«В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА С ЕГО СУБЪЕКТАМИ (конституционно-правовые аспекты) Москва 2011 ББК 67.99(2) Е15 Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Е15 Современный ...»

Ряд исследователей видит необходимость юридического закрепления субъектами Федерации своих исключительных предметов ведения в том, что «основной проблемной зоной данной сферы ведения является отсутствие перечня полномочий субъектов Федерации по ст. 73 Конституции России, что позволяет федеральному Центру в одностороннем порядке переквалифицировать предметы ведения субъектов Российской Федерации в предметы совместного ведения»1. Приведенное мнение также не является бесспорным, поскольку предметы совместного ведения, закрепленные в ст. 72 Конституции России, имеют закрытый перечень, из чего следует, что «переквалифицировать предметы ведения субъектов Федерации в предметы совместного ведения» в действующем правовом поле невозможно.

В этой связи необходимо с теоретико-правовой точки зрения рассмотреть возможность осуществления субъектами Федерации непринадлежащих им полномочий и возможность «изъятия» федеральным Центром собственные полномочия субъекта Федерации.

Первый вариант следует рассматривать с двух позиций: возможность реализации субъектом Российской Федерации федерального полномочия, относящегося к исключительному предмету ведения Федерации и совместному ведению. В обоих случаях такая возможность существует.

Полномочие Российской Федерации, находящееся в его исключительном ведении, любой субъект Федерации вправе осуществлять в случаях:

делегирования федеральным органом исполнительной власти такого полномочия органу исполнительной власти субъекта Федерации на основании соглашения, заключенного в рамках ч. 2 ст. 78 Конституции России и ч. ст. 1 Федерального закона № 184-ФЗ, или передачи полномочия в силу федерального закона. При этом в обоих случаях передача полномочия осуществляется на определенный период с финансированием за счет федерального бюджета.

Полномочие федерального Центра, находящееся в совместном ведении, может быть реализовано субъектом Федерации: в случае отсутствия федеПершин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.

рального закона, регламентирующего данное полномочие, включая самостоятельное правовое регулирование – опережающее региональное нормотворчество (ч. 2 ст. 76 Конституции России) или в случае прямого указания федерального закона на реализацию данного полномочия субъектом Российской Федерации.

«Изъятие» федеральным Центром собственного полномочия субъекта Федерации для реализации также возможно. Такое право у Федерации возникает в двух установленных Конституцией России случаях – введения военного положения (ст. 87) и введения чрезвычайного положения (ст. 88).

В указанных случаях полномочия региональных органов государственной власти на период действия введенных положений могут быть «изъяты» в пользу федерального Центра.

Одинаковым для обоих вариантов реализации «чужих» полномочий (осуществления субъектами Федерации полномочий федерального Центра и, наоборот, федеральным Центром – полномочия субъекта Федерации) основанием является вступившее в законную силу судебное решение.

Иных, по нашему мнению, случаев и оснований осуществления уровнями государственной власти непринадлежащих полномочий не имеется.

Таким образом, с целью разрешения проблемы, связанной с идентификацией и закреплением исключительных предметов ведения субъектов Российской Федерации, считаем необходимым консолидировать потенциал законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, их аппаратов, ученых и практиков в области государственного строительства, представителей правоохранительных и судебных органов по выработке единой концепции и методологии выявления и юридического закрепления исключительных предметов ведения субъектов Федерации.

Для этого потребуются, во-первых, глубокий и комплексный правовой мониторинг массива федерального законодательств и законодательства субъектов Федерации на предмет выявления таких предметов ведения, вовторых, выработка мер и способов по их юридическому закреплению.

По результатам настоящего исследования определен примерный перечень основных собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации, который предлагается региональным законодателям в качестве основы при формировании перечней таких предметов в регионах1.

Рассматривая способы закрепления собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации, можно выделить два: конституционный – перечисление вопросов, относящихся к предметам ведения субъекта Российской Федерации, в норме конституции (устава) субъекта Федерации; законодательный – принятие на уровне субъекта Федерации специСм.: Приложение 1.

ального закона, в котором будут перечислены предметы ведения субъекта Федерации.

Последний способ в отечественной конституционной практике не используется, хотя, как представляется, является более приемлемым, поскольку в связи с регулярной корректировкой перечня полномочий, вопервых, не будет негативно влиять на стабильность конституции (устава) субъекта Федерации, во-вторых, не будет вызывать сложностей, связанных с внесением таких изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации (в большинстве субъектов Федерации для внесения поправок в конституцию (устав) установлена специальная усложненная по сравнению с законом процедура).

Несколько сложнее дело обстоит с непосредственным юридическим закреплением предлагаемых исключительных предметов ведения. В данном случае необходимо разграничивать субъекты Российской Федерации на две группы – закрепившие в конституциях (уставах) исключительные предметы ведения и незакрепившие их.

В случае с субъектами Федерации, в конституциях (уставах) которых собственные предметы ведения не закреплены, решение на первый взгляд очевидно – закрепить путем включения их в текст конституции (устава).

Во втором случае – скорректировать уже имеющийся перечень полномочий.

Однако, несмотря на кажущуюся простоту и очевидность пути решения проблемы, имеется несколько препятствий для этого. Во-первых, нерешительность региональных законодателей при формировании (корректировке) перечня полномочий. Во-вторых, их неопределенность по способу закрепления (для первой группы субъектов). В-третьих, нежелание закреплять (расширять) перечень собственных предметов ведения и полномочий зачастую по политическим и экономическим мотивам, о которых говорилось выше.

Если для преодоления первых двух имеется возможность разрешения проблемы путем, например, обсуждения способов закрепления в региональном парламенте, консультаций специалистов, изучения практики других субъектов Федерации и зарубежных федераций, совместных научнопрактических конференций и пр., то для последнего необходимо только наличие желания и политической воли регионального законодателя.

Вместе с тем для преодоления последнего препятствия в конституционно-правовой науке также имеется несколько способов. Речь идет об инструментах непосредственной демократии: референдуме, народной законодательной инициативе, гражданской инициативе. Также способом разрешения обозначенной проблемы можно считать законодательную инициативу прокурора субъекта Федерации и решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Рассматривая перечисленные институты непосредственной демократии, следует отметить, что таковые признаются региональными законодателями и им в конституционных актах уделяется определенное внимание.

В первую очередь следует отметить региональный референдум1, с помощью которого решаются наиболее важные для субъекта Федерации вопросы. Посредством регионального референдума, инициированного населением, можно решить как вопрос о необходимости закрепления предметов ведения субъекта Федерации, так и расширения (корректировки) его перечня. При этом посредством референдума можно определить способ закрепления предметов ведения (конституционный или законодательный) и его основной перечень.

Например, в соответствии со ст. 14 Устава Волгоградской области для решения непосредственно населением наиболее важных вопросов жизни Волгоградской области может проводиться областной референдум. Решение, принятое на областном референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении, действует на всей территории области и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом областном референдуме.

Данный способ, в наибольшей степени отвечая демократическим принципам по сравнению с остальными, является достаточно затратным с финансовой точки зрения и сложным в организации и проведении. Это, прежде всего, связано со сбором необходимого числа подписей граждан с целью инициирования проведения референдума, принятием решения о его проведении, подготовки к проведению и непосредственного проведения, включая информирование населения о дате, месте и тематике референдума, изготовление бюллетеней для голосования, подготовку мест (участков) для голосования, созыв комиссий для проведения референдума и подсчета голосов, привлечение наблюдателей и многое другое.

Приведенные обстоятельства, помимо того, низкий уровень активности и инициативности населения в отстаивании своих интересов, повидимому, служат причиной непопулярности региональных референдумов. В современный период отечественной истории единственным примером проведения всенародного голосования был состоявшийся 12 декабря 1993 г. референдум по вопросу одобрения проекта новой Конституции Российской Федерации. На уровнях субъектов Федерации примеры проведения референдумов также единичны.

