«В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА С ЕГО СУБЪЕКТАМИ (конституционно-правовые аспекты) Москва 2011 ББК 67.99(2) Е15 Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Е15 Современный ...»

Свидетельством тому является создание по инициативе Президента России Д.А. Медведева рабочих групп, которыми выработаны предложения о перераспределении полномочий федеральных органов исполнительной власти в пользу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления2. Кроме того, о необходимости децентрализации полномочий, как об одной из задач модернизации страны, Д.А. Медведев отметил в очередном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации3.

Вопросы перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти, пути совершенствования межбюджетных отношений обсуждены на состоявшемся 26 декабря 2011 г. заседании Государственного совета, в рамках которого участниками принято решение о передаче порядка сотни полномочий, находящихся в руках федеральных министерств и ведомств на региональный уровень с одновременной ликвидацией территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и передачей субъектам Российской Федерации части налоговых поступлений для реализации передаваемых полномочий4.

Реализация перечисленных новшеств потребует от законодательных и исполнительных органов власти значительных финансовых и временных затрат. Однако уже сейчас можно с уверенностью говорить о начале четвёртого этапа постконституционного периода развития федеративных отношений в России, направленных на децентрализацию полномочий.

Посредством конституционно-правового регулирования в России создана и действует определенная модель взаимоотношений федерального Центра и субъектов Федерации, разграничения между ними властных полномочий, финансовых потоков и ответственности. В отечественной Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02. № 4462-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.

1993. № 10. Ст. 357.

См.: Распоряжение Президента России от 27.06.2011 «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // http://kremlin.ru/news/11760.

См.: Послание Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 22 декабря 2011 г. // http://news.kremlin.ru/news/14088.

См.: Стенографический отчёт о заседании Государственного совета // http://kremlin.ru/transcripts/14139.

научной среде, как уже указывали, признано, что конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами для эффективного и рационального распределения властных полномочий среди уровней государственной власти недостаточно.

В этой связи отечественная конституционно-правовая модель разграничения предметов ведения и полномочий, в отличие от зарубежного опыта, ввела договорное разграничение предметов ведения и полномочий. Однако такая практика разграничения полномочий, использовавшаяся в течение целого десятилетия (1994–2003 гг.)1, показала свою неэффективность, выразившуюся в дискриминации одних субъектов Федерации по сравнению с другими.

Значительную роль в строительстве федеративных отношений и развитии института распределения полномочий играет законодательный способ разграничения. Однако и этот способ не лишен недостатков. Одним из его основных недостатков является распределение властных полномочий в пользу субъектов Федерации без их финансовой обеспеченности.

А.В. Безруков, анализируя результаты проводимой в России федеративной реформы, справедливо заметил: «Вводятся новые полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но без обеспечения соответствующими доходами, что обусловлено снятием в них социальных обязательств перед населением»2.

Помимо проблем политико-правового и экономического свойства, отечественный институт разграничения предметов ведения и полномочий характеризуется нестабильностью базового и отраслевого законодательства, невнятностью и неоднозначностью используемых в законах формулировок, а также немыслимым числом отсылочных норм, составляющих сложную «паутину» связей между базовыми и отраслевыми законами, множеством законов из смежных отраслей российского права.

Одна из важных, на наш взгляд, причин кроется в сложности действующей нормативно-правовой системе, находящейся в постоянной динамике, для которой характерно внесение изменений в федеральные законы, которые в свою очередь вносят изменения в другие федеральные законы, порой целые комплексы базовых и отраслевых законов. Подобная законодательная практика порождает проблемы не только в правоприменении, но Действующий в настоящее время Договор с Татарстаном (2007 г.) в данном случае нами не учитывается, поскольку он фактически является декларативным и на разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами влияния не оказывает.

Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008.

№ 16. С. 9.

и в самом дальнейшем нормотворчестве. Приведем пример. В базовый Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2011 г.

№ 263-ФЗ) изменения вносились 69 (!) раз, в Федеральный закон № 122-ФЗ (в ред. от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ) – 56 (!) раз1.

В этой связи с целью совершенствования системы разграничения полномочий и ее упрощения с одновременным сокращением массива законодательных актов, участвующих в регулировании общественных отношений в данной области, нами предлагается:

1) рассмотреть вопрос о консолидации всех участвующих в разграничении полномочий федеральных законов (от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ, от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, 29 декабря 2004 г.

№ 199-ФЗ, 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, 18 октября 2007 № 230-ФЗ и др.) в единый законодательный акт, что позволит устранить имеющиеся трудности в правоприменительной практике и значительно упростит дальнейшую законодательную корректировку данной сфере отношений;

2) в целях искоренения сложившейся негативной практики необоснованного закрепления за субъектами Федерации полномочий по предметам совместного ведения предлагается предусмотреть особый порядок внесения в указанное законодательство изменений:

а) установив обязательное наличие на законопроекты подобного рода положительных заключений Правительства Российской Федерации (заключение в части финансовой обеспеченности передаваемых полномочий);

б) возложив на Генеральную прокуратуру Российской Федерации обязанность по оценке данных законопроектов с точки зрения соответствия действующим федеральным законам и отсутствия в них коррупционных норм (заключения правовой и антикоррупционной экспертиз);

3) исключить практику передачи субъектам Федерации, органам местного самоуправления для реализации полномочий без соответствующей финансовой обеспеченности.

Наряду с известными способами разграничения предметов ведения и полномочий (конституционным, договорным и законодательным), предлагаем ввести в практику еще один – судебный, реализуемый в порядке конституционного судопроизводства и широко применяемый в зарубежной практике.

По мнению А.А. Кондрашева основной перспективой применения такой законодательной практики является еще большее усложнение и запутывание нормативно-правовой базы федерализма в Российской Федерации // Кондрашев А.А.

Указ. соч. С. 21.

§ 1.4. Роль органов прокуратуры в становлении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией Поступательное развитие российского федерализма требует единства правового пространства, особенно, в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. Необходимым условием сохранения целостности государства и формирования эффективной государственной власти, в первую очередь, является приведение конституций и уставов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с положениями Конституции России и федерального законодательства1.

В этой связи предлагается рассмотреть роль органов российской прокуратуры, оказывающие существенное влияние на состояние конституционной законности, причем с нескольких позиций. Первая позиция связана с непосредственным «вторжением» прокурора посредством принимаемых мер реагирования в действующие нормативные правовые акты субъектов Федерации с целью приведения их в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством. Вторая – с деятельностью прокурора, направленной на инициирование принятия или корректировки принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов с целью обеспечения нахождения их в рамках конституционной законности.

Различные формы влияния органов прокуратуры на конституционную законность ранее исследовались в юридической науке2. Вместе с тем комплексного изучения этой роли прокуратуры, тем более во взаимосвязи с органами юстиции, не проводилось. В рамках настоящего параграфа попытаемся устранить этот пробел конституционно-правовой науки.

Первоначально необходимо рассмотреть значение понятия «конституционная законность». Справедливо по этому поводу мнение А.Х. КазаСм.: Евдокимов В.Б. О взаимодействии Минюста России и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению единства правового пространства // Современное право. 2003. № 2. С. 10.

См.: Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М., 2005; она же Прокурорский надзор. Экономика. Законность // Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2008; Ашурбеков Т.А. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. № 7;

он же Российская прокуратура на новом этапе трансформации правовой системы:

контуры новой доктрины ее развития // Вестник Академии Генпрокуратуры России. 2008. № 2 и др.

риной, отметившей, что «о возвышении Конституции, роли Основного Закона, регулирующего общественную жизнь, говорит появление в теории и на практике понятие конституционной законности»1.

Под конституционной законностью понимается правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, а также индивидов демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закреплённых в Конституции России2. Одним из основных приоритетов конституционной законности является обеспечение конституционно-правового режима разграничения установленных Конституцией Российской Федерации сфер ведения Российской Федерации и её субъектов3.

Необходимо учитывать, что содержание конституционной законности не сводится «к механическому перечислению принципов законности, а ее состояние – к оценке процессов их реализации в действующем законодательстве»4. Содержание конституционной законности должно включать взаимосвязь регулятивного потенциала Конституции России с происходящими преобразованиями в обществе.

