«ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: СОВРЕМЕННОЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ...»

ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Малышева Галина Александровна

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ:

СОВРЕМЕННОЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н.

Воронеж – 2012

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение………………………………………………………………………….. Глава 1. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных гражданских служащих..……………………… § 1. Социальная защищенность в системе функционирования государственной гражданской службы……...……………………... § 2. Понятие и значение государственных гарантий на гражданской службе………………………...…………………………………..…... § 3. История развития института государственных гарантий гражданских служащих…...………………...……………………….. § 4. Зарубежный опыт реализации гарантий гражданских служащих……………...…………………………………………….... Глава 2. Система государственных гарантий гражданских служащих на современном этапе….…..…………………………………………… § 1. Принципы реализации государственных гарантий гражданских служащих……...………………………………………………............ § 2. Система и виды государственных гарантий гражданских служащих…...……………………………………..……………….... Глава 3. Пути совершенствования правового регулирования системы государственных гарантий гражданских служащих …………………………………………………………… § 1. Основные направления улучшения деятельности по реализации государственных гарантий гражданских служащих..……………. § 2. Совершенствование системы государственных гарантий гражданских служащих как фактор повышения эффективности гражданской службы……………………………... Заключение

Список использованных нормативных актов и специальной литературы……………………………………………………………………. Приложения…………………………………………………………...……….

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Процесс построения правового демократического государства в Российской Федерации предполагает наличие действенной системы управления.

Эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства, практические задачи которого решают государственные служащие. При этом успех осуществляемой государственными служащими деятельности по реализации функций государства напрямую зависит от адекватного современным реалиям регулирования их правового положения, наличия целостной системы государственных гарантий и реального механизма их обеспечения. Поэтому вопросы социально-правовой защищенности государственных служащих являются актуальными и требуют неотложного решения.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, а также не обеспечило их правовой и социальной защитой, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

Государственные гарантии на гражданской службе являются важнейшим способом обеспечения социальной защищенности гражданских служащих, правовым механизмом защиты их прав и свобод, а также соблюдения законных интересов. Следовательно, государственные гарантии гражданских служащих должны отвечать современным потребностям государства, так как без данного института невозможно осуществлять качественное государственное управление.

государственных гарантий на гражданской службе уделено недостаточное внимание. Между тем большая по масштабам и интенсивности работа, проводимая в нашем государстве по совершенствованию российского законодательства, настоятельно требует решения существующих проблем административно-правового регулирования и развития системы государственных гарантий гражданских служащих.

Закрепленный на законодательном уровне перечень государственных гарантий гражданских служащих выступает фактором повышения эффективности государственного управления и отражает качественные характеристики профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, однако является недостаточным и требующим обновления. Не случайно, в качестве одной из задач Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденной Указом Президента совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе.

гражданских служащих считают, что институт государственных гарантий на гражданской службе в настоящее время не эффективен и нуждается в принятии новых нормативных правовых актов, а также совершенствовании действующего законодательства в рассматриваемой сфере. Данное обстоятельство указывает на потребность общества в переосмыслении теоретических положений института государственных гарантий гражданских служащих, а также правового механизма их реализации. Кроме того, необходимость теоретического анализа понятия, сущности и правовой природы государственных гарантий гражданских служащих, определения положения исследуемого института в сфере государственной гражданской службы связана с реформированием и модернизацией системы современного государственного управления в Российской Федерации.

О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы) : указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 : в ред. Указа Президента РФ от 12 января 2010 г. № 59 // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277 ; 2010. № 3. Ст. 274.

Следует особо отметить, что диссертация посвящена исследованию гарантий гражданских служащих, основы правового положения которых урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1.

функционирования и развития института государственной службы в Российской Федерации являются достаточно хорошо изученными в отечественной правовой доктрине. В частности, вопросы государственной службы были предметом исследования таких российских ученых и государственных деятелей, как Н.Н. Алексеев, М.А. Бакунин, Н.А. Бердяев, Н.М. Коркунов, С.А. Котляровский, С.А. Муромцев, Г.В. Плеханов, В.В. Розанов, В.В. Соловьев, М.М. Сперанский, Е.Н. Трубецкой, С.Л. Франк, Б.П. Чичерин, А.С. Ященко.

В той или иной степени эти вопросы затрагивали известные русские и советские ученые И.Е. Андреевский, В.А. Воробьев, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.В. Ивановский, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.К. Нелидов, B.C. Основин, И.Н. Пахомов, А.Е. Пашерстник, Ю.А. Петров, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студеникин, В.Н. Ширяев, Ц.А. Ямпольская.