В 1992 г. в Республике Татарстан проведен референдум, по результатам которого большинство проголосовавших одобрило статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права. В Башкортостане в начале 1990-х гг. проводился республиканский референдум по воНапример, ст. 14 Устава Волгоградской области, ч. 2 ст. 10 Устава Калининградской области, ст. 10 Устава Калужской области и др.

просу введения в республике права частной собственности на землю. По результатам референдума, проведенного в период начавшейся в стране приватизации земель и вхождение ее в свободный экономический оборот в качестве объекта купли-продажи, принято решение об оставлении земель сельскохозяйственного назначения в собственности колхозов и совхозов, соответственно, отказе от свободной купли-продажи сельхозугодий.

Референдумы в субъектах Федерации также проводились в соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 по вопросам образования новых субъектов Федерации путем объединения двух граничащих. По результатам референдумов, проведенных в Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе; Камчатской области и Корякском автономном округе; Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах; Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, образовались, соответственно, новые субъекты Российской Федерации – Забайкальский, Камчатский, Красноярский и Пермский края. Примечательно, что во всех перечисленных случаях инициатива проведения референдумов исходила от органов государственной власти, а не населения.

Народная (гражданская) законодательная инициатива, наряду с референдумом, является действенным средством проявления инициативы населением и в таком качестве может способствовать закреплению или корректировке перечня собственных предметов ведения субъекта Федерации.

Данный институт непосредственной демократии нашел закрепление в конституциях (уставах) отдельных субъектов Федерации2.

Согласно ст. 58 Устава Алтайского края, например, краевая народная законодательная инициатива – предложение обладающими активным избирательным правом гражданами Российской Федерации проекта закона Алтайского края по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения для последующего его принятия на референдуме Алтайского края или принятия Алтайским краевым Законодательным Собранием. Ходатайство о возбуждении процедуры краевой народной законодательной инициативы принимается Алтайским краевым Законодательным Собранием к рассмотрению при наличии под ним не менее 300 подписей избирателей.

Важно, что законопроект или проект изменений в конституцию (устав) субъекта Федерации, подкрепленный необходимым количеством подписей граждан, подлежит обязательному рассмотрению в законодательном См.: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с изм.) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.

Об этом, например, ст. 17 Устава Волгоградской области, ч. 2 ст. 10 Устава Калининградской области, ст. 58 Устава Алтайского края и др.

(представительном) органе государственной власти субъекта Федерации по существу с вынесением по нему соответствующего решения.

Следующим способом инициирования закрепления (изменения) перечня собственных полномочий субъекта Федерации является, установленная в конституциях (уставах) отдельных субъектов Федерации1, гражданская инициатива путем подачи гражданами коллективных обращений (петиций). Рассмотрим его на примере Воронежской области.

Гражданская инициатива в соответствии со ст. 10 Устава Воронежской области заключается в том, что граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории области, имеют право на гражданскую инициативу в форме коллективного обращения в органы государственной власти Воронежской области по вопросам, отнесенным к их полномочиям.

Названной нормой Устава закреплено, что гражданская инициатива может иметь своей целью: проведение областного референдума; внесение в органы государственной власти Воронежской области предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, относящихся к их полномочиям и затрагивающих интересы жителей Воронежской области; отзыв депутатов Воронежской областной Думы.

Здесь примечательно последнее – предоставленная гражданам на уставном уровне возможность отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Данный способ выражения гражданской инициативы представляется наиболее эффективным и действенным, поскольку предоставленное право отзыва должно стимулировать депутатов к прислушиванию к мнению и предложениям избирателей, наделенных возможностью отозвать ранее предоставленный депутатский мандат.

Полагаем, что наиболее часто проявленная в коллективных обращениях гражданская инициатива преследует своей целью внесение в органы государственной власти субъекта Федерации предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, затрагивающих интересы жителей данного субъекта. Данная форма инициативы более остальных отражает реалии жизни населения, поэтому чаще реализуется в решениях соответствующих органов.

На наш взгляд, посредством приведенных институтов гражданского общества можно сподвигнуть региональных законодателей на решение вопроса нормативного закрепления перечня предметов ведения и полномочий субъекта Федерации и его корректировки в сторону расширения.

Еще одним, обособленным от вышеперечисленных по субъектному составу, способом определения и юридического закрепления перечня собстНапример, Воронежская (ст. 10 Устава), Волгоградская (ст. 16 Устава), Калужская (ст. 10 Устава) области, Алтайский край (ст. 57 Устава) и др.

венных предметов ведения субъектов Российской Федерации является законодательная инициатива прокурора субъекта Федерации.

Участие в региональном законотворческом процессе прокурора субъекта Федерации, в том числе путем реализации предоставленного ему права законодательной инициативы, является одним из эффективных и действенных, на наш взгляд, способов решения рассматриваемой проблемы1.

В силу специфики своей деятельности прокурор обладает оперативными сведениями о состоянии конституционной законности в субъекте Российской Федерации и в целом по стране, знаком с практикой формирования и закрепления собственных предметов ведения и полномочий в других субъектах Федерации, а также обладает знаниями во многих отраслях российского права, владеет юридической техникой. Ко всему прочему прокурор субъекта Федерации имеет значительный авторитет и существенный политический вес в обществе, в том числе в парламенте субъекта Федерации.

Учитывая изложенное, полагаем, что прокурор субъекта Российской Федерации способен позитивно повлиять на решение рассматриваемой проблемы, предложив в виде законодательной инициативы сформированный перечень исключительных полномочий данного субъекта Федерации с предложением способа его юридического закрепления.

При рассмотрении обозначенной проблематики не следует недооценивать роль конституционного (уставного) правосудия. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сжатом виде определена Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 2 ст. 27), откуда следует, что они создаются для рассмотрения вопросов соответствия законов субъектов Федерации, нормативных актов региональных органов государственной власти конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Федерации2.

В рамках предоставленных законодательством полномочий в результате рассмотрения конкретного дела конституционным (уставным) судом субъекта Федерации выносится определенное обязательное для исполнения решение.

С учетом изложенного, следует сказать, что по инициативе заинтересованных лиц (в том числе граждан, чьи права нарушаются) конституционПодробнее о роли и месте прокуратуры в региональном нормотворчестве см., например, Генеральная прокуратура Российской Федерации. Основные направления деятельности на современном этапе. М., 2009. С. 45; Петрова Л., Манакова С.

Роль прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2008. № 3; Минигораев В., Владимирова О. Реализация права законодательной инициативы // Законность. 2009. № 9.

Подробнее см., например, Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 2006. 240 с.

ным (уставным) судом субъекта Федерации может быть принято решение, в частности, об обязании законодательного (представительного) органа государственной власти определить перечень исключительных предметов ведения субъекта Федерации и на конституционном и (или) законодательном уровне закрепить его.

Исследуя обозначенные проблемы необходимо учитывать практику зарубежных стран, имеющих значительный опыт построения федеративных отношений, например, опыт США, где одной из форм конституционной инициативы являются проекты конституционных конвентов (комиссий), созданных для разработки проектов конституционных реформ или новых основных законов1.

Механизм внесения изменений в конституции штатов, помимо применяемых в отечественной практике решений региональных парламентов, прямой (народной) конституционной инициативы, предусматривает проекты, разработанные конституционными конвентами (комиссиями). В дальнейшем проект конституции, разработанный конвентом, передается на одобрение избирателей, как правило, на референдум.

Российская конституционная практика не предусматривает создания конвентов. Вместе с тем, данный способ внесения изменений в конституции (уставы) субъектов Федерации, наряду с референдумом, является самым демократичным и полностью независимым от решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации способом волеизъявления населения по нескольким причинам.

Во-первых, созыв конституционного конвента полностью зависит от воли населения. Во-вторых, состав конвента и численность, входящих в него представителей, определяется инициаторами его создания (зачастую состав конвента образуют авторитетные государствоведы, конституционалисты, лидеры политических партий и общественных объединений, имеющих политический вес в обществе, независимые эксперты и др.). Втретьих, и это самое главное, вопрос об утверждении разработанного проекта конституции (устава) или акта о внесении в нее (него) изменений выносится на референдум, результаты которого имеют обязательную юридическую силу и не требуют одобрения парламента.