Важную роль в укреплении конституционной законности играют органы российской прокуратуры, деятельность которых неразрывно связана с формированием сбалансированных правовых отношений между обозначенными уровнями публичной власти, поскольку их основной целью является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Нормы Конституции Российской Федерации пронизывают разнообразные стороны деятельности прокуратуры. Любой правовой акт как предмет надзора, особенно нормативный правовой акт, прокурор, прежде всего, соотносит с нормами Конституции России5.

В Положении об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, утвержденном 25 июля 2000 г. Генеральным прокурором России, одной из главных задач и направлений деятельности управлений было признано обеспечение исполнения на терриКазарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. М., 2008. С. 281.

См. также: Рябцев В.П. Прокурорский надзор: Курс лекций. М., 2006. С. 158;

Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2005.

С. 204-205.

См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год: информационно-аналитический доклад. М., 2011.

С. 125.

Осипян С.А., Рябцев В.П. Состояние конституционной законности и прокурорский надзор. Конституционные предпосылки и политическая реальность // Конституционная законность: предпосылки и реальность: Сб. науч. тр. М., 2002. С. 4.

См.: Казарина А.Х. Указ. соч. С. 282.

тории федерального округа положений Конституции России в сфере государственного строительства и федерализма. В этих нормах заложена основная задача прокурора – обеспечение единой конституционной законности на территории всей страны1.

В узком смысле, соответствующем содержанию ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», под конституционной законностью понимается такой определенный Конституцией России правовой режим, при котором в процессе правотворчества закрепляются три установленные сферы ведения: ведения Российской Федерации, совместного ведения и ведения субъектов Федерации.

Таким образом, конституционная законность представляет собой системную основу всей общественной жизни, поскольку любые социальноэкономические и политические решения претворяются в жизнь с помощью нормативного правового акта, обязательного для исполнения всеми государственными органами, их должностными лицами, а также гражданами и организациями.

Вместе с тем, заблуждением является мнение о том, что в становлении конституционной законности принимают участие исключительно органы российской прокуратуры. Отдельные представители юридической науки полагают, что на современном этапе развития федеративных отношений единственной формой приведения «к общему знаменателю» федерального и регионального законодательства служат акты прокурорского реагирования2.

Несомненно, прокуроры играют важную роль в укреплении конституционной законности, но не являются единственными участниками этого процесса. Речь идет, например, об органах отечественной юстиции, контролирующих органах в финансово-бюджетной сфере, которые в рамках предоставленных полномочий также оценивают законность региональных нормативных правовых актов (Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.).

Если вклад последних в оценку конституционности региональных правовых актов в силу специфики основной деятельности несущественен, то недооценивать роль Минюста России, реализующего в масштабах государства правовую экспертизу большинства нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, было бы несправедливо.

Деятельность органов прокуратуры и юстиции по обеспечению конституционной законности осуществлялась на всех этапах становления росСм.: Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. М., 2007. С. 16.

Законодательство и законодательный процесс в Республике Башкортостан / В.Г. Азнагулов, Н.Ф. Зиганшин, М.М. Ишмуратов и др. Уфа, 2009. С. 66–67.

сийской государственности. За сравнительно небольшой период действия Конституции России, предложившей совершенно иную схему разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, с активным участием названных органов накоплен определенный опыт распределения властной компетенции.

Органы прокуратуры в своей деятельности по обеспечению единства правового пространства и укреплению конституционной законности прошли все этапы становления российской государственности. По сведениям Министерства юстиции России на начальном этапе широкомасштабной работы по мониторингу и правовой экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 2001–2002 гг. более 30 % из них противоречили Конституции России и федеральному законодательству.

Одной из основных причин такого положения дел было отсутствие эффективного механизма выявления незаконных нормативных правовых актов субъектов Федерации и их приведения в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством. Другая – несогласованность и неэффективность действий федеральных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации по обеспечению верховенства Конституции России и федерального законодательства, низкий уровень взаимодействия, а порой и зависимость определённых подразделений федеральных органов и их должностных лиц в субъектах Российской Федерации от региональных властей. Ещё одна – несовершенство, а иногда противоречивость федерального законодательства, способствовавшие созданию условий для произвольного правотворчества и правоприменения1.

В результате большой работы, проделанной органами прокуратуры и юстиции совместно с органами государственной власти субъектов Федерации работы, обеспечена стабилизация обстановки в этом направлении.

При этом важную координирующую роль сыграл институт полномочного представительства Президента России в федеральных округах, обеспечивший эффективное взаимодействие между всеми уровнями государственной власти2.

См.: Евдокимов В.Б. О взаимодействии Минюста России и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению единства правового пространства // Современное право. 2003. № 2. С. 10.

По состоянию на конец декабря 2002 г. Минюстом России была проанализирована вся нормативная правовая база субъектов Федерации, созданная за прошедшие годы. Юридическую экспертизу прошли более 110 тыс. локальных нормативных правовых актов. По ее результатам подготовлено около 14 тыс. заключений о несоответствии региональных актов федеральному законодательству, что составляет 13 % от количества нормативных правовых актов, прошедших правовую экспертизу.

По сведениям Министерства юстиции России на тот период больше всего законов, не соответствующих федеральному законодательству, действовало в Волгоградской и Новосибирской областях, республиках Алтай, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской Республике и Приморском крае. Не были приведены в соответствие с федеральным законодательством конституции республик Адыгея, Алтай, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, уставы Приморского края, Архангельской, Астраханской, Брянской, Волгоградской, Тамбовской, Ленинградской, Нижегородской, Пензенской, Псковской, Сахалинской, Свердловской, Тверской, Томской, Тюменской, Читинской областей и Ямало-Ненецкого автономного округа1.

Проведенный органами юстиции анализ региональных нормативных правовых актов показал, что в основном субъектами Федерации при издании правовых актов допускаются нарушения, связанные с:

– превышением полномочий при издании актов по предметам исключительного ведения Федерации;

– выходом субъектов Федерации за пределы полномочий по предмету совместного их с Федерацией ведения;

– ущемлением субъектом Российской Федерации прав органов местного самоуправления по вопросам самостоятельного ведения последних;

– принятием региональных законов во исполнение отмененных или недействующих федеральных законов;

– неправильным разрешением правовых коллизий, содержащихся в федеральных законах, и изданием по этой причине собственных «неправовых» законов2.

Состояние законности при издании субъектами Федерации нормативных правовых актов определяют первые три группы нарушений. При этом нарушения первой группы явно сокращаются из-за неослабного внимания к ним со стороны как полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, так и органов прокуратуры и юстиции. Что касается нарушений второй и третьей групп, то их отличает устойчивый и распространенный характер.

Важно отметить, что проводимая органами прокуратуры и юстиции работа, направленная на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации и укрепление конституционной законности, позволила достичь определенных положительных результатов. Статистические сведения об основных показателях деятельности Министерства юстиции Российской Федерации свидетельствуют о существенном по сравнению с 2002 г. снижением количества нормативных правовых актов субъектов Евдокимов В.Б. Указ. соч. С. 11–12.

См.: Казарина А.Х. Указ. соч. С. 305.

Федерации, признанных ведомством несоответствующими федеральному законодательству. Так, в 2004 г. число региональных нормативных правовых актов, вошедших по данным Минюста России в противоречие с федеральным законодательством, составило 8 %, в 2005–2007 гг. – 7 %, а к 2009 г. этот показатель снизился до 5 %1.

Положительное влияние на состояние законности региональных нормативных правовых актов, помимо правового мониторинга и правовой экспертизы, участие органов прокуратуры и юстиции в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Примерно 60 % нарушений устранялось еще на стадии их разработки и принятия. Как правило, эти несоответствия затрагивают правоотношения в сферах государственного управления, конституционного строя, финансов, социального обеспечения, природоресурсной базы и государственной гражданской службы субъектов Федерации. Обусловлены они, прежде всего, изменениями в федеральном законодательстве, за которыми региональные законодатели «не успевают»2.

