«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ИСРМО Малые города 2007 УДК 352.075 ББК 60 М 53 НАСТОЯЩЕЕ ИЗДАНИЕ ПОДГОТОВЛЕНО В РАМКАХ ПРОЕКТА СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ...»

Игнорирование в процессе строительства нового жилья специфических требований жителей (отдаленность новых участков от города, предложение квартир в многоквартирном доме жителям, заинтересованным в собственном участке земли и пр.) привело к конфликту, совершенно неожиданному для тех, кто управлял процессом восстановления. Многие жители предпочли остаться в палатке на месте снесенного дома, только чтобы сохранить собственный участок земли и своими силами восстановить разрушенное жилище, но не переезжать в «квадратные метры», где им не выжить8.

В результате включения конфликтолога в эту работу сформировалось совершенно новое технологическое предписание к деятельности проектирования: выделять разные типы «потребителей» качества городской среды и планировать повышение качества по отношению к ним, а не в соответствии с «нормативами потребления» (обломок социалистической системы распределения). Необходимо заново, после советского периода нивелирования культурных особенностей, усилить культурный и гуманитарный аспекты проектирования и, что очень актуально в рыночных условиях, определить уровень качества, за который «потребители» готовы платить. Это резко контрастирует с технологией советского градостроительного проектирования, без изменения перенесенной в настоящее время, которое оперирует «населением» – расчетной единицей, по отношению к которой рассчитываются «квадратные метры жилплощади», нормативов потребления [5].

То есть люди с «отложенным потреблением», доля которых существенна в численности населения северных городов. Временщики не заинтересованы в повышении качества жизни в северном городе, так как она приводит к увеличению персональных расходов.

В сентябре 2001 г. в эфире программы «Время» транслировался сюжет телефонного разговора министра МЧС с мэром Ленска. Министр выражал удивление: «Я понимаю – по суду выселять, но по суду вселять!?»

160 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Кроме специфических типов «потребителей» качества среды, которые соответствуют особенностям конкретного города, мы выделяем три универсальных типа «потребителей».

1. Общественность – субъект, который удерживает ценности города (территории). Ценности не имеют отношения к прагматическим потребностям, но люди готовы за них бороться. Игнорирование ценностей в планировании приводит к конфликту ценностей.

2. Горожане – это значимые для проектирования социальные и деятельностные группы, которые могут сформулировать стандарты качества городской среды. Выделение значимых для проектирования типов активности, «под которые» нужно формировать особые наборы качеств городской среды, – это задача конфликтологического обследования9. Сегодня, в ситуации демографического сжатия и повышения мобильности людей, города вступают в конкуренцию за мобильные трудовые ресурсы, за молодежь, которая принимает решение «уехать или остаться». Игнорирование этого аспекта в проектировании не приведет к открытому конфликту, но выразится в потере человеческих ресурсов.

3. Жители – те, кто могут зафиксировать интересы жизнедеятельности, а для современной российской действительности – более актуально – условия выживания. В отличие от «горожан», они не могут сообщить позитивные требования к качеству, но могут оценить, как проектируемые градостроительные изменения затронут их жизненно важные интересы.

4.2. ТЕХНОЛОГИИ УПРАВЛЕНИЯ КОНФЛИКТОМ

Новая реалия России – девелопмент территории. Миссия девелопера в обществе – увидеть максимальные возможности капитализации территории и предложить замысел градостроительных изменений, которые вовлекут поОтвет на вопрос о «горожанах» зависит и от специфики города, и от целей проектирования.

Это могут быть живущие в данном городе. Например, в Ижевске мэр задал вопрос: «Почему молодежь уезжает, несмотря на то что мы столько денег тратим на попытки ее удержать?» И получил ответ от молодежи: «Ижевск – город не для молодых». Но только молодежь может сообщить проектировщику, что она включает в качество «город для молодых». А «пивной король» в том же городе сообщил, что город так устроен, что он не знает, где ему пивные точки ставить. То есть городская среда не формирует устойчивых потоков, на которых живет бизнес, которые повышают стоимость городской земли. А в проекте генерального плана Салехарда решалась особая задача: проектирование столицы. Поэтому ведущим идеальным типом горожанина, на которого ориентировался проект, был высококвалифицированный специалист, позиционированный на мировом рынке труда. Консультации с представителями коренных малочисленных народов Севера выявили совершенно неожиданное для европейского менталитета требование к номенклатуре проектируемых объектов: подъездные пути для оленей.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

тенциал территории в рыночный оборот. Практика девелопмента всегда конфликтогенна, так как нацелена на скорые и радикальные изменения городской среды. В России, в связи с тем, что институты собственности (оформление прав, операции с объектами собственности и т.д.) недостаточно развернуты и рыночные механизмы оборота земель находятся в становлении, практически любой девелоперский проект рискует «увязнуть» в конфликте.

Ситуация часто усугубляется тем, что конкуренты специально инициируют конфликт и используют общественность для остановки проекта.

Проект «Экотехнополис» на Балтийской косе (Калининградская область) предполагал вовлечение в экономический оборот уникального природного объекта, практически не затронутого урбанизацией, так как в советское время это была закрытая военная территория.

Самая многочисленная группа землепользователей – жители поселка Коса (около 700 человек). Девелопер мог строить планы градостроительного развития только по отношению к урбанизированным участкам (все остальное – заповедная зона). Поэтому он оказался кровно заинтересован в переселении жителей поселка Коса. Девелопер взвесил плюсы и минусы. Плюсы: уникальное место, возможность самозанятости (рыболовство, приусадебное хозяйство), летом дополнительный доход от сдачи жилья туристам. Минусы: ненадежная паромная переправа на материк, ветхие жилой фонд и инженерная инфраструктура, отсутствие рабочих мест, пункта скорой помощи, пожарного депо, только начальная школа. В соответствии с этим анализом проектный замысел предполагал переезд жителей поселка в жилье на материке, с ликвидацией минусов и возможной компенсацией плюсов. Но уже начальная информация о проектном замысле создала конфликтную готовность жителей. Местные «политики» сообщили проектировщикам, что они готовы вывести народ на баррикады.

Конфликтологи нашли основания этой конфликтной готовности: в ситуации неурегулированных прав землепользования и собственности жители не имеют возможности вступать в конструктивные взаимодействия с девелопером (например в переговоры). Они боятся, что их все равно обманут, поэтому предпочитают протестовать, а не договариваться. Конфликтологи выяснили, что большинство жителей поселка просто не знают своих прав.

В результате в отдельное направление проектирования было выделено создание «института» права собственности и землепользования на локальной территории. Жителей дифференцировали на шесть типов субъектов права, создали пакет «Ваши права», в котором разъяснены права и диапаМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ зон возможных действий в соответствии с правами. Местная администрация взяла на себя гарантии реализации прав. Девелопер заплатил за ликвидацию правовой безграмотности жителей. Но он получил оппозицию, которая не только может строить баррикады, но и вступать в переговоры.

Не мир, а конфликт противостоит войне [6]. И конфликтолог должен определить, что в ситуации нужно достроить, чтобы стороны могли конфликтовать цивилизованно10.

Проектировщики уверены, что их миссия в обществе – создавать проект будущего. Качества реалистичности и реализуемости для них прямо связаны с тем, насколько приближена проектная картина будущего к тому, что воплотится.

Одна из причин градостроительных конфликтов – когда картина будущего, нарисованная на схеме «Проектного плана», не согласуется с будущим, которое в своей деятельности реализуют участники градостроительной деятельности. Это рассогласование может перейти в конфликтное взаимодействие. Поэтому конфликтологи на начальном этапе разработок двигались в методе учета целей и интересов участников градостроительной деятельности в проектировании (подход стратегического планирования). Но при этом оставались нерешенными очевидные методологические проблемы. Где гарантия, что множество учитываемых целей – это все цели? Может ли множество частных целей в сумме дать общественные цели градостроительных изменений? Каким должен быть «Проектный план» в ситуации принципиально неопределенного будущего, если учесть, что план разрабатывается на срок до 25 лет, а завтра новые деятели поставят совершенно новые цели или новые технологии изменят представление о ресурсном потенциале территории11? Итак, есть множество субъективных проекций в будущее. Но что же в настоящем объективно существует как элемент будущего? Ответ на этот вопрос пришел из практики работы конфликтолога.

В статье мы пользуемся кластером понятий, построенных И.Г. Постоленко и Ф.О.

Александровым (см. библиографию). Различение между войной и конфликтом состоит в том, что война как тип взаимодействия предполагает прямое уничтожение противника или его базовых ресурсов, а конфликтное взаимодействие нацелено на изменение оснований действий сторон конфликта. Противник не должен быть уничтожен, но он должен стать другим.

Пример из сегодняшней практики: проект генерального плана города уже был разработан и находился в стадии принятия, но произошла смена мэра. Новый мэр, представитель бизнеса, предложил полностью переделать проект генерального плана, созданный при старом мэре, который руководил городом еще с советских времен.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Ситуация. В Пермской области соседствуют два города: Березники и Усолье. Город Березники образовался в советское время на крупнейших в России месторождениях калийно-магниевых солей и титана. Город Усолье – исторический город, основан в 1606 г. Городские проблемы типичны для исторического провинциального города, в котором разрушаются памятники архитектуры федерального значения и нет промышленных предприятий, которые могли бы пополнить городской бюджет. В советское время была практика прикрепления «бедных» поселений к «богатым». Подобный ход применили в генеральным плане 1974 г. и подкрепили постановлением Совета Министров СССР в 1981 г. Но все решения остались на бумаге12, так как администрация Березников всячески сопротивлялась попыткам взвалить на свои плечи дополнительные проблемы.

В 1991 г. два города создают муниципальные образования, утверждают уставы с описанием границ, не имеют друг к другу территориальных претензий. Но довольно быстро администрация Березников понимает, что в рыночных условиях земля и люди – не обуза, а ресурс и начинают требовать часть территории Усолья. Начинается спор об установлении границ.