Учитывая то, что вышерассмотренный способ конституционной инициативы отвечает принципам прямой демократии и полностью независим от решений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, полагаем возможным распространить зарубежную практику принятия проектов конституций (уставов) субъектов Федерации и проектов актов о внесении в них изменений, разработанных конституционными конвентами, путем рекомендации органам государстСм.: Лафитский В.И. Конституционный строй США. М., 2011. С. 114–116.

венной власти субъектов Российской Федерации о конституционном (уставном) закреплении данного способа.

Рассуждая об исключительных предметах ведения субъектов Российской Федерации, нельзя игнорировать вопрос их собственного правового регулирования.

С этой целью вновь обратимся к заложенной ст. 73, 76 (ч.ч. 4, 6) Конституции России конструкции, в соответствии с которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти, в том числе возможностью принятия законов и иных нормативных правовых актов.

Содержащаяся в ч. 4 ст. 76 Конституции России фраза «собственное правовое регулирование» означает в данном случае, что субъект Федерации по вопросам, отнесенным к предметам его ведения, издает свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регyлиpуя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов его ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место, когда субъект тоже принимает «собственные»

законы по вопросам совместного ведения.

Рассматриваемая норма Конституции России сформулирована таким образом, что при буквальном ее толковании выявляется противоречие ч. этой же статьи, фактически исключающей из «собственного правового регyлирования» субъектов Федерации регулирование в сфере совместного ведения.

Данное противоречие требует толкования Конституционного Суда Российской Федерации в части приведения положения ч. 4 ст. 76 Конституции России (относительно установления пределов собственного правового регулирования субъектов Федерации) по смыслу к положениям ст. 73 Конституции Российской Федерации (определяющей пределы полноты государственной власти тех же субъектов).

Обозначенное конституционное противоречие «благополучно механически перекочевало» в конституции отдельных субъектов Федерации. Так, конституциями Бурятии (ч. 1 ст. 64), Карелии (ч. 1 ст. 7) и Коми (ст. 62) установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации республики обладают всей полнотой государственной власти, соответственно, осуществляет собственное правовое регулирование.

Закрепленная конституционная формула позволяет субъектам Федерации самостоятельно законодательствовать лишь в пределах их исключительных предметов ведения. Реализация права собственного правового регулирования вне полномочий Российской Федерации в рамках совместного ведения названными конституциями не предусмотрена.

Несколько иначе возможность собственного правового регулирования закреплена в Дагестане и Мордовии. Конституционными нормами названных субъектов Федерации в соответствии со ст. 73 Конституции России закреплено, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Вместе с тем, в последующих конституционных нормах, закрепляющих уже возможность собственного правового регулирования, конституции Дагестана (ч. 3 ст. 55) и Мордовии (ч. 1 ст. 60) ограничили (по-видимому, неумышленно) такое регулирование лишь кругом исключительных предметов ведения субъекта Российской Федерации. По смыслу приведенной конституционной формулы республики Дагестан и Мордовия «лишили»

себя права осуществлять нормативное регулирование по вопросам, находящимся вне пределов полномочий Федерации по предметам совместного ведения.

Приведенные примеры является исключениями из общей практики конституционного закрепления права собственного регулирования. Так, исходя из норм остальных конституций республик в части регламентации способов установления их собственного правотворчества, установлено, что в них отражены коррелирующие со ст. 73 Конституции России положения.

Такой смысл, в частности, заложен в конституциях Алтая (ст. 80), Хакасии (ст. 62) и Карачаево-Черкесской Республики (ст. 61). Несколько иная формулировка, несущая тот же юридический посыл, приведена в Конституции Башкортостана: «Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает законы и постановления» (ст. 75).

Как известно, необходимость учета реальных специфических особенностей субъектов Федерации (исторических, национальных, географических, экономических и др.) и явились одним из основных аргументов в предоставлении субъектам Федерации права на издание собственных законов.

Несмотря на «бурное» после принятия Конституции России 1993 г., особенно в таких субъектах Федерации как республики, законотворчество собственные предметы ведения в них активного нормативного развития не получили; количество региональных законов, принимаемых ими за пределами совместного с Федерацией ведения, невелико. Полномасштабная реализация субъектами Российской Федерации собственных предметов ведения в достаточной мере не осуществляется. На наш взгляд это происходит по нескольким причинам.

Во-первых, большинство законов субъектов Федерации издавалось и издается в сфере совместного ведения, причем чаще в опережающем в связи с надолго затянувшимся «молчанием» федерального законодателя порядке. Немаловажную роль при этом ранее играла «политическая амбициозность региональной элиты, ее порой противостояние федеральным властям»1.

Во-вторых, сложная для понимания и применения отечественная конструкция разграничения предметов ведения и полномочий, а также установленная ст. 73 Конституции России «открытость» полномочий субъектов Федерации не позволяют региональным законодателям верно и оперативно идентифицировать полномочие как собственное и осуществить в отношении него нормативное регулирование. Как отмечалось, связано это еще и с многочисленностью и неоднократным изменением федеральных законов, осуществляющих законодательное разграничение полномочий.

Ф.М. Раянов, рассуждая о теории собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации и их собственного правового регулирования, считает, что данная теория остается до сих пор недостаточно разработанной; на практике федеральный законодатель, а также представители федеральных органов власти не очень-то хотят замечать положение о собственном правовом регулировании субъектов Федерации. Вместе с тем, он полагает, что институт собственного правового регулирования должен разрабатываться, поскольку от этого зависит качество федеративных отношений, долгое и успешное функционирование Российской Федерации2.

Справедливо отмечено, что «именно за границами совместного ведения поле деятельности для регионального законотворчества должно быть наиболее широким, так как существуют объективные потребности заполнения образовавшегося вакуума в регулировании вопросов муниципальной собственности, местных бюджетов, образования, здравоохранения и др.»3.

Таким образом, теория собственного правового регулирования субъектов Федерации имеет самостоятельную конституционно-правовую и научно-практическую ценность и должна разрабатываться в нашей стране как в никакой другой федерации мира. Этому несколько объяснений.

Во-первых, региональное законодательство являет собой часть или «продолжение» общероссийского законодательного поля, поскольку регулирует вопросы, оставшиеся за пределами последнего.

Во-вторых, собственное правовое регулирование субъектов Федерации с учетом его особенностей регулирует сферы общественной жизни, отнесенные к ведению данного субъекта Федерации, что влияет на уровень и качество жизни конкретного человека, проживающего на его территории.

Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 25.

См.: Раянов Ф.М. Собственное право субъекта Федерации – основной признак федеративности государства. // Экономика и управление. 2008. № 5. С. 31.

Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Там же.

В-третьих, следует сказать о правовом сознании граждан Российской Федерации, уровень которого, по сравнению с гражданами других федеративных государств, в частности, США, Германии, Австрии, Канады, Швейцарии, находится на недостаточно высоком уровне. По этой причине без установленных нормативным актом рамок поведения в России в настоящее время не обойтись, особенно, на региональном уровне, где законодательная база недостаточно развита и проявляет себя не совсем эффективно.

Проведенные нами исследования всей трехуровневой системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти позволили установить на каждом из уровней определенные недостатки и проблемы. Вместе с тем, как неоднократно отмечалось, наибольшее количество нарушений конституционной законности присутствует в сфере исключительного ведения субъектов Федерации. По нашему мнению, причинами этого являются отсутствие практически федерального регулирования данного круга предметов ведения и полномочий и многочисленность субъектов Федерации, имеющих свои особенности и потребности в регулировании той или иной области общественных отношений.

§ 2.4. Состояние конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне К настоящему времени в результате предпринятых мер, направленных федеральным Центром на укрепление конституционной законности, в основном преодолены проблемы, связанные с нарушением субъектами Федерации конституционных основ федерализма – таких как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти и др.