Особо следует остановиться на механизмах обеспечения единства правового пространства. Дело в том, что заключения Минюста России не имеют обязательного характера, поэтому устранение отраженных в заключениях недостатков органами государственной власти субъектов Федерации происходит в добровольном или принудительном порядке. При этом если порядок реализации первого способа очевиден, то принудительный способ приведения региональных правовых актов в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством вызывает научнопрактический интерес.

В ситуации, когда орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший противоречащий федеральному законодательству нормативный правовой акт, отклонил выводы, изложенные в заключении органа юстиции, данное заключение для принятия мер реагирования по подведомственности направляется прокурору. Такой механизм, по нашему мнению, соответствует функциям органов юстиции и прокуратуры: один государственный орган выявляет нарушения закона, другой – принимает по данному факту в рамках предоставленных полномочий меры реагирования, одновременно, осуществляя надзора за деятельностью первого.

Помимо материалов, поступающих из Министерства юстиции России и его региональных управлений для прокурорского реагирования, органами прокуратуры во исполнение Федерального закона «О прокуратуре РоссийСм.: http://www.minjust.ru/ru/activity/.

См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства юстиции Российской Федерации на 2009–2011 гг. // http://www.minjust.

ru/ru/activity/.

ской Федерации» осуществляется самостоятельная надзорная деятельность за конституционной законностью.

Перед системой прокуратуры, как и органами юстиции, особенно в начале 2000-х гг., стояла сложная задача в кратчайшие сроки провести ревизию максимального количества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия федеральному законодательству. Эта работа велась в режиме правового мониторинга, т.е.

сплошного на долговременной основе отслеживания ситуации и принятия мер прокурорского реагирования по отмене незаконных нормативных правовых актов.

Организационная сторона работы и требования Генеральной прокуратуры России нашли отражение в указаниях Генерального прокурора Российской Федерации от 28 апреля 2000 г. № 91/7 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. № 6-П», от 19 июня 2000 г. № 103/7 «О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 12 октября 2000 г. № 133/7 «Об организации проверок исполнения Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», от 10 сентября 2003 г. № 36/7 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П»1.

Приоритет в указанных организационно-распорядительных документах отдан вопросам обеспечения исполнения Конституции России и федеральных законов, особенно в сфере государственного строительства и федерализма.

Анализ статистических данных прокурорской деятельности показал, что особо напряженная работа по мониторингу регионального законодательства проводилась в период с 2000 по 2006 гг., что позволило прокурорам, наряду с органами юстиции, проверить почти весь массив нормативных правовых актов субъектов Федерации2. При этом важно отметить эфСм.: Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Т. 1. Тула, 2004. С. 150–158.

По состоянию на май 2005 г. оспорено свыше 16 тыс. противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации, на июнь 2006 г. – без малого 19 тыс., из которых свыше 90 % по требованию прокурофективность мер прокурорского реагирования, направленных на укрепление конституционной законности и единства правового пространства1.

Результаты проверок показали, что вторжение региональных законодателей в прерогативу федерального Центра было и остается одной из основных и остро стоящих проблем при разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, что влечет нарушение интересов как страны в целом, так и прав и законных интересов отдельных субъектов, входящих в состав Федерации, а также общества и граждан2. Большинство принятых в рамках проверок мер реагирования было направлено на приведение в соответствие с действующим законодательством региональных нормативных правовых актов в сфере разграничения предметов ведения и полномочий.

Значительное число выявленных прокурорами нарушений свидетельствует о неисполнении органами государственной власти субъектов Федерации требований ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ, возлагающих на такие органы обязанность по приведению в трехмесячный срок после принятия федерального закона регионального законодательства в соответствие с ним3.

Необходимость прокурорского вмешательства и постоянного надзора очевидна и в части своевременного и неукоснительного исполнения региональными органами государственной власти требований федеральных законов в сфере разграничения полномочий, возлагающих на субъекты Федерации обязанности по принятию нормативных правовых актов в той или иной области правоотношений4.

ров приведены в соответствие с действовавшим законодательством // Казарина А.Х. Указ. соч. С. 306.

В 2009 г. органами прокуратуры оспорено более 2,5 тыс. противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, 2,4 тыс. из которых приведены в соответствие ним // Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: информационно-аналитический доклад. М., 2010. С. 117.

См.: Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов (управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. М., 2004. С. 3.

Только на конец 2006 г. противоречащими федеральному законодательству оставалось порядка 130 актов органов государственной власти субъектов Федерации, из них Земельному кодексу Российской Федерации противоречило 36 нормативных правовых актов, Жилищному – 22, Градостроительному – 17, Федеральному закону № 122-ФЗ – 54 // Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 73.

Так, по состоянию на 2007 г. органами государственной власти субъектов Федерации вопреки предписаниям федерального законодательства не было принято Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что роль органов прокуратуры, наряду с органами юстиции, в укреплении единства правового пространства остаётся весьма значительной и весомой. Особенно ярко эта роль проявилась в период нового этапа в развитии российского федерализма (1990-1995 гг.), а также во время существенной корректировки взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов (2000-2007 гг.).

Никакая иная общегосударственная структура в рамках предоставленных законом широких и универсальных полномочий не имеет возможности принимать действенные и эффективные меры реагирования, способные привести нормативно-правовую базу субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Прокурорскую деятельность по приведению регионального законодательства в соответствие с положениями Конституции России и федерального законодательства, связанную с «вторжением» прокурора с помощью мер реагирования в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, можно рассматривать в качестве «надзорной роли» органов прокуратуры.

Другой подход при определении роли прокуратуры в этой сфере связан с деятельностью прокурора, направленной на инициирование принятия или корректировки органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов с целью обеспечения нахождения их в рамках конституционной законности. Обозначенный подход включает в себя несколько направлений прокурорской деятельности, связанных, в частности, с реализацией прокурором предоставленного права законодательной инициативы, проведением антикоррупционной экспертизы законопроектов, мониторингом правовой базы и другими формами участия, направленными, в целом, на недопущение (предупреждение) прокурорскими средствами принятия противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов.

Участие прокуратуры в правотворчестве имеет большое предупредительное значение. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки проектов нормативных правовых актов устраняются нарушения законоположений. Аналогичной точки зрения придерживаются В.Г. Бессарабов, А.А. Жидких, О.И. Мыцыкова, считающие, что «участие прокуроров в подготовке и принятии правовых актов региональных законодательных (представительных) органов имеет большое профилактическое значение, так как зачастую благодаря ему уже на этих этапах правотворчества устраняются потенциальные нарушения Конституции России и федеральных более 500 нормативных правовых актов, в том числе регламентирующих правоотношения по исполнение Земельного кодекса Российской Федерации – 122, Жилищного – 125, Градостроительного – 119, Федерального закона № 122-ФЗ – 164 // Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 73.

законов»1. Такую роль органов прокуратуры можно обозначить понятием «предупредительная роль».

Значение предупредительной роли органов прокуратуры трудно переоценить, поскольку вышеназванные успехи в восстановлении конституционной законности нельзя считать достаточными. В деле решения стратегической задачи укрепления правовых основ государственности прокурорские усилия не вполне соответствуют обстановке в обществе. Это объясняется, прежде всего, тем, что органы государственной власти не всех субъектов Федерации в настоящее время привели региональные нормативные правовые акты в соответствие с Конституцией России2. Причинами сложившейся ситуации, как нам представляется, могут служить, вопервых, недостаточная квалификация законодателей субъектов Федерации в сфере нормотворческой деятельности, влекущая принятие незаконных нормативных правовых актов; во-вторых, намеренное, с подачи регионального руководства, принятие противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов, демонстрирующее Центру наличие «суверенных» полномочий.

При этом задача органов прокуратуры заключается не только в выявлении незаконных правовых актов, находящихся в действии, но и в предупреждении предоставленными прокурорскими средствами принятия новых незаконных актов. Данная задача и по сей день остается первоочередной для прокуроров в деле укрепления государственности, принципов федерализма, местного самоуправления, отстаивания интересов государства, от имени которого они осуществляют свои надзорные функции3.