Обе стороны сначала обращаются к государственной власти. Но оказывается, что в конфликте властно-административные решения бессильны.

Затем привлека ют юристов, которые приходят к выводу, что имеет место правовой тупик. При этом администрация Усолья понимает, что Березники находятся в критическом положении. Город Березники зажат в кольце вредных производств, вся селитебная застройка – в зонах санитарной вредности от предприятий. Остро стоят проблемы безопасности проживания – город поставили непосредственно на месторождениях, добыча руды велась под существующей застройкой, поэтому сейчас есть опасность провала домов. В связи с этим администрация Усолья готова идти навстречу, но нет приемлемых предложений. Власти обоих муниципальных образований обращаются в градостроительный институт с заказом разработать новые проекты городской черты. Обе администрации заказывают проекты одному институту, полагая, что профессионалы найдут решение. Но ни один из пяти предложенных вариантов границ, проведенных по архитектурнопланировочным и расчетно-экономическим основаниям, не только не удовлетворил стороны конфликта, но и породил новый конфликт – администраций и проектировщиков. Наконец, через 11 лет после начала спора к его решению подключили конфликтолога. Он организовал непосредственВ том числе и решение о сносе всей исторической части и строительстве на ее месте многоэтажек.

164 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ное взаимодействие двух мэров: положил перед ними одну карту территории и дал им один карандаш на двоих для совместного действия. На то, чтобы организовать взаимодействие, потребовалось четыре дня, на проведение границы – 45 минут. Важно подчеркнуть, что в данном случае конфликтолог организовывал не переговоры, а именно совместное действие, в результате которого линия границы появилась как границы управленческой и ресурсной компетенции двух администраций.

Вывод: для конфликтолога ведущая действительность – действительность взаимодействия [7]. Градостроительные изменения есть результирующая взаимодействия участников градостроительной деятельности. Инициаторы изменений могут учитывать профессиональное знание и профессиональную позицию проектировщиков, а могут и не учитывать. Точка зрения конфликтолога: необходимо поменять представления о реализуемости как соответствии проекта воплощенному будущему. Реализуются в градостроительных изменениях профессиональное знание и профессиональная позиция градостроителя-проектировщика, если они становятся основаниями для принятия решений различными участниками градостроительной деятельности.

Утверждение того, что действительность взаимодействия участников градостроительной деятельности является ведущей по отношению к действительности профессионального знания (знание – только один из элементов взаимодействия) формирует рабочее пространство для конфликтологического проектирования. Цель конфликтологического проектирования – проектирование механизмов реализации профессионального знания по отношению к процессу градостроительных изменений.

В настоящее время мы движемся в создании разных моделей-прототипов для разных действительностей взаимодействия. Например, в ситуации установления границ между Березниками и Усольем ведущая действительность – управление. Организуя взаимодействие, конфликтолог построил модель: агенты ставят свои цели и определяют пути их реализации, но «на одной схеме и одним карандашом на всех». Моделирование взаимодействия «на одной схеме» применимо для действительности управления.

Задача моделирования взаимодействия становится качественно сложнее, когда мы попадаем в действительность политики – в ситуацию, когда разные силы на одном плацдарме борются, конкурируют за разные, в том числе взаимоисключающие, версии будущего, опираясь при этом на взаимоисключающие основания [8].

Ситуация. Конфликтологи были включены в разработку схемы территориального планирования (СТП) одной из областей РФ. В задачи конфликтоМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ логического предпроектного обследования входила фиксация позиций13 территориальных агентов по вопросам: «Какие цели территориального развития можно ставить в СТП?», «Каковы проблемы области, приоритетные направления капитальных вложений?» и пр. В результате анализа «текстов коммуникации» все множество территориальных агентов разделилось на три типа.

Тип, который мы обозначили, как «агент выживания», ставил цели адаптации организованностей индустриального этапа развития области (ВПК, производственные коллективы индустриальных предприятий промышленности и сельского хозяйства) к новой ситуации. Институционально этот тип агентов принадлежит к административным структурам области и индустриальному комплексу. К этому типу мы отнесли, вопреки расхожему мнению, и ресурсодобывающую корпорацию, которая формировала 50% бюджета области, но при этом демонстрировала адаптивную стратегию (возвратила к очаговому типу освоение природных ресурсов, отказалась от задач инфраструктурного развития территории). Настоящее агенты выживания квалифицируют как «кризис, развал». Желаемое будущее – это прошлое. Стратегия действий оформляется в терминах «рывка, прорыва»14.

Второй тип – агент воспроизводства. Его цели – это цели деятельности.

Институционально этот тип формируется культурой и традицией, самоорганизацией и самоуправлением. Желаемое будущее – такое, которое обеспечивает реализацию целей деятельности. Стратегия действий выражается убеждением: «Нужно делать свое дело, несмотря ни на что». «Несмотря ни на что» – прежде всего на действия административной власти области, которая изымает ресурсы воспроизводства под задачи выживания и адаптации индустрии и «населения». Изъятие ресурсов воспроизводства проходит через налоги, в противодействии формированию рынка недвижимости, земли и конкуренции. Борьба за воспроизводство деятельности выражается в уходе от налогов, использовании механизма банкротств, поглощения внешними бизнес-структурами15.

Под позицией мы понимаем единство самоопределения в ситуации, целеполагания и подкрепленных ресурсами действий в направлении цели. Реконструкция и работа с позицией агента отличает работу конфликтолога от работы журналиста или социолога, который работает с «мнением».

Главный слоган молодежи области – «Вырваться!».

В областных СМИ сквозная «разоблачительная» тема: «Кому принадлежит область?»

Выясняется, что все предприятия, которые ориентированы на конкурентный рынок, сменили «внутреннего» (зависимого от администрации) собственника, на «внешнего». Совсем недавно отказ от социальных обязательств (= плата за доступ к участию в приватизации) осуществила и главная корпорация, продав свои областные производственные активы. Теперь место регистрации – Москва.

166 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Третий тип – агент развития. Парадоксально, но агент развития не имеет готовых целей. Его миссия – это поиск, постановка новых целей по отношению к территории. Желаемое будущее – такое, которое позволяет ставить цели16. В этом смысле пространственное развитие – это увеличение набора целей, которые можно ставить по отношению к данной территории.

В нашем случае агент развития представлял сложное единство, организованность по типу клубной сети. Каждый элемент сети представляет самостоятельную независимую единицу (банкир, предприниматель, управленец, руководитель независимых СМИ, политик, не инкорпорированный во властные структуры, эксперт и др.). Но в единстве организованность формирует совокупный ресурс – узел постиндустриальных инфраструктур, создающий условия капитализации территории, «точку развития»17. Стратегия: «Поступательное, step by step, формирование ресурсов для сдвижки, продвижения, шага развития«. Агент развития знает, что быстрого развития, развития как «рывка», не бывает. Поэтому именно он разрабатывает долгосрочные планы18. Клубная организованность развития создает публичную оппозицию административной власти, вырабатывает альтернативные направления расходования общественных ресурсов.

И это современная ситуация территориального планирования. Невозможно согласовать разные цели, потому что они полагаются из разных схем объекта. Каждый тип кардинально отличается по тому, как он схематизирует ситуацию, полагает в качестве онтологии. Соответственно, каждый тип вырабатывает средства организации деятельности, адекватные онтологическому полаганию (цели, программы, то, что фиксируется как проблемы). Каждый тип конструирует свое, взаимоисключающее другое, будущее и в ситуации борьбы и конкуренции за будущее вырабатывает В процессе взаимных консультаций по поводу будущего области один из тех, кого мы позднее причислили к агентам развития, воскликнул: «Я по отношению к сложившейся «советской» структуре расселения даже целей не могу поставить. Чтобы я мог начать ставит цели по отношению к этой территории, структура расселения должна быть – …»

И он нарисовал.

«Точка развития», таким образом, существенно отличается от «точек роста» – территорий простого или расширенного воспроизводства, которая фиксируется по отношению к проблемам выживания. В отличие от «точек роста», которые можно «привязать» к определенному месту с помощью шаблонных статистических инструментов (в одном месте есть рост или он потенциально возможен, в другом нет и не возможен в принципе), «точка развития» может быть спроецирована на любую точку пространства, развитие есть везде, но его фиксация требует аналитической квалификации.

Агент воспроизводства планирует в границах цикла воспроизводства деятельности, агент выживания/адаптации – фиктивно в выборных циклах, «программах 500 дней», реально – действует в режиме реагирования.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

стратегию19, формирует силовой вектор. Проектировщик не может рассчитать реальный исход силового взаимодействия. А в нашем случае разные исходы предполагают прогнозную численность населения (на расчетный срок 20 лет) с разбросом в миллион человек, разные типы организации хозяйственной деятельности на территории, а значит, кардинально различные инфраструктурные решения.

Позиция конфликтолога: действительность политики проблематизирует проектный подход. Для ситуаций, в которых политическая действительность территориального развития является ведущей, мы предлагаем подход сценирования. В реализации сценарного подхода мы ставим три задачи.

1. Моделирование силового взаимодействия с реальными территориальными агентами (используя методологию и инструментарий организационно-деятельностных игр (ОДИ) [9]); в этом случае итогам ОДИ придается прогностическое значение.

2. Оснащение разных типов агентов соответствующими их целям проектными продуктами: проектировать на одну территорию несколько проектных модулей в соответствии с заявленными целями сил. Например, если в результате мобилизации административных ресурсов побеждает сила, стремящаяся сохранить «социалистический» тип сельскохозяйственной организации, то должен быть проектный модуль под эту «победу». Если побеждает рыночная конкуренция, должен быть проектный модуль под то, что через 10 лет количество рабочих мест в сельском хозяйстве будет в 10 раз меньше и все сельхозрабочие будут китайцы. В том числе нужен проектный модуль под вероятный исход обезлюдивания территории. Каждый проектный продукт сопровождается «инструкцией пользователю».