Вместе с тем, по мнению Р.В. Енгибаряна, в стране не сложилось ясного понимания того, как использовать степени свободы, заложенные в Конституцию Российской Федерации юридической конструкцией федерации1.

Справедливость выводов Р.В. Енгибаряна подтверждена результатами мониторинга положений конституций (уставов) субъектов Федерации, свидетельствующих о том, что практика принятия органами законодательной (представительной) власти субъектов Федерации правовых актов, выходящих за пределы предоставленных Конституцией России и федеральными законами полномочий, полностью не искоренена. Это прямое наруСм.: Енгибарян Р.В. Указ. соч. С. 293.

шение конституционной законности, что на пути к правовому демократическому государству недопустимо.

Освещая проблемы состояния законности нормотворчества на примере Южного федерального округа, заместитель Генпрокурора России С.П. Фридинский отметил, что «отступления от норм и положений Конституции РФ, игнорирование требований федерального законодательства, самостоятельное регулирование вопросов, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, приводит к нарушению единого правового пространства, искажению правоприменительной практики, незаконному ограничению прав и свобод человека и гражданина»1.

Проведенными в рамках данной работы исследованиями охвачены нормы конституций (уставов) субъектов Федерации, определяющие их конституционно-правовой статус, закрепляющие предметы ведения и полномочия различных уровней власти.

Выявленные противоречия и недостатки конституционного (уставного) регулирования можно условно разделить на две группы – связанные с закреплением в конституциях (уставах) субъектов Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и связанные с выходом за пределы собственного регулирования полномочий по предметам совместного ведения, что влечет нарушение прав федерального Центра2.

К первой группе недостатков относятся необоснованное закрепление в конституциях субъектов Федерации и правовое регулирование вопросов, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Не вдаваясь в преследуемые законодателями субъектов Федерации3 при этом цели, отметим, что такое закрепление осуществлено путем «механического»

переноса в региональные конституционные акты установленного ст. Конституции Российской Федерации перечня вопросов.

Проявленная законодательная инициатива вряд ли может соответствовать смыслу ч. 1 ст. 76 Конституции России, предусматривающей, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы». Как видим, речь о правовых актах иной юридической силы здесь не идет, следовательно, нормаФридинский С.П. Законность нормотворчества как условие обеспечения прав и свобод человека и гражданина (на примере Южного федерального округа) // Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции. 12 мая 2003 г. / под ред.

докт. юрид. наук В.Н. Лопатина. СПб, 2003. С. 119.

См.: Приложения 2, 3.

Речь идет о конституциях республик Бурятия (ст. 61), Коми (ст. 63) и Тыва (ст. 58).

тивное регулирование иными (кроме указанных) правовыми актами не допустимо.

По нашему мнению, дублирование (механическое копирование) в конституции субъекта Федерации полномочий федерального Центра является актом (действием), направленным на их нормативное закрепление, что представляет в отношении таких полномочий собой не что иное, как собственное правовое регулирование. Такая практика, как указано выше, противоречит конституционным основам разграничения полномочий.

Поскольку в круг задач настоящего исследования не входит полномасштабная конституционно-правовая экспертиза всех положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, анализом охвачены лишь положения, вызывающие научный интерес в рамках рассматриваемой проблематики.

В целях укрепления российской государственности, восстановления конституционной законности и выработки организационно-правовых мер по совершенствованию конституционного (уставного) законодательства субъектов Федерации нами преследуется задача посредством выявления противоречий и недостатков в конституциях (уставах) субъектов Федерации продемонстрировать незавершенность федеративной реформы и изъяны отечественного института разграничения полномочий.

Результаты проведенного нами мониторинга показали, что в конституционных (уставных) актах 67 (80,72 %) субъектов Федерации содержатся нормы о судебной власти1, в большинстве из них данные вопросы выделены в специальные разделы (главы) «Судебная власть». Следует отметить, что в 17 (или 25,37 % относительно 67 субъектов Федерации) субъектах Российской Федерации2 конституционные (уставные) положения о судебных органах (включая федеральные суды) довольно подробно регламентируют их деятельность, что выходит за установленные Конституцией России рамки правотворчества субъектов Российской Федерации.

Конституция России относит установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности, судоустройства в целом к ведению Российской Федерации (п.п. «г», «о» ст. 71).

Таким образом, основные вопросы материальной основы судебной власти, построения структуры системы судов, как и все судоустройство в целом, составляют исключительную компетенцию федерального Центра. Этим установлением законодатель подчеркнул значение единого решения воСм.: Приложение 3.

В 14 случаях речь идет о конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации (республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия, а также Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чеченская республики), 1 – уставе края (Алтайский край), 2 – уставах областей (Мурманская, Челябинская области).

просов устройства судов для утверждения суверенитета России, ее государственного единства и целостности1. Необходимость участия субъектов Федерации в формировании судейского корпуса страны подчеркивается отнесением в совместное ведение правового регулирования обеспечения судебной системы кадрами (п. «л» ст. 72).

Более того, основы сложившейся в России судебной системы изложены в гл. 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть». Именно в этой главе назван основной правовой акт, которым должны определяться содержание и структура судебной системы – Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»2.

Согласно ч.ч. 2, 4 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в России, помимо федеральных судов, действуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Федерации, входящие в судебную систему Российской Федерации.

В предыдущих разделах нами отмечалось, что мировые судьи относятся к системе судов общей юрисдикции, организация их деятельности и финансирование являются прерогативой Российской Федерации. К полномочиям субъектов Федерации при этом отнесены лишь вопросы назначения мировых судей на должности и обеспечения деятельности их аппаратов.

Полностью, включая правовое регулирование и финансирование, в ведении субъектов Федерации находятся лишь конституционные (уставные) суды. Регионы самостоятельно принимают решения об их учреждении, финансировании, определении порядка деятельности и полномочий, назначении судей таких судов.

Вместе с тем, п. 12 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия) к исключительному ведению республики отнесено «образование судов». Указанная формулировка, по нашему мнению, не совсем корректна, поскольку подразумевает под собой образование любого суда на территории региона, в том числе федеральных судов и учреждение должностей и судебных участков мировых судей, что отнесено к ведению федерального Центра.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 7 июня 2000 г., регулирование образования и деятельности федеральных судов не может осуществляться нормативными правовыми актами субъекта Федерации, поскольку это нарушает принцип верховенства Конституции России и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее См.: Кашепов В.П. Положения Конституции Российской Федерации о судебной системе Российской Федерации // Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации. М., 2011. С. 54–55.

ведения, т.е. не согласуется со ст. 4 (ч. 2), 71 (п.п. «г», «о») и 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации1.

Несмотря на приведенную конституционную формулу, подтвержденную к тому же Конституционным Судом Российской Федерации, в конституциях (уставах) отдельных субъектов Федерации осуществлено регулирование в области судоустройства.

Исследование конституций (уставов) субъектов Федерации выявило закрепление в них введенного ст. 118 Конституции России принципа осуществления правосудия только судом (ч. 1 ст. 115 Конституции КабардиноБалкарской Республики, ст. 114 – Хакасии, ч. 1 ст. 86 – Марий Эл, ч. 1 ст. 97 – Бурятии и Адыгеи, ст. 115 – Тывы, ч. 1 ст. 106 – Татарстана, ст. 130 – Алтая, ч. 1 ст. 98 – Северной Осетии-Алании, ч. 2 ст. 85 – Саха (Якутия), ч. ст. 99 – Карачаево-Черкесской Республики, ст. 37 – Калмыкии, ст. 92 – Дагестана, ст. 89 Устава Алтайского края, ст. 77 Устава Мурманской и ст. 59 – Челябинской областей).

В конституциях республик Адыгея (ч. 2 ст. 97), Бурятия (ч. 1 ст. 97), Калмыкия (ст. 37), Северная Осетия-Алания (ч. 2 ст. 98), Тыва (ст. 115), Хакасия (ст. 119), Кабардино-Балкарской (ч. 2 ст. 115) и КарачаевоЧеркесской (ч. 2 ст. 99), а также в уставах Алтайского края (ч. 1 ст. 88) и Мурманской области (ч. 2 ст. 77) предусмотрено: судебная власть в субъекте Российской Федерации осуществляется в порядке конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, что дублирует положения ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».

