«В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА С ЕГО СУБЪЕКТАМИ (конституционно-правовые аспекты) Москва 2011 ББК 67.99(2) Е15 Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Е15 Современный ...»

См.: Лебедев Н.А. Указ. соч. С. 78.

ного разграничения полномочий субъектов России и положило начало федерализму в России»1.

Вместе с тем, с высказанными позициями об отождествлении указанных договоров (соглашений) с федеративными договорами, несмотря на наличие в них положений, разграничивающих полномочия между уровнями власти, согласиться в полной мере нельзя, поскольку РСФСР в период их заключения рассматривать как состоявшуюся федеративную республику невозможно.

В дальнейшем согласно Конституции РСФСР 1925 г.2 Россия провозглашалась социалистическим государством рабочих и крестьян, основанном на федерации национальных социалистических республик. Всероссийский Съезд Социалистических Советов был уполномочен на окончательное утверждение конституции автономных советских социалистических республик. К ведению Всероссийского Съезда Социалистических Советов и ВЦИКу относились все вопросы общегосударственного значения, в частности, определения границ автономных советских социалистических республик, входящих в состав РСФСР; утверждение их конституций; разрешение возникающих между автономными республиками и другими частями Федерации споров; административное разделение территории РСФСР и др.

Конституция РСФСР 1925 г. в главе 4, посвященной правовому статусу федеративных образований – автономных республик и автономных областей, предусматривала образование ими органов государственной власти, принятие конституций (положений). Вместе с тем, последние представлялись на рассмотрение ВЦИКу и окончательно утверждались Всероссийским съездом советов; решения органов государственной власти автономных республик и автономных областей могли быть отменены и изменены ВЦИКом. Данный порядок говорит не в пользу федерализма.

Линию на «автономизацию» продолжили все последующие конституционные акты советского периода. Порядок разграничения полномочий и «концентрации» основных из них в руках федерального Центра остался неизменным при принятии, например, российских конституций в 1937 и 1978 гг., поскольку конституции (положения) автономных образований строились в полном соответствии с Конституцией РСФСР.

Зиннуров Р.Н. О позициях Центральной Советской власти и Башкирской Республики в вопросах реализации основных положений Соглашения в 1920 г. // Парламентаризм в Башкортостане. История и современность. Кн. 1. Уфа, 2005. С. 80 // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Национально-государственные образования в истории и политической практике Российского федерализма». Уфа, 2009. С. 12–13.

СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

Согласно Конституции РСФСР 1937 г. за пределами, установленными Конституцией СССР, Россия реализовывала государственную власть самостоятельно, формально сохраняя свои суверенные права, включая право на выход из состава СССР. Автономные республики имели собственные конституции, учитывающие их особенности; автономные области – положения, утверждаемые Верховным Советом РСФСР и учитывающие их национальные интересы и особенности.

Положениями Конституции РСФСР 1937 г. в состав РСФСР входило автономных республик, 6 автономных областей и национальных (впоследствии – автономных) округов. «Субъектный» состав РСФСР не был постоянным, поскольку проводимая национальная политика подразумевала коррекцию статуса этнических групп и ареала их проживания1.

Конституция РСФСР 1978 г.2 в части разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти ввела понятия «ведение РСФСР» и «ведение автономной республики». Правда, вопросы, находившиеся в ведении автономных республик, в конституции не устанавливались – был использован, как и в современной России, принцип самостоятельности республик в решении вопросов, находящихся вне предметов ведения СССР и РСФСР.

Рассматривая положения Конституции РСФСР 1978 г., следует обратить внимание на «субъектный» состав Федерации, включавший 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.

Правовой статус автономных республик и автономных областей, по сравнению с предыдущим периодом, остался неизменным. Научный интерес вызывает изменившийся статус округов, а также не являющихся субъектами Федерации краев и областей.

Следует отметить, что округа, возникшие в составе Федерации в 1920– 1930-х гг. по национальному принципу, были призваны решать проблемы малочисленных народов (прежде всего их сохранения), и входили в качестве административно-территориальных единиц в состав краев и областей с соответствующим статусом и ограниченными полномочиями. Конституция РСФСР 1978 г. переименовала национальные округа в автономные, придав им новый статус субъектов Федерации, который был более четко очерчен в законе об автономных округах, принятом в 1980 г. Например, ликвидация автономной республики Немцев Поволжья, Карачаевской автономной области, Калмыцкой АССР, Чечено-Ингушской автономной республики и др.

Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

См.: Евдокимов В.Б. Становление органов государственной власти в ХантыМансийском автономном округе // Федерализм и децентрализация / коллек. монограф. Екатеринбург, 1998. С. 306–307.

Ограниченный статус имели края и области, образованные по территориальному принципу, которые не являлись субъектами Федерации. Причина, по нашему мнению, заключалась в позиции Центра, считавшего федерацию способом решения исключительно национального вопроса, а поскольку края и области населяло преимущественно русскоязычное население, то считалось, что федеративная форма государственного устройства для них была нецелесообразной. В начале 1990-х гг. путем внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. края и области приобрели статус равноправных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, СССР и РСФСР, входивший в его состав, несмотря на конституционное закрепление их федеративного устройства, фактически являли собой государства с концентрацией власти в руках федерального Центра, что с точки зрения теории государства и права свидетельствует об их унитарной форме государственного устройства. К таким выводам приходит все больший круг отечественных государствоведов1.

Проведенные в рамках настоящей работы исследования показывают, что в течение всего периода развития СССР под лозунгом расширения прав союзных и автономных республик, на деле осуществлялся обратный процесс. Права республик, в том числе и союзных, неуклонно сужались.

Их конституции, как отмечал латвийский профессор А. Плотниекс, отличались от Конституции СССР только обложкой2. Эстонский исследователь Ю. Боярс говорил, что «если бы республиканские законодательные органы имели те же полномочия, что и законодательные органы штатов, наши федеративные отношения были бы в значительно лучшем положении»3.

Итак, поскольку «советский федерализм» носил лишь декларативный характер, в стране не существовало проблем разграничения компетенции по нескольким причинам. Во-первых, в значительной степени централизованная вертикаль государственной власти не позволяла субъектам Федерации выходить за предоставленные им полномочия и установленные рамки.

Во-вторых, конституционным законодательством того периода различалось только два вида полномочий органов государственной власти – в сфере исключительных предметов ведения федерального Центра и исключительных предметов ведения субъектов Федерации, что в значительной степени упрощало их разграничение.

См., например: Болтенкова Л.Ф. Политические амбиции и будущее российского федерализма // От НКВД до федерализма: Сб. избранных трудов. М., 2008.

С. 232; Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративного устройства;

Советский федерализм / Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / отв. ред. С.Д. Валентей. СПб., 2008. С. 249, 43; Кутафин О.Е. Избранные труды:

в 7 т. Том 5. Российская автономия: монография. М., 2011. С. 3 и др.

См.: Коммунист. 1989. № 6. С. 75.