3. Расчет основных сценарных развилок и запуск общественно-политической дискуссии. Какой сценарий территориальных изменений необхоИменно поэтому нужно развивать практику стратегического планирования социальноэкономического развития. То, как она реализуется сегодня, когда набор конкретных территориальных субъектов полагает «цели и приоритеты» под руководством консультантов, которые вносят рациональные основания в целеполагание, ограниченно применимо для действительности управления. Но «согласованный» и утвержденный документ, который декларирует стратегию развития, при этом не обладает никакими механизмами навязать эту стратегию позициям, участвующим в принятии территориальных решений. Например, недавно мы стали участниками обсуждения документа «Стратегия развития Калининградской области».

В качестве ведущей стратегемы разработчики предлагали аутсорсинг. Мы, проводя в 2000 г.

предпроектное обследование на территории области, выделили семь разных типов агентов, и только для одного, отвечающего за адаптацию индустриального населения, аутсорсинг является хорошей идеей. А остальные шесть типов будут реализовывать другие стратегии.

168 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

димо подкреплять общественными ресурсами? Иными словами, конфликтолог предлагает проектировщику еще один механизм реализации – оснащение политической позиции проектными решениями.

Расчетный срок градостроительного планирования – 20–25 лет. А политический цикл смены властей – 4 года. Как обеспечить преемственность градостроительной политики на базе принятого плана? Как защитить городские бюджеты и горожан-налогоплательщиков от манипуляторов, предлагающих популистские «амбициозные проекты XXI века?«. В российских городах – никак, так как нет городского общества – структуры, вырабатывающей градостроительную политику в общественных интересах и контролирующей исполнение [9]. Поэтому одна из задач конфликтолога – формирование общественной позиции горожан по вопросам градостроительного развития, вовлечение горожан в планирование.

Этапы формирования общественной позиции:

разработка проекта – 1–2 года: проявление общественных интересов;

согласование – 6 месяцев: включение территориального (городского) сообщества в обсуждение плана;

составление плана реализации – 6 месяцев: проявление оснований для долгосрочной самоорганизации сообщества.

Сроки реализации плана – 3–5 лет, 10–15 лет, 20–25 лет.

Функции сообщества: контролируют реализацию, соблюдение своих прав и формулируют требования к корректировке плана. Принимают персональные и семейные решения с учетом генплана (т.е. включаются в его реализацию).

Мы реализовали комплекс технологий формирования городской общественности при проектировании генерального плана Салехарда (2001 г.).

Результат: горожане контролируют реализацию генплана в части проектных решений, направленных на достижение общегородских интересов и интересов жителей, указывают на рассогласования реального градостроительного процесса генплану. С одной стороны, это немного, но с другой – сегодня это единственный город в России, где общественность в коммуникации с властью использует в качестве аргумента генеральный план.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В 1991 г. Институт урбанистики принял решение: включить конфликтологов в производство проектных работ. Так был получен главный ресурс для осуществления разработок – ресурс рабочих проблем, реальной практики. По прошествии 15 лет можно говорить о создании двух образцов.

1. Создан образец профессионализации конфликтолога в деятельности градостроительного проектирования.

Традиционно конфликтолог занимает внешнюю по отношению к профессиональной деятельности позицию консультанта или посредника. Он работает в ситуации конфликта, а не участвует в производстве продукта данной деятельности. В результате данных разработок построен совершенно новый образец конфликтологической практики: конфликтологический блок работ является необходимым элементом профессиональной деятельности, необходимым условием создания качественных градостроительных проектов.

2. Создан образец развития деятельности.

С 1991 г. наша страна вступила в эпоху реформ. Процедура реформирования состоит в замене одной формы общественной активности на другую, которая в сознании инициатора реформ существует в виде образца лучшей, с его точки зрения, практики. Вместо расцвета «лучшей практики»

итогом реформаторской активности в России стало разрушение базовых механизмов воспроизводства жизни и деятельности. Не ослабевает дискуссия в профессиональном градостроительном сообществе: а не отменить ли вообще градостроительное проектирование как порождение «командноадминистративной системы», не заменить ли его «градорегулированием»

(как на Западе). Представленные в статье результаты разработок снимают эту дискуссию, противопоставляя подходу «реформирования» подход развития деятельности, при котором базовая профессиональная составляющая не разрушается, а достраивается до требований изменившейся общественно-исторической практики. Мы считаем, что подход развития деятельности должен заместить реформаторскую активность во всех общественно важных сферах (управление, экономика, образование, территориальное освоение, ресурсопользование и пр.). В этих сферах нужно развернуть конфликтологические разработки.

170 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ЛИТЕРАТУРА

1. Меерович М. Хозяйство, города, власть: как это было сделано в СССР // Кентавр, № 26.

2. Шайхутдинов Р.Г. Конфликтология: программа построения гуманитарной дисциплины // Кентавр, № 2.

3. Раппапорт А.Г. Проектирование без прототипов // Разработка и внедрение автоматизированных систем в проектировании (теория и методология). М., 1975.

4. Постоленко И.Г. Позиционный метод исследования и разрешение конфликтов // Проблемы и перспективы междисциплинарных фундаментальных исследований: Материалы Второй научной конференции СанктПетербургского союза ученых. СПб., 2002. С. 68.

5. Управление развитием новых городов. М., 1987.

6. Александров Ф.О., Постоленко И.Г. Проблема труда и социальногуманитарная структуризация общества. Форум Стратегии регионального развития. Казань, 2003. http://www.regionforum.ru/section/policy/social/materials 7. Александров Ф.О., Постоленко И.Г. Моделирование конфликта и категория взаимодействия // Проблемы и перспективы междисциплинарных фундаментальных исследований: Материалы Второй научной конференции Санкт-Петербургского союза ученых. СПб., 2002. С. 5–6.

8. Александров Ф.О., Перцовский О.Р., Постоленко И.Г. Национальная безопасность: угрозы и проблемы.

9. Щедровицкий Г.П., Котельников С.И. Организационно-деятельностные игры, как новый способ организации и развития коллективного мышления и деятельности // Вопросы философии, № 3/85.

10. Коган Л.Б. Требуются горожане! М., 1996.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В ПОИСКАХ САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ ЗАМЕЧАНИЕ

Неравномерность в социально-экономическом развитии и несоразмерность условий хозяйствования и проживания в различных территориях современной Российской Федерации за последние 15 лет только усилились.

Социально-экономические различия положения разных городов и районов существенным образом определяют и анализ фактического состояния дел в такой сложной сфере как местное самоуправление (далее МСУ) как в целом, так и в конкретных муниципальных образованиях (далее МО) и регионах России.

В данной статье не ставится задача типизации МСУ или анализа состояния МСУ в на разных территориях страны. Предлагаемый анализ опирается на личный опыт муниципального управления и включенного наблюдения в муниципальном районе и городском поселении численностью 45 тыс. человек, расположенном на периферии одной из центральных областей Российской Федерации. Представляется, что полученные результаты являются достаточно характерными для МО, расположенных вне крупных столичных городов, областных центров, городских агломераций, т.е. могут быть распространены на значительное число МО, составляющих «российскую глубинку».

ЧТО ТАКОЕ МСУ

Уже не один год ведутся многочисленные дискуссии о том, что же всетаки такое «местное самоуправление» вообще и «местное самоуправление в России» в частности. Диапазон мнений широк и на его полюсах располагаются прямо противоположные представления – от позиции «в настоящее время не возникло даже подобия самоуправления» (Ф.М. Бородкин) до утверждения, что МСУ в России существует и состоялось. При этом, когда

172 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

говорят о «местном самоуправление в России», зачастую происходит отождествление или подмена в использовании и применении таких терминов (словосочетаний), как местное самоуправление и местный уровень власти, а также местное самоуправление и муниципальное управление.

Вместе с тем такой социальный институт, как «местная власть» («местный уровень власти»), и соответствующие ему формы управления имеют в России своё собственное содержание и свою историю, он благополучно «пережил» все перипетии конца прошлого века и «перевалил» в век нынешний. Поэтому, отвечая на вопрос: «Над чем и почему важно сегодня работать в российском местном самоуправлении?», необходимо выявить реальное «взаимоотношение» в современной России таких объектов, как специфический общественный институт «местное самоуправление» (в его государственном, социальном, экономическом и управленческом разрезах) и политико-социальный институт «местный уровень власти» (как реально существующий комплекс взаимоотношений в конкретных МО по поводу решения вопросов местного значения).

Распад СССР и образование Российской Федерации привели к значительным изменениям в структуре и составе местных элит. Монолит прежней советской элиты, ядро которой составлял «партийно-хозяйственный актив», распался. На передний план выдвинулась «подвижная» и «продвинутая» часть партийно-комсомольского актива, управленцы среднего звена, работники торговли и потребительского рынка, а также местные авантюристы. Образование МО на территории новой России сопровождалось последовательным и методичным дележом местных ресурсов: захват «партийного» имущества, приватизация объектов «соцкультбыта», находившихся на балансе промышленных предприятий, акционирование самих предприятий, приватизация имущества, передаваемого в муниципальную собственность, и т.п. На местном (муниципальном) уровне происходили те же процессы, что и в стране в целом, с поправкой на масштаб и учетом количества ресурсов, подлежащих перераспределению. Эти процессы не ослабевали на протяжении всех последних 15 лет и происходили на фоне постоянно снижающегося значения выборных процедур и всё большего «безмолвия» населения, вынужденного решать элементарные вопросы своего выживания в условиях изменяющейся экономической ситуации. В итоге в провинции в 90-х гг. местные элиты растащили имущество, собственность, ресурсы, фактически исключив население и местные сообщества из участия в этих процессах. В результате в территориях российской глубинки к 2006 г. сформировались характерный тип муниципального устройства и

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

соответствующий ему определенный тип местного уровня власти (политический, управленческий, психологический).

В соответствии с положениями Конституции РФ и федеральных законов местное самоуправление в России существует. Добавим к этому, что Россия ратифицировала в полном объеме Европейскую хартию местного самоуправления, тем самым признав и её положения. Что же представляет из себя сегодня это МСУ, которое существует в современной России как «МСУ де-факто» и какие основные характеристики и особенности ему присущи?