В отдельных субъектах Федерации вопреки вышеприведенным конституционным положениям установлена «собственная» судебная система. В качестве примера служит ч. 3 ст. 115 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в соответствии с которой в республике действуют «Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики, Арбитражный Суд Кабардино-Балкарской Республики, районные суды и мировые судьи». Аналогичные нормы содержатся в конституциях республик Марий Эл (ч. 2 ст. 86), Алтай (ст. 131), Татарстан (ст. 107), Саха (Якутия) (ч. 1 ст. 86), Хакасия (ст. 119), Калмыкия (ст. 37) и Карачаево-Черкесской Республики (ч. 3 ст. 99).

Некоторые субъекты Федерации пошли еще дальше: законодательствуя в области судоустройства, самостоятельно определили подсудность судов, вхоСм.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2001 № 250-О «По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений ст. 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и Конституции Российской Федерации» // Текст официально опубликован не был / Правовая система «Гарант».

дящих в судебную систему Российской Федерации. Рассмотрим этот конституционный казус на примере той же Кабардино-Балкарской Республики.

Так, ст. 123 конституции республики установлено, что «Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам» (ч. 1); «Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к районным судам, действующим на территории Кабардино-Балкарской Республики» (ч. 2).

Статьей 124 определена подсудность Арбитражного Суда КабардиноБалкарской Республики, который является «судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, отнесенных к его ведению федеральным конституционным законом».

В соответствии со ст. 125 «районные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляют другие полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом» (ч. 1). Также установлено, что «районный суд является непосредственно вышестоящей инстанцией по отношению к мировым судьям Кабардино-Балкарской Республики, действующим на территории соответствующего судебного района» (ч. 2).

«Мировые судьи Кабардино-Балкарской Республики в пределах своей компетенции рассматривают гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Порядок деятельности и срок полномочий мировых судей Кабардино-Балкарской Республики устанавливаются республиканским законом в соответствии с федеральным законом»

(ст. 126).

Подсудность судов общей юрисдикции и (или) арбитражных судов определена также конституциями республик Бурятия (ст. 101), Северная Осетия-Алания (ст. 102, 103), Марий Эл (ст. 92, 93), Татарстан (ст. 110, 112), Хакасия (ст. 127, 128), Калмыкия (ст. 40, 41), Карачаево-Черкесской Республики (ст. 101, 102), а также уставами Алтайского края (ст. 90 (ч. 1), 91, 92), Мурманской области (ч. 2 ст. 77).

Конституциями (уставами) ряда субъектов Федерации1 самостоятельно закреплены принципы судейского статуса, к которым отнесены аналогичные установленным ст. 120-122 Конституции России и гл. 2 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»

основы статуса судей.

В число обозначенных регионов входят республики Калмыкия (ст. 38), Алтай (ст. 132, 135), Марий Эл (ст. 88-90), Северная Осетия-Алания (ст. 100), Тыва (ст. 117); Кабардино-Балкарская (ст. 118–120) и Карачаево-Черкесская (ст. 100) республики, Алтайский край (ст. 88, 93).

Республиканские конституции в отдельных случаях закрепили принципы судопроизводства: открытость судебных разбирательств, состязательность и равноправие сторон (Тыва (ст. 118), Северная Осетия-Алания (ст. 101), Марий Эл (ст. 91), Калмыкия (ст. 39), а также КабардиноБалкарская (ст. 121) и Карачаево-Черкесская (ст. 103) республики).

Республика Алтай (ст. 134 Конституции) и Карачаево-Черкесская республика (ч. 2 ст. 103) установили язык судопроизводства и делопроизводства в судах. Конституции Бурятии (ст. 98) и Калмыкии (ст. 43) вопреки требованиям ст. 10 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», предусматривающей возможность ведения судопроизводства и делопроизводства в судах помимо русского языка на втором государственном языке республики только в конституционных судах региона и мировыми судьями, использование второго государственного языка судами республики не ограничили.

Перечисленные нарушения конституционной законности в области судоустройства не являются исчерпывающими.

В подтверждение изложенной нами позиции о незаконности отдельных положений конституций (уставов) субъектов Федерации, осуществляющих собственное правовое регулирование в области судоустройства, приведем еще одну позицию Конституционного Суда Российской Федерации.

Высшие должностные лица 16 республик в составе России осенью 1997 г. направили в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности ряда положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Оспариваемые статьи препятствовали субъектам Федерации самостоятельно образовывать свои собственные суды, чем, по мнению обратившихся, нарушался принцип разделения властей на уровне регионов. Суд в своем определении от 12 марта 1998 г. указал, что конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей судебной системы, но и предписывают обязательность регулирования ее организации федеральным конституционным законом. В определении Суда подчеркивается, что Конституция России однозначно решила вопрос о разграничении компетенции в области установления судебной системы в пользу Российской Федерации1.

С аналогичной конституционно-правовой позиции оценим правомерность собственного правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов организации деятельности органов прокуратуры.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.03. № 32-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2062.

Упоминание о прокуратуре субъекта Российской Федерации, помимо определения порядка согласования кандидата на должность прокурора субъекта Федерации, в виде специальных норм (глав) содержатся в конституциях (уставах) 34 (40,96 %) субъектов Федерации1, в 9 (или 26,47 % относительно 34 субъектов Российской Федерации)2 из которых нормативное регулирование находится вне пределов их собственного правотворчества.

Конституция России, разграничивая предметы ведения, прокуратуру в целом отнесла к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71). Примечательно, что, перечисляя отрасли отечественного права, образующих нормативную базу организации и деятельности правоохранительной системы, Конституция России не ограничивается указанием на законодательство о прокуратуре, а относит к исключительному ведению Федерации все направления государственно-правового строительства в сфере организации и правового обеспечения деятельности системы органов прокуратуры.

По мнению В.П. Рябцева в этой связи «все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону не действительны, не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке»3.

Основы деятельности прокуратуры России закреплены в отдельной норме Конституции Российской Федерации. Так, согласно ст. 129, «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Названной конституционной нормой предусмотрено, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» развил заложенную ч. 5 ст. 129 Конституции России формулу централизации системы органов прокуратуры с подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России, закрепил организацию и порядок деятельности прокуратуры. В качестве правовых основ деятельности указанный закон назвал Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и международные договоры России.

См.: Приложение 3.

Следует обратить внимание, что в 8 случаях речь идет о конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации (республики Алтай, Бурятия, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Хакасия, а также Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чеченская республики), 1 – уставе края (Алтайский край).

Рябцев В.П. Структура и основные направления деятельности прокуратуры // Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М., 2003. С. 43.

Справедливо отмечено, что «характерным признаком прокуратуры РФ как единой федеральной централизованной системы является требование Закона о том, что образование, организация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральный прокурором РФ»1.

Определенное участие в деятельности прокуратуры субъекты Федерации принимают лишь в решении вопроса о назначении прокурора данного субъекта, поскольку в силу п. «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации кадровые вопросы правоохранительных органов находятся в совместном ведении. Форма такого участия установлена положениями ч. 3 ст. Конституции России и ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и заключается в согласовании Генпрокурором России с органами государственной власти субъектов Федерации кандидата на должность прокурора этого субъекта Федерации. Дальнейшая конкретизация органов власти, с которыми осуществляется согласование, осуществляется самими субъектами Федерации.

Заложенный в названные конституционные положения, впоследствии получивший развитие в федеральном законодательстве, смысл однозначно относит вопросы организации и правового обеспечения деятельности всей системы органов российской прокуратуры к ведению федерального Центра.

Однако вопреки приведенной конструкции конституциями (уставами) ряда субъектов Федерации произведено собственное нормативное регулирование вопросов организации и деятельности органов прокуратуры.

