают чаще больше, чем депутатов местных кенешей.

Такое положение дел вызывает недоверие к центральной власти. Поэтому необходим комплекс мер, который решит вопрос в пользу создания согласованной прогрессивной модели МСУ.

РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Должен быть выработан общий курс реализации реформ МСУ на современном этапе с учетом уже вновь сложившихся проблем. Донорские В основании рекомендаций лежит экспертная оценка сферы МСУ с применением методов социологического исследования, проводившаяся в феврале–мае 2006 г. рабочей группой в составе представителей Администрации Президента, Аппарата Правительства, некоммерческих организаций. Работа проводилась в рамках партнерского проекта Администрации Президента совместно с Фондом Сорос Кыргызстан.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОДЕКС

агентства, Правительство и Администрация Президента должны действовать в рамках политики этого курса. Должен быть создан орган по координации реформы МСУ, основной целью которого должно являться сохранение точного вектора реформ. (Это может быть рабочая группа, представляющая интересы всех действующих лиц в этой сфере, которая проводит мониторинг и оценку политики в сфере МСУ и отслеживает точность исполнения реформы.) 2. Необходима логическая и методологическая работа по складыванию представлений и понятий модели МСУ, которая должна быть принята и согласована со всеми группами интересов на территориях. Это может быть сложно устроенная модель, но важно, чтобы она была принята всеми заинтересованными лицами этой сферы.

3. Для эффективной работы местного самоуправления необходимо выстроить типологию территорий по определенным признакам, соответствующим ресурсному потенциалу территорий, и разработать критерии оценки потенциала территорий (экономический, кадровый, территориально-инфраструктурный потенциалы). В соответствии с критериями типологии выработать политику и технологии управленческой работы.

4. Финансовая децентрализация должна осуществляться первоначально в пилотных айил окмоту, причем поэтапно, с анализом необходимых действий по их введению.

5. Должны быть выстроены институциональные основания деятельности местного самоуправления, включающие механизмы и процедуры реализации законодательства. В один из этапов реформы должны войти мероприятия по отработке механизмов реализации законодательства и обучения представителей местных кенешей.

6. Для усиления потенциала МСУ необходимо регулярное обучение как кенешей, так и штата айил окмоту. Но концепция обучения должна быть тщательно продумана и выстроена в соответствии с ходом реформ.

416 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Определяющим при формировании данного издания были вопросы о том, что такое местное самоуправление, каким оно может/должно быть в условиях сегодняшней России и, соответственно, как могут/должны строиться проекты, направленные на его развитие. Простота и очевидность этих вопросов, к сожалению, не обеспечивает простоты и очевидности ответов на них. И даже когда кто-то предлагает такие ответы, тут же обнаруживаются другие, заявляющие, что эти ответы неверны, а вот «на самом деле…»

Обсуждения, предшествовавшие работе над этим изданием, достаточно неожиданно выдвинули в повестку дня прямой вопрос о том, в чем, собственно, состоит сущность местного самоуправления, что такое местное самоуправление? Внимательное всматривание в события, связанные с развитием местного самоуправления, обнаруживает своего рода неуловимость его природы: можно обсуждать местное самоуправление, анализировать определяющие его события, разрабатывать и реализовывать различные проекты, участвовать в политической борьбе, и все это в условиях отсутствия отчетливого ответа на вопрос о сущности местного самоуправления1.

Данное издание построено в интенции, сохраняя неустранимую разноголосицу подходов к пониманию местного самоуправления, нащупать в ней путеводные нити, которые помогали бы видеть предмет с необходимыми глубиной и разносторонностью, не сводя его к отдельным профессиональным или политическим проекциям. Ряд таких попыток предприняты Наверняка можно не согласится с реконструкцией событий начала 1990-х гг., представленной С. Вобленко, и его тезисами о примате политической конъюнктуры и дефиците концептуальных проработок в сфере развития местного самоуправления, но два факта представляются бесспорными: а) сильное влияние мощных политических акторов на характер решений, определяющих реалии местного самоуправления в современной России и б) использование в качестве фундаментальной концептуальной (теоретической) основы местного самоуправления книги Л. Велихова, изданной в 1928 г. (оговорки о том, что, конечно, с 1928 г. многое изменилось, не отменяют того факта, что сопоставимых по фундаментальности современных работ, которые учитывали бы эти изменения, пока не появилось).

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

в различных статьях, я же хочу добавить к ним некоторые размышления, направленные на прояснение оснований наших обсуждений и возможных направлений продолжения анализа и построения такого предмета, как «местное самоуправление».

Местное самоуправление в современной России, очевидно, не является столь же весомой темой, как, например, добыча и экспорт энергоресурсов, но, безусловно, входит в круг вопросов, стабильно не покидающих повестку дня, связанную с возможными направлениями обустройства и развития российского государства. Оно является «политически заостренной» темой, в обсуждении которой сталкиваются и проявляются идеологические предпочтения и установки разных политических сил. Либерально и демократически ориентированные базовые установки заставляют видеть в местном самоуправлении основы гражданского устройства государства, залог устойчивости и самостоятельности экономических и гражданских субъектов, национально-патриотические – механизм разобщения народа и потенциальную угрозу целостности страны, прагматики взвешивают выгоды и издержки опоры на этот институт. Результаты соответствующих дискуссий определяют реальные решения, принимаемые разными субъектами на различных уровнях, при этом расхождения в позициях не исчезают и даже, возможно, не сглаживаются. Между тем, работа институтов местного самоуправления самым непосредственным образов касается каждого жителя Российской Федерации, в сколь бы отдаленном ее уголке он не проводил свое время. Она определяет характер решения повседневных вопросов жизнеобеспечения всех людей, и ее организация не может поэтому дожидаться разрешения идеологических противоречий и вопросов о путях развития России. Вопросы, направленные на организацию повседневной жизнедеятельности людей, решаются сегодня и ежедневно. Другой вопрос, как именно это происходит и какие дает результаты?