Политический аспект. В политическом плане сегодня «МСУ де-факто» это:

во-первых, местное самоуправление местных элит (самоуправление групп интересов и родственно-семейных кланов);

во-вторых, его органы управления фактически являются низовым элементом «вертикали власти» в отношениях между регионом (субъектом РФ) и МО.

Политические характеристики и особенности «МСУ де-факто» определяются уровнем политического развития (уровнем развития политических представлений) местных элит и местных сообществ. Для должностных лиц органов управления МО характерны высокая степень лояльности к органам власти региона (добровольное встраивание в вертикаль область – МО) и включенность (вовлеченность) в местные и региональные элитные группировки, высокая степень зависимости от них в практической деятельности.

Местная власть позиционирует себя как орган, несущий ответственность за всё, что происходит на территории, тем самым оправдывая фактический самозахват права распоряжения муниципальными ресурсами.

По политико-психологическим характеристикам главные акторы органов МСУ в сегодняшних МО – это в основном те же «прежние» партийно-хозяйственные управленцы, мыслящие в представлениях «я начальник – ты дурак, ты начальник – я дурак». Будучи полностью зависимы финансово, руководители органов власти МО абсолютно зависят политически и психологически от регионального сюзерена в лице губернатора.

Управленческий аспект. Для современного муниципального управление характерны:

174 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

во-первых, отсутствие у муниципальных служащих знаний и опыта по вопросам компетенции органов МСУ, адекватных современным вызовам;

во-вторых, неэффективная хозяйственная деятельность органов МСУ (в форме управление муниципальными унитарными предприятиями (МУП), в качестве контроля муниципального заказа и т.д.).

Муниципальное хозяйствование повсеместно заключается в примитивном «осваивании» МУПами бюджетных средств, предназначенных для решения коммунальных вопросов МО, или осваивание бюджетных средств через подряды и конкурсы, которые, как правило, выигрывают «аффилированные» с администрацией коммерческие структуры.

В существующих МО практически отсутствует информация по современным проектным решениям в области МСУ, а также по результатам эффективного муниципального управления.

В отношениях органов МСУ с субъектами экономической деятельности, находящимися в сфере влияния и интереса местной власти, преобладает административно-командный тип отношений, без учета и анализа экономической эффективности их деятельности. В результате для муниципального сектора экономики характерны низкая производственная культура, низкая производительность труда, высокие приписки, значительные «левые работы» в деятельности МУПов. Прямым следствием вышеперечисленного становится накопление налоговой задолженности и повсеместное банкротство МУПов. Ярко выражено недоверие жизнеспособного бизнеса и его отстранения от участия в «муниципальных проектах» и «муниципальных программах».

Одновременно с неэффективным хозяйствованием МУПов распространен локальный (местный) протекционизм – преференции «своим» хозяйствующим структурам и подавление остальных, т.е. фактически финансовая поддержка экономически неэффективных хозяйственных структур.

Это также питает недоверие местного бизнес-сообщества к органам МСУ.

Социальный аспект. В небольших городках и малонаселенных районах органы управления МСУ (органы местной власти) формируются преимущественно не по профессиональным качествам и признакам, а по принципу личной преданности и на основе родственно-семейных отношений.

Одна из причин этого заключается в низком уровне официальных доходов муниципальных служащих и широком распространении схем дополнительного обогащения (коррупции), что предполагает связанность участников групп личными отношениями и обязательствами перед друг другом.

Широкое распространение схем дополнительного обогащения в местных

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

органах власти приводит к полной непрозрачности их деятельности и сокрытию любой значимой информации от населения.

Непрозрачность деятельности органов МСУ в вопросах распоряжения финансовыми средствами и муниципальным имуществом является главной причиной отсутствия доверия к местной власти со стороны населения МО. В результате власть боится населения, а население опасается власти. В этих условиях становится невозможным существование и деятельность реальных институтов общественного контроля за деятельностью органов МСУ, а также практически невозможно общественное участие в муниципальном управлении.

Показная активность власти в предвыборный период и распространенная повсеместно практика невыполнения предвыборных обещаний (по причине нереальности их выполнения) только усугубляют и закрепляют общую атмосферу недоверия между властью и населением. На этом фоне значение и эффективность выборных процедур неуклонно снижаются.

Таким образом, население МО не является субъектом изменений и процессов, происходящих в МСУ, но лишь их объектом. Все изменения, приходящие «сверху», население воспринимает как не зависящую от его воли данность и более или менее успешно, в зависимости от обстоятельств, приспосабливается к ним.

Даже самая общая характеристика «МСУ де-факто» показывает значительное расхождение реальной практики существования МО в современной России как с ценностными установками и стремлениями, заложенными в понятии МСУ, так и с практикой работы по организации и реформированию систем жизнеустройства страны и государства, предполагаемыми реформой МСУ. Кроме этого, как справедливо отмечает И.В. Стародубровская, в основу муниципальной реформы были положены общие представления и идеологические догмы, а не оценка тех реальных проблем и ограничений, которые существуют в данной сфере.

Обозначим термином «МСУ де-юре» те формально-правовые трактовки МСУ, которые применены и использованы в основных международных и российских правовых документах, определяющих и регламентирующих МСУ. Ниже приведены основные определения «МСУ де-юре».

Европейская хартия местного самоуправления (ЕХМСУ): МСУ – право и реальная способность органов МСУ (в другом переводе «местных сообществ») реМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ гламентировать значительную часть публичных дел (в другом переводе «дел гражданского общества») и управлять ею в условиях свободы действий и свободы адаптации предоставленных полномочий к местным условиям.

Конституция РФ: МСУ в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Закон № 154-ФЗ: МСУ – самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МСУ вопросов местного значения.

Закон № 131-ФЗ: МСУ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и(или) через органы МСУ вопросов местного значения.

Налицо значительное и существенное расхождение между «МСУ деюре» и «МСУ де-факто». Это расхождение – прямое следствие того, как концепция МСУ возникла в России1. Вместе с тем, само наличие «МСУ де-юре» и «МСУ де-факто», а главное, фиксация их расхождения между собой, на мой взгляд, является и условием, и предпосылкой для становления в современной России, современного МСУ, адекватного вызовам времени.

ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ РЕФОРМЫ МСУ

В действительности «МСУ де-факто» и «МСУ де-юре» – это две разные «плоскости» (линии), в которых происходят и оцениваются события и явления, существующие в МО. За прошедшие 15 лет в каждой из этих «плоскостей» произошли существенные изменения. С одной стороны, правовые и проектные представления получили необходимую корректировку, а с другой – реальная практика решения повседневных проблем МО всё больше заставляет местные сообщества обращаться к идеям, лежащим в основе МСУ, не только с формальной, но и содержательной стороны.

Линии «МСУ де-факто» и «МСУ де-юре» сближаются и взаимодействуют, что по новому ставит вопрос об МСУ в современной России и отБалобанов А.Е.: «Появление местного самоуправления в России конца ХХ века было связано с ориентацией (идеологической и – местами – прагматической) на западные модели построения управления в общественном секторе, а также явные и неявные рекомендации «мирового сообщества». Был распространен «правовой и проектный идеализм», когда казалось, что достаточно написать закон или придумать, как должно быть «правильно», чтобы все действительно стало по другому и «правильно»».

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

крывает реальные перспективы для «построения жизнеспособного МСУ», несмотря на все пессимистические (во многом обоснованные) мнения о «провале реформы МСУ».

На мой взгляд, необходимо следующим образом переформулировать основные вопросы, существующие в пространстве компетенции МСУ:

стало ли за прошедшие 15 лет в обществе (на федеральном, региональном, местном уровнях) больше «потребностей» в МСУ?

в какого рода МСУ есть потребность в настоящее время (какие проектные решения являются востребованными местными сообществами)?

какие политические, социальные или экономические силы и тенденции являются заказчиком услуг МСУ?

Думается, что в ответах на эти вопросы заключен и ответ на вопрос:

«Над чем и почему важно сегодня работать в российском местном самоуправлении?»

ПРОБЛЕМЫ МО В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Прежде чем перейти к ответу на вопрос о необходимости и перспективах МСУ в России, необходимо хотя бы кратко обозначить основные контуры тех проблем, которые существуют в реальных МО по прошествии лет муниципальной истории современной России.

Экономические проблемы территорий. Самый заметный и самый обсуждаемый блок проблем МО – это финансовые и экономические проблемы территорий. Среди главных: состояние жилого фонда (высокая степень изношенности, ветхое и аварийное жильё), коммунальной инфраструктуры (изношенность тепловых, водопроводных и канализационных сетей), муниципальных (поселенческих) дорог, городских территорий (необходимо благоустройство междомовых территорий, тротуаров, газонов, мест отдыха и досуга). При том, что, согласно Бюджетному кодексу, дефицит бюджетов МО не должен превышать 10% собственных доходов, реальный дефицит между необходимыми расходами и доходами местных бюджетов для подавляющего числа МО составляет 500–600%. По данным Счетной палаты РФ только 7% муниципалитетов в финансовом отношении оказались финансово состоятельными.

Другая сторона экономических проблем МО – это состояние межбюджетных отношений между МО и субъектами РФ. Интересно отметить, что жалобы и претензии органов управления МО к региональным властям имеют практически тот же характер, что жалобы и претензии самих губерМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ наторов к власти федеральной. Это является косвенным свидетельством того, что де-факто МСУ в настоящее время является просто низовым элементом «вертикали власти» и отношения «субъект РФ–МО» фактически копируют отношения «РФ–субъект РФ».

Межбюджетные отношения между МО и субъектами РФ непрозрачны (равно как непрозрачны межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами РФ). При том, что на местах (в МО) остается лишь 20–30% от суммы собираемых на территории налогов, механизм расчета обратных дотаций (в виде бюджетных субвенций и субсидий) в значительной степени произволен, не учитывает реальное состояние инфраструктуры и экономики МО, а сама дотация очень сильно кореллирует с политической лояльностью и административной исполнительностью органов МСУ.