Так, некоторыми региональными конституционными (уставными) актами провозглашено, что надзор за исполнением действующих на территории субъекта Федерации законов и других нормативных правовых актов, осуществляется прокурором (органами прокуратуры) субъекта Федерации (Северная Осетия – Алания (ст. 105 Конституции), Алтай (ст. 141), Татарстан (ч. 2 ст. 114), а также Алтайский край (ч. 1 ст. 94 Устава)).

Республики Северная Осетия – Алания (ч. 2 ст. 106), Хакасия (ст. 130), Бурятия (ч. 3 ст. 102), Карачаево-Черкесская Республика (ч. 1 ст. 107) в своих конституциях закрепили порядок назначения на должности нижестоящих (по отношению к прокурору субъекта Федерации) прокуроров и соответствующие в связи с этим полномочия Генпрокурора России. При этом в конституциях двух последних в ряду республик уточнено, что такое назначение осуществляется Генпрокурором по представлению прокурора республики.

Конституции отдельных республик оградили органы прокуратуры от вмешательства в их деятельность республиканских органов государственРябцев В.П. Указ. соч. С. 17.

Текст Определения официально опубликован не был // Правовая система «Гарант»

ной власти и органов местного самоуправления (Карачаево-Черкесская Республика (ч. 2 ст. 107) и Республика Северная Осетия – Алания (ст. 107)).

В Кабардино-Балкарской Республике (ч. 1 ст. 127) и Алтае (ст. 141) на конституционном уровне подтверждено, что прокуратуры республик входят в единую централизованную систему прокуратуры Российской Федерации.

В процессе мониторинга конституций (уставов) субъектов Федерации также выявлены отдельные их положения, противоречащие, иным нормам Конституции России и федерального законодательства.

Во-первых, отметим содержащиеся в конституциях некоторых республик в качестве собственных предметов ведения положения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения.

К примеру, вопросы социальной защиты населения, причислены п. «л»

ст. 61 Конституции Карачаево-Черкесской Республики к собственному ведению, несмотря на то, что данное полномочие в силу п. «ж» ч. 1 ст. Конституции России находится в совместном ведении.

Довольно неординарной оказалась ситуация с разграничением полномочий относительно вопроса защиты и обеспечения прав национальных меньшинств, который в результате конституционной коллизии одновременно оказался в ведении Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции России), совместном ведении (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции России) и исключительном ведении субъекта Федерации – Республики Хакасия (п. «в» ст. 60 Конституции республики).

Во-вторых, сквозь призму конституционной законности проанализируем отдельные положения конституций республик Татарстан и Башкортостан.

Так, статьей 21 Конституции Татарстана провозглашено, что «Республика Татарстан имеет свое гражданство» (ч. 1); «гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан» (ч. 2); «гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации» (ч. 3). Решение вопросов гражданства Республики Татарстан отнесено к полномочиям высшего должностного лица республики – Президента Республики Татарстан (п. 14 ч. 1 ст. 94 Конституции Республики Татарстан).

Вместе с тем, перечисленные нормы конституции республики прямо противоречат положениям Конституции России и федерального законодательства.

Конституция России ни в ст. 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Федерации, предметах совместного ведения, не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Федерации и их правомочия в этой области. Более того, п. «в» ст. 71 Конституции России относит гражданство Российской Федерации к ее исключительному ведению, что во взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Приведенная выше позиция является официальным мнением Конституционного Суда Российской Федерации изложенным в определении от 6 декабря 2001 г. № 250-О в связи с запросом Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей Конституции Российской Федерации2.

Следующей несоответствующей, по нашему мнению, духу и букве Конституции Российской Федерации является ч. 1 ст. 91 Конституции Татарстана следующего содержания: «Президентом Республики Татарстан может быть избран гражданин в Республике Татарстан не моложе тридцати лет, обладающий избирательным правом и владеющий государственными языками Республики Татарстан».

Из содержания и смысла названной нормы следует, что для кандидата на должность главы республики устанавливается дополнительное условие – обязанность владения государственными языками республики (татарским и русским). Аналогичное «языковое» требование к высшему должностному лицу республики предъявляется ст. 86 Конституции Башкортостана, согласно которому Президент Республики Башкортостан обязан владеть государственными языками республики – башкирским и русским1.

Вместе с тем, Конституция России (ч. 2 ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от языка; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признаку языковой принадлежности. Вопрос о праве республик на введение языкового ценза ранее являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Суд в своем постановлении признал, что реализация избирательных прав граждан в ходе избирательного процесса должна быть обеспечена «вне зависимости от требований к знанию языка»2.

Результаты проведенного мониторинга свидетельствуют о несоответствии Конституции Российской Федерации значительного числа норм конституций (уставов) субъектов Федерации, их вторжении в процессе собственного правового регулирования в прерогативу федерального ЦенСм.: Статья 1 Закона РБ от 15.02.1999 № 216-з «О языках народов Республики Башкортостан» // Советская Башкирия. 1999. 6 апр.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.04. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.

тра, что влечет нарушение основных конституционных принципов верховенства Конституции России и федеральных законов и единства правового пространства.

В этой связи не утратило актуальности утверждение В.Б. Евдокимова:

«Обеспечение верховенства Конституции РФ и законов Российской Федерации … было и остается важной задачей как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации»1.

Приведенные примеры дают основания, вернее, возлагают на прокуроров соответствующих субъектов Федерации в рамках предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий принять комплекс мер прокурорского реагирования, направленный на реальное устранение указанных нарушений Конституции России и законов Российской Федерации.

Одним из основных полномочий по устранению нарушения закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов путем принесения протеста. Наряду с опротестованием незаконных правовых актов прокурор имеет право обращения в суд или в арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействующими.

Однако с середины 1998 г. органы прокуратуры столкнулись с серьезной проблемой реализации ряда предоставленных законодательством полномочий. Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении о толковании отдельных положений ст. 125–127 Конституции России от июня 1998 г.2 определил, что полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным законам могут быть установлены только федеральным конституционным законом. Отсутствие до настоящего времени такого закона осложняет деятельность органов прокуратуры в части реализации полномочий по признанию противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации недействующими.

Вместе с тем, по мнению В.А. Максимова, «суды общей юрисдикции вправе по инициативе уполномоченных лиц, в том числе органов прокуратуры, обеспечивая исполнение решений Конституционного Суда РФ, подтверждать, что нормы конституции или устава субъекта Российской Федерации аналогичны по содержанию нормам других актов, признанных КонЕвдокимов В.Б. О взаимодействии Минюста России и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению единства правового пространства // Современное право. 2003. № 2. С. 10.

См. подробнее: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 25.

Ст. 3004.

ституционным Судом РФ не соответствующими Конституции Российской Федерации»1. Иными словами, в судах общей юрисдикции можно оспаривать конституции и уставы субъектов Федерации в случае, если ранее по спорному вопросу было вынесено решение Конституционного Суда Российской Федерации.

В связи с этим следует привести и решение Конституционного Суда Российской Федерации, принятое в июле 2003 г. по запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан и Верховного Суда Республики Татарстан о проверке конституционности ряда положений Гражданского процессуального кодекса РСФСР и Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым прокурор мог обращаться в суды общей юрисдикции с исками о признании конституций и уставов субъектов Федерации противоречащими федеральному законодательству. Суд постановлением от 18 июля 2003 г. запретил судам общей юрисдикции рассматривать подобные вопросы и постановил, что такое право имеет только Конституционный Суд Российской Федерации3.

Вместе с тем, Судом в названном постановлении сделан важный для прокуратуры вывод, что «закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры … обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и исключительные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в области судебного конституционного контроля – с другой, предопределяют для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституМаксимов В.А. Можно ли в судах общей юрисдикции оспаривать конституции и уставы субъектов Российской Федерации? // Совет Федерации и конституционные процессы в современной России. Бюллетень. 2003. № 2. С. 7.

См. подробнее: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.