См.: Коммунист. 1989. № 1. С. 74.

Завершая советский период развития федеративных отношений, следует отметить, что РСФСР – первый отечественный опыт федерализма, называемый советским или социалистическим, несмотря на принятые усилия, оказался нежизнеспособным и трансформировался в истинную федерацию – Российскую Федерацию.

Подобно СССР путем распада прекратили свое существование такие зарубежные социалистические федерации как Чехословакия и Югославия.

Так, Чехословацкая социалистическая республика (ЧССР) по аналогии с республиками Союза ССР и Социалистической Федеративной Республикой Югославия (СФРЮ) являлась федеративным государством, состоящим из Чешской и Словацкой социалистических республик. Падение в 1989 г.

коммунистического режима в ЧССР послужило усилению тенденций политического размежевания и независимости субъектов Федерации, что привело к мирному распаду страны на Чехию и Словакию.

Примерно в эти же годы произошел распад Югославии, которая согласно Конституции 1974 г. состояла из шести социалистических республик и двух автономных социалистических краев. Одной из причин распада стал провал проводимой преемниками лидера коммунистической партии страны Иосипа Броз Тито национальной политики.

В результате гражданской войны от Югославии в конце XX в. отделились четыре союзные республики – Словения, Хорватия, Босния и Герцеговина, Македония. Одновременно с этим на территорию сначала Боснии и Герцеговины, а затем и автономного края Косово были введены миротворческие силы ООН. Тем временем Югославия, в составе которой оставалось две республики (Сербия и Черногория), с выходом из федерации Черногории в июне 2006 г. окончательно прекратила свое существование.

Проведенные нами исследования, в том числе касающиеся зарубежных федераций социалистического лагеря показали, что федеративная форма государственного устройства неэффективна и недолговечна в государствах с жесткой централизацией власти, концентрирующейся в руках, как правило, одной политической силы (партии, лидера). По нашему мнению, федеративная форма устройства эффективна лишь в устойчивых демократических государствах (например, западного типа), где между федеральным Центром и его субъектами возможен диалог и компромисс, особенно при регулировании вопросов о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти.

В новых же условиях перед правящей элитой России встала задача не на продолжение курса, избранного в советский период, а на проведение реформирования государственности России на основе принципов федерализма, с использованием мирового опыта построения федеративных отношений в условиях рыночной экономики. Децентрализация государственного управления и налаживание федеративных отношений оказались тесно взаимосвязаны с процессом становления России в качестве федеративного государства.

Одним из первых конституционных документов, закрепивших основы развития новой федеративной России, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., принятая Съездом народных депутатов РСФСР1.

Декларации провозглашала Россию в качестве суверенного демократического правового государства, основанного на сочетании демократических принципов разделения властей и федерализма. Вместе с тем, Декларация ограничивалась лишь подтверждением необходимости расширения прав составных частей РСФСР, что должно было сопровождаться и передачей им части федеральных полномочий.

Характеризуя перераспределения властных полномочий рассматриваемого периода, следует отметить, что политические, экономические и социальные реформы продолжали проводиться «сверху», методами «централизованной разнарядки», нередко без учета региональных особенностей и всей сложности решения проблем на местах.

Другой особенностью развития отношений между федеральным Центром и составными частями российского государства того периода стало фактическое установление различий в статусе территорий – составных частей Федерации, в особенности статуса республик в составе России.

Время продемонстрировало ошибки и перекосы советского государственного и национального строительства. В июле – ноябре 1990 г. многими автономными республиками были приняты собственные декларации о государственном суверенитете2, что свидетельствовало об отказе от статуса автономных и провозглашении себя суверенными государствами. В данных документах декларировались договорные отношения с РСФСР. Приведенные в 1990-1991 гг. на их основе конституционные акты автономных республик не согласовывались с положениями действующей Конституции Российской Федерации. Республики формировались как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства. Суверенизация республик в составе России существенно повлияла и на развитие государственности других составных частей Российской Федерации.

Возникла опасность превращения России из крайне централизованного государства в конфедеративное образование, что могло привести к ее распаду. Снова, как и в период зарождения советского государства, остро встала проблема нахождения компромиссного варианта и вновь решением Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

1990. № 2. Ст. 22.

Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. М., 1990. Например, Декларация «О государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики», принятая 11.10.1990 Верховным Советом БАССР.

проблемы распадающегося Союза как средство восстановления стабильности и создания страны, приспособленного к новому этапу развития российского общества, стало его федеративное устройство.

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к подписанию 31 марта 1992 г. Федеративного договора1, который включал в себя три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, участниками которого стали 86 субъектов Российской Федерации. Данные договоры были заключены с суверенными (как указано в названии Договора) республиками в составе Российской Федерации; с краями, областями, городами федерального значения Москва, Санкт-Петербург; с автономной областью, автономными округами в составе Российской Федерации.

Рассматривая роль Федеративного договора2 сегодня, нельзя не признать его подписание началом очередного этапа в развитии российской государственности, главными чертами которого стали: отказ от принципа «закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации»; установление самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению федерального Центра; закрепление предметов совместного ведения; установление партнерства в ходе реализации полномочий по предметам совместного ведения. Указанные принципы формирования государственного устройства носили для России революционный характер.

Лишь с подписанием Федеративного договора 1992 г. и последовавшими после этого изменениями Конституции РСФСР конституционное законодательство стало разграничивать предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения и предметы ведения ее субъектов3. Впервые Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации … (Приложение к Конституции (Основному закону) Российской Федерации – России. М., 1993.

В отечественной науке конституционного права термин «федеративный договор» используется исключительно в отношении Федеративного договора от 31.03.1992. Для обозначения других договоров между федеральными и региональными органами государственной власти в литературе обычно применяются понятия «внутригосударственные» и «внутрифедеративные» договоры.

Аналогичной позиции придерживается Кириченко П.Н. // Указ. соч. Уфа, 2009. С. 222. Однако В. Остром, разделяя наше мнение о начале с момента подписания Федеративного договора важнейшего этапа развития современного российского федерализма, считает, что данный Договор в определенной степени противоречит классическим канонам федерализма, поскольку не несет учредительного для государства характера // Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М., 1993. С. 24–26. Весьма неоднозначной является позиция Д. Тэпса, указывающего в качестве недостатка Федеративного договора на то, что его предметом стало не учреждение государства с федеративной формой Федеративным договором, а затем и действовавшей в тот период Конституцией России, на конституционном уровне была разделена компетенция между федеральными и региональными органами государственной власти.

Советы народных депутатов данных регионов получили право собственного правового регулирования и издания нормативных правовых актов в сфере совместного ведения, правда, в рамках основ законодательства Российской Федерации.

Стало очевидным, что с подписанием Федеративного договора 1992 г. в России сложилась такая модель отношений федерального Центра с его субъектами, не являющимися республиками в ее составе, при которой последним оставалось развиваться только в рамках региона на правах автономного образования.