Несмотря на постоянно возвращающиеся попытки рассуждения о «России без местного самоуправления»2, даже не самое глубокое обращение к истории российской государственности проявляет то, что тема местного самоуправления все время возвращается в повестку дня государственного (пере)устройства3 Неизбывность местного самоуправления в такой огромОдин из сравнительно недавних вариантов такого рассуждения представлен, например, статьей Д. Орлова «Нужно ли русским местное самоуправление?» (http://www.apn.ru/publications/article11637.htm).

См., например, анализ и размышления Э. Берендтса столетней давности: Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации (записка, составленная в декабре 1903 г/). М., 2002.

418 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ной стране, которой является Россия, диктуется простой управленческой логикой: в любой сложной системе управления неизбежно возникает распределение функций (и сопутствующей им ответственности) по разным уровням управленческой системы, разнообразие условий жизни и деятельности на территории страны требует того, чтобы решения, отвечающие особенностям местной ситуации, принимались на местном же уровне. Это экономит время и ресурсы, формирует ответственное отношение местных участников системы управления к возможным результатам своей деятельности. Такое самоуправление существует всегда, вопрос лишь в его законодательном оформлении. В советское время, когда в юридическом поле понятие самоуправление отсутствовало, реальное самоуправление существовало «в порах» системы власти, на уровне личных договоренностей, «неформальных отношений», «взаимопонимания»4.

В этом плане местное самоуправление не является предметом, который существует или не существует в зависимости от решений отдельных групп людей. Это – фундаментальный элемент системы отношений, складывающихся между людьми в процессе организации их жизнедеятельности и, соответственно, одна из констант системы управления государством. Вопрос поэтому состоит не в том, нужно или не нужно местное самоуправление. Такая постановка сродни вопросу, нужно или не нужно людям общаться, обмениваться или торговать друг с другом.

Это – данность, «природа вещей». Действительный вопрос состоит в том, как должны выглядеть конкретные формы его организации и как оно должно быть сорганизовано с другими уровнями власти. Поэтому важно не только думать о том, каким должно быть «правильное» местное самоуправление, но и пытаться понимать процессы, реально протекающие в этой сфере. При таком подходе к местному самоуправлению партийные различия и законодательные установления оказываются не точками отсчета, но лишь влияющими (порой сильно) факторами или отдельными гранями масштабного и разнообразного явления. Важно видеть, что складывается из разных усилий и активности различных акторов, как их равнодействующую, какие тенденции и глубинные основания можно увидеть за совокупностью этих результатов. Видение этого – залог отчетливости в понимании того, что и как реально может и должно проектироваться для сохранения, воспроизводства и развития института местного самоуправления.

Выступая, в частности, одним из элементов системы отношений «административного рынка», см. Кордонский С. Рынки власти. Административные рынки СССР и России. М., 2006.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

Одна из существенных проблем, возникающих в работе с темой и проблемами местного самоуправления, состоит в том, что за словами «местное самоуправление» скрываются разные смыслы.

В. Виноградов, анализируя историю слова «самоуправление»5, обращает внимание на две важные вещи: а) исконность базовых корней слова «самоуправление» – «управление» и «сам» и б) появление современной сборки этих корней в слове «самоуправление» лишь с 60-х гг. XIX в. Более старой языковой конструкцией является самоуправство, отличие которого от самоуправления достаточно понятно.

Этот экскурс позволяет увидеть определенную логику развития идеи и понятия самоуправления.

Самостоятельность (корень сам) – вещь исконная, существующая, соответственно, в самых глубоких пластах языка, с древнейших времен по сегодня. Достаточно древним является и корень, дающий начало таким словам, как правление, право и, соответственно, управление (В. Виноградов приводит старославянское прилагательное самоправьньй). А вот самоуправление – слово относительно молодое.

Примеры бытования слова «самоуправление», приводимые В. Виноградовым, позволяют достаточно отчетливо увидеть природу вхождения этого концепта в нашу культуру. Она связана с набирающим силу в XIX в.

общедемократическим движением, принесенным с Запада и подхваченным нашими публицистами и либерально ориентированными устроителями государства и достаточно отчетливо укладывается в систему базовых смыслов эпохи Просвещения и выросшей на их основе идеологии европейских революций и демократических поисков («демократического проекта»).

Самостоятельность (сиречь, свобода) – базовая ценность человеческого существования6. Однако традиционно она всегда была доступна немногим, и общественно-политическая составляющая эпохи Просвещения ищет ответ именно на вопрос о том, как сделать ее доступной для более широкого круга (в идеале для всех).

Виноградов В.В. История слов. М., 1994.

См. анализ понятия «свободный человек» в индоевропейских языках у Э. Бенвениста (Бенвенист Э. Словарь индоевропейских социальных терминов. М., 1995. С. 212–220). Этот анализ проявляет фактическую синонимию в древних языках понятий «свободный человек» и «человек». Свобода здесь понимается не как свобода от общества или других людей (как ее понимает современный индивидуализм), а, напротив, как принадлежность «своему» социальному слою, доминирующему в данном ареале (противоположностью так понимаемому свободному человеку является раб).

420 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В условиях, когда свободны немногие7, попытки проявлять самостоятельность неуместны и, соответственно, маркируются языком как самоуправство (с характерным негативным отношением к этому8), для характеристики же системы отношений, в которой свободны многие (в идеале каждый), начинает использоваться слово самоуправление9.

Но это – лишь идея и вожделение самоуправления, а отнюдь не его реальная практика. Из примеров бытования слова «самоуправление», приводимых В. Виноградовым, это видно достаточно отчетливо.