До настоящего времени, несмотря на активную нормотворческую деятельность федеральных и региональных законодателей, в России в окончательном виде не сформирована эффективная правовая основа, способная разрешить проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

В этой связи современный уровень развития федеративных отношений и состояние конституционной законности требуют от законодателей, органов юстиции, а также прокуроров, осуществляющих надзор за законностью правовых актов, сосредоточения усилий на построении сбалансированной и эффективной правовой основы, способной минимизировать имеющиеся в настоящее время недостатки при разграничении предметов Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов (управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации. …С. 6.

Следует отметить, что вопросы современного состояния конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне выделены нами в отдельный параграф второй главы настоящей работы.

См.: Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 17.

ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

В указанных целях, а также в связи с интенсивным обновлением федерального и регионального законодательства для повышения качества принимаемых субъектами Федерации законов и иных нормативных правовых актов возникла необходимость расширения сложившихся форм сотрудничества органов прокуратуры с региональными органами государственной власти в сфере нормотворчества1.

К наиболее распространенным формам сотрудничества в сфере правотворчества следует отнести:

1) внесение в законодательные (представительные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, субъектов Российской Федерации предложений о корректировке или принятии (отмене) законов и иных правовых актов;

2) использование прокурором субъекта Федерации права предоставленной ему законодательной инициативы;

3) участие прокуроров в подготовке проектов правовых актов и заседаниях органов законодательной власти субъектов Федерации (участие в заседаниях комитетов, рабочих групп депутатов);

4) иные формы участия прокурорских работников в правотворчестве законодательных (представительных) органов субъектов Федерации (рабочие встречи с разработчиками проектов правовых актов, консультирование депутатов, должностных лиц, сотрудников юридических служб этих органов по вопросам правотворчества, сотрудничество с территориальными органами Минюста России)2.

Органы прокуратуры эффективно реализуют названные полномочия в соответствии со ст. 1 и 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». К числу субъектов, участвующих в правотворческой деятельности, отнесены Генеральный прокурор России, прокуроры субъектов Федерации, прокуроры городов, районов.

Вместе с тем, указанный Федеральный закон не предусматривает процедуры участия прокурора в непосредственном правотворчестве. В целях обеспечения надлежащей организации работы в этой сфере Генеральным прокурором России издан приказ № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной влаПодробнее об этом см.: Жидких А.А. Правовые и организационные проблемы участия прокуратуры в реализации правотворческой функции: монография / А.А. Жидких, Генпрокуратура России, Академия Генпрокуратуры России. М., 2010. 160 с.

Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов (управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации …С. 8–20.

сти и органами местного самоуправления»1, которым утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры.

Одной из весьма эффективных и действенных форм участия прокурора в правотворческой деятельности региональных органов государственной власти остается использование предоставленного прокурора субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы.

Исследование конституций (уставов) субъектов Федерации показало, что большинству прокуроров субъектов Российской Федерации предоставлено право законодательной инициативы2. Представляется, что наличие такого права в особенности у прокуроров субъектов Федерации имеет важное практическое значение, выраженное в укреплении законности в сфере регионального нормотворчества, оперативном приведении региональной законодательной базы в соответствии с изменениями федерального законодательства.

Не менее значимым для обеспечения конституционной законности и укрепления единства правового пространства, повышения эффективности правотворчества и правоприменительной практики является проводимый органами юстиции, прокуратурой, многочисленными научными и общественными организациями правовой мониторинг российского законодательства.

«Сегодня мониторинг законодательства и правоприменительной практики является организационно оформленным инновационным институтом государственного управления. На основании его результатов могут своевременно вырабатываться, качественно приниматься и эффективно реализовываться государственные решения»3.

Идея вовлечения в данную работу множества контролирующих и надзорных органов, министерств и ведомств, а также независимых общественных организаций является положительной. Однако это имеет и отрицательную сторону: высказанные каждым участником этого процесса мнеПриказ Генерального прокурора России от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // Правовая система «Консультант плюс».

Подробнее об этом см., например, Генеральная прокуратура Российской Федерации. Основные направления деятельности на современном этапе. М., 2009.

С. 45; Минигораев В., Владимирова О. Реализация права законодательной инициативы // Законность. 2009. № 9; Петрова Л., Манакова С. Право законодательной инициативы прокурора // Законность. 2009. № 12.

Из постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26.05.2010 «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»//http://www.council.gov.ru/journalsf/cat9/journal57/2009/number290.html.

ния, правовые позиции и предложения зачастую не удаётся привести к общему знаменателю и принять единственно верное решение о соответствии (несоответствии) того или иного нормативного правового акта действующему законодательству и возможности его эффективного правоприменения. Подобная ситуация не позволяет оперативно и эффективно проработать нормативный правовой акт, выявить его недостатки и оперативно принять меры к их устранению. Кроме того, отсутствует соответствующий координирующий орган.

В этой связи, по нашему мнению, назрела необходимость законодательной регламентации порядка проведения правового мониторинга нормативных правовых актов (их проектов) всех уровней государственной власти, учреждения координирующего орган, а также определения круга субъектов, принимающих участие в осуществлении правового мониторинга законодательства.

Предлагается на региональном уровне создать консультативный (координирующий) орган (комиссию) по правовому мониторингу федерального и регионального законодательства, в состав которого включить представителей территориальных органов прокуратуры и юстиции, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, совета муниципальных образований региона. Координирующую роль в работе указанного органа предоставить представителю Президента России в субъекте Российской Федерации в лице федерального инспектора. Подобного рода консультативный орган можно учредить (наряду или вместо регионального) при полномочном представительстве Президента России в федеральном округе на межрегиональном (окружном) уровне.

Учитывая изложенное, следует полагать, что деятельность в особенности органами прокуратуры по проведению правового мониторинга нормативной базы, формирующей правовое пространство страны, в любой из предложенных форм должна быть продолжена.

Важным способом «предупредительного» контроля законности принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов является антикоррупционная экспертиза1 региональных нормативных правовых актов и их проектов, проводимая органами прокуратуры и юстиции с целью своевременного выявПод антикоррупционной экспертизой понимается выявление (предотвращение появления) в нормативных правовых актах и их проектах правовых предпосылок коррупции, то есть положений (дефектов норм и правовых формул), которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении указанных нормативных правовых актов // Методика первичного анализа (экспертизы) коррупцигенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков; под ред.

В.Н. Южакова. М., 2007. С. 20.

ления и устранения противоречий федеральному законодательству и коррупциогенных факторов, содержащихся в них.

Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупционных факторов), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы, правовой формулы. Антикорупционная экспертиза, прежде всего, способствует выявлению указанных дефектных норм; устранение их в большинстве случаев связано либо с добровольной деятельностью органа принявшего акт, либо с принудительной деятельностью уполномоченных органов, например, прокуратуры, юстиции. Вместе с тем, устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение законности, единства правового пространства1.

В процессе антикоррупционной экспертизы устраняются серьезные изъяны правовых актов, допущенные при их разработке. Так, в 2009 г. органами прокуратуры выявлено свыше 36,5 тыс. нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, из которых более 29,8 тыс.

противоречили федеральному законодательству. В результате предпринятых прокурорами усилий устранены такие нарушения более чем в 31, тыс. нормативных правовых актов (почти 86,5 % от числа выявленных)2.

При этом следует иметь в виду, что положения нормативных правовых актов, содержащие коррупциогенные факторы, зачастую формально закону не противоречат, но порождают или могут породить коррупционные правонарушения3.

В этой связи следует рекомендовать прокурорам субъектов Федерации держать работу по проведению антикоррупционной экспертизы, возложенную на органы прокуратуры Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»4 и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», под личным контролем.

При проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов следует руководствоСм.: Евдокимов В.Б., Побережная И.А. Теоретические и правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Учебное пособие. М., 2009. С. 9.

См.: Жидких А.А. Роль прокуратуры в правовом развитии России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 65.

См.: Кудашкин А., Козлов Т. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. № 7. С. 35.

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

ваться приказом Генерального прокурора России «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»1 и придерживаться Правил и Методики, разработанных для Минюста России и утвержденных постановлением Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2.