Подобная ситуация не могла удовлетворять потребностям субъектов Федерации, обладающих таким статусом. В условиях обострения в эти годы социально-экономического кризиса и нестабильности политической ситуации в Центре нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионах.

Другой причиной неудовлетворенности стало несогласие областей, краёв, автономных образований Российской Федерации, являвшихся участниками Федеративного договора, с их неравноправным по сравнению с республиками положением по данному договору. Например, только республики имели право принимать законодательные акты по вопросам, отнесённым к их исключительному ведению или совместной с Центром компетенции.

Главное – республики, в отличие от остальных субъектов Российской Федерации, обладали экономическими, в том числе богатыми природными ресурсами, которыми могли распоряжаться по своему усмотрению.

Анализ законодательства того времени показал, что в целом ряде федеральных законов даже не было упомянуто о правовых актах органов государственной власти субъектов Федерации, не имеющими статус республик, в сфере регулирования социальных и экономических отношений, находящихся в их исключительном или совместном с Федерацией ведении. К числу таковых относились, например, законы Российской Федерации об охране окружающей природной среды, недрах, плате за землю, земельной реформе, собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности, приватизации государственных и муниципальных предприятий, приватизации жилищного фонда, инвестициях и инвестиционной деятельности, защите прав потребителей и др. В отличие от республиканских органов государственной власти органы государственной власти других субъектов Федерации фактически были лишены возможности реализации устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 20–21.

значительной части полномочий, предоставленных им Федеративным договором.

Круг предметов совместного ведения Федерации и республик, входящих в ее состав, был значительно шире перечня предметов совместного ведения Федерации и других автономных и территориальных образований.

Вопросы разграничения государственной собственности и нормативное регулирование вопросов интеллектуальной собственности были только в совместном ведении Федерации и республик.

Важно отметить, что заключенный с суверенными республиками Договор о разграничении предметов ведения и полномочий предусматривал исчерпывающий круг предметов совместного Федерации и республик, в то время как Договоры с другими участниками Федеративного договора 1992 г. допускали возможность закрепления и иных вопросов совместного ведения. Так, республики самостоятельно избирали президентов, формировали региональные парламенты, правительство, учреждали конституционные и верховные суды. Иные же участники Федеративного договора были вынуждены в значительной мере жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике Центра.

Результатом заключения Федеративного договора 1992 г. стала значительной асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных субъектов России – с другой. По своей природе края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа не приобрели статуса равноценного со статусом республик в составе Российской Федерации.

С подписанием Федеративного договора 1992 г. республики приобрели суверенитет. При этом некоторыми республиками данное понятие растолковывалось в пользу неограниченного суверенитета. В связи с этим значительное число республик вне зависимости от положений Конституции Российской Федерации закрепили в своих конституциях собственное видение республиканского суверенитета, преобразовывающего Россию фактически в конфедеративное образование.

Реализация Федеративного договора 1992 г. требовала жёсткой политики. Несмотря на то, что в июле 1992 г. Президиумом Верховного Совета Российской Федерации был принят план по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа осуществлена была не полностью. По нашему мнению, схожему с позицией В.М. Платонова, Федеративный договор был мерой своевременной, однако не предусматривал долгосрочного влияния на развитие федеративных отношений в России1.

Причиной тому явилось отсутствие цельной и последовательной законодаСм.: Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами – как принцип российского федерализма. Автореф. диссертации на соискание ученого звания докт. юрид. наук. М., 2010. С. 41.

тельной политики федерального Центра по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.

Таким образом, с подписанием Федеративного договора 1992 г. и его инкорпорацией в Конституцию РСФСР 1978 г. Россия не стала полноценной федерацией. Попытка федерального Центра по упорядочению федеративных отношений принесла определенные плоды, но не предотвратила процессы дезинтеграции и распада государственности.

Причиной деформации Федеративного договора 1992 г. стала слабость центральной власти, ибо от установления правовых отношений между Центром и регионами в целом зависела эффективность роли федерального Центра в жизни общества, ее соответствие основным экономическим, политическим, культурным потребностям народов России.

Вместе с тем, не все субъекты Федерации, несмотря на достаточные права на суверенность, предоставляемые Федеративным договором республикам, подписали этот Договор. Такими субъектами Федерации были Республика Татарстан и Чечено-Ингушская Республика.

Так, руководством Татарстана 21 марта 1992 г., несмотря на запрет Конституционного Суда Российской Федерации1, проведен референдум, по результатам которого большинство участников референдума одобрили статус республики как суверенного государства, строящего свои отношения с Россией и другими ее субъектами на договорной основе.

Неясным на тот момент оставался конституционно-правовой статус Чечено-Ингушской Республики, которая практически вышла из-под контроля федеральных властей. Особые условия к Федеративному договору оговорила также Республика Башкортостан. В результате подписания Приложения Башкортостан фактически приобрел особый правовой статус, значительно расширивший его возможности по сравнению с остальными субъектами Федерации, включенными в Федеративный договор.

Согласно Приложению2 Республика Башкортостан признавалась сторонами самостоятельным субъектом обновленной России и участником международных и внешнеэкономических связей; имела собственную законодательную и судебную системы, прокуратуру, адвокатуру и нотариат;

самостоятельно определяла общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов и дополнительных соглашений по этому вопросу с федеральными органами власти; владела, пользовалась и распоряжалась земельными ресурсами, природными богатствами, недрами, являющимися достоянием многонационального народа.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.03. № 3-П «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР…» // Вестник КС РФ. 1993. № 1. С. 40–52.

См.: Правовая система «Консультант плюс».

В развитие Федеративного договора и Приложения к нему Башкортостаном осуществлено собственное правовое регулирование деятельности органов прокуратуры. Так, в 1993 г. принят закон «О прокуратуре Республики Башкортостан»1, из которого следовало, что прокуратура республики является надзорным органом регионального уровня, действует в рамках Конституции республики, осуществляет взаимодействие с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в рамках договора об основах межгосударственных отношений Башкортостана и России.

Законом регламентированы порядок назначения и подотчетность прокурора республики республиканским органам власти. Например, согласно ст. 11 Закона «прокурор Республики Башкортостан назначается на должность и освобождается от должности Верховным Советом Республики Башкортостан по представлению Председателя Верховного Совета Республики Башкортостан и по согласованию с Генеральным Прокурором Российской Федерации и им подотчетен». Прокуроры городов и районов, межрайонные прокуроры, приравненные к ним специализированные прокуроры, назначались на должность прокурором республики, были ему подчинены и подотчетны (ст. 12).

Несмотря на очевидную противоречивость положений вышеприведенного Закона федеральному законодательству о прокуратуре Российской Федерации, он фактически «укладывался» в рамки подписанного Федеративного договора (Приложения к нему), что позволило ему «просуществовать» до начала широкомасштабной реформы федерального Центра по приведению региональных законов в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством.

Дополнительные требования со стороны участников Федеративного договора 1992 г. устанавливались в подписанных сторонами протоколах к договорам. Неравноправие провоцировало остальных участников Федеративного договора на борьбу за уравнивание в правах с республиками.