Попытки увеличить долю финансирования МО через разного рода программы (федеральные и областные) лишь усиливают существующую финансовую непрозрачность и еще больше ставят органы МСУ в зависимость от чиновников областных администраций (а органы МСУ поселений еще и от чиновников администраций муниципальных районов). При этом, например, первичный анализ, который провело Экономическое управление Администрации Президента по 30 регионам, показал, что только в отраслях здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства свыше 80 млрд руб., полученных через участие в федеральных программах, были потрачены неэффективно и могли бы быть направлены, профинансированы по-другому или высвобождены на другие цели.

Сегодняшние межбюджетные отношения – это кабала МО и их полная зависимость от региональных органов власти.

Неожиданной и экономически неподъемной проблемой для МО стала необходимость финансирования таких затрат, как установление границ поселений, разработка и принятие генерального плана, составление адресных реестров в поселениях, разграничение прав собственности, создание реестров собственности, материально-техническое и кадровое обеспечение местного самоуправления. Необходимость и насущность проведения этой работы по сути вскрыл и обнажил Закон № 131-ФЗ, что можно считать одним из благоприятных следствий муниципальной реформы. Однако для региона с численностью населения 1–2 млн человек единовременные затраты на эти цели составляют 500–900 млн руб., а для отдельных МО они сопоставимы с их годовыми бюджетами.

Мертвый хватает живого. Менее заметными, чем проблемы экономического характера, но даже более важными для становления реального

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

МСУ, являются проблемы связанные с менталитетом и образом жизни, господствующими на территориях РФ и особенно в ее глубинках. Эту ситуацию можно обозначить как «мертвый хватает живого» и охарактеризовать как сохранение как у населения, так и у части местных элит советской и партийно-хозяйственной психологии, доминировавшей в СССР.

Для того чтобы понять, о чем идет речь, вспомним, что политическая система СССР была декларируемо «народной», а фактически тоталитарной.

И управление страной, и организация повседневной жизни населения были максимально централизованны. Человек-житель (т.е. сегодняшний субъект и объект муниципальной реформы) был полностью (тотально) мобилизован для работы на «пользу» государства (абстрактного для него) и за это ему («гражданину») полагался определенный уровень довольствия в форме стандартных жилищных условий, продуктового и вещного набора, образования (общего и высшего), набора медицинских услуг, бытового и культурного обслуживания. Таким образом «государство» давало «советскому человеку» всё (работу и потребление) и отвечало за всё (за все условия жизни человека). Соответствующие этому положению дел психологические установки и миропонимание (к–миру–отношение) были глубоко внедрены в сознание повседневного (обычного, рядового) советского человека и фактически составляли отличительную особенность человека советского. Эти глубинные архетипы сознания советского человека продолжают сохраяться в сознании современного российского человека, особенно проживающего в российской глубинке, они не были существенно затронуты и изменены за прошедшие 15 лет, так как не был существенно изменен повседневный уклад жизни «массового человека». Поэтому за прошедшие 15 лет мало что изменилось в представление миллионов людей о том, что такое «власть» и какие функции она должна выполнять. Для обычного жителя российской глубинки сегодняшняя местная власть, по своей сути и функциям, осталась той же «властью», которая была десять, двадцать, тридцать лет назад, т.е осталась полноправным представителем государства на местном уровне.

«Государство» другое, а «власть» та же. В этом психологическом парадоксе заключена большая масса проблем и трудностей в реализации реформы МСУ и восприятии этой реформы населением МО.

Прямым следствием сохранения советского менталитета являются и авторитарный тип местной власти, и административные методы управления, и потребительский характер психологии и поведения населения – и первое, и второе, и третье категорически несовместимы с основными принципами МСУ.

180 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Проблемы управления и хозяйственная деятельность в МО. Главы российских МО образца середины 1990-х гг. (и сохранившиеся большей частью до настоящего времени) считали сами и поощряли отношение населения (жителей), что «власть отвечает за всё» и тем самым присваивали себе право распоряжаться всем, что находилось в городе или районе (обратная сторона принципа «отвечаем за всё»), причем распоряжались этим зачастую совсем не в интересах «всего населения» или развития города или района.

Последствиями сохранения советского менталитета является и форма организации хозяйственной деятельности в МО. Выше я уже отмечал, что организация хозяйственной деятельности МУПов экономически неэффективна, а способы управления и контроля, практикуемые органами МСУ, способствуют низкой производительности, низкой культуре труда и значительным припискам в деятельности этих предприятий. При этом в сознании должностных лиц органов МСУ фактически происходит слияние административной и хозяйственной функций власти. Хозяйствующие субъекты, действующие на территории МО (в первую очередь это касается МУПов и МУ – муниципальных учреждений), воспринимаются должностными лицами местных администраций как «отделы» администрации (как раньше исполкомы фактически были «отделами» горкома и райкома), в результате чего осуществляется прямое администрирование их деятельности со стороны органов МСУ.

Вопрос о хозяйственной деятельности органов МСУ, возможно, ключевой в сегодняшнем состоянии МСУ и проблеме его реформирования.

Наблюдение реальной практики «хозяйствования» органов МСУ приводит к появлению вопроса: «Хозяйственная деятельность органов МСУ – это правильное положение вещей или рок МСУ?» Органы МСУ, начиная заниматься хозяйственной деятельностью, приобретают собственный интерес в ее результатах. Это – предпосылка коррупции. Ожидания, что хозяйственная деятельность органов МСУ, осуществляемая через МУПы и МУ, удешевит предоставление жилищно-коммунальных услуг, повсеместно не оправдывается из-за низкого качества предоставляемых услуг и экономической неэффективности деятельности самих МУПов и МУ, больше заинтересованных в осваивании бюджетных средств, чем в повышении производительности своего труда и качества предоставляемых услуг.

Население безмолвствует. Важным следствием и одновременно причиной современного состояния МО является тот факт, что его население фактически самоустранилось от участия в решении проблем. Практически

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

повсеместно оно выступает лишь как объект воздействия, а не субъект действия – налицо тотальная инфантильность населения МО. Как уже отмечалось, это стало результатом утраты доверия населения к органам управления МО.

Вместе с тем процессы самоорганизации в различных группах населения за прошедшие 15 лет не только не прекратились, но в ряде случаев усилились и активизировались. К этому вынуждают как существующие реалии перемен, происходящих в обществе и стране, так и отражающие эти реалии (а зачастую их опережающие) изменения в федеральном законодательстве. В этом плане велика роль мощнейшего воздействия, которое оказывает на повседневную жизнь российского общества усиливающаяся вовлеченность России в мировую экономическую систему.

Воздействие мирового сообщества происходит как через восприятие федеральным законодателем ряда международных правовых принципов и норм (в том числе и принципов МСУ), так и через непосредственное вовлечение населения страны в общемировое пространство: туризм, программы обмена, иностранные СМИ, открытость и доступность мировых культурных образцов и стандартов, современные информационные технологии (мобильная связь, Интернет и т.д.). И если степень восприимчивости российской политической системы принципов международного права в последние 8 лет значительно снизилась, то воздействие и влияние общемировых стандартов на бытовом и повседневном уровне, наоборот, усиливается. В этом отношении за последние 15 лет российская глубинка стала намного «ближе» к восприятию «общемировых стандартов», и последние оказывают сильнейшее воздействие и на менталитет, образ жизни, типы поведения, запросы населения.

Как показывает мой опыт работы в муниципальных структурах, «прежняя власть» (советского психологического типа) боится любых открытых объяснений с населением, потому что:

1) слишком много обещаний, сделанных в предыдущий период (в том числе «выборных»), не было выполнено (я не обсуждаю здесь почему они не были выполнены – для этого есть и объективные, и субъективные причины);

2) власть, подстраиваясь под психологию советской коллективности, пытается «отвечать за всё», что абсолютно не в её силах;

3) основные и существенные вопросы на территориях решаются «местной» властью исключительно кулуарно и зачастую не в интересах большинства населения.

182 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Население обоснованно не доверяет власти и одновременно боится и презирает её. Поэтому власть всячески избегает открытого и публичного диалога и общения с населением и, соответственно, не способна разъяснить жителям муниципальных образований суть проводимой муниципальной реформы (тем более, если не понимает ее сама).

НЕОБХОДИМОСТЬ МСУ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. «ТОЧКИ РОСТА»

Выявление и обнажение проблем реально существующих МО, на мой взгляд, имеет смысл только в том случае, если в любой обозначенной проблеме можно найти (возможно определить) предпосылки к её решению (преодолению). Поэтому необходимо различать в проблемах сегодняшних российских МО те элементы, которые сдерживают применение принципов МСУ в практике МО, и те, которые фактически подталкивают МО к реальному МСУ. Последние становятся главным фактором формирования социального заказа на МСУ со стороны самых разных групп населения МО и общества в целом.

Стимулирующая роль федеральных законов. Закон № 131-ФЗ, с одной стороны, сузил формальные права местных сообществ по сравнению с Законом № 154-ФЗ (см. анализ Л. Шапиро), но в то же время практическая реализация этого закона по новому поставила вопрос о независимости органов МСУ от государственных институтов и, в первую очередь, независимости местных органов власти от региональных властей.

Формальное и механическое преобразование МО, существовавших до принятия Закона № 131-ФЗ, в новые типы МО (городские округа, районы, поселения) привело к тому, что значительная часть новых МО оказались фактически один на один со своими проблемами. Органы МСУ вновь образованных МО получили в наследство огромную массу скрытых расходных обязательств прежних МО при том, что правила формирования местных бюджетов, установленные Бюджетным кодексом РФ, не предусматривают источники для их выполнения, а собственные доходы МО не обеспечивают необходимые для их выполнения объемы финансовых средств.