В целях реализации вышеназванных положений федерального законодательства, а также приказа Генерального прокурора России «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» с учетом специфики региональных органов государственной власти предлагаем разработать и принять в прокуратурах субъектов Федерации соответствующие Положения об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

В целом практика показывает, что федеральному Центру нелегко бороться с региональным правотворчеством, нередко вступающим в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством, поэтому следует искать новые решения. Сегодня, прежде всего, конституционно-правовой наукой с опорой на практику должны быть сделаны соответствующие предложения по изменению федерального законодательства3.

Результаты проведенных в рамках настоящей работы исследований позволяют сделать вывод о недостаточности имеющихся у Генерального прокурора Российской Федерации полномочий, необходимых для восстановления конституционной законности. С целью повышения роли и значимости органов российской прокуратуры в решении обозначенных вопросов и достижении поставленных государством целей предлагается следующее.

Во-первых, предоставить Генеральному прокурору Российской Федерации право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу соответствия Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов любого уровня власти и нормативных договоров, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции России. Основа этого права (хотя в усеченном виде) заложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П.

Во-вторых, включить Генерального прокурора Российской Федерации в число субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Приказ Генерального прокурора России от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. 2010. № 4. С. 60–63.

Постановление Правительства России от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.

См.: Забарчук Е.Л., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 5.

Суд Российской Федерации в порядке конституционного нормоконтроля (ч. 4 ст. 125 Конституции России).

По сути, данное право сформулировано в п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляющей Генеральному прокурору России право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененном или подлежащем применению в конкретном деле. Между тем Конституция России позволяет обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с целью проверки конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле только по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

В-третьих, включить Генерального прокурора Российской Федерации в число субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 125 Конституции России).

В-четвертых, наделить Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции России).

Несмотря на то, что на различных этапах федеративного строительства органы прокуратуры реализовывали правотворческую функцию в различных формах, Конституция России 1993 г. сократила круг таких форм, упразднив право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, которым он наделялся в течение длительного времени1.

В советский период Генеральный прокурор СССР был наделен правом законодательной инициативы в Верховном Совете СССР, которое предоставлялось ему ст. 113 Конституции СССР 1977 г. и ст. 9 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»2. Оценивая реализацию предоставленного Конституцией права законодательной инициативы В.И. Басков отмечал, что Генеральным прокурором СССР внесено «немало предложений о дополнениях и изменениях в действующее законодательство, о приведении его в соответствие с требованиями жизни, о принятии новых нормативных актов»3.

Следует отметить, что проект Закона Российской Федерации «О поправках к статьям 104 и 125 Конституции Российской Федерации о наделении Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, правом обращения с запросом в Конституционный См. об этом: Рябцев В.П. Указ. соч. С. 39; Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / под общ. ред. Генерального прокурора России Ю.И. Скуратова. М., 1996. С. 36.

См.: Конституция и законы Союза ССР: Сб. документов. М., 1983. С. 23, 586.

Басков В.И. Конституционные основы прокурорского надзора в СССР: Цикл лекций. Ч. 1. М., 1981. С. 84–85.

Суд Российской Федерации и об изменении наименования главы 7 Конституции Российской Федерации» 20 ноября 1998 г. был внесен членами Совета Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Однако, несмотря на положительные заключения Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательству и судебно-правовой реформе от 15 февраля 1999 г. и Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 5 января 1999 г., постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 4340-II ГД названный проект Закона Российской Федерации о поправках Конституции России был отклонен1.

Полагаем, что на момент рассмотрения инициативы членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, по мнению депутатов, видимо, данный вопрос не представлял актуальности и значимости, требующих изменения Конституции России. На данном этапе строительства правового государства и развития демократического общества, когда на органы прокуратуры, обладающие исключительными полномочиями, возложено решение проблем в различных областях жизни общества, высказанное предложение, по нашему мнению, окажет позитивное влияние на укрепление конституционной законности, защиту нарушенных прав граждан, а также эффективность реализации иных возложенных законом полномочий2.

Позиция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу наделения Генерального прокурора России правом законодательной инициативы и правом обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации остается непреклонной: «прокуратура Российской Федерации, являясь органом, располагающим информацией о качестве законов, уровне их исполнения, степени правовой урегулированности общественных отношений и существующих изъянов правотворчества, не имеет права законодательной инициативы. Необходимо восстановить право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, а также его право обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации»3.

СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4795.

О необходимости и целесообразности наделения Генпрокурора России правом законодательной инициативы высказывались Мыцыков А.Я., Карпов Н.Н. // Участие прокурора в правотворческой деятельности: Пособие для прокуроров. М., 2007. С. 5, 15; Жидких А.А. Указ. соч. С. 71.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // http://www.council.gov.ru/journalsf/cat9/journal57/2009/number290.html.

Подводя итоги, следует отметить, что органы российской прокуратуры как в период зарождения и становления федеративных отношений, так и в настоящее время играют важную роль в укреплении конституционной законности, в том числе в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти. Проведенные нами исследования позволили выделить при этом надзорную и предупредительную роли органов прокуратуры. При этом, рассуждая о роли прокуратуры, не следует упускать из виду вклад органов отечественной юстиции, деятельность которых во взаимосвязи с прокурорской службой позитивно влияет на укрепление конституционной законности.

В настоящей главе нами рассмотрены вопросы общетеоретического характера, связанные со становлением института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации, его конституционно-правовым регулированием, а также исследована аналогичная практика зарубежных стран. Кроме того, сделана попытка определения роли органов российской прокуратуры в становлении и укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации.

Общетеоретические исследования способствуют выявлению имеющихся в отечественной практике федеративных отношений проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Непосредственное изучение проблем в обозначенной сфере с предложенными на их основе способами и методами разрешения осуществлено во второй главе настоящей работы.

Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией § 2.1. Пробельность и противоречивость отдельных положений Конституции Российской Федерации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий Рассмотрим проблемы, связанные с пробельностью конституционного регулирования круга предметов, находящихся в ведении Российской Федерации и совместном с ее субъектами ведении. Прежде всего, необходимо обозначить причины их возникновения, которых, на наш взгляд, как минимум две.

Первая причина заключается в том, что перечень предметов ведения «верстался» в начале 1990-х гг. одновременно с подготовкой текста Конституции России и с момента ее принятия не корректировался. Вместе с тем, за 20 лет в жизни государства произошли значительные изменения, в том числе в таких сферах как наука, техника, медицина и др.

Вторая – условия, в которых принималась Конституция России. «По сути, события осени 1993 г., предшествовавшие принятию Конституции, следует признать политической революцией…»1. «Она рождалась в острейшей борьбе различных социально-политических сил за выбор пути дальнейшего развития страны»2. Подобная ситуация, связанная, в первую очередь, с политическим противоборством различных сил в стране, выраженным в одновременной разработке нескольких проектов Конституции, в конечном итоге послужила причиной, что в положениях принятой Конституции России, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий, не оказалось некоторых важных вопросов.

В этой связи считаем целесообразным рассмотреть отраженные в ст. и 72 Конституции России вопросы с целью выявления появившихся вновь или «отсутствующих» («пропущенных») предметов ведения.

Зорькин В.Д. Слово о Конституции // Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005. С. 4.

Не нарушая установленной Конституцией России иерархичности, проанализируем конституционные пробелы при закреплении предметов ведения Российской Федерации.

Конституция России в ст. 71 установила перечень предметов ведения, охватывающих сферы деятельности, которые требуют правовое регулирование на общегосударственном (федеральном) уровне. Однако в их число, по нашему мнению, не вошли, например, вопросы: введения чрезвычайного или военного положения, установления государственных символов Российской Федерации, миграции, Интернета, нанотехнологичных производств, трансплантации человеческих органов, биогенетики, экстракорпорального (искусственного) оплодотворения, клонирования1. При этом перечисленные вопросы, как представляется, необходимо закрепить за Российской Федерацией. Данный вывод мотивируем в процессе рассмотрения некоторых из обозначенных вопросов.

Вопросы миграционной политики в России регламентируются специальным Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»2. Фактически указанный законодательный акт реализует закрепленное ст. 27 Конституции России право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах России и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.

Органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменение, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг является подведомственная Министерству внутренних дел России Федеральная миграционная служба (ФМС России) и ее территориальные подразделения3.

Приведенная система миграционной политики свидетельствует о единой централизованной структуре, образованной Федеральной миграционной службы России, в частности, координирующей и управляющей сетью региональных управлений в каждом субъекте страны, в свою очередь включающих территориальные подразделения городского и (или) районного звена. По аналогичному принципу функционируют органы российО пробелах конституционно-правового регулирования предметов ведения Российской Федерации высказывались Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4. С. 32; Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 498.

СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3285.

См.: Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.

ской прокуратуры, федеральной службы безопасности, исполнения наказаний, налоговой службы и др.

Лишь столь четко выстроенная по вертикали структура федеральных органов миграционного контроля позволяет обеспечивать на территории всей страны осуществление единообразной и эффективной политики в данной области. Кроме того, представленный подход федерального законодателя к данному вопросу объясняется отнесением к ведению Российской Федерации вопросов внешней политики и международных отношений, связанных с национальным миграционным законодательством России.

Возвращаясь к анализу законодательства о миграции, необходимо привести положения ст. 3 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», установившей, что «правовую основу миграционного учета в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с указанными нормативными правовыми актами иные нормативные правовые акты Российской Федерации».

Изложенное свидетельствует, что данный пласт общественных отношений, несмотря на мнение отдельных ученых, относящих «регулирование миграционных процессов» к предмету совместного ведения1, является предметом ведения Российской Федерации. Сделанный нами вывод подтверждается практикой разграничения предметов ведения в зарубежных федерациях2.

Конституция России при определении круга предметов ведения не рассматривает вопрос правового регулирования на территории России международной сети «Интернет»3.

См., например: Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4. С. 32.

Так, большинством конституций федеративных государств (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Германия, а также близкие России по структуре федерализма – Швейцария, Канада и Индия) паспортное дело, миграция, въезд, выезд, поселение и пребывание иностранцев отнесено к исключительному ведению федерации.

Интернет (англ. Internet, сокр. от Interconnected Networks – объединенные сети) – всемирная система объединенных компьютерных сетей, построенная на использовании протокола IP и маршрутизации пакетов данных. Интернет образует глобальное информационное пространство, служит физической основой для Всемирной паутины и множества других систем (протоколов) передачи данных. Вместе с подключенными к нему компьютерами, Интернет служит основой для развития «информационного общества» // http://ru.wikipedia.org/wiki/ На конституционном уровне не решен вопрос о принадлежности названного института к предметам федерального или совместного с субъектами ведения, в соответствующих конституционных положениях, разграничивающих предметы ведения, вопросы Интернета отражения не нашли.

Этому имеется легко объяснимая причина – в период разработки Конституции России Интернет еще не был столь распространен, не проник в общественную жизнь страны настолько, что требовалось его «персональное»

законодательное и, тем более, конституционное закрепление.

Анализируя положения ст. 71 Конституции России, в частности п. «и», относящего в числе прочих к ведению Федерации полномочия в области информации и связи, считать вопросы Интернета поглощенными ими неверно, поскольку последний, безусловно, являясь информационнокоммуникационным ресурсом, образует особый виртуальный комплекс сетей, оставаясь в тоже время интернациональным и экстерриториальным.

Российская Федерация как любое другое государство мира тесно связано с Интернетом, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления, представители бизнеса, а также социальные сферы (здравоохранение, образование) и сами россияне многие вопросы решают с его помощью. Роль данного информационного и коммуникационного ресурса с каждым годом значительно возрастает и не без помощи государства.

В настоящее время информационное пространство страны развивается в рамках госпрограммы «Информационное общество (2011 – 2020 гг.)»1, задачи которой значительно расширены. Очевидно, что реализация обозначенных задач возможна лишь посредством сети Интернет. Одним из результатов реализации названной госпрограммы стал созданный справочно-информационный портал «Государственные услуги»2, являющийся единой точкой доступа любого пользователя сети Интернет к информации о государственных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти Российской Федерации.

Оценивая современную роль Интернета, перечислим лишь некоторые направления деятельности общества, к которым ресурс имеет непосредственное отношение: место совершения биржевых сделок, проведения аукционов, электронных торгов, в том числе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд; источник информации; мультимедийный сервис; высокоскоростная почта; коммуникатор и многое другое.

Итак, раскрыв значимость и существенную вовлеченность Интернета в общественную, экономическую и политическую жизнь России, следует отметить, что с точки зрения отечественной правовой науки данному воРаспоряжение Правительства Российской Федерации от 20.10.2010 № 1815-р «О Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)» // СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6026.

См.: www.gosuslugi.ru просу уделено недостаточное внимание. Приведенные обстоятельства требуют в настоящее время от законодателя на конституционном уровне решить вопрос о разграничении предмета ведения относительно исследуемого института. По нашему мнению, вопрос правового регулирования в области Интернета целесообразно отнести к ведению Федерации.

Из содержания ряда статей Конституции России следует, что к ведению Федерации относятся вопросы введения чрезвычайного и военного положения на территории страны, которые не включены в круг предметов ведения Федерации.

Так, в соответствии со ст. 56, 88 Конституции России чрезвычайное положение в Российской Федерации вводится Президентом страны при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных специальным федеральным конституционным законом.

Принятым в развитие данного положения Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»1 определено, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента России с незамедлительной передачей этого указа на утверждение в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Приведенные законоположения свидетельствуют об исключительности компетенции Президента и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по введению в стране чрезвычайного положения.

При этом не следует подменять вопросы введения чрезвычайного положения, находящиеся, как указано выше, в ведении федерального Центра, с отнесенным п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России к совместному ведению осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией России на территории страны особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, допускающий отдельные ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей2.

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий представляет собой, как правило, совместный Федерации и ее субъектов комплекс мер правового, организационного и материально-технического характера, осуществляемый как в рамках введенного чрезвычайного положения, так и вне данного положения.

См.: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

Статья 1 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

Рассматривая полномочия, связанные с введением военного положения, прежде всего, необходимо отметить, что вопросы мира и войны Конституцией России отнесены к предметам ведения Российской Федерации (п. «к» ст. 71). Вместе с тем, обозначенные предметы ведения не следует отождествлять.

Согласно ст. 87 Конституции России в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент России вводит на территории страны или ее части военное положение, режим которого определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении»1 установлено, что военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента России с незамедлительным информированием об этом обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации и утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации данного указа (ст. 4). Приведенные обстоятельства свидетельствуют об отнесении федеральным законодателем полномочий по введению военного положения к компетенции Президента России и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

На основании изложенного, полагаем, что полномочие по введению чрезвычайного и военного положения необходимо закрепить за Российской Федерацией.

В ходе проведенного исследования выявлены также недостатки конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, отнесенных ст. 72 Конституции России к совместному ведению Федерации и ее субъектов. «Несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения.

Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции»2. Утверждение справедливо, поскольку в ходе настоящего исследования выявлены многочисленные вопросы, которые на наш взгляд подлежат включению в перечень ст. 72 Конституции Российской Федерации. К ним относятся вопросы государственной гражданской службы и муниципальной службы;

дорожного хозяйства и безопасности дорожного движения; чрезвычайных ситуаций; социального обслуживания; градостроительства; обеспечения деятельности мировых судей; туризма; тарифного регулирования;

межбюджетных связей; так называемого «северного завоза»; функционирования и развития региональных топливно-энергетических систем, связи, транспорта; агропромышленного комплекса; производства и обоСм.: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 498.

рота спиртосодержащей продукции, защиты субъектов предпринимательской деятельности и др. Далее с точки зрения конституционноправовой науки рассмотрим наиболее значимые из названных вопросов.

К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся вопросы государственной гражданской службы (за исключением федеральной государственной службы). При этом нельзя признать, что определенность в этом вопросе появилась после принятия 31 июля 1995 г.

Федерального закона № 119-ФЗ «Об основах государственной гражданской службы в Российской Федерации»1. Сам факт принятия именно основ заставлял идентифицировать государственную гражданскую службу как предмет совместного ведения. Вместе с тем, споры как в теории, так и на практике сохранились.