Сложившаяся к сентябрю 1993 г. ситуация создала предпосылки нового политического кризиса в сфере федеративных отношений. Стало очевидным, что успех федеративной реформы недостижим без уравнивания в правах субъектов Федерации; придания статуса полноценных субъектов Российской Федерации краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам.

При слабости федеральной власти, неустроенности социальноэкономической жизни, незавершенности процессов территориального обустройства России, нестабильности политической ситуации отдельными См.: Закон Республики Башкортостан от 13.07.1993 № ВС-18/9 «О прокуратуре Республики Башкортостан» (утратил силу) // Законы РБ. 1994. Вып. VI. С. 104– 130.

регионами высказывались идеи создания Дальневосточной, Приморской, Уральской республик1.

Очевидным оказалось то, что в условиях продолжающейся дестабилизации федеративных отношений и дезинтеграции прав субъектов Федерации стал неизбежен новый этап конституционной реформы. Надежды на преодоление кризиса возлагались на принятие новой Конституции России, которая должна была «примирить» федеральный Центр с его субъектами, четко разграничить между ними предметы ведения и полномочия.

Конституция России, принятая на референдуме 12 декабря 1993 г., предложила компромисс, сочетающий, с одной стороны, меры по укреплению единства и целостности страны, а с другой – обеспечивающий дальнейшее выравнивание в правах всех субъектов Федерации.

Новизна конституционной модели федерализма с точки зрения обеспечения более централизованной единой системы федеративных отношений заключалась в признании единства государственного суверенитета России и отказе от наименования республик, входящих в ее состав, «суверенными»; в последовательном закреплении принципов верховенства Конституции России и федерального законодательства, конституционного разделения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В Конституции России закреплен приоритет ее норм над положениями Федеративного договора 1992 г. и заключенных с субъектами Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Справедливо утверждение И.Н. Барцица о том, что с принятием Конституции 1993 г. значение Федеративного договора значительно уменьшено2.

Следует поддержать также вывод В.А. Черепанова, полагающего, что с учетом практики государственного строительства Федеративный договор 1992 г. исчерпал себя как действующий источник конституционного права3.

Необходимо признать, что поставленная при подписании Федеративного договора цель достигнута – единство и целостность обновленного Российского государства сохранены, юридическое разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, несмотря на наличие негативных последствий, с его помощью осуществлено.

Возвращаясь к анализу положений Конституции России 1993 г., следует отметить, что ею к ведению Российской Федерации отнесены некоторые предметы, ранее относившиеся к совместному ведению (правовое регулиПодробнее см.: Банс В. Элементы неопределенности в переходный период // Полис. 1993. № 1 С. 44–51; Растоу Д. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. № 5. С. 5–15 и др.

См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 351.

См.: Черепанов В. А. О мониторинге правовых основ федеративной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 2–6.

рование интеллектуальной собственности); упорядочено правовое регулирование вопросов международных и внешнеэкономических отношений, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Конституционные новеллы, направленные на выравнивание статуса субъектов Федерации, выразились в провозглашении принципа их равноправия, расширении возможностей субъектов Российской Федерации в решении общегосударственных вопросов. В результате этого, как нам представляется, на конституционном уровне оформилась модель федерализма, которая дает основание говорить о преобразовании России на формально-юридическом уровне из «полуфедерации» в федерацию.

Предполагалось, что цель всех этих нововведений – укрепление федеративного государства, обеспечение равноправия субъектов Федерации, единства и эффективности правовой системы России – должна была быть воспринята с пониманием в субъектах Российской Федерации, что Россия не только формально, но и фактически приобрела характер полноценного федеративного государства.

Вместе с тем, на практике процесс «вживания» новой Конституции России, как на уровне федерального Центра, так и на местах проходил весьма сложно, что в период постконституционного развития института разграничения полномочий обозначило определенные этапы.

С учетом сформировавшихся тенденций можно выделить, по меньшей мере, три таких периода: первый охватывает 1993-1996 гг.; второй – 1996гг.; третий – 2000 г. по настоящее время.

Первый этап выразился в развивавшихся процессах правовой дезинтеграции и децентрализации власти; для него характерно формирование договорных отношений Федерации и ее субъектов. Уже 15 февраля 1994 г., практически через два месяца после вступления в силу Конституции России 1993 г., между Республикой Татарстан и Российской Федерацией был заключен Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан1. Немногим позже – 1 июля и 3 августа того же года – заключаются аналогичные по форме (названию) и схожие по содержанию договоры между Россией и Кабардино-Балкарской Республикой, а также Башкортостаном2. В 1995 г. договоры о разграничении предметов ведения и полномоСм.: Российская газета. 1994. 17 фев.

См.: Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 03.08.1994 «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» (утратил силу) // Советская Башкирия. 1994. 6 авг.

чий были заключены с четырьмя, а в 1996 г. – еще с одиннадцатью субъектами Федерации1.

Всего в период с 1994 г. по 1998 г. с субъектами Российской Федерации заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий, и это практически при полном отсутствии нормативно-правового регулирования договорного процесса2. Последний договор такого рода заключен с городом федерального значения – Москвой3. Таким образом, после 1994 г. во взаимоотношениях Центра и субъектов Федерации договорные отношения стали скорее правилом, чем исключением.

Негативной тенденцией того периода являлось слабое взаимодействие между уровнями государственной власти, что, по нашему мнению, повлекло несогласованную политику между ними и, как результат, противоречия регионального законодательства федеральному. Тенденция дезинтеграции выразилась также в дополнительном разделении полномочий между ними на основе двусторонних договоров, что привело к определенной дестабилизации правовой системы, а также тенденции к возвращению режима неравноправия субъектов Российской Федерации.

С 1996 г. начался новый период постконституционного развития, в течение которого наметились определенные процессы унификации законодательства и восстановления единства правового пространства России, повышения роли федерального закона и решений Конституционного Суда Российской Федерации, как инструментов, побуждающих субъекты Федерации к приведению их законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральными законами.

Данная тенденция означала легитимизацию федеративных отношений, постепенное снижение роли двустороннего договора в разграничении предметов ведения и полномочий, повышение значимости закона и судебного решения как средства регулирования внутригосударственных отношений.

Одним из первых шагов в данном направлении стал указ Президента России от 12 марта 1996 г. № 370, утвердивший Положение о порядке работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий4. В См.: Лебедев Н.А. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 80.

См.: Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 10.

См.: Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы // Российская газета. 1998. 23 июн.

СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.

июне 1996 г. утверждена Концепция национальной государственной политики1, содержащая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». Концепция стала основой для решения многих этнических проблем в многонациональном государстве, но на проблемы разграничения полномочий данный документ положительного влияния не оказал.

Важную роль в упорядочении федеративных отношений и стабилизации российской государственности сыграли Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 119-ФЗ)2, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ)3.