О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ : в ред. федер. законов от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 2 марта 2007 г.

№ 24-ФЗ, от 12 апреля 2007 г. № 48-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ, от 29 марта 2008 г.

№ 30-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, от 17 июля 2009 г.

№ 160-ФЗ, от 18 июля 2009 г. № 187-ФЗ, от 25 ноября 2009 г. № 269-ФЗ, от 17 декабря 2009 г.

№ 322-ФЗ, от 29 января 2010 г. № 1-ФЗ, от 14 февраля 2010 г. № 9-ФЗ, от 29 ноября 2010 г.

№ 317-ФЗ, от 28 декабря 2010 № 419-ФЗ, от 27 июня 2011 г. № 155-ФЗ, от 11 июля 2011 г.

№ 204-ФЗ, от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ с изм., внесенными федер. законами от 17 декабря 2009 г. № 313-ФЗ, от 13 декабря 2010 г. № 358-ФЗ, от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ ;

постановлением Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. № 25-П // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215 ; 2006. № 6. Ст. 636 ; 2007. № 10.

Ст. 1151; № 16. Ст. 1828; № 49. Ст. 6070 ; 2008. № 13. Ст. 1186; № 30 (ч. 2). Ст. 3616; № (ч. 1). Ст. 6235 ; 2009. № 29. Ст. 3597, 3624; № 48. Ст. 5719; № 51. Ст. 6150, 6159 ; 2010. № 5.

Ст. 459; № 7. Ст. 704; № 49. Ст. 6413; № 51 (ч. 3). Ст. 6810 ; 2011. № 1. Ст. 31; № 48. Ст. 6730;

№ 49 (ч. 5). Ст. 7333; № 50. Ст. 7337.

Фундаментальные исследования различных аспектов государственной службы в советское время провели В.М. Горшенев, В.И. Залужный, Я.А. Здир, М.И. Климко, Б.М. Макаров, С.П. Мезенцев, П.Г. Салищева, М.С. Студеникин, В.И. Туровцев, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина.

Анализом различных процессов и сторон становления и развития современной государственной службы занимались такие ведущие ученые, как С.А. Авакьян, А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, И.Р. Гимаев, В.Д. Граждан, A.А. Гришковец, Т.А. Дедкова, М.Б. Добробаба, И.А. Дякина, В.К. Егоров, Б.И. Жерлицын, А.Б. Зеленцов, В.Г. Игнатов, Н.М. Казанцев, А.Д. Керимов, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Д.А. Кривоносов, Е.Г. Крылова, А.В. Кудашкин, Э.В. Кудис, И.Н. Куксин, П.Р. Кулиев, А.В. Куракин, О.Е. Кутафин, B.В. Лазарев, Э.Г. Липатов, Е.Б. Лупарев, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, В.П. Мельников, В.С. Нерсесянц, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотский, И.Н. Пахомов, Г.И. Петров, В.П. Сальников, А.В. Сергеев, П.П. Сергун, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, С.В. Степашин, Б.А. Страшун, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Чернявский, Л.А. Чиканова, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, С.М. Шахрай, Т.В. Щукина, Ц.А. Ямпольская.

Однако, несмотря на наличие множества работ, касающихся вопросов правового регулирования государственной службы, в отечественной юридической науке отмечается недостаток фундаментальных правовых государственной гражданской службы Российской Федерации, а также современном этапе административной реформы и реформы государственной службы.

Специально посвященные этой теме отечественные научноисследовательские работы единичны. К тому же они рассматривают гарантии государственных служащих преимущественно с социологической точки зрения, к ним относятся научные труды следующих ученых: В.Д. Граждана, Л.А. Калиниченко, Ж.Х. Македонской, В.А. Романова.

фрагментарны, или затрагивают правовую защищенность гражданского служащего вскользь при раскрытии общих положений, связанных с государственной гражданской службой, в частности правового статуса государственного гражданского служащего.

Очевидно и то, что проблематика развития государственных гарантий на гражданской службе в настоящее время не нашла достаточного отражения в научных исследованиях.

Таким образом, с одной стороны, наличие значительного объема научной литературы, имеющей смежное отношение к представленному исследованию, а с другой – отсутствие фундаментальных трудов прикладного характера базовой направленности по интересующей нас проблематике, подчеркивает значимость исследования в современных условиях.

урегулированные правом общественные отношения, складывающиеся между гражданским служащим и государством в связи с установлением и реализацией государственных гарантий на гражданской службе.

Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области государственной гражданской службы, государственных гарантий гражданских служащих (понятие, сущность, правовая природа государственных гарантий, их содержание и особенности, закрепленные законодательством Российской Федерации, а также законодательством субъектов Российской Федерации), нормативные правовые акты в указанной сфере.