Государство, фактически самоустранившись от решения местных вопросов («федеральные программы» и «национальные проекты» неэффективны), тем самым вынуждает и субъекты РФ, и органы МСУ активно и в острой форме ставить перед Федеральным центром проблему распределения доходов, причем как в отношениях «Федерация–субъекты Федерации», так и в отношениях «субъекты Федерации–МО». Все более настойчивыМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ми становятся требования региональных и местных органов управления к Правительству РФ о необходимости переходить от управления трансфертами и субвенциями из Федерального центра и субъектов федераций к управлению налогами.

Фактором, способствующим «пробуждению» политической активности населения, стали такие федеральные своды законов, как Жилищный кодекс (ЖК), Земельный кодекс (ЗК), Градостроительный кодекс (ГК), которые наделяют местные сообщества новыми для них правами и обязанностями и стимулируют отказ от иждивенческой и потребительской позиции. Этим самым создаются предпосылки для «искоренения» основной проблемы МСУ – инфантильности населения. Эта инфантильность «излечивается», как и любая инфантильность, через вынужденную необходимость решать насущные проблемы своего проживания на территории, по сути, проблемы своего собственного выживания. Так, необходимость решать вопросы содержания недвижимости (жилья), возложенные ЖК на собственника (жителя), толкает этого собственника интересоваться предысторией того, как содержалось (ремонтировалась) эта собственность предыдущими балансодержателями – государством и местной властью. Права местных сообществ на определение градостроительных решений и правил землепользования, предоставленные ЗК и ГК, стимулируют элиты и население требовать решения этих вопросов в их интересах. Фактически федеральное законодательство последних лет стало стимулированием развития МСУ «сверху».

Необходимость местных сообществ в самоорганизации. Вольно или невольно, но федеральное законодательство (в первую очередь, Закон № 1ФЗ) и последующие структурные изменения на муниципальном уровне стали своего рода катализатором как для органов местного самоуправления, так и для части местных сообществ, заинтересованных в выживании и устойчивом развитии территорий. Самоустранение государства (в том числе в лице региональной власти) от проблем МО обнажило скопившиеся многолетние проблемы территорий, которые долгие годы фактически просто скрывались. Ранее в подобном сокрытии реальных проблем были обоюдно заинтересованы и местные власти, и региональные структуры, так как состояние территорий в значительной степени было следствием существовавшей «вертикали власти» между субъектами Федерации и МО. В этих взаимоотношениях субъект Федерации имел эффективный командно-административный рычаг, а местные власти – свободу действия и безнаказанность на территории, неподконтрольность местным сообществам.

Проблема устойчивого развития территорий не являлась приоритетной

184 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ни для региональной бюрократии, ни для местной властной номенклатуры.

Как показывает анализ прошедших 15 лет, безнаказанность местной власти в своих действиях и её неподконтрольность населению были главными субъективными причинами процессов распада и обветшания коммунальной инфраструктуры МО.

В сложившихся условиях важным фактором выживания территорий становится аккумулирование и использование внутренних ресурсов – мелкого и среднего бизнеса и собственно самого населения. Эти внутренние ресурсы МО невозможно мобилизовать для решения проблем территорий, если предварительно не будет восстановлено доверие населения (местного сообщества) к местной власти, которое было практически полностью утрачено за прошедшие 15 лет (после завершения перестроечного романтизма конца 80-х). Оставшись после вступление в действие Закона № 131-ФЗ один на один со своими проблемами, местная власть (местные элиты) вынуждена заново учиться строить отношение с населением.

Насущная необходимость для власти «развернуться» в сторону местных сообществ и населения вызывает, в свою очередь, необходимость перегруппировки местных элит и выдвижения в муниципальном управлении на первый план тех групп, которые ориентированны на новый тип администрирования и хозяйствования, т.е. по сути на такой тип отношений «местная власть–население», который соответствует основным принципам МСУ.

Таким образом, наличие и обострение проблем на территориях в условиях фактического самоустранения государства от этих проблем объективно подталкивает местные сообщества к внутренней самоорганизации, к перегруппировке и самоорганизации местных элит и общественных групп.

Самоорганизации населения по вопросам улучшения среды проживания способствует и влияние глобализации стандартов жизни и потребления. Уровень и стандарты потребления, качество коммунальных услуг и среды проживания, стандарты комфортности и безопасности – всё эти образцы другого качества жизни, демонстрируемые развитыми странами посредством современных коммуникационных систем и информационных технологий, проникают в массовое сознание населения российской глубинки и активно формируют новые требования и запросы к органам МСУ со стороны населения МО.

Новые управленцы. Период активного «растаскивания» (приватизации) муниципального имущества заканчивается. Этот источник обогащения местных элит иссякает, и, соответственно, сокращаются экономиМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ческая база и политическая значимость тех управленческих элит (местной власти), авторитет которых держался за счет «откатов» от приватизации муниципального имущества и распределения бюджетных средств (дотаций и субвенций).

Поэтому то обстоятельство, что ресурсы территорий, которые можно было приватизировать (растаскивать), практически закончились, также, на мой взгляд, становится фактором, объективно способствующим развитию реального МСУ. Этим самым подготавливается почва для прихода в МО муниципальных управленцев другого типа. Эти новые муниципальные управленцы будут вынуждены сделать акцент в своей деятельности на выживание и развитие территории, в первую очередь за счет мобилизации внутренних ресурсов. Мобилизацию ресурсов в широком смысле – как объединение имеющихся на территории ресурсов и капиталов, создание инвестиционной привлекательности, повышение роли местных сообществ в решении вопросов местного значения.

Решение такой задачи, как мобилизация внутренних ресурсов территории, потребует от органов МСУ формирования нового типа отношений с местным сообществом (взаимодействие и сотрудничество в условиях взаимного доверия), новых форм хозяйствования (создание экономической среды способствующей развитию качественных муниципальных услуг), нового отношения к администрированию (не командовать субъектами хозяйственной деятельности, а формировать единые для всех правила работы на территории и установить контроль за их соблюдением), нового типа отношений с региональной властью (органы МСУ не «элемент» в «вертикале власти», не «подчиненные», а равноправные партнеры в отношениях с органами власти субъекта РФ по вопросам компетенции МСУ).

Местному сообществу сегодня насущно необходимы проектные решения по этим направлениям.

Органы МСУ должны стать реальным, подлинным, современным «менеджером» местного сообщества (политическим, управленческим, социальным). Преобразование МО может идти только через взаимное развитие органов МСУ и местного сообщества, объединенных проблемами территории.

Обязанности и ответственность органов МСУ. Реализация на практике основных принципов МСУ означает кардинальную смену вектора отношений между «населением» в лице органов МСУ и «государством» в лице органов государственного управления и хозяйствования. Это касается, в первую очередь, понимания обязанности и ответственности органов МСУ.

186 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Согласно ст. 9, п. 2 ЕХМСУ, «Финансовые ресурсы органов МСУ должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом». РФ ратифицировала ЕХМСУ в полном объеме и нигде в федеральном законодательстве не утверждается обратное этому.

Это, в свою очередь, означает, что органы МСУ имеют полное право не брать на себя те обязательства, которые не подкреплены необходимыми финансовыми ресурсами и не могут нести ответственность за невыполнение таких обязательств. Государство невправе устанавливать органам МСУ обязанности по качеству решения местных вопросов МО, если это качество решения местных вопросов не обеспечено необходимыми ресурсами.

Вопросы местного значения – так, как они вводятся в Федеральном законе, – это то, от чего устраняются другие уровни публичной власти (государство). Вопросы местного значения – это те вопросы, которые органы МСУ и население МО решают самостоятельно, т.е. те вопросы, за которые перед населением не отвечает государство. Но это ни в коем случае не может означать устранение государства от решения жизненно важных проблем (местных вопросов) территорий, на качественное решение которых у органов МСУ и местных сообществ нет собственных ресурсов.

Для вновь образованных МО сказанное означает, что их органы МСУ вправе не брать на себя ответственность за состояние территорий, возникшее не в результате их деятельности. Соответственно, они вправе не брать на себя ответственность за исполнение скрытых расходных обязательств, возникших на территориях до их образования, и вправе требовать их совместного решения с субъектом Федерации и Федеральным центром. Последовательное отстаивание этой позиции в интересах МО – это вопрос политической воли, политического мужества, политической зрелости органов МСУ.

При этом последовательно правовое понимание вопросов обязанности и ответственности органов МСУ и отстаивание этого понимания встречает резкое неприятие со стороны региональных структур власти, привыкших рассматривать органы МСУ, как свои низовые структуры. Практически повсеместно наблюдается отсутствие политической воли и политического мужества у должностных лиц органов МСУ. И это при том, что обязанности должностных лиц органов МСУ могут быть определены только федеральным законодательством, уставами МО и должностными инструкциями.

МСУ и самовыживание территорий. При существующем распределении бюджетных средств по уровням бюджетной системы, межбюджетных отношениях, в условиях неэффективности федеральных программ,

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

экономическом положении территорий, социальных нагрузках на бюджеты всех уровней, состоянии коммунальной инфраструктуры большинства малых городов большинство МО ждет неминуемое банкротство. Финансово-экономический баланс большинства территорий, расположенных вне крупных городов, отрицателен, и его дефицит составляет от 50 до 200% собираемых на территории средств.

В качестве примера приведу некоторые цифры для небольшого городского поселения (численность 35 тыс. человек), расположенного в средней полосе России (цифры округлены). Сумма налогов и платежей, собранных в городе во все бюджетные фонды, составляет 440 млн руб., из которых 80 млн оставлено в местном бюджете, а 360 млн направлены в областной и федеральный бюджеты. Вместе с тем из федерального и областного бюджетов (через разные структуры) за тот же период в город было направлено 1030 млн руб., т.е. реальный финансово-экономический баланс города составил минус 690 млн руб. К этому можно добавить и примерно 330 млн руб. скрытых дотаций в цене энергоносителей, поставляемых в город. Проведенные мной исследования показали, что ни население, ни местные элиты, ни даже должностные лица органов МСУ не представляют реального финансово-экономического положения города и совершенно не задумываются о возможных последствиях для экономики и населения города изменений в мировой конъюнктуре цен на энергоносители, высокий уровень которых фактически в итоге и обеспечивает финансовый баланс города.