Названными законами инициированы унификация принципов федеративного устройства, повышение роли федерального закона в регулировании общественных отношений. В частности, ст. 32 Федерального закона № 119-ФЗ определялись сроки приведения регионального законодательства, договоров и соглашений положениям Конституции России и федеральным законам. Для договоров и соглашений был установлен трехлетний срок, для региональных законов и иных нормативных актов – один год, для актов Президента России и Правительства России, федеральных органов исполнительной власти – шесть месяцев со дня вступления в силу данного закона.

Существенное значение в упорядочении федеративных отношений сыграл базовый Федеральный закон № 184-ФЗ, определивший принципы организации региональных органов государственной власти в той части, в какой это не противоречило бы основам конституционного строя России, соответствовало требованиям единства государственной власти в стране.

Еще одной характерной чертой рассматриваемого периода явились решения Конституционного Суда Российской Федерации, обозначившие Указ Президента Российской Федерации от 15.06.1996. № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации»

// СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.

См.: Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2011 № 263ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

централизованный характер российского федерализма и уточнившие правовые положения, направленные на обеспечение укрепления государственной целостности. Конституционный Суд России, в частности, установил принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Суд признал оправданной централизацию судебной системы России, которая была осуществлена, по его мнению, в рамках конституционных основ федеративного устройства. Попытки ряда субъектов Федерации восстановить прежний порядок избрания на своей территории судов общей юрисдикции их органами государственной власти и получить право самостоятельно устанавливать судебную систему через внесение запроса в Конституционный Суд Российской Федерации не увенчались успехом. Суд в определении от 12 марта 1998 г.1 подтвердил ранее высказанную позицию в постановлении 1996 г.2 о единстве судебной системы и конституционности положений федерального конституционного закона, устанавливающего данную систему в России.

Кроме того, решениями Конституционного Суда России подтверждена конституционность формируемого федеральным законодательством бюджетно-финансового и природоресурсного централизма3. Суд признал неконституционным собственное правовое регулирование субъектами Федерации в отношении отдельных прав и свобод граждан (признание неконституционными положений избирательных законов целого ряда субъектов Федерации)4. Суд определил, что принцип конкуренции законоСм.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.03.1998 № 32-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // Вестник КС РФ. 1998. № 3.

См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области» // Вестник КС РФ. 1996. № 1.

См., например: постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.11.1997 по делу о проверке конституционности ст. 111 Закона Российской Федерации от 01.04.1993 «О государственной границе Российской Федерации»; от 21.03.1997 по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; от 09.01.1998 по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и др.

См., например: постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21.06.1996 о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан»; от 27.04.1998 о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92 Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан».

дательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и, наоборот, – право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в случае, если данный субъект Федерации своевременно не выполняет законотворческие обязанности и тем самым ущемляет конституционные права граждан.

Третий этап, охватывающий период с начала 2000 г. до настоящего времени, по нашему мнению, продолжает процесс легитимизации федеративных отношений и реформирования института разграничения полномочий между уровнями государственной власти1.

Обобщая вышеизложенные обстоятельства, следует отметить, что Российская Федерация за XX в. дважды изменяла форму своего государственного устройства: в 1920-х гг. из унитарного государства став советской федерацией с сильной концентрацией власти в руках федерального Центра; в 1990-х гг. – сменив курс на демократическое государство с истинной формой федеративного устройства.

Прежде чем перейти к исследованию института конституционноправового разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в России, полагаем необходимым ознакомиться с зарубежной практикой разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Предложенный порядок исследования позволит в сравнении с имеющимся в зарубежных федерациях значительным опытом строительства федеративных отношений и разграничения властных полномочий дать правильную оценку современному российскому федерализму.

§ 1.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах Исследование отечественного института разграничения предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации будет неполноценным, а его результаты неточными без проведения сравнительноУчитывая актуальность и одновременное олицетворение им современного состояния разграничения предметов ведения и полномочий, исследования данного периода приведены в главе 2 настоящей работы.

правового анализа1 практики разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами в зарубежных федерациях.

Этому имеется несколько причин. Во-первых, для России, на протяжении значительной части своей истории имевшей жестко централизованную унитарную форму государственного устройства, федеративное устройство является заимствованной из опыта зарубежных государств и адаптированной под российские условия формой государственного устройства. Вовторых, новый российский федерализм, начавший свою историю два десятилетия назад, по сравнению, например, с многовековым швейцарским или американским федерализмом, не обладает большим опытом в построении взаимоотношений между уровнями государственной власти. В-третьих, в этой связи, для оценки и выбора приемлемой для России модели разграничения предметов ведения и полномочий, являющейся основой для данной формы государственного устройства, необходимо изучение соответствующей практики зарубежных федераций.

В процессе исследования зарубежной практики федеративных отношений, разграничения предметов ведения и полномочий особое внимание нами уделено странам, близким России по структуре (форме) федерации, таким как Индия, Канада, Швейцария, а также развитым зарубежным государствам, имеющим значительный федеративный опыт.

Полагаем важным первоначально рассмотреть типологии современных моделей федерализма, поскольку единые по форме государственного устройства федеративные государства имеют особенности с точки зрения самой конструкции федерализма, непосредственно влияющей на выбор модели распределения компетенций.

Исторически особенности системы разделения властных полномочий между центром и субъектами Федерации предопределяются способом образования государства с федеративной формой устройства. Исходя из этого принципа, можно назвать два типа федераций: союзная и децентрализованная.

Союзная федерация образуется в процессе объединения на основе договора (соглашения) нескольких независимых государств (США, СФРЮ, ОАЭ); децентрализованная – создается при преобразовании унитарного государства в федеративное на основе правового акта, изданного центральной властью (Индия, Канада).

По мнению известного французского ученого Р. Давида сравнительное право играет первостепенную роль в правовой науке, стремясь, прежде всего, разъяснить юристам роль и значение права, используя при этом опыт всех народов. Сравнительное право позволяет юристам разных стран улучшать свое национальное право // Давид Р., Жоффе-Спинози К. Основные правовые системы современности: пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1999. С. 17–18.

В федеративных государствах объем прав субъектов Федерации распределяется на основе субсидиарности или централизации (их сочетания).

Здесь в зависимости от выбора одного из принципов разделения объема полномочий следует рассуждать о децентрализованной или централизованной модели федерализма, либо модели, сочетающей элементы указанных двух.

В настоящее время принцип централизации (союза) как основа распределения власти свойственен немногим федерациям, в частности, Индии, где на федеральный центр возлагается такой объем исключительных прав в области законотворчества, передача которых в других федерациях считается возможной лишь в чрезвычайных обстоятельствах1.

Основу распределения власти при децентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности, сущность которого вытекает из признания идеи самоуправления составных частей федерации. Распределение государственных полномочий в соответствии с этим принципом предполагает деление компетенции между уровнями власти так, чтобы возникающие проблемы решались на том же уровне, где возникли. Центральная власть при этом должна вмешиваться только в том случае, когда имеющаяся проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации2.