Появившаяся идея самоуправления порождает поиски возможности ее реализации. Начинают возникать соответствующие управленческие институты (и, соответственно, обозначающие их слова, например Земское самоуправление, органы местного самоуправления10). Но одновременно самоуправление продолжает жить как общедемократическая идея (отсюда фразы типа «Дело пошло не на развитие свободного народного самоуправления, а на создание сильного государственного единства посредством насилия»). В этой точке – исток разветвления двух взаимосвязанных линий использования слова «самоуправление»: а) идеологически-либеральной, связанной с ценностными установками и стремлениями, и б) прагматической, связанной с практикой работы по организации и реформированию систем жизнеустройства страны и государства. При всей их взаимозависимости местами эти линии очень разнятся. Поскольку первая отсылает к идеям и ценностям, она может использоваться (и реально используется), в первую очередь, для критики тех или иных элементов сложившегося порядка. Вторая ведет к размышлениям и поискам, связанным с попытками спроектировать и внедрить в жизнь новые такие элементы. Первая линия выводит на проблематику гражданских свобод, вторая – на прагматику организации жизнедеятельности и (в XX в.) развития.

В первую очередь, царь или суверен, а по сопричастности с ним (и, соответственно, государством) – народ (сюда примыкает представление об органической связи народа с государством и сакральности власти и персоны царя).

Параллельный ряд родственных слов, приводимый В. Виноградовым, включает в себя также самонадеянность, самохвальство, самочиние.

Здесь люди складываются уже не в народ, а в общество, выступая, соответственно, не просто как нечто народившееся, а как включенные в систему свободных отношений друг с другом – систему отношений гражданского общества.

Сказанное не означает, что таких институтов до эпохи Просвещения не было – развитые формы демократии известны, как минимум, с Древней Греции. Оно означает лишь то, что они входят в фокус общественного внимания и, соответственно, меняется их значение и формирующееся в этом процессе новое понимание по-новому высвечивает в том числе и практические наработки, существовавшие много раньше.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

Поэтому каждый раз, говоря о самоуправлении, надо отдавать себе отчет, с чем мы собираемся в данном случае иметь дело: с концептуальным/идеологическим фундаментом «демократического проекта», начатого в эпоху Просвещения и далеко не завершенного, или с реалиями практики управления жизнедеятельностью и развития населенных пунктов и территорий. Это вещи взаимосвязанные, но отнюдь не тождественные.

Важно обратить внимание и на то, что в современной европейской культуре появление проблематики местного самоуправления фиксируется, начиная с XVII–XVIII вв.11. Между тем, проблематика муниципализации (вместе с корнем «муниципальный») и самоуправления пришла к нам из системы отношений, сложившихся еще в Римской империи. Базируясь на приведенной «ядерной структуре» состава отношений и деятельности местного самоуправления, можно предложить следующую реконструкцию его положения в системе устройства европейских государств.

Самоуправление, вырастающее из самоорганизации жителей, безусловно, – один из древнейших корней современного местного самоуправления. Но как из истории, так и из современности хорошо известно, что такое местное самоуправление локально и практически обязательно приводит к появлению конкурирующих и враждующих сообществ (родов, кланов, территорий), озабоченных наведением порядка (в том или другом понимании) на своей территории и войной с соседями12.

Такому самоуправлению с давних же пор противостоит централизованное управление, подчиняющее такие кланы и уничтожающее местное самоуправление, базирующееся на клановом мироотношении. В Римской империи «клановое местное самоуправление» начинает не только уничтожаться, но и включаться в более широкую и объемлющую систему государственных отношений: сильно централизованное Римское государство устанавливает на завоевываемых территориях свой порядок, выборочно оставляя отдельным из них право решать определенный (фиксируемый сверху) круг вопросов «самостоятельно и под свою ответственность». Это – начало формирования нового типа отношений между центральной и местной властями.

После падения Римской империи европейское общественное устройство возвращается к доимперским схемам борьбы разных территориальЭто – практически общепринятый взгляд, утвердившийся сегодня среди исследователей.

См., например: Комарова В.В., Слепак В.А. Проблемы становления городского самоуправления (http://www.lslg.ru/ru/publications/rst/Komarova_4.html); Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. Гл. 1.

Таковы, например, при всех их различиях, племенные группы разного рода, княжества или современные зоны влияния местных «авторитетов».

422 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ных общностей друг с другом («клановому местному самоуправлению»), постепенно восстанавливая и наращивая идею государственности. Этот процесс идет параллельно и в тесной связи с формированием современного европейского мышления и культуры (европейского рационализма), в результате чего в эпоху Просвещения государство начинает пониматься не только как выражение силы или «божественная данность», но как большое пространство общежития людей, объединенных в нации и позже отношениями гражданства13. Соответственно, помимо физической борьбы разных акторов и вытекающих из нее силовых захватов и подавлений, все большую роль начинает играть рационализация отношений, складывающихся между людьми в процессе их совместной жизни и деятельности, через формирование и развитие системы правовых отношений, оформленных законодательно. Государство перестает быть только самоявленной данностью, но становится также предметом строительства и обсуждения на осознанных (рациональных) и общественно признанных началах, оформляется как система публичных отношений и публичных обязательств На этом пути появляется, в частности, понимание государства как «общественного договора», специфической системы управления и, наконец, системы предоставления особого рода услуг.

Начинают формироваться и современные подходы к местному самоуправлению, появляясь в XVII–XVIII вв. не только в связи с силовыми «разборками» разных суверенов, но и как предмет юридических и философскоисследовательских проработок. При этом идея местного самоуправления начинает рассматриваться не только как вопрос эффективной организации жизни на захваченных территориях, но и как вопрос эффективной организации современного государства, все больше и больше понимаемого как система отношений публичного права, публичной политики, управления, представления услуг. В этом плане появление проблематики местного самоуправления – показатель зрелости государственности. Более простой государственной системе оно не нужно, такая система, на средневековый манер, основывается на силовой борьбе разных акторов, даже если она приукрашивает свой фасад теми или иными «показателями прогрессивности» (сегодня это – «рынок», «демократия», «права человека» и т.п.). С другой стороны, вне государства и государственных отношений местное самоуправление тоже воспроизводит ту же самую борьбу. Поэтому по своЕсли сила (включая ее государственное выражение) дана в отношениях людей изначально (соответствующие отношения формируются уже у животных), то национальное и гражданское самосознание – достаточно поздние плоды культурного развития.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

ей сути вопрос развития местного самоуправления – это не только и не столько вопрос борьбы за права муниципалитетов против притязаний центральной или региональной властей, сколько вопрос строительства и развития современной государственности.