С целью устранения имеющейся неопределенности в этом вопросе Государственная Дума Ярославской области обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании п. «т» ст. 71, п. «н»

ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции России. Перед Судом заявитель обозначил вопрос: вправе ли субъект Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов государственной службы, или оно является предметом совместного ведения.

В своем определении Суд указал, что данный запрос о толковании нескольких конституционных положений неправомерен, поскольку приведенные в нем конституционные положения не связаны между собой и не имеют единого предмета правового регулирования. Примечательно, что при рассмотрении данного дела Суд так и не определил, к какому виду предмета ведения относятся вопросы государственной службы.

Обратившись к положениям Федерального закона от 27 июля 2004 г.

№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2, изложенным в ст. 5, установлено, что правовое регулирование данного института осуществляется различными по юридической силе актами, начиная Конституцией России и заканчивая нормативными правовыми актами региональных органов исполнительной власти, образующими двухуровневую систему законодательства.

Указанным федеральным законом осуществлено разграничение государственной гражданской службы на федеральную и региональную. При этом первая на конституционном уровне отнесена к полномочию федерального Центра (п. «т» ст. 71 Конституции России), вторая же такого закрепления не получила, что, исходя из положения ст. 73 Конституции России, свидетельствует о принадлежности данного института к исключительному ведению регионов.

Однако данный вывод, по нашему мнению, преждевременен, поскольку этот вопрос нашел разрешение в текущем федеральном законодательстве.

Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплены правовые, организационные и финансово-экономические основы как федеральной, так и региональной государственной гражданской службы. Как отмечалось выше им установлена двухуровневая система законодательства, что свидетельствует о фактическом нахождении данного института в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Анализируя правовые акты в данной сфере следует отметить, что, например, Конституция России содержит некоторые основы как организации государственной службы, так и правового положения государственных служащих в Российской Федерации. В ней закрепляются, в частности, верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории страны (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. ст. 5) и др. Государственная служба связана с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст. 55 Конституции России).

Также необходимо обратиться к положениям Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с подп. 1 п. 2 ст. 26.3 которого к полномочиям субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств региональных бюджетов, отнесено решение вопросов, в частности, материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников таких органов, что, безусловно, включает в их круг и государственных гражданских служащих.

Субъекты Федерации вправе иметь собственное законодательство о государственной гражданской службе, включающее конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты. Региональное законодательство позволяет создать многообразие в системе государственной службы Российской Федерации, сохраняя единство ее организации и правового статуса государственных служащих.

Изучение конституций отдельных республик, входящих в состав России, показало, что региональная государственная служба отнесена ими зачастую к собственному ведению, о чем свидетельствует, например, п. «з» ст. 63 Конституции Республики Бурятия1. Уставом города Москвы, а именно подп. 15 п. 1 ст. 13, к полномочиям города федерального значения отнесена «организация государственной гражданской службы города МоКонституция Республики Бурятия от 22.02.1994 // Бурятия. 1994. 9 март.

сквы»1. Аналогичные положения содержатся в конституциях республик Адыгея (п. «з» ст. 53), Мордовия (п. 7 ст. 58), Тыва (п. «з» ч. 1.1 ст. 62), Хакасия (п. «н» ст. 60), а также Чувашской Республики (п. 8 ч. 3 ст. 61).

Однако с названными положениями, относящими вопросы региональной госслужбы к исключительному ведению субъекта, согласиться нельзя по вышеприведенным основаниям.

Продолжая исследовать по нисходящей юридической силе правовые акты, предлагаем остановиться на региональных законодательных актах, которые принимаются в виде специальных законов о государственной гражданской службе.

Положения о правовом регулировании анализируемого института в большинстве региональных законах содержат ссылки на Конституцию России, Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», иные федеральные законы (п. 1 ст. 5 Закона Республики Татарстан «О государственной гражданской службе Республики Татарстан»2, п. 2 ст. 1 Закона Нижегородской области «О государственной гражданской службе Нижегородской области»3, ст. 2 Закона Чувашской Республики «О государственной гражданской службе Чувашской Республики»4, ст. 2 Закона Республики Башкортостан «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан»5).

Таким образом, несмотря на очевидность позиции федерального законодателя, проведенные исследования показали, что отсутствие конституционного разграничения предметов ведения по вопросам государственной гражданской службы влечет неоднозначность региональной законотворческой деятельности и, как следствие, правоприменительной практики.

В аналогичном порядке федеральным законодателем организовано правовое регулирование в сфере муниципальной службы. Так, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РосУстав города Москвы от 28.06.1995. М., 2010. С. 7.

См.: Закон Республики Татарстан от 16.01.2003 № 3-ЗРТ (в ред. от 21.12. № 94-ЗРТ) «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 2005. 29 октября.

См.: Закон Нижегородской области от 10.05.2006 № 40-З (в ред. 04.03. № 30-З) «О государственной гражданской службе Нижегородской области» // Правовая среда. 2006. 13 мая.

См.: Закон Чувашской Республики от 12.04.2005 № 11 (в ред. от 28.05. № 19) «О государственной гражданской службе Чувашской Республики» // Ведомости Государственно Совета Чувашской Республики. 2005. № 62.

См.: Закон Республики Башкортостан от 18.05.2005 № 206-з (в ред. от 06.11.2007 № 481-з) «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан» // Ведомости Госсобрания, Президента и Правительства РБ. 2005. № 18.

Ст. 918.

сийской Федерации»1 установлены правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации, состоящие из Конституции России, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации (ст. 3). В развитие приведенных норм в субъектах Федерации приняты собственные нормативные правовые акты2.

Согласно подп. 63 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, в соответствии с которым к полномочиям субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет собственных бюджетов, отнесено решение вопросов, в частности, участия в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и муниципальных учреждений. Перечисленные нормы федерального законодательства свидетельствуют о нахождении вопросов муниципальной службы в круге предметов совместного ведения.

По нашему мнению, своевременным и целесообразным является включение вопросов государственной гражданской службы и муниципальной службы в перечень предметов совместного ведения. При этом региональным законодателям вышеперечисленных субъектов Федерации необходимо одновременно рекомендовать привести положения своих конституций (уставов), а также законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Другой пример пробельности круга предметов совместного ведения – вопросы безопасности дорожного движения и дорожной деятельности.

Нормативная регламентация первой группы правоотношений осуществлена Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»3, которым установлены правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории всей России.

Несмотря на отсутствие данного вопроса в перечне предметов совместного ведения федеральный законодатель, разрабатывая вышеуказанный закон в 1995 г., отнес названные правовые отношения к совместному ведению федерального Центра и субъектов Федерации. Данное обстоятельство вытекает из положений ст. 4 вышеприведенного Федерального закона, которым установлено, что законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из федеральных законов и нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации; ст. 6 Федерального закона распределяет полСЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

Например, Закон Республики Башкортостан от 16.07.2007 № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан» // Ведомости Госсобрания, Президента и Правительства РБ. 2007. № 15. Ст. 800.

См.: СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

номочия в рассматриваемой области между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.

К полномочиям Российской Федерации отнесены, в частности, вопросы, связанные с формированием и проведением единой государственной политики; установлением правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения; введением единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов и др. В этой связи уместно привести утвержденные Правительством России Правила дорожного движения, регламентирующие дорожное движение на территории всей страны1.

Субъектам Российской Федерации вне пределов ведения федерального Центра за счет средств собственных бюджетов предоставлено право решения вопросов обеспечения безопасности дорожного движения.

Исследуя региональное законодательство отдельных субъектов, следует отметить, что, например, в Башкортостане действует Кодекс Республики Башкортостан «О безопасности дорожного движения»2, ст. 6 которого определены полномочия республики в данной области. Приведенной нормой также установлено, что Башкортостан вне пределов ведения Федерации самостоятельно решает вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Реализация названных полномочий в республике осуществляется, в том числе в рамках специальных целевых программ. В качестве примера служит постановление Правительства Республики Башкортостан от 29 декабря 2006 г. № 390 «О республиканской целевой программе «Безопасность дорожного движения» на 2007–2009 гг.»3.