Федеративная модель стран, осуществляющих модернизацию политико-правовой системы и государственно-территориального устройства, ориентированных в развитии на нецентрализованный тип федерации, но также вынужденных использовать элементы централизма для обеспечения единства государственности, относится к смешанному типу (Бразилия, Аргентина).

Важным критерием, характеризующим модель федерализма с точки зрения типа связей, является степень взаимоотношений, а также взаимосвязи субъектов в системе разделения власти. По данному критерию выделяют два типа: дуалистический и кооперативный федерализм.

Федерализм, зародившийся в США, является дуалистическим. Его основой служит зафиксированное Конституции разделение функций и полномочий между центральной властью и властями штатов. В данном случае оба уровня управления независимы друг от друга и обладают установленным конституцией самостоятельным статусом.

Теория кооперативного федерализма вошла в научный оборот в 30-х гг.

XX в. в англосаксонских странах. Особенностью этого типа федерализма, присущих, например, Германии, Австрии является введение понятия так называемой конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. С точки зрения германского исследователя Г. Хессе, коопеСм.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 113, 121.

См.: Лебедева Э. Опыт федерализма в Третьем мире и Россия // Мировая экономика и мировые отношения. 1995. № 2. С. 74.

ративный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами1, которая задается институтом конкурирующей компетенции.

Мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти2. Примечательно, что данная практика характерна не только для европейских государств. Так, Конституция Индии разделяет властные полномочия на три группы: относящиеся к исключительному ведению центра (союза), штатов и их совместному ведению.

Указанная тенденция, по нашему мнению, в большей степени отвечает природе федеративных отношений, поскольку при реализации данной модели федерализма воля государства дополняется механизмом постоянного согласования между федерацией и ее субъектами позиций в процессе осуществления полномочий.

Многие исследователи полагают, что теория кооперативного федерализма довольно широко используется в практике зарубежных федераций3.

Рассматриваемый тип федерализма в настоящее время характерен для Австрии, Бразилии, Германии, Швейцарии, в которых имеет свои особенности. При этом важно отметить, что эти особенности закрепляются непосредственно в федеральных конституциях. В этом отношении пример придания кооперативному федерализму конституционного статуса представляет собой новая Конституция Швейцарии 2000 г., в ст. 44 которой закреплены принципы такой кооперации4.

В настоящее время кооперативный федерализм имеет особое значение, поскольку в цивилизованных формах помогает предупреждать и сглаживать межнациональные, политические, полиэтнические, религиозные конфликты, а также противоречия, связанные с идеологией религий.

Значимым критерием типологизации федеративных моделей государств, позволяющим выявить их особенные черты, является признак однородности субъектов федерации с точки зрения их различий в статусе и См.: Государственное право Германии. М., 1994. С. 83.

Подробнее об этом см., Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 10.

См., например, Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 11.

К указанным принципам относятся следующие: федерация и кантоны должны сотрудничать и поддерживать друг друга в осуществлении их задач; они обязаны осуществлять взаимный информационный и правовой обмен в отношении принятых решений и поддерживать друг друга; они должны предоставлять друг другу административную и правовую помощь; споры между кантонами, между кантонами и федерацией должны разрешаться через механизмы переговоров и посредничества // Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции зарубежных стран: сборник / сост. В.Н. Дубровин. М., 2003. С. 99.

государственно-правовой природе. По такому критерию можно выделить три типа федерализма (федеративных государств): симметричный, асимметричный и симметричный с элементами асимметрии.

В основу симметричной федерации положено объединение однородных по природе и равных по государственно-правовому статусу субъектов федерации. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в симметричных федеративных государствах. Так, считавшееся классически симметричным государством США в настоящее время не является таковым, поскольку с 1952 г. из-за особого статуса Пуэрто-Рико и Северных Маршалловых островов развивается как асимметричное государство. Эфиопия, по Конституции 1994 г. провозгласившая себя абсолютно симметричной федерацией, вряд ли долго сможет просуществовать в таком виде1.

В настоящее время большинство федеративных государств являются симметричными федерациями с элементами асимметрии. Данная форма федерализма признает все субъекты федерации однородными по природе и статусу (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария), но общефедеральная конституция допускает из общего правила исключения, которые затрагивают лишь отдельные элементы статуса субъекта. Так, в состав Швейцарии входит 26 кантонов, 23 из которых являются «неразделенными», а три кантона разделены на полукантоны. Приведенные 6 полукантонов наделены теми же правами, что и «неразделенные», однако, для них присущи по сравнению с кантонами определенные ограничения2.

Асимметричность федерации характеризуется закрепленной на конституционном уровне разнородностью субъектов федерации по их природе и статусу. В асимметричной федерации неизбежны конфликты и размежевания, поскольку различия между субъектами федерации становятся источником разногласий со стороны ущемленного в правах субъекта федерации.

Сложившиеся в настоящее время в мировой «федералистской» практике асимметрии можно разделить на два основных вида: ограниченную и абсолютную. Ограниченная асимметрия выражается в различиях правосубъектности однородных по природе и одинаковых по наименованию субъектов федерации. Рассматриваемый тип федерации свойственен, например, для Индии, в которой штаты разграничиваются по предоставленным правам и обязанностям. Разные по природе субъекты федерации с См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 19, 70.

Полукантоны, например, направляют в верхнюю палату федерального парламента – Совет Кантонов – только по одному представителю, а не по два, как это осуществляют кантоны (ст. 150 Конституции Швейцарии); при национальных референдумах их голоса считаются как голоса кантона (ст. 142 Конституции Швейцарии) // Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2003. С. 120, 118.

различными правами и обязанностями образуют абсолютную асимметрию.

Так, Танзания по Конституции 1977 г. характеризуется полной асимметрией между субъектами федерации – Танганьикой и Занзибаром.

Большинство асимметричных федераций и государств со значительными элементами асимметрии занимается «повышением» государственноправового статуса особых территорий до статуса субъектов Федерации1.

Еще одним критерием классификации федераций являются последствия национально-этнического фактора, по которому можно охарактеризовать, как минимум, три группы федераций. Первую группу составили государства, которые распались и прекратили свое существование (ЧССР, СФРЮ). Вторую – государства, которые при сохраненной целостности, претерпевают внутренние локальные национальные конфликты и проявления сепаратизма (Индия, Канада). В третью группу вошли стабильные и «относительно спокойные» федерации (Малайзия, Швейцария, ЮАР). Наличие данной группы государств показывает, что сочетание различных признаков (территориального, национально-этнического, лингвистического, религиозного и т.д.) при формировании федерации допустимо и является негативным фактором.

Важно, однако, чтобы применение национально-этнического фактора не влияло на целостность и государственность федерации, не ущемляло права и свободы человека и гражданина, равноправие и самоопределение народов, не стимулировало развитие национализма. Важнейшим условием формирования федерации является соблюдение принципа равноправия ее субъектов, их однородности и равенства по статусу вне независимости от того, построены они по территориальному или национально-этническому принципу.