Сегодня к этому пониманию добавляется еще одна линия, связанная с пониманием специфики профессиональных составляющих местного самоуправления, вытекающих из задач управления жизнедеятельностью и развития населенных пунктов и территорий. Эта линия вырастает не столько из вопросов гражданского общежития, сколько вследствие развития профессиональной управленческой культуры и процессов глобализации, результатом которых становится конкуренция городов и территорий.

Представленное понимание, обращенное к текущей ситуации, определяющей развитие местного самоуправления в современной России, ставит вопрос о характере и особенностях современного этапа развития российской государственности. В современных обсуждениях вопросов местного самоуправления (в том числе представленных в данном издании) отчетливо звучиат «логика борьбы» и впечатление сворачивания возможностей самоуправления в пользу более высоких уровней власти – региональной и федеральной, вплоть до опасений за судьбу местного самоуправления как института. Представляется, что эти опасения, в значительной степени, продукт «энергетики борьбы и противостояния», о которой говорит С. Вобленко. В определенном смысле важен вопрос, кто сильнее заряжен этой энергетикой: эксперты, исследующие ситуацию и разрабатывающие новые проекты развития местного самоуправления, или непосредственные участники событий, политические акторы. В первом случае, это – вопрос акцентировки базовых парадигм, определяющих современное экспертное, исследовательское, проектное профессиональное сознание, во втором – характеристика отношений, складывающих современную российскую государственность.

В любом случае, однако, с точки зрения модели, представленной выше, это – характеристика местного самоуправления, отвечающего, скорее, «клановому принципу», нежели современному типу европейской государственности. При этом, в общем смысле, европейская государственность может не рассматриваться в качестве идеальной модели, можно говорить о других типах государственности, анализировать их сравнительные преимущества и ограничения, но важна отчетливость характера государственности, в рамках которой формируется система самоуправления – этот характер очень многое в ней определяет. Без отчетливой (и в этом смысле, сильной) государственности современное местное самоуправление невозможно.

424 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Разные события, определившие то, что происходило с появлением и развитием местного самоуправления в новейшей истории России, сильно пронизаны пафосом проектного преобразования. Не так часты в истории страны периоды, когда активно предпринимаются столь коренные преобразования, разрабатываются, внедряются и затем перерабатываются столь объемлющие законы. Сопровождающим такие периоды отношением является восприятие системы социальных отношений как того, что можно придумать и затем построить, внедрить, задать нормы, т.е. так или иначе спроектировать.

Общественные отношения, безусловно, проектируются и выстраиваются, и мы живем в эпоху проектно-ориентированной культуры и в пространстве кем-то когда-то сформированных и запущенных проектов. Истоки этой культуры лежат в развитии новоевропейской науки и взрывном развитии отношений и систем управления (особенно в ХХ в.). Одним из гигантов проектного отношения к миру было социалистическое строительство, последствия реализации которого наша страна и мы все продолжаем ощущать весьма определенно.

Но та же практика социалистического строительства (равно как и многих других социальных проектов) оставила в наследство вопрос о границах проектирования, вопрос о том, что можно спроектировать, а что нет.

Особенность проектного отношения к миру состоит в интенции построить (или перестроить) мир в соответствии с тем или иным замыслом, сформированным человеком-творцом. Классикой жанра являются сентенции типа: «весь мир … разрушим до основанья, а затем… новый мир построим», «не надо ждать милостей от природы – взять их наша задача» и т.п.

Но копившийся весь ХХ в. опыт разработки и реализации разных проектов показывает, что у проектного действия есть границы и спроектировать можно не все. Тот же пример социалистического строительства на территории нашей страны – одно из ярких подтверждений этого. Но если этот конкретный пример многие воспринимают как достаточно очевидный, то с самим проектным подходом все не так прозрачно. Он внедрен в нас глубочайшим образом всей формирующей нас современной европейской культурой. Тем более что несть числа разным успешным реализациям проектного подхода. В этом плане пытаться изгнать его из современной культуры по типу «назад, в пещеры» бессмысленно. Но вопрос о границах и осмысленности употребления проектного отношения более чем актуален,

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

поскольку безудержная и не знающая своих границ ориентация на любой подход – всегда угроза (в современном языке, это «неэкологично»).

Разворачивание перестроечных процессов 15–20 лет назад реально базировалось на той же установке: «разрушим, а затем». В этой логике мы активно конструировали разные проекты правильного общественного устройства. Глядя, как это бывает в «развитых странах», ориентируясь на свои системы ценностей и представления о правильном или хорошем мироустройстве.

Во многом так, в частности, была запущена и линия местного самоуправления. Сформировали закон, посмотрев на особенности его реализации, осуществили ряд корректировок, подготовили новый… Накопилась целая система сменяющих друг друга фундаментальных законов об основах местного самоуправления: законы 1991 и 1995 гг., закон о финансовых основах 1997 г., Закон № 131-ФЗ 2003 г. … Характерной чертой этого процесса является, в частности, то, что при разработке этих законов и подготовке их реализации не удается адекватно анализировать перспективы их введения, и снова и снова воспроизводится знаменитая формуле В. Черномырдина: «Хотели как лучше, а получилось как всегда».

Такой анализ, в самом деле, делать очень непросто (вспоминается классическое андроповское «Мы не знаем страны, в которой живем» – казалось бы, что бы не узнать, а вот, поди ж ты – «не знаем», и до сих пор не знаем, тем более что со времени Ю. Андропова, все неимоверно усложнилось). Но, кроме этого, к действию толкает ощущение того, что если мы что-то красиво придумали, то в жизни, разумеется, именно так и будет, как же может быть иначе. По-прежнему в ходу тип действия, построенный на идее, что мы – так много знающие, умеющие и думающие! – понимаем же, что нужно стране, людям, экономике и проч. Надо только – наконец! – построить правильную систему действий (вариант: написать правильный свод законов), чтобы все стало-таки «правильным», «соответствующим современным запросам и вызовам», «отвечающим логике развития» и т.п. Этот тип действия я и называю «проектным (вариант: правовым) идеализмом». В его логике главное – разработать проект (или подготовить законопроект), а затем внедрить его (провести через систему процедур, превращающих законопроект в закон). По умолчанию, предполагается, что жизнь далее будет строиться в соответствии с логикой этого проекта (или закона).