В этих условиях построение дееспособного МСУ и самоорганизация местных сообществ становится насущной необходимостью для депрессивных МО.

Формирование социального заказа на МСУ. Описанные выше процессы можно рассматривать с точки зрения формирования социального заказа на МСУ. Формированию этого заказа оказывается невольное содействие и «сверху» (самоустранение государства) и «снизу» (необходимость решения проблем территорий ради выживания на них).

Что же является главным источником МСУ на территориях?

Любая самостоятельная «хозяйственная» деятельность на территории – это первый и самый необходимый источник МСУ, это главный «потребитель», а значит, и «заказчик» услуг на МСУ. Причем чем «меньше» этот «хозяйствующий субъект», тем больше он заинтересован в институте МСУ как в инструменте защиты своей деятельности, даже если он сам этого не осознает и не понимает МСУ в таком его качестве.

188 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Любой «частник» (в том числе, например, собственник квартиры, гаража, машины, огорода, домашнего и подсобного хозяйства и т.д.), ПБЮЛ, НКО, небольшие ООО – это те субъекты местной жизни, которые объективно заинтересованы в самоуправлении по вопросам их жизнедеятельности на территории. И наоборот, их образ жизни диктует и новый тип психологического отношения к власти, продуцирует необходимость во власти как в инструменте защиты, сохранения и поддержания их самодеятельности на данной территории, а это и есть, по существу, «социальный заказ» на самоуправление. Эти «малые» субъекты экономической и хозяйственной деятельности на территории с необходимостью (для своего выживания) вынуждены разбираться в том, что в их деятельности зависит от них самих (через самоуправление), а что от них не зависит (федеральное законодательство). Сам характер и образ их существования на территории заставляет их просвещать себя в том, на что они могут рассчитывать, куда и за что они платят (налоги и сборы), кто и что им за это может и должен предоставить и обеспечить.

Эти «малые» субъекты экономической и хозяйственной деятельности на территории вынуждены понимать те правила, которые установлены (при их согласии) на территории их существования по вопросам ведения местной власти. А это и есть, по сути, социальный заказ на местное самоуправления, т.е. первая и основная предпосылка успешности муниципальной реформы. Следующий шаг – это участие в установлении необходимых правил проживания не территории и контроль за их исполнением, т.е. полноправное самоуправление.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВЫВОДЫ

Что является в проблематике МСУ тем звеном, «потянув» за которое можно вытянуть всю цепь вопросов и проблем МСУ? МСУ – это, прежде всего, конкретный образ и уклад жизни конкретных людей на конкретной территории. Как бы мы ни относились к роли и значению идей и представлений (проектам), существующих в головах людей – экспертов, чиновников, практиков, основным и первичным фактором организации территории является преобладающий образ и характер жизни населения.

Отвечая на вопрос: «Над чем и почему важно сегодня работать в российском местном самоуправлении?», необходимо, на мой взгляд, выделять

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

два принципиально разных вектора движения комплексов идей и мероприятий, потоков проектных решений и практических дел. Эти векторы имеют разные исходные точки, разнонаправлены, но имеют в качестве своей конечной точки одну целевую область применения результатов проектных и практических решений. Эту целевую область можно обозначить как формирование в России МСУ, адекватного современным политическим, социальным и экономическим вызовам времени.

Первый вектор представляет собой комплекс идей и мероприятий, направленных из федерального центра в повседневную практическую жизнь конкретных МО. В данном случае под «федеральным центром»

понимаются не только государственные институты, но и экспертные сообщества.

Этот набор проектных решений, который идет из «федерального центра», должен иметь своим главным содержанием распределение ролей между РФ и МСУ, а также создание адекватных современным реалиям «правил игры» между государством в лице региональной власти и МО в лице органов МСУ. Особый акцент должен быть сделан на обеспечение равноправности, равнозависимости и равновыгодности отношений по линии «государственные органы власти–органы МСУ».

Соответствующие проектные решения должны способствовать развитию следующих принципов в деятельности органов МСУ:

обеспечение реальной способности органов МСУ регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею (принцип ЕХМСУ);

обеспечение максимальной свободы действий для органов МСУ в пределах, установленных федеральным законодательством, обеспечение органам МСУ свободы действий и решений в адаптации предоставленных полномочий к местным условиям. Не командовать МСУ, не вмешиваться и не регламентировать по незначительным и второстепенным вопросам их деятельность. Перестать считать низовым «придатком» властной вертикали;

замена формального контроля со стороны государственных органов и угнетающей отчетности (массивной и бесполезной) органов МСУ свободным и открытым распространением и доступностью любой информации по вопросам деятельности МСУ;

отказ от унификации местного самоуправления и идеологии единообразия;

анализ вопросов местного управления с точки зрения эффективности оказания конкретных услуг.

190 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Важной задачей федеральных и региональных структур власти является задача практического, а не декларативного обеспечения реализации федерального законодательства по следующим вопросам:

реальная возможность для местных органов власти самим определять свои внутренние административные структуры;

соразмерность финансовых ресурсов, предоставленных в распоряжение органов МСУ, полномочиям, предоставленным им Конституцией и федеральным законом;

предоставление субсидий и дотаций МО не должно наносить ущерба принципу свободы выбора органами МСУ своей политики в сфере их собственной компетенции; убрать дамоклов меч «нецелевого использования», который висит над органами МСУ;

реальная возможность для органов МСУ информационного и правового сотрудничества и обмена с органами МСУ других регионов и других государств.

Второй вектор представляет собой комплекс идей и действий, направленный из местных сообществ в практику МО. Это те потребности, которые сформированы в разных группах населения и требуют правовой, организационной, а иногда и моральной поддержки со стороны всех уровней власти. В этой части в качестве основного можно выделить следующее.

Во-первых, необходима специальная разъяснительная и просветительская работа среди всего населения или хотя бы той части населения, которую эти вопросы интересуют, по вопросам МСУ и деятельности его органов (их права и обязанности в соответствии с действующим законодательством). «Обучение» по вопросам МСУ должно вестись не абстрактно, а через помощь в решении вопросов, с которыми столкнулось население, например содержание собственности, ремонт жилого фонда, управление многоквартирным домом, планирование территории, новое строительство, организация хозяйственной деятельности по благоустройству территорий МО и т.д.

Заказ на подобное «обучение» уже существует. Но, как я уже отмечал выше, сегодняшняя местная власть в подавляющим большинстве существующих МО боится объяснений с населением, избегает открытого и публичного диалога и общения с ним и, соответственно, не способна разъяснить жителям муниципальных образований суть проводимой муниципальной реформы. В том числе и потому, что сама не понимает и во многом не приемлет предлагаемые изменения.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Во-вторых, деятельность местной власти (органов МСУ), если она заинтересована в местном самоуправлении, должна быть направлена на то, чтобы всеми доступными средствами (принятием нормативных правовых документов и практической повседневной работой) способствовать, инициировать, поддерживать создание и деятельность на территории любых самостоятельных субъектов экономической и хозяйственной деятельности по вопросам их проживания и деятельности на территории.

В-третьих, помощь в самоорганизации местных сообществ по насущным для них вопросам жизни и деятельности на территории МО. Ресурсная и методическая поддержка этой самоорганизации через внешние независимые консультативные центры по вопросам МСУ.

В-четвертых, содействие (законодательное, организационное, методическое) органам МСУ в их усилиях и запросах по улучшению инвестиционных условий на территориях ведения. Ресурсное стимулирование подобной деятельности и предоставление органам МСУ возможностей по налоговому стимулированию инвестиционной деятельности. Вопросы комфортного и безопасного проживания на территории как приоритетные вопросы для местных сообществ.

В-пятых, информационный обмен между органами МСУ по успешным проектным решениям в сфере муниципального управления (пространство межмуниципального общения вне формализованного и регламентированного общения через «ассоциативные» объединения МО).

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В СВЕТЕ ИДЕЙ П.А. СТОЛЫПИНА

ПО ПРЕОБРАЗОВАНИЮ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Рубеж II и III тысячелетий существования христианской цивилизации отмечен в России очередной попыткой масштабного государственного переустройства. Если бросить ретроспективный взгляд на российскую историю, то трудно не заметить, что большинство реформ в России носило «догоняющий» характер, т.е. основные цели наиболее заметных российских реформ были связаны с восстановлением утраченного политического статуса.

Как правило, реформам предшествовал достаточно длительный период застоя, в течение которого накапливались внутренние противоречия, нередко грозившие утратой государственности. Для того чтобы в этом убедиться,

192 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

достаточно вспомнить смутное время начала XVII в., завершившееся сменой династии, или реформы Александра II, предпринятые сразу после разгрома России в Крымской войне. И даже реформы Петра I не имели каких-либо самостоятельных целей, а также в значительной мере были направлены на приобретение для России статуса державы европейского уровня (не более того), причем в основном по формальным признакам.

Реформы последних двух десятилетий также являются вынужденным и отчасти запоздалым «ответом» на вызовы времени. Исчерпание идеологического ресурса, задававшего вектор развития России на протяжении большей части XX в., и неспособность руководства страны к выработке идей развития государства и общества, адекватных вызовам времени, привели к необходимости пересмотра концептуальных и нравственных основ дальнейшего пути развития российской государственности.

Время, которое мы сегодня переживаем, вполне можно назвать временем поиска национальной идеи развития российской государственности.

По существу это действительно так. Если из всей совокупности исторических фактов, из которых складывается российская история последних двух десятилетий, отсеять события и дела, порожденные личными амбициями и недобросовестными устремлениями отдельных политиков, то последовательность реформаторских шагов Правительства и Президента России по существу представляет собой активную фазу процесса поиска национальной модели эффективного государства и установления соответствующих нашей истории и традициям общественных отношений.