Немаловажным критерием, характеризующим федеративные государства и влияющем на формирование системы разграничения предметов ведения и полномочий, является структура федерации. Речь идет о государственно-территориальной устройстве федеративного государства. С этой точки зрения государства делятся на относительно однородные составные части – субъекты федерации (штаты, земли, провинции, кантоны и пр.)2.

В США, например, требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигалось населением Гавайских островов. В 1959 г. Гавайи получили статус 50-го штата США. Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло «разрастание» Австралии, Канады и особенно США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов Федерации. Примером борьбы за повышение статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах, является Канада, где провинция Квебек в течение длительного периода требовала признания государственным французского языка.

Самые большие федерации по составу – Российская Федерация (83 субъекта Федерации) и США (50 штатов). Встречаются государства, состоящие всего из двух или трех частей. Среди действующих трехсоставных федераций это, наприПри образовании составных частей федерации используются два основных критерия – территориальный (основанный на административнополитической, экономической и географической обособленности) и национально-этнический (обусловленный влиянием национального, религиозного, лингвистического, культурно-этнического, иных этнодемографических факторов).

В мировой практике имеются федерации, в которых составные части сформированы по принципу использования обоих критериев. Так, кантоны Швейцарии образованы на основе сочетания территориального и национально-демографического факторов (языковой и религиозный критерии).

Современная Индия состоит из штатов, сформированных на языковой, религиозной, территориальной, географической основах.

С точки зрения возможности изменения состава федераций, выделяются гибкие и жесткие. По сути, все федерации должны быть гибкими и меняться структурно в зависимости от внешних или внутренних факторов.

Так, в результате воссоединения Восточной и Западной Германии новое федеративное государство немецкой нации стало состоять из 16 земель. В Индии официально было признано создание трех новых штатов, когда в ноябре 2000 г. из штатов Мадхья-Прадеш, Бихар и Уттар-Прадеш были выделены три новых штата – соответственно Чхатисгарх, Джхарканд и Уттарранчал1. В ряде стран возможность и процедура изменения структуры федерации и образования новых субъектов федерации закреплены в федеральной конституции (Индия, Мексика).

Многие федерации, наряду с государственно-территориальной, имеют административно-территориальную структуру, которая представляет собой организацию территориальных представительств органов государственной власти центра и административно-территориальное деление субъектов Федерации. Например, Индию образуют не только 28 штатов, но и союзных федеральных территорий, управляемых федеральным правительством2. Бразилия, кроме 26 штатов, включает в свой состав столичный федеральный округ, также подчиненный непосредственно федеральному центру; в США – это федеральный округ Колумбия.

Неоднородна демографическая структура составных частей федераций, а также их характеристика с точки зрения размеров территории. В современный период субъекты федерации практически всех государств существенно различаются по численности населения и территориальным масштабам. Например, в такой небольшой по размерам и численности населения мер, Бельгия, двухсоставных – Танзания и федерация, включающая два карибских острова: Сент-Китс и Невис.

См.: Автономов А.С. Конституционное (государственно) право зарубежных стран: учеб. М., 2005. С. 533.

федерации, как Швейцария, наблюдаются значительные различия по этим показателям. Если в кантоне Цюрих проживает более 1 млн. жителей, то население полукантона Аппенцеля-Иннерродена составляет всего 15 тыс.

жителей. Территория швейцарских кантонов колеблется от 36 кв. км у полукантона Базель-городской до 7106 кв. км у кантона Граубюнден. Более половины кантонов имеет территорию менее 1 тыс. кв. км. Иногда неоднородность федерации усиливается еще тем, что размер территории субъекта федерации не прямо пропорционален численности его населения. Так, в той же Швейцарии имеется кантон, который при незначительном размере, например, Базель-сельский (37 кв. км) имеет численность 190 тыс. человек, которая выше, чем в самом большом кантоне Граубюнден, где на территории 7106 кв. км проживает 170 тыс. человек. Бавария имеет территорию 70 тыс. кв. км и население 11 млн. человек, в то время как земля Бремен – соответственно 404 тыс. кв. км и 654 тыс. человек1.

В некоторых государствах на формирование субъектов федерации влияние оказывают географическое положение, специфика климата. Данный фактор характерен для Индии, Канады, Швейцарии, США.

Большинство федеративных государств отличается многонациональным составом (Индия, Нигерия, Эфиопия). Так, при общей численности населения свыше 1,2 млрд. человек2 в Индии насчитывается более десятка крупных народов численностью от 30 до 70 млн. человек (маратхи, бенгальцы, телугу, тамилы, гуджаратцы и др.).

Несмотря на национально-этническое многообразие федеративных государств, лишь некоторые из них учитывает такие особенности в качестве основы формирования субъектов федерации. Опасность использования национально-этнического фактора при структуризации федерации может представлять для государств с наличием межплеменной розни, к которым в настоящее время относится большинство африканских стран (Нигерия, Эфиопия).

Научно-практический интерес представляет анализ структуры федераций с точки зрения языково-этнической (лингвистической) характеристики. Языковое разнообразие присуще большинству современных федераций. Например, в Индии говорят более чем на 30 различных языках и диалектов. В Конституции Индии оговорено, что хинди и английский являются государственными языками. Кроме того, представлен официальный список из 22 языков (scheduled languages), которые могут использоваться правительствами индийских штатов для административных целей3.

Лингвистическим разнообразием отличается Швейцария, где все четыре государственных языка (немецкий, французский, итальянский и ретоСм.: Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 60.

http://www.rusfact.ru/news/2011-03-31-2426.

http://ru.wikipedia.org/wiki/Список_языков_Индии.

романский) неоднородны и внутри них существуют различные диалекты.

Так, немецкий язык, на котором говорят в Швейцарии, заметно отличается от «классического» немецкого языка, используемого в Германии. Для признания языка государственным важное значение имеет компактное расселение и закрепление определенной территории за данной языковой группой. Лингвистический фактор применяется при формировании субъектов федерации в Бельгии, Швейцарии, Индии. К примеру, структура бельгийской федерации была сформирована под влиянием языкового разнообразия. В этой стране, наряду с тремя территориальными сообществами (французское, фламандское и германоязычное) и тремя регионами (валлонский, фламандский, брюссельский), созданы четыре лингвистических региона: французского языка, нидерландского языка, двуязычный столичный регион (Брюссель-столица) и немецкоязычный регион. В Швейцарии с точки зрения языкового большинства населения отдельно взятого субъекта федерации имеются немецкоговорящие, франкоговорящие кантоны и один италоговорящий кантон. В настоящее время в 17 кантонах Швейцарии преобладает население, которое говорит на немецком языке, в четырех – на французском, в одном – на итальянском. В трех кантонах присутствует двуязычие (немецкий и французский) и в одном – Граубюндене население говорит на трех языках: немецком, ретороманском и итальянском.