Реальность, как нам на самом деле хорошо известно, существенно сложнее. И за прошедшие 15 лет жизни местного самоуправления в новых условиях накопилось достаточно много разного опыта, проявляющего то,

426 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

что реально может происходить и происходит на территории современной России исходя не из нами придуманных конструкций, а из глубинных основ и законов, свойственных самим социальным отношениям, социальной жизни. Может быть, пришло время подумать об уже проделанном и происшедшем? Попытаться понять, почему происходит то, что происходит, дабы не воспроизводить снова «разрушим, а затем», а строить следующие проектные шаги, понимая логику и характер «материала», с которым мы пытаемся работать? Без такого (постоянного!) анализа мы обречены на то, чтобы опять и опять плодить новые проекты, а потом выяснять, что они как-то не слишком хорошо приживаются. Есть впечатление, что вопрос, как строить и осуществлять работу, дабы иметь возможность понимать, а не выдумывать происходящее, сегодня входит в разряд первоочередных. Чтобы, выражаясь языком традиции, чувствовать правду того дела, которому мы служим.

Формы реализации глубинных («естественных») отношений местного самоуправление, кончено, сильно определяются нашими проектными усилиями.

Местное самоуправление выстраивается в том числе на основе наших ответов на вопросы, зачем оно, в чем состоит его политическое, экономическое, социокультурные значение, в каких формах оно может/должно быть реализовано, какие ресурсы может/должно втягивать и т.п. Но правильной здесь является логика выращивания, а не внедрения, аккуратно соотносящаяся с запросами и возможностями всех участников. Внедрить можно в лучшем случае управление, но не самоуправление. Выращивание и развитие же самоуправления требует внимательного изучения и понимания процессов и отношений, «естественно» складывающихся для регулирования жизнедеятельности людей, проживающих вместе: традиций, социальных структур, отношений лидерства, потребностей, а также обстоятельств и тенденций, определяющих их трансформации. Проектная работа должна строиться поверх такого понимания, создавая формы и инструменты управления, подхватывающие возможности «естественных» социальных процессов, стимулирующие и укрепляющие их. В этом сочленении проектных разработок и «естественных» процессов – трудность и вызов развития местного самоуправления, профессионализм и искусство социального проектировщика.

ЧТО МЫ ПОНИМАЕМ ПОД МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ СЕГОДНЯ

В течение 15 лет «новейшей истории самоуправления» в России работа разных групп людей в этой сфере была ориентирована самыми различными установками, задачами, проектами. В эту сферу втянуто много действующих

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

управленцев, политиков, экспертов, проектировщиков, исследователей, каждый из которых конкретных локальных в своей работе вовлечен в решение задач. Опыт отдельных работ отражает разные составляющие местного самоуправления,формируют ;

которые вместе сферу местного самоуправления.

Достаточно общепринятым является выделение в составе местного самоуправления следующих составляющих14:

самоорганизации жителей;

местное самоуправление как форма местное самоуправление как форма публичной самоуправление как специфическая профессиональная управместное, деятельность ленческая на территории.

этих фокусов формируются свои специфические наборы треВ каждом из., достабований к местному самоуправлению, которые могут рассматриваться вступать точно независимо друг от друга и даже в определенные противоречия нередкими являются попытки между собой. Часто так и происходит, и совсем.

, рассматривать местное самоуправление только как самоорганизацию жителей, специфическую деятельность органов муниципальнолибо форму власти или –,,,, го управления и муниципальных служащих. Вопрос же состоит именно в целосоответствующая проблема – в построении, купном видении всего предмета, а,,, необходимых для того, чтобы действия и эфв соорганизации системы связей,.

,, фекты, осуществляемые и наблюдаемые в разных фокусах, не противодействовали, а, наоборот, содействовали друг другу и усиливали друг друга.

(. ).

См., например: Маркварт Э., Савранская О.Л., Славгородская М.Ю. Понятие и основные принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федля преподавателя. М.,.

дерации – Муниципальное управление: Учебное пособие

. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Три фокуса, выделенные выше, задают три слоя отношений и деятельности, в совокупности определяющих предмет местного самоуправления (см. рисунок).

Для каждого из этих слоев характерны свои состав и специфика отношений и деятельности.

Сфера самоорганизации жителей включает в себя отношения и деятельность, порождаемые совместной жизнью людей на общей территории.

Здесь проявляются местные особенности, традиции и структуры жизни и деятельности людей на данной территории.

Сфера профессионального управления включает отношения и деятельность, связанные с системой профессиональной работы по соорганизации процессов организации жизнедеятельности и развития территории.

Сфера публичной власти включает отношения и деятельность двух типов.

1. На уровне отдельных территорий (микроуровне) – это отношения и деятельность, возникающие в социальных структурах (социальная конкуренция и кооперация, лидерство, влияние, делегирование и представительство интересов, согласование интересов).

2. На уровне государства в целом (макроуровне) – это отношения и деятельность в системе власти, определенные особенностями политического уклада и системой взаимовлияний основных политических акторов. Сюда, в частности, входит система законодательного оформления местного самоуправления и в целом система административно-управленческого регулирования отношений в сфере публичной политики, включая построение отношений и распределение полномочий между разными уровнями власти.

Дополнительная сложность конструкции связана с тем, что каждая из этих сфер не является чем-то застывшим и неизменным. Напротив, каждая из них обладает собственным динамизмом, в каждой из них накапливаются и происходят относительно независимые изменения. Поэтому отношения самоуправления не могут быть установлены раз и навсегда, это – зона постоянного поиска и изменений, отвечающих вновь возникающим обстоятельствам и запросам. В то же время в каждой из сфер существуют и «зоны устойчивости», т.е. консервативные системы отношений, которые изменяются медленно и с трудом поддаются реформированию и вообще внешнему воздействию.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

Для конкретизации этого тезиса можно привести набросок представления о зонах устойчивости и изменчивости в каждой из сфер, определяющих предмет местного самоуправления.