К сожалению, поиск национальной модели развития начался с заимствования идей, опробованных в других странах, и до настоящего времени (вот уже 15 лет) ведется без какого-либо общего плана, фактически «на ощупь». Этому, конечно, есть объяснение.

После отказа от прежней идеи развития российской государственности (известной как идеи построения коммунистического общества) обнаружился идеологический «вакуум», в котором оказалась российская политическая элита. Выработка самобытной идеологии развития процесс длительный, поэтому в первую очередь в ход пошли модели, разработанные «на стороне». Вместе с тем представляется, что значительным источником свежих идей развития должен стать наш отечественный исторический опыт. На необходимость использования исторического потенциала России, в частности, указывал в 2002 г. Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному собранию1.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию на 2002 г.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Процесс осмысления исторического опыта России по существу уже идет, о чем свидетельствуют факты переосмысления роли и места в отечественной истории многих видных государственных и общественных деятелей прошлого. Особый общественный интерес вызывают те исторические личности, которые своими идеями и практикой предопределили историю России XX века.

Важнейшей проблемой, стоявшей пред Россией в начале XX в. и приведшей к революционному кризису, была проблема преодоления противоречий и ограничений сословного общественного устройства, обнаруживших себя при попытке перехода России к индустриальному обществу.

Как известно, на рубеже XIX и XX вв. российскому обществу предлагались различные концепции преодоления надвигавшего политического кризиса.

Большая часть населения страны была недовольна складывающейся ситуацией и потому была заинтересована в переменах. Напряжение в обществе было настолько велико, что часть населения Российской империи симпатизировала революционным методам преобразования государственного строя. Политическая элита России была неоднородна. Часть ее отстаивала сохранение самодержавия. Однако наиболее прагматичные представители российской элиты видели необходимость проведения глубоких преобразований государственного устройства и общественных отношений, которые возможно было, по их мнению, осуществить эволюционным путем.

Один из масштабных эволюционных проектов, предложенный российскому обществу, был разработан и отчасти осуществлен Петром Аркадьевичем Столыпиным2. Стратегическая цель столыпинских реформ – создание государства-лидера мирового масштаба. Стратегический замысел предполагалось осуществить путем решения трех основных задач: сначала «успокоение» России (т.е. ликвидация политического террора), затем экономическая (земельная) реформа и практически одновременно с экономической – реформа управления.

В советской историографии П.А. Столыпин предстал в образе «реакционера», основной целью деятельности которого было преследование представителей радикальных революционных организаций.

Считаю своим долгом выразить признательность создателям и сотрудникам Фонда изучения наследия П.А. Столыпина, чья деятельность способствовала возвращению доброго имени выдающегося государственного и политического деятеля – Петра Аркадьевича Столыпина.

Материалы фонда вдохновили на более внимательное изучение наследия П.А. Столыпина.

194 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Сегодняшний интерес к личности Столыпина не случаен. По признанию многих авторитетных историков и политиков, Петр Аркадьевич Столыпин является одним из видных реформаторов в истории России и в мировой истории. Это признавали даже его современники – сторонники и противники его реформ.

Летом 2006 г. исполнилось 100 лет со дня назначения Петра Аркадьевича Столыпина председателем Совета министров Российской империи.

Эта дата достаточно широко отмечалось у нас в стране. В результате юбилейных мероприятий получил широкое признание основной практический итог деятельности реформатора: Петру Аркадьевичу Столыпину за отпущенный ему Богом срок удалось не только «успокоить», но и «развернуть»

громадную страну на эволюционный путь развития.

Непредвзятая оценка опубликованных к настоящему времени документов дает основание сделать вывод о том, что в начале прошлого века П.А. Столыпиным были сформулированы и подготовлены условия перехода России от сословного общественного устройства с закрепленным неравенством социальных слоев к общественным отношениям, в которых большее значение приобретает не происхождение, а реальный потенциал человека, т.е. становилось возможным наращивание и раскрытие человеческого потенциала П.А. Столыпин планировал к концу 20-х гг. прошлого века достичь такого уровня и качества жизни, при которых революции в России станут невозможными, а сама Россия займет ведущее место на мировой политической арене.

Как показала практика реализации столыпинских реформ, у столь амбициозных планов были все основания: в 1913 г. (в последний мирный год) Российская империя вошла в пятерку наиболее развитых стран мира, Россия – мировой лидер по производству продукции сельского хозяйства, по темпам роста промышленного производства и европейский лидер по росту численности населения.

Успехи, вероятно, могли быть и более впечатляющими. Дело в том, что очень многие идеи и проекты еще при жизни реформатора столкнулись со значительным сопротивлением и со стороны Государственной думы, и со стороны Государственного совета, и даже со стороны представителей царствующей семьи.

Гибель реформатора существенно отразилась на реализации его планов. События, последовавшие после выстрелов в киевском театре в 1911 г.

(падение династии Романовых, втягивание России в мировую войну, ФевМЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ральская революция и октябрьский переворот) в общественном сознании были так тесно связаны с гибелью П.А. Столыпина, что указанное обстоятельство стяжало Петру Аркадьевичу уникальную посмертную славу – сослагательную: «Останься Столыпин жив, не допустил бы втягивания России в мировую войну, не допустил бы революции».

Изучение и признание заслуг перед Отечеством П.А. Столыпина сами по себе важны для восстановления истины и объективного понимания событий того времени и их связи. Однако дело не только в объективной оценке исторической роли Столыпина в решении вопроса о политическом терроризме и других практических шагов, приведших в 1913 г. к рекордным показателям в экономике и росте народонаселения России.

Наследие П.А. Столыпина даже в наше время представляет интерес не только для представителей исторической науки, но некоторые нереализованные проекты и идеи3 Столыпина могли бы питать идеологическую основу современных реформаторов. Спустя 100 лет мы вынуждены признаться в том, что нам необходимо продолжать «брать уроки» у Столыпина как с целью решения современных проблем, так и с целью избежания ошибок.

Для более точного понимания масштабов личности Петра Аркадьевича Столыпина необходимо принять во внимание не только те проекты, которые частично или полностью были реализованы при жизни реформатора, но и те, которые были разработаны, но не были развернуты и завершены при его жизни, а также идеи, которые планировал реализовать Петр Аркадьевич в будущем.

При жизни П.А. Столыпина было развернуто лишь несколько его проектов, результаты которых он смог увидеть сам. Значительная часть проектов при жизни реформатора только-только начала разворачиваться, пройдя первый круг обсуждений в Совете министров, Государственном совете, в комитетах и комиссиях Государственной думы. После его смерти большинству из них не суждено было принять силу закона.

Вместе с тем даже самое поверхностное ознакомление с планами П.А. Столыпина дает основания говорить, что часть не реализованных Столыпиным идей к настоящему времени уже прошла испытание временем. Некоторые его идеи реализованы в других странах мира и даже «проросли» в СССР (об этом будет сказано ниже). Современное поколение реформаторов, по существу, пытается реализовать некоторые из незавершенНе все идеи, реализованные П.А. Столыпиным или предложенные к реализации, принадлежат Петру Аркадьевичу. Часть идей принадлежит его предшественникам, в частности С.Ю. Витте.

В данном контексте авторство идей не обсуждается, поэтому для краткости на реальных авторов идей ссылки не приводятся.

196 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ных проектов Петра Аркадьевича. При этом, как правило, не отдавая себе в этом отчета.

Особый интерес для наших современников должны приобрести те идеи Петра Аркадьевича, которые пока еще даже не обсуждается, ибо не осознаны как идеи, могущие решить современные проблемы России.

На некоторых проектах и идеях столыпинской модели модернизации России в части организации местного управления и самоуправления обращено внимание в настоящей статье.

Отдаленность эпохи революций начала XX в. дают основания для сомнений о применимости идей того времени для решения современных задач. Однако, сравнивая наше время с периодом деятельности П.А. Столыпина на посту председателя Совета министров Российской империи, невольно приходишь к мысли о схожести многих современных проблем с теми, которые пришлось решать П.А. Столыпину.

Основной задачей, которую поставил перед собой Петр Аркадьевич, была задача преодоления системного кризиса государственного устройства Российской империи, приведшего к подъему революционных настроений в обществе и проявившегося в открытом противостоянии власти и революционно настроенных слоев общества в 1905–1907 гг.

Одним из важнейших направлений столыпинских планов преобразования России было совершенствование системы публичного управления – в особенности управления на уровне губерний, уездов, волостей и поселений. Одной из фундаментальных идей, которой руководствовался Петр Аркадьевич, была идея децентрализации. При этом он оставался последовательным монархистом, стремился гармонизировать сильную центральную власть с развитым местным самоуправлением. Примерно те же идеи позже развивал в своих трудах и И.Л. Солоневич4. Аналогичную задачу мы пытаемся решить и сегодня в рамках Конституции России. Прошло 100 лет, а задача осталась так и не решенной.

Основные положения столыпинских реформ в области местного управления и самоуправления сформулированы в записках, которые были разработаны в Министерстве иностранных дел. В частности, это записки:

«Главные начала устройства местного управления»;

«Об установлении главных начал устройства губернских учреждений»;

«Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений».

Солоневич И.Л. Народная монархия. М., 2005.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Записки были разработаны в конце 1906 г. под руководством П.А. Столыпина и внесены им в качестве министра внутренних дел в правительство. Совмещение двух постов – министра внутренних дел и председателя Совета министров – позволило Петру Аркадьевичу лично инициировать целый ряд проектов реформирования системы управления в Российской империи. Это обстоятельство способствовало ускоренной разработке нормативных документов.

Указанные документы по существу представляют собой концептуальную основу совершенствования системы публичного управления в Российской империи. Записки П.А. Столыпина достаточно подробны и дают развернутое представление о тех вопросах, которые предстояло решить правительству в области публичного управления в Российской империи.

Указанные записки при жизни П.А. Столыпина выдержали ряд обсуждений, и многие положения, изложенные в них, были поддержаны в Совете министров, в Совете по делам местного хозяйства, в Государственном совете, а также в комиссиях и подкомиссиях Государственной думы.