Наряду с языковыми особенностями на структуру федерации существенно влияет религиозная составляющая, являющаяся одним из наиболее острых вопросов при решении современных проблем обеспечения эффективности и стабильности федеративной государственности.

Среди европейских федераций, основанных с учетом религиозного разнообразия, наиболее ярко представлена Швейцария, для которой характерна многообразная религиозная культура. Исторически сложилось, что в рамках швейцарских кантонов конкурируют и одновременно сосуществуют католические и протестантские сообщества. Имеются также примеры, когда религиозные интересы обусловливали необходимость образования новых кантонов с делением их сообразно проживанию религиозных сообществ. Так, кантон Аппенцель по этой причине был разделен на два полукантона: Аппенцель-Ауссроден и Аппенцель-Иннероден.

По учету разнообразия религий и множественности религиозных общин при формировании субъектов федерации интерес представляет практика Индии, где при населении свыше 1,2 млрд. человек сосуществуют 12 различных религий. С целью снятия конфликтов между мусульманским большинством и остальными религиозными группами, например, в 1960 г.

был сформирован штат Пенджаб, сочетающий языковой и религиозный факторы.

Проведенные нами исследования выявили множественность и разнообразие федеративных государств, каждое из которых обладает присущими только этому государству особенностями, на формирование которых оказали влияние различные факторы (исторические, географические, климатические, национальные, языковые, религиозные и др.). Следует отметить, что формирующие конкретную федерацию критерии накладывают определенный отпечаток на систему государственной власти и модель распределения предметов ведения и полномочий между уровнями этой власти.

Многие федерации, наряду с государственно-территориальной, имеют административно-территориальную структуру, которая представляет собой организацию территориальных представительств органов государственной власти центра и административно-территориальное деление субъектов Федерации.

В конституционно-правовой науке отмечается, что важным показателем федеративного устройства государства является закрепление разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами непосредственно в федеральной конституции. Обычно данный принцип соблюдается в большинстве федеративных зарубежных стран1. Вместе с тем в некоторых зарубежных странах на конституционном уровне допускается разграничение предметов ведения между уровнями государственной власти в текущем законодательстве. В Конституции Германии (ст. 71), например, допускается перераспределение исключительных предметов ведения Федерации на основании обычного федерального закона2, а Конституция США предусматривает возможность посредством федерального закона расширить круг конституционно установленных предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (разд. 8 ст. 1)3. Применительно к федеративной системе Бельгии важнейшие принципы разграничения компетенции вытекают как из положений Конституции Бельгии, органического законодательства, так и формулировок доктринальной и судебной практики4.

Вместе с тем, по нашему мнению, единообразное решение вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в федеративном государстве в максимальной степени может быть достигнуто лишь в случае непосредственного конституционного разграничения.

Зарубежная практика разграничения предметов ведения и полномочий, аналогично российской, различает три группы предметов – исключительСм.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 20.

См.: Конституция Германии // Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2003. С. 146.

См.: Конституция США // Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2003.

С. 243–244.

См.: Бегаева А.Х. Принципы разграничения компетенции между органами федерации и субъектов федерации в Бельгии // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 18. С. 33.

ного ведения федерации, исключительного ведения субъектов федерации и их совместного ведения1.

Предметы ведения, относящиеся к исключительному ведению федерального Центра, в большинстве зарубежных федераций устанавливаются исчерпывающим образом в тексте федеральной конституции. С научной точки зрения наибольший интерес вызывает зарубежная практика закрепления предметов, находящихся в совместном ведении (конкурирующая компетенция), а также собственных предметов ведения субъектов федерации.

Изучение зарубежного опыта федеративных государств позволило установить, что вопросы, находящиеся в совместном ведении, в зарубежных федерациях разграничиваются несколькими способами. Первый способ состоит в перечислении федеральной конституцией всех вопросов, относящихся к совместному ведению, по каждому из которых затем федеральным законодателем достаточно подробно закрепляется круг вопросов, находящихся в исключительном ведении федерации. Фактически названный способ фактически разделяет предметы совместного ведения на известные две категории: предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Второй способ сводится к перечислению вопросов, по которым федеральный законодатель устанавливает общие принципы (основы) законодательства, а регионы – принимают законодательные акты, конкретизирующие их. Еще один способ состоит в том, что по вопросам совместного ведения региональным законодателям предоставлено право самостоятельного правового регулирования лишь в случае, когда по данному вопросу отсутствует федеральный закон (так называемое опережающее региональное законотворчество).

Различна практика закрепления предметов ведения субъектов федерации: в Индии, например, они закреплены на федеральном конституционном уровне, в других – специально не перечисляются. В последнем случае к ним относятся все вопросы, прямо не отнесенные к ведению федерации (США, Австрия, Швейцария). В Конституции США, например, данное положение закреплено X поправкой (1791 г.), согласно которой за штатами сохраняются все полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению федерации2. Аналогичные положения закреплены в Конституции Австрии (п.

1 ст. 15)3, Конституции Швейцарии (ст. 3)1.

Как отмечалось ранее для европейского (германского, австрийского, швейцарского) федерализма присуща так называемая конкурирующая (совместная) компетенция властей федерации и земель // Г. Хессе. Государственное право Германии. М., 1994. С. 83.

См.: Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции государств Америки. Том 1. М., 2006. С. 821.

См.: Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европы. Том 1. М., 2001. С. 37.

В Индии реализован другой способ закрепления предметов ведения и полномочий. Так, в седьмом приложении к Конституции Индии содержатся три перечня полномочий, где наряду с перечнями, закрепляющими 97 вопросов исключительного ведения федерации, а также 47 пунктов совместного ведения федерации и штатов, на федеральном конституционном уровне определен перечень предметов ведения штатов, составляющих 66 пунктов2.

В Конституции Мексиканских Соединенных Штатов закреплен отличный от названных способ регулирования собственных предметов ведения штатов, который заключается в том, что, закрепляя круг предметов ведения штатов путем определения вопросов, относящихся к исключительному ведению федерации, ст. 117 конституции помимо этого устанавливает круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов3.

Техника разграничения компетенции, использованная бельгийским законодателем, представляет собой деление на фиксированную и остаточную компетенцию. Субъекты федерации в данном случае обладают только теми полномочиями, которые переданы им федерацией и специально закреплены за ними Конституцией и специальными законами, т.е. наделенными или фиксированными полномочиями, а федеральный законодатель – остаточной компетенцией4.

С точки зрения конституционно-правового исследования научнопрактический интерес вызывают сами предметы, закреплённые конституционными актами за теми или иными уровнями власти. Круг вопросов, См.: Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции государств Европы. Том 3. М., 2001. С. 537.

См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 534.

Например, мексиканские штаты не вправе: заключать союзы, договоры или вступить в коалицию с другими штатами или с иностранными державами; чеканить монеты, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу;

облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов;

запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных товаров или иностранных товаров и т.д. / См.: Конституция Мексиканских Соединенных Штатов // Конституции государств Америки. Том 1. М., 2006. С. 543–544.