С а мо о рг а низ а ц и я Базовые формы организации Структуры отношений, жителей жизнедеятельности складывающиеся для решеРелигиозные, культурные, ния конкретных задач Публичная власть Потребность в наличии ли- Отношения собственности Публичная власть Базовые институты и отно- Стратегические ориентиры Нельзя не отметить, что понимание местного самоуправление, лежащее в основе текущих анализов ситуации с местным самоуправлением, его задачами, возможностями и направлениями развития, в целом беднее того, что намечает чуть более внимательный взгляд на его предмет. Обсуждение проблематики местного самоуправления чаще всего строится вокруг двух групп вопросов: роль и значение местного самоуправления с точки зрения гражданских и демократических принципов жизни страны; разработка и реализация тех или иных законопроектов, направленных на его реформирование. Обе группы вопросов так или иначе касаются того, как и каким мы хотим видеть местное самоуправление. Между тем, местное самоуправление, понимаемое как соорганизация деятельности людей, проживающих на общей территории, как система отношений, направленных на решение повседневных вопросов жизнеобеспечения людей, обладает собственными смыслом и логикой. Кроме того, сегодня в повестку дня активно вхоМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ дит группа вопросов, связанных с проблематикой местного (особенно городского) социально-экономического развития, которое также диктуется отнюдь не только тем, каким мы хотим его видеть, но реальной экономической (рыночной) конъюнктурой и объективными особенностями пространственной организации территории.

Представляется, что недостаточная проработанность других составляющих местного самоуправления существенно ограничивает возможности понимания реальных процессов, складывающих отношения в этой сфере, и, соответственно, ограничивает набор управленческих технологий местного самоуправления. В результате мы зачастую пытаемся обсуждать и анализировать формы местного самоуправления, не прояснив подлежащие им смыслы местного самоуправления.

Работа, проделанная в ходе подготовки данного издания, дает возможность сделать некоторые выводы относительно возможных перспектив расширения этого горизонта.

Проявляется буквально бьющая в глаза ограниченность представлений и разработок, касающихся процессов самоорганизации людей. Тематика местного самоуправления обязательно вызывает к жизни вопросы, связанные с участием в нем людей, живущих на данной территории. Сегодня основной вектор работы с этими вопросами связан с проблемами участия людей в «системе гражданских отношений» и их «вовлечения в процессы и деятельность органов местного самоуправления». При всей важности этого круга вопросов, нельзя не отметить, что, замыкаясь в их пределах, мы теряем из виду большой круг отношений самоорганизации, складывающихся в местных сообществах, выводя его тем самым в «серую зону» не вполне легитимных или просто незаконных отношений. Не разбираясь с этим, мы выпускаем большой объем реальных отношений самоуправления, который часто оказывается совсем не таким, каким представляют его наши законоустановления. Исследователям, которые, обращаются к этим темам, хорошо известны, например, факты «альтернативного правосудия»

и «параллельных систем власти», существующих на территориях, и едва ли не каждый руководитель системы местного самоуправления говорит о теневых отношениях, существующих на его территории как о хорошо знакомом предмете. Точнее, работники местного самоуправления предпочитают об этом молчать, относясь к теме как не принятой, неудобной, может быть, небезопасной. Но такое умолчание только усугубляет проблему, этот круг отношений важно не замалчивать, а исследовать и понимать, «выводя в свет». Серьезная работа в этом направлении дает очень интересные

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

результаты. Выясняется, в частности, что эта «серая зона» далеко не только криминальна, но и что в ней живут глубокие особенности, определяющие сознание людей, понимание ими предлагаемых им проектных решений и отношение к этим решениям15. Местное самоуправление, понимаемое как управление жизнедеятельностью и развитием населенных пунктов и территорий, требует внимательного анализа и изучения того, как устроена эта жизнедеятельность. Это – сложный объект управления, и именно его понимание, а не те или иные идеологические предпочтения определяет качество соответствующей управленческой работы16.

В слое вопросов, связанных с профессиональными составляющими местного самоуправления и муниципального управления, идет, наверное, не менее интенсивный поиск, чем в сфере законотворчества. Роль стимулов здесь выполняют не только вопросы развития местного самоуправления, но и вопросы экономического развития городов и территорий. Распространение понимания того, что города и территории конкурируют в области ресурсов, практики разработки стратегий местного развития, переноса в муниципальное управление подходов и инструментов, характерных для бизнес- и корпоративного управления, – все это является серьезными механизмами развития профессионального муниципального управления.

С другой стороны, здесь по-прежнему остается недостаточным уровень профессионального самосознания и профессиональной кооперации муниципальных управляющих. Они по-прежнему воспринимаются (и воспринимают себя сами) в первую очередь как служащие или политики, практически отсутствуют механизмы профессионального роста, и профессиональные объединения муниципальных управляющих далеки от идеала системы профессиональной подготовки и переподготовки, а также системы описания и Экономика, вырастающая на базе «теневых» отношений, в общем, стала предметом исследований. В качестве получившего мировое признание образца такой работы нельзя не вспомнить Эрнандо де Сото (Де Сото Э. Иной путь. М., 1995). В России цикл исследований «неформальной экономики» был инспирирован Т. Шаниным (Неформальная экономика.

Россия и мир. М., 1999).

В качестве примера работы, вырастающей из сугубо прикладных задач и в то же время обращенной к фундаментальным основаниям социальных отношений можно привести исследование «сельского мира», предпринятое для повышения эффективности организации производства растительного масла (Хисамова З. Что подумает сосед Василий? // Эксперт. № 38(345) 14.10.2002). Появление этой работы было продиктовано интересами развития бизнеса (пониманием того, что «классические» системы мотивации рабочих в российском сельском мире не дают возможности наращивать эффективность производства), но авторам и разработчикам удалось удержать глубину понимания, адекватную предмету работы, а не только узко понятым бизнес-представлениям.