На ведомственном уровне данное постановление реализовано в указании Генпрокурора России от 10.09.2003 № 36/7 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 № 13-П» // Сб. основных организационнораспорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Т. 1. Тула, 2004. С. 154–155.

ций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле».

По справедливому выводу В.А. Максимова, Генеральный прокурор России имеет возможность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, в том числе вне зависимости от их применения в конкретном деле, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, что ранее было невозможно1.

Вышеприведенные нарушения конституционной законности, допущенные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации, являются недопустимыми и позволяют сделать вывод о необходимости принятия Генеральной прокуратурой России ряда мер организационно-методического характера. Например, организации с привлечением прокуроров всех субъектов Федерации полномасштабных проверок региональных конституций и уставов на предмет их соответствия Конституции России и федеральным законам.

Проведенные исследования позволили также выявить неединичные положения конституционных и уставных актов субъектов Федерации, вошедших в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством. В этой связи прокурорам всех субъектов Федерации рекомендуется на постоянной основе проверять акты, издаваемые органами государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, систематически изучать проекты нормативных правовых актов данных органов власти, обеспечивать эффективное взаимодействие в рамках специальных межведомственных групп, что позволит еще на стадии проектов выявлять заложенные в нормативные правовые акты незаконные положения. В случае выявления противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов региональных органов государственной власти незамедлительно принимать действенные меры прокурорского реагирования.

Приведенными нами в данной главе работы проблемами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами их круг не ограничивается. Как показали исследования, их возникновение и устранение зависят от политической воли федерального законодателя, притом не последнюю роль в этом процессе играют и сами регионы.

Исходя из правоприменительной и прокурорской практики, особое внимание необходимо обращать на результаты законотворческой деятельности субъектов Федерации, которыми зачастую издаются незаконные правовые акты, явно выходящие за пределы предоставленных им Конституцией России полномочий, причисляющие себе тем самым предметы ведения федерального Центра. Именно этот аспект послужил основанием Максимов В.А. Указ. соч. С. 7.

для проведения настоящего исследования и выработки мер и предложений, направленных на исправление сложившейся негативной ситуации в сфере регионального правового регулирования предметов ведения и полномочий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами в федеративном государстве является одним из ключевых вопросов государственного строительства, от правового регулирования и правильной реализации которого во многом зависит и эффективность механизма взаимодействия обозначенных уровней государственной власти. Этот вопрос актуален для современной России, поскольку гармонии во взаимоотношениях между уровнями государственной власти в настоящее время еще не достигнуто.

В отличие от большинства федеративных государств, в Российской Федерации применяется трехуровневая система разграничения предметов ведения и полномочий, каждый уровень из которой имеет свои недостатки, требующие совершенствования и корректировки. В рамках настоящей работы с учетом исторического и зарубежного федеративного опыта проведено комплексное научно-правовое исследование проблем разграничения властных полномочий с предложение конкретных практических способов их разрешения, реализация которых позволит сохранить целостность российского государства и укрепить единство его правового пространства.

Проведенные нами исследования привели к следующим научным выводам.

Кардинальные реформы, начавшиеся с начала 1990-х гг. и, в первую очередь, связанные с «перестройкой» провозглашенных федеративными государствами СССР и РСФСР в его составе, которые фактически функционировали как государства с сильной концентрацией всей власти в руках Центра, что выявляло, по сути, их унитарное устройство, привели к формированию модели современного российского федерализма.

Исторический путь создания и дальнейшей эволюции социалистических федераций, построенных по советской модели, свидетельствует о том, что федеративная форма устройства в государствах с жесткой централизацией власти, концентрирующейся в руках, как правило, одной политической силы (партии, лидера), недолговечна. Причинами этого были, вопервых, вездесущность центральной власти во всех сферах общественнополитической и экономической жизни таких государств, во-вторых, олицетворение такой центральной власти с правящей политической партией государства.

По нашему мнению, федеративная форма устройства эффективна лишь в устойчивых демократических государствах (например, западного типа), где между федеральным Центром и субъектами Федерации возможен диалог и компромисс, особенно при решении вопросов о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.

Россия стала подлинно федеративным государством лишь с принятием Конституции России 1993 г., предложившей некий компромисс, сочетающий меры по укреплению единства и целостности Российской Федерации и выравнивание в правах всех ее субъектов.

На первом этапе становления обновленной Российской Федерации этого достичь не удалось, поскольку заключенный Федеративный договор 1992 г. придал отдельным субъектам Федерации (суверенным республикам) особый статус, что привело к значительной асимметричности государства.

Принятая в 1993 г. Конституция России, помимо установления трехуровневой системы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и закрепления вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации и ее совместном с субъектами Федерации ведении, предусмотрела возможность договорного их разграничения, что стало началом нового этапа развития федеративных отношений – договорного федерализма.

Оценивая роль российского договорного федерализма, следует отметить, что на том историческом промежутке данный способ разграничения властных полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, по нашему мнению, был необходим по нескольким причинам. Первая причина связана с отсутствием достаточного нормативно-правового регулирования – конституционное разграничение предметов ведения и полномочий ограничивалось общими формулировками, содержащимися в ст. 71 и 72 Конституции России, развитие указанных конституционных норм в законодательных актах еще не было осуществлено. Практика договорного разграничения полномочий имела еще и немаловажную политическую составляющую. Заключаемые центральной властью с субъектами Федерации договоры о разделении полномочий служили для обеих сторон определенным компромиссом: для федерального Центра договоры были гарантией сохранения целостности и стабильности российского государства, субъекты Федерации в этой непростой ситуации получали для себя дополнительные сферы самостоятельной деятельности и властные полномочия.

Для современного состояния разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации договорной способ распределения властных полномочий неактуален. Во-первых, несмотря на предусмотренную действующим федеральным законодательством такую возможность, причины и условия возобновления практики заключения с субъектами Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий отсутствуют. На замену «договорному» пришел «законодательный» способ, осуществляющий разграничение полномочий между федеральными и региональными уровнями государственной власти с помощью федеральных законов, принимаемых в развитие положений Конституции России. Отличительной особенностью «законодательного»

способа от «договорного», практиковавшего индивидуальный подход при закреплении за субъектами Федерации предметов ведения и полномочий, имеет единообразный набор полномочий, передаваемых одновременно всем субъектам федеральным Центром, подтверждая их равноправие. Вовторых, по мере укрепления внутриполитической обстановки и стабилизации социально-экономической ситуации в России угрозы целостности и единству государства отсутствуют, следовательно, не имеется оснований и для договорного разграничения предметов ведения и полномочий.

Вместе с тем, реализуемый на данном этапе развития российского федерализма законодательный способ разграничения компетенции между уровнями государственной власти также является недостаточно эффективным. Негативный характер данного способа выражен сложностями в процессе правоприменения федеральных законов, с помощью которых осуществляется разграничение полномочий, что, прежде всего, связано с отсылочным характером их норм, адресованным к положениям большого числа других федеральных законов, а также финансовой необеспеченностью передаваемых для реализации субъектам Федерации полномочий. Последний фактор играет основную негативную роль, поскольку это сказывается на своевременности, полноте и качестве исполнения перед населением страны обязательств, прежде всего, социального характера.

В процессе сравнительно-правового исследования практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации в зарубежных федерациях установлено, что разграничение предметов ведения между уровнями государственной власти в них осуществляется, как правило, с помощью положений федеральной конституции, всегда имеющих приоритет перед законодательством субъектов Федерации.

По этой причине, как представляется, договорное разграничение властных полномочий в зарубежных федерациях не получило сколь-нибудь широкого распространения. В случае же заключения между федеральным Центром и субъектом Федерации договора (соглашения) им лишь осуществляется детализация (уточнение) механизма реализации субъектом Федерации переданного с федерального на региональный уровень полномочия. Такого рода договоры в зарубежной федеративной практике не перераспределяют, как это имеет место в Российской Федерации, конституционно установленные предметы ведения и полномочия.