По аналогичной схеме «сверху – вниз» осуществлено правовое регулирование вопросов, связанных с организацией дорожной деятельности в России. Специальным Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 на федеральном уровне урегулированы отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог.

Статьями 11 и 12 названного Федерального закона разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

См.: Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23.10.1993. № 1090 «О правилах дорожного движения» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 47. Ст. 4531.

См.: Кодекс Республики Башкортостан от 23.07.1998 № 176-з «О безопасности дорожного движения» // Ведомости Госсобрания, Президента и Кабинета Министров РБ. 1998. № 18. Ст. 1162.

Ведомости Госсобрания, Президента и Правительства РБ. 2007. № 5. Ст. 238.

СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.

Обращаясь к положениям ст. 71 Конституции Российской Федерации, следует отметить, что п. «и» к ведению России отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения. В п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ указано, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств своего бюджета, относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения (подп. 11) и региональный государственный надзор за сохранностью названных автомобильных дорог (подп. 11.1). В соответствии с подп. «е» п. 2 ст. 26.11 названного закона для осуществления указанных полномочий в собственности субъекта Федерации могут находиться автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения и имущество, необходимое для их обслуживания.

В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности…» органами исполнительной власти субъектов Федерации могут издаваться нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.

В развитие приведенной нормы закона в ряде регионов действуют специальные законодательные акты, в частности, Закон Республики Башкортостан от 7 мая 2009 г. № 122-з «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Республике Башкортостан»1, Закон Республики Татарстан от 3 августа 2009 г. № 43-ЗРТ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности на территории Республики Татарстан»2, Закон Нижегородской области от 4 декабря 2008 г. № 157-З «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Нижегородской области»3 и др.

Так, в ст. 6 Закона Республики Башкортостан «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Республике Башкортостан» закреплены полномочия органов государственной власти республики (Госсобрания, Президента и Правительства) в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Изучением вышеприведенных законов Республики Татарстан, Нижегородской области установлено, что данными законодательными актами полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти региона, а также органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере закреплены отдельно.

См.: Ведомости Госсобрания – Курултая, Президента и Правительства РБ.

2009. № 11. Ст. 682.

См.: Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2009. № 7–8 (III ч.).

Ст. 607.

См.: Правовая среда. 2008. 13 декаб.

Отнесение вопросов дорожной деятельности и безопасности дорожного движения к предметам совместного ведения подтверждается зарубежной федеративной практикой1.

Таким образом, отнесение вопросов безопасности дорожного движения и дорожной деятельности к совместному ведению федерального Центра и регионов является верным, поскольку с учетом разветвленности и значительной протяженности автомобильных дорог2 разграничение названной отрасли в пользу одного из уровней власти – федерального Центра или конкретного региона – было бы неверным и нецелесообразным ввиду невозможности эффективного управления такой системой и ее финансового обеспечения. В связи с этим предлагаем полномочия в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и организации дорожной деятельности отнести к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Следующим конституционным пробелом в совместном ведении являются вопросы, касающиеся чрезвычайных ситуаций, независимо от причин их спровоцировавших (политических, природных, техногенных и др.).

В соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения отнесено лишь «установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий». Вместе с тем, как справедливо отмечено И.А. Конюховой (Умновой):

«это лишь частные вопросы «чрезвычайных ситуаций»3.

В подобных ситуациях действует Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»4, из которого следует, что регулируемая им сфера общественных отношений есть предмет совместного ведения. Согласно ст. 2 названного закона российское законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, но и нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Например, Конституция Германии (п. 21, 22, 23 ст.74) к вопросам совместного ведения относит, в числе прочих, такие сферы, как дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и поддержание автострад, а также взимание и распределение сборов за использование транспортных средств общественных дорог // Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

Протяженность автомобильных дорог в Российской Федерации по состоянию на начало 2007 г. составляла 755 тыс. км дорог с твердым покрытием, в том числе 597 тыс. км дорог общего пользования / Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 № 1734-р // СЗ РФ. 2008. № 50. Ст. 5977.

Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 499.

СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

Законодательное разграничение вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального характера, ликвидацией их последствий, в пользу совместного ведения осуществлено также базовым Федеральным законом № 184-ФЗ (подп. 5, 5. п. 2 ст. 26.3). Высказанная нами позиция о целесообразности отнесения вопросов преодоления и предотвращения чрезвычайных ситуаций к совместному ведению федерального Центра и регионов разделяется рядом отечественных ученых1.

Другой пример – вопросы социального обслуживания, которые по своему характеру явно должны находиться в совместном ведении. Однако в перечне вопросов, установленных ст. 72 Конституции России, они отсутствуют.

Согласно п. «ж» названной конституционной нормы к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены вопросы социальной защиты, в том числе социальное обеспечение. Социальное обслуживание же является категорией, которая по сравнению с социальной защитой значительно шире, и подразумевает предоставление населению различных услуг социальной направленности, спектр которых чрезвычайно разнообразен.

Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 г.

№ 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»2 под социальным обслуживанием понимается деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социальнобытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социальноправовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Из названия приведенного законодательного акта и преамбулы к нему следует, что данным федеральным законом установлены лишь основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в Российской Федерации. Там же предусмотрено, что законодательство о социальном обслуживании включает в себя помимо федеральных законов и подзаконных актов Российской Федерации региональные законодательные и иные нормативные правовые акты (ст. 2).

С целью установления принадлежности общественных отношений в сфере социального обслуживания к тому или иному уровню государственной власти обратимся к Федеральному закону № 184-ФЗ, подп. 24 п. ст. 26.3 которого за органами государственной власти субъектов Федерации закреплено осуществление за счет собственного бюджета находящихСм.: Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4. С. 32; Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 498.

СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

ся в совместном ведении полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию незащищенных категорий граждан. Учитывая изложенное, считаем, что вопросы социального обслуживания должны быть включены в круг совместного ведения.

Анализ отнесенных Конституцией России к совместному ведению вопросов не выявил сферы градостроительства. Вместе с тем, Градостроительный кодекс Российской Федерации1, регулирующий отношения в сфере градостроительства, перечисляя в ст. 3 источники законодательства о градостроительной деятельности и отдавая при этом приоритет федеральному законодательству, в числе прочих указал законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Отдельные полномочия в области градостроительной деятельности, находящиеся в совместном ведении и переданные субъектам Федерации для реализации за счет собственных средств, нашли отражение в подп. 42, 42.1, 42.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ. В развитие норм федерального законодательства в регионах приняты свои нормативные правовые акты.

К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся вопросы обеспечения деятельности мировых судей, входящих в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»2 в систему судов общей юрисдикции. Полномочия и порядок их деятельности согласно ст. 28 названного Федерального конституционного закона устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Федерации.

Из положений Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»3 установлено, что к полномочия регионов отнесены: установление порядка назначения (избрания) и деятельности мировых судей (ст. 1), создание и упразднение судебных участков и должностей мировых судей, общее число которых определяется федеральным законом по законодательной инициативе субъекта Федерации (ст. 4), назначение на должность мирового судьи (ст. 6), содержание аппарата мировых судей (ст. 9), материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей (ст. 10), право установления иного (кроме мантии) отличительного знака мирового судьи (ст. 11). Как видно из перечисленных положений в данном случае законодателем четко разграничены сферы деятельности федеральных и региональных органов государственной власти; к полномочиям последних отнесены фактически технические моменты, связанные с обеспечением деятельности мировых судей.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (с изм.) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.

СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

Законодательное разграничение вопросов, связанных с обеспечением деятельности мировых судей, в пользу совместного ведения осуществлено законодателем в подп. 40 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

Закон Республики Башкортостан от 31 июля 1998 г. № 182-з «О мировых судьях Республики Башкортостан»1, несмотря на то, что принят ранее вышеназванного Федерального закона, практически «дублирует» его положения, уточняя лишь, что мировые судьи в республике назначаются на должности Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан по представлению Президента Республики Башкортостан; входят в судейское сообщество республики и пользуются всеми правами его членов.