432 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

трансляции накапливающегося опыта (что особенно важно с учетом резкого увеличения числа вновь созданных муниципальных образований в ходе реализации Закона № 131-ФЗ). В этом плане очень важной представляется деятельность муниципальных ассоциаций и, соответственно, формирование инфраструктуры поддержки становления и развития ассоциаций, создаваемых в соответствии с требованиями Закона № 131-ФЗ.

С профессиональной точки зрения очень важным является понимание сущностной отличности местного самоуправления от государственного управления. Дефицит такого понимания приводит к тому, что органы государственного и муниципального управления начинают «играть на одном поле». Для вышестоящего уровня власти это, в частности, начинает выглядеть как необходимость делиться ресурсом с «недостаточно компетентным» уровнем управления («проще и надежней сделать самому»). При понимании же инаковости природы местного уровня власти и управления оно становится ресурсом, поскольку делает другие вещи, которыми государственной власти заниматься несподручно и не нужно. С другой стороны, такое понимание делает бессмысленным значительную долю претензий к центральной и региональной власти по поводу того, что они «зажимают»

местное самоуправление. Они и будут это делать, поскольку решают, в первую очередь, свои текущие задачи, опираясь на те ресурсы и возможности, которые им доступны. Необходимость местного самоуправления не является самоочевидной, она должна доказываться. Там и тогда, где и когда центральная и региональная власти видят, что местное самоуправление становится их ресурсом, их не надо убеждать в его значимости. Совершенно неслучайным в этом плане является, например, повышение внимания к проблемам населенных пунктов и местного самоуправления в периоды выборных кампаний, когда спрос на понимание местных особенностей становится очень актуальным. А с точки зрения близости к людям, структурам их повседневной жизнедеятельности, возможности точно понимать нужды и запросы людей, опираться на реальный человеческий потенциал территории местное самоуправление находится вне конкуренции.

С другой стороны, наличие сильного местного самоуправления – залог стабильности государства. Такую большую и многосоставную страну, как Россия, невозможно удержать на наращивании центральной (государственной) власти. Сила этой власти – только один из полюсов устойчивости. Второй, более фундаментальный, составляющий основу первого, – сильные институты социальной самоорганизации. Это тем более так в условиях глобальных процессов движения информации и мобильности.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТА

Слой отношений, складывающихся в местном самоуправлении как сфере публичной власти, во многом определяется вписанностью его в систему властно-управленческих отношений, складывающих государство. Одной из существенных черт, характерных для этого слоя, является его политический характер. В этом плане политический контекст проблематики местного самоуправления неизбывен. Как бы мы ни пытались «построить правильную модель» или разработать и внедрить идеальный законопроект, посвященный организации отношений в сфере местного самоуправления, полная интеграция разных отношений к этому предмету всегда будет оставаться в лучшем случае только мечтой, и работа, направленная на укрепление и развитие местного самоуправления, всегда будет оставаться политической работой: формированием позиций, проявлением и отстаиванием интересов, построением коопераций, лоббированием и т.п. В этом плане история становления института местного самоуправления в 1990-е гг., представленная С. Вобленко, вполне характерна, и пока не описанная история подготовки, принятия и реализации нового закона об основах местного самоуправления (№ 131-ФЗ) полностью подтверждает эту логику.

Характер и содержание политического процесса, однако, меняются, как и набор его участников, их целевые установки и содержательная мотивация В этом плане политический и политологический анализ контекстов, в которых разворачивается развитие местного самоуправление, проявление содержания и структур политического процесса крайне важны для понимания того, что происходит с местным самоуправлением. Очень интересным здесь представляется вопрос о константах или фундаментальных сущностях, определяющих политический процесс. Можно ли и если можно, то как говорить о национальных, региональных, культурных особенностях политического процесса и о том, как они проявляются в сфере местного самоуправления, или политология обречена существовать на уровне феноменологического описания происходящего и текущей аналитики?

Кроме того, по сути, неоткрытой планетой является анализ политических процессов, происходящих на микроуровне. Формирование соответствующих представлений и инструментов представляется очень интересной и важной задачей для исследований.

Такое представление о направлениях исследований и разработок в сфере местного самоуправления определяет понимание того, что эффективные формы организации соответствующей работы во многом связаны с формированием и реализацией локальных проектов, а не попытками поМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ строить очередную «правильную» (наконец!) конструкцию. Внимательный анализ конкретных работ и полученных в них результатов, построение новых таких работ с опорой на накопленный опыт дают возможность наращивать этот опыт, наращивать профессионализм участников такой работы и потенциал местного самоуправления в целом.

И, разумеется, такая работа может разворачиваться только за счет совокупных усилий экспертов (исследователей, аналитиков) и практиков, работающих непосредственно «в теле» местного самоуправления. Без внешнего взгляда экспертов практически невозможны новые разработки и анализ накапливающегося опыта, без «проверки практикой» разработки экспертов обречены на то, чтобы оставаться фантазиями, догадками или «бумажной архитектурой». Только из совместной работы может формироваться и наращиваться реальная практика местного самоуправления.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ

АРТОБОЛЕВСКИЙ Сергей Сергеевич – доктор географических наук, заведующий отделом экономической и социальной географии Института географии РАН.

БАБУН Роальд Владимирович – вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов.

БАЛОБАНОВ Александр Евгеньевич – кандидат философских наук, Директор Института стратегического планирования муниципальных образований «Малые города», заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Академии социального управления.

ВИНОГРАДОВ Евгений Михайлович – председатель Совета муниципальных образований Владимирской области.

ВОБЛЕНКО Сергей Владимирович – кандидат экономических наук, член-корреспондент Международной академии информатизации, в 1991–1993 гг. – первый заместитель мэра г. Рязани по экономике и финансам, председатель Рязанского городского совета народных депутатов, в 1993–1995 гг. – помощник губернатора Рязанской области по вопросам местного самоуправления и экономической политике, член Редакционной комиссии Конституции РФ, член Совета Общественной палаты при Президенте РФ.