Положения конституций зарубежных федеративных государств, как и в России, в исключительном ведении Центра сосредотачивают вопросы, отвечающие за целостность федерации как единого государства. В сфере совместного ведения Центра и его субъектов (конкурирующая компетенция), федеральный Центр предоставляет субъектам Федерации право осуществлять самостоятельную исполнительную деятельность в рамках, установленных федеральным законодательством, либо издавать собственные законодательные акты, развивающие положения федеральных законов, оставляя за собой право общего правового регулирования в сфере совместного ведения.

Важную роль в практике разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами в федерациях с большим опытом регулирования федеративных отношений, например, Германии, Канаде США, играют суды общей и специальной (конституционной) юрисдикции. В данном случае речь идет о судебном способе распределения властных полномочий между уровнями государственной власти путем судебного толкования соответствующих конституционных норм.

Определена роль российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, непосредственно связанной с разграничением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти. Прокуроры всех уровней в процессе осуществления надзорной деятельности непосредственно участвовали в укреплении конституционной законности с помощью принимаемых мер прокурорского реагирования, направленных на приведение нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

В рамках проведенного исследования дана научно-правовая оценка каждому из уровней российской системы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации.

Пробельность и противоречивость отдельных положений Конституции России, закрепляющих предметы ведения Федерации и совместного с ее субъектами ведения, предложено устранить с помощью широко применяемого в зарубежной федеративной практике и уже зарекомендовавшего судебного способа корректировки конституционных положений без непосредственного вторжения в конституционный текст. Наиболее эффективным способом для этого служит реализация предоставленных Конституционному Суду Российской Федерации полномочий по толкованию Конституции России и разрешению споров о принадлежности полномочий между уровнями государственной власти.

Аргументирована целесообразность принятия федеральным Центром по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов «рамочных»

законодательным актов, которые с учетом особенной и потребностей субъекта Федерации будут развиты в его региональном законодательстве.

Указанные меры позволят установить четкую границу и закрепить полномочия каждого уровня государственной власти, относительно находящихся в их совместном ведении предметов.

Предложено консолидировать федеральные законы, распределяющие полномочия в сфере предметов совместного ведения между уровнями государственной власти, в единый федеральный законодательный акт, что с практической точки зрения значительно упростит реализацию таких полномочий и дальнейшую законодательную корректировку. Данное предложение вызвано многочисленностью нестабильных федеральных законов, одновременно, имеющих сложную и, порой, непонятную, самому законодателю, систему ссылок к предыдущим редакциям данного закона и (или) иным законодательным актам.

Проведенное исследование показало, что недостаточно разработана теория собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации как по предметам, отнесенным к их исключительному ведению, так и находящихся в совместном с Федерацией ведении. Также аргументировано положение о том, что региональное закрепление исключительных предметов ведения субъектов Федерации должно позитивно повлиять на формирование единой и прозрачной системы взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, поскольку установит границы юридической и финансовой ответственности каждого из них.

Помимо сформированного, по результатам анализа положений конституций и уставов субъектов Федерации, а также федерального законодательства, перечня основных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации предложены способы юридического закрепления таких предметов ведения на региональном уровне. На основе проведенного исследования обоснована целесообразность законодательного способа закрепления таких предметов ведения, который в связи с регулярной корректировкой данного перечня с учетом положений федерального законодательства негативно не повлияет на стабильность конституции (устава) субъекта Федерации.

С учетом важной роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, связанной с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, предложено расширить полномочия Генерального прокурора России путем предоставления ему права законодательной инициативы и права обращения с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации, что увеличит число средств прокурорского реагирования в процессе приведения нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Высказаны также предложения, направленные на усиление прокурорского надзора в сфере конституционной законности, в том числе путем активного использования прокурорами всех уровней права законодательной инициативы, проведения на систематической основе с целью выявления недостатков, пробелов и противоречий мониторинга действующего законодательства и качественной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации и их проектов с использованием при наличии оснований прокурорских средств.

Поскольку вопрос разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является стержневым в развитии российской федеративной государственноправовой системы, его решение требует максимальных усилий законодателей всех уровней, ученых и практиков для устранения имеющихся недостатков и коллизий, создающих угрозу конституционной безопасности и единству правовой системы России.

СПИСОК

ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Законы и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации 1. Конституция Российской Федерации принята Всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

3. Федеративный договор – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации от 31.03.1992 / Правовая система «Гарант». Официально опубликован не был.

4. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2009 № 9-ФКЗ) // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

5. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 29.01.2010 № 1-ФКЗ) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

6. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 07.03.2005 № 1-ФКЗ) // Российская газета. 2001. 2 июня.

7. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. от 31.10.2005 № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.

8. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

9. Закон Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 (в ред. от 27.12.2009 № 374-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

10. Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 27.12.2009 № 374-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 30.07.1992. № 30. Ст. 1797.

11. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и СанктПетербурга и муниципальную собственность» (в ред. Постановления ВС РФ от 21.07.1993 № 5475-1 и Указа Президента РФ от 24.12.1993 № 2284) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.

12. Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10.04.1992 № 2689-I «О Федеративном договоре» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 898.

13. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (в ред. от 27.12.2009 № 365-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

14. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (в ред. от 27.12.2009 № 365-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

15. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 21.11.2011 № 329-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 20.02.1992. № 8. Ст. 366.

16. Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

17. Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 1999.

№ 26. Ст. 3176.

18. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред.

от 25.07.2011 № 263-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

19. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 28.06.2009 № 127-ФЗ) // СЗ РФ. 2002.№ 22. Ст.

2031.

20. Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 05.04. № 41-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. № 27. Ст. 2709.

21. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред.

от 06.12.2011 № 411-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

22. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 14.02.2010 № 9ФЗ) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

23. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2011 № 242-ФЗ) // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст.

3607.

24. Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 17.12. № 319-ФЗ) // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

25. Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (в ред. от 08.11. № 293-ФЗ) //СЗ РФ. 2005. № 1. (ч. 1). Ст. 25.

26. Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 30.11. № 361-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

27. Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий» (в ред. от 30.11.2011 № 361-ФЗ) // СЗ РФ.

2007. № 1. (ч. 1). Ст. 21.

28. Федеральный закон от 18.10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в ред. от 21.11. № 323-ФЗ) // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.

29. Федеральный закон от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 30.11.2011 № 361-ФЗ) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6236.

30. Федеральный закон от 27.12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (в ред. от 21.11.2011 № 323-ФЗ) // СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6441.

31. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. 21.11.2011 № 329-ФЗ) // СЗ РФ. 2009. № 29.

Ст. 3609.

32. Указ Президента Российской Федерации от 20.07.1994 № 1499 «Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ.

1994. № 13. Ст. 1475.

33. Указ Президента Российской Федерации от 12.03.1996 № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 1996.

№ 12. Ст. 1058.

34. Указ Президента Российской Федерации от 28.05.1996 № 789 «О проекте Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Чеченской Республики» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2751.

35. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 12.01.2010 № 59) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

36. Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (в ред. от 18.01.2010 № 80) // СЗ РФ. 2000. № 33.

Ст. 3356.

37. Указ Президента Российской Федерации от 21.06.2001 № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (утратил силу) // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.

38. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02. № 129 «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 6.

Ст. 753.

39. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

40. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.

41. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (утратил силу) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Т. 1. Тула, 2004.

42. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.1996 № 47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17.09.2007 № 144) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Т. 2. Тула, 2004.

43. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18.07.1997 № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» (утратил силу) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 1999.

44. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.07.1998 № 47 «О недостатках в организации работы по надзору за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» (утратил силу) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 1999.

45. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 05.06.2000 № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» / Правовая система «Консультант плюс». Официально опубликован не был.

46. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (в ред. от 22.04.2011 № 104) / Правовая система «Консультант плюс». Официально опубликован не был.

47. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (в ред. от 23.12.2009 № 395) / Правовая система «Консультант плюс». Официально опубликован не был.

48. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. № 3.

49. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 01.10.2008 № 196 «О совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» (утратил силу) / Правовая система «Консультант плюс». Официально опубликован не был.