ГЕЛЬМАН Владимир Яковлевич – кандидат политических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге.

ГЛАЗЫЧЕВ Вячеслав Леонидович – доктор искусствоведения, профессор Московского архитектурного института, председатель Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты РФ.

ГУРМАН Юрий Альбертович – директор Ассоциации сельских поселений Челябинской области.

ДЕРЯБИН Александр Михайлович – заместитель председателя Совета регионального общественного движения «Возрождение Тамбовщины».

436 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ЗУБАРЕВИЧ Наталья Васильевна – доктор географических наук, директор региональной программы Независимого института социальной политики.

ИВАНОВ Олег Борисович – исполнительный директор Совета муниципальных образований Московской области.

ИЛЛАРИОНОВ Александр Ефимович – исполнительный директор Совета муниципальных образований Владимирской области.

КОКИН Игорь Александрович – исполнительный директор Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области.

КУЗНЕЦОВА Ольга Владимировна – доктор экономических наук, профессор географического факультета МГУ.

КУКОЛЕВ Игорь Владимирович – первый заместитель главы г. Людиново Калужской области.

ЛАПИН Владимир Александрович – советник Российской академии архитектуры и строительных наук, вице-президент Союза развития наукоградов России, председатель Совета народных депутатов г. Жуковского Московской области (1990–1993 гг.).

МАРКВАРТ Эмиль – главный консультант КО OST-EURO GmbH, Германия.

НЕГУРИЦА Константин Витальевич – глава Ассоциации СергиевоПосадского района Московской области, глава города Пересвет СергиевоПосадского района Московской области.

НЕФЕДОВА Татьяна Григорьевна – кандидат географических наук, старший научный сотрудник Института географии РАН.

ПОСТОЛЕНКО Ирина Геннадьевна – ведущий инженер лаборатории гуманитарных технологий в региональном проектировании РосНИПИУрбанистики.

РЫЖЕНКОВ Сергей Иванович – заместитель директора Центра изучения современной политики.

САЗОНОВ Борис Васильевич – руководитель лаборатории Института системного анализа РАН.

СЛАВГОРОДСКАЯ Маргарита Юрьевна – научный сотрудник лаборатории проблем муниципального развития Института экономики переходного периода.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ

СМИРНЯГИН Леонид Викторович – доктор географических наук, доцент географического факультета МГУ.

СТАРОДУБРОВСКАЯ Ирина Викторовна – руководитель лаборатории проблем муниципального развития Института экономики переходного периода.

ТРЕЙВИШ Андрей Ильич – кандидат географических наук, научный сотрудник Института географии РАН.

ТРЕТЬЯКОВА Татьяна Алексеевна – директор Института гуманитарного проектирования (г. Бишкек).

ЧЕРНОВА Елена Борисовна – руководитель лаборатории гуманитарных технологий в региональном проектировании РосНИПИУрбанистики.

ШАПИРО Людмила Валентиновна – главный редактор газеты «Местное самоуправление».

ШУГРИНА Екатерина Сергеевна – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права МГЮА.

438 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие: Точки сборки местного самоуправления

Местное самоуправление в системеполитических и социальных отношений

Балобанов А.Е., С.В. Вобленко Откуда в России местное самоуправление

Вобленко С.В. Как рождалась идея местного самоуправления в Российской Федерации и в чем причинынынешнего положения дел с местным самоуправлением

«Десять заповедей реформы местного самоуправления»

Стародубровская И.В., Славгородская М.Ю Мониторинг хода реформы местного самоуправления

Стародубровская И.В. Мифы и реалии местного самоуправления в России

Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России

Рыженков С.И. О политической модели местного самоуправления в России

Гельман В.Я. Реформы местного самоуправления и «вертикаль власти»

Сазонов Б.В. Партнерство как инструмент местного самоуправления и городского развития

Чернова Е.Б., Постоленко И.Г. Конфликтологические разработки в градостроительном проектировании

Куколев И.В. В поисках самоуправления

Лапин В.А. Становление местного самоуправления в современной России в свете идей П.А. Столыпина по преобразованию Российской Империи

Местное самоуправлениена территориях Российской Федерации

Нефедова Т.Г. Страна за пределами больших городов

Глазычев В.Л. Загадочная сущность – муниципальный район.................

СОДЕРЖАНИЕ

Кузнецова О.В. Города и районы в государственной региональной политике

Дерябин А.М. Формирование саморазвивающейся системы местного самоуправления

Зубаревич Н.В. Муниципальное развитие «в богатстве»

Трейвиш А.И. Парадоксы депрессивных территорий России

Нефедова Т.Г. Выживание на грани фола

Артоболевский С.С., Смирнягин Л.В. На пути к «всероссийской здравнице»

Ассоциации муниципальных образований

Бабун Р.В. Ассоциация сибирских и дальневосточных городовна современном этапе

Кокин И.А. Практика работы Ассоциации городов, поселкови сельсоветов Калужской области

Виноградов Е.М., Илларионов А.Е. Задачи Совета муниципальных образований Владимирской области по реализации стратегиимуниципальной реформы

Иванов О.Б. Совет муниципальных образований Московской области

Негурица К.В. Ассоциация муниципальных образований Сергиево-Посадского района Московской области

Ответы руководителей региональных советов муниципальных образований на анкету Института «Малые города»

Международный контекст

Вобленко С.В. «Российские проблемы» Европейской Хартииместного самоуправлениякак зеркало внутренних проблем Хартии

Шугрина Е.С. Использование общепризнанных принципов и нормы международного права при защите правана осуществление местного самоуправления

Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии......... Третьякова Т.А. Определение подходов к реформе местного самоуправления Кыргызской Республики

Местное самоуправление в современной России:

формирование предмета

Информация об авторах

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Сдано в набор 3.09.2007 г. Подписано в печать 10.10.2007 г.

Формат 60х84/16. Бумага офсетная. Печатных листов 27, Отпечатано в типографии ООО «Транзит-ИКС»

г. Владимир, ул. Электрозаводская, 2.