Целью настоящего диссертационного исследования является анализ современного административно-правового регулирования государственных гарантий на гражданской службе, а также дальнейшая разработка и совершенствование теоретической и практической основ социальноправовой защищенности гражданских служащих.

следующих задач:

– разработать понятие и определить значение государственных гарантий на гражданской службе;

государственных гарантий гражданских служащих;

– изучить зарубежный опыт правового регулирования государственных гарантий гражданских служащих;

– сформулировать принципы реализации гарантий государственных гражданских служащих;

– рассмотреть систему и проанализировать виды государственных гарантий гражданских служащих;

– определить основные направления формирования и развития системы государственных гарантий гражданских служащих Российской Федерации в современных условиях;

– разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, закрепляющего систему государственных гарантий гражданских служащих.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов познания явлений: формальнологический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, исторического правоведения и др.

Методологической основой исследования являются диалектический метод познания, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме, законодательных и иных нормативных правовых актов, системно-правовой и сравнительно-правовой анализы, позволяющие видеть исследуемое правовое поле в его единстве и целостности, взаимосвязь специального и общего законодательства.

Названные методы применялись в соответствии с предъявляемыми к познанию и объяснению государственно-правовых явлений требованиями объективности и всесторонности.

отечественных и зарубежных ученых по проблемам установления и диссертации использована также научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам (особенно по административному праву), науке государственного управления.

Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, модельное законодательство.

Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда характеризующие основные тенденции развития организации кадрового государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на исследования, посвященные вопросу понимания гражданскими служащими своих социальных гарантий и перспектив их стратегического содержания (за 2003–2008 гг.); результаты проведенного автором в 2011 г. анкетирования 400 федеральных государственных гражданских служащих налоговых и судебных органов и гражданских служащих субъекта Российской Федерации – администрации Липецкой области.

государственных гарантий на гражданской службе в современных социально-экономических и политических условиях модернизации государственного управления Российской Федерации, обосновании авторского подхода административно-правового регулирования и развития государственных гарантий гражданских служащих Российской Федерации.

Диссертация представляет собой комплексную работу, в которой с позиций науки административного права, на основании исследования вопросов установления и реализации системы государственных гарантий гражданских служащих получены выводы и предложения, направленные на совершенствование законодательства в указанной сфере.

На защиту выносятся следующие научные положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:

1. Сформулировано определение понятия «социальная защищенность государственных гражданских служащих» как направление социальной политики государства, обеспечивающее реализацию прав гражданских служащих.

2. На основе проведенного исследования отмечается необходимость законодательного закрепления определения понятия «государственные гарантии гражданских служащих», которое предлагается внести в главу I «Общие положения» Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Под государственными гарантиями гражданских служащих предлагается понимать нормативно закрепленные средства, способы и условия правовой и социальной защищенности, обеспечивающие реализацию прав гражданских служащих и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призванные укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством.

3. Делается вывод о том, что государственные гарантии являются элементом социально-правового статуса гражданского служащего и обладают следующими сущностными характеристиками:

1) устанавливаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и закрепляются соответственно в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

2) предоставляют гражданским служащим возможность получать те или иные материальные или нематериальные блага;

3) являются средством позитивного воздействия на гражданского служащего с целью побуждения его к эффективному исполнению своих должностных обязанностей;

4) служат укреплению стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;

5) компенсируют ограничения, установленные действующим законодательством.

Обосновано положение о том, что принцип социально-правовой защиты гражданских служащих должен найти отражение в ст. Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Обозначена необходимость законодательного установления принципов реализации государственных гарантий гражданских служащих.

Такими принципами предложено считать следующие:

1) принцип всеобщности гарантий;

2) принцип обеспечения прав и свобод личности;

3) принцип единства основных государственных гарантий независимо от уровня гражданской службы;

4) принцип соотносительности обязанностей, ограничений и запретов на гражданской службе государственным гарантиям гражданских служащих;

5) принцип стабильности занимаемого положения и перспективы служебного роста гражданского служащего;

6) принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;

7) принцип ответственности органов государственной власти и должностных лиц за реализацию государственных гарантий гражданских служащих.

6. Утверждается, что к числу основных государственных гарантий гражданских служащих следует отнести право на жилищное обеспечение.

Представляется, что данная гарантия должна быть включена в ст. Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и может осуществляться посредством предоставления гражданскому служащему служебного жилого помещения или возмещения ему расходов на наем (поднаем) жилого помещения либо единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения.

7. В диссертации делается вывод, что действующее законодательство о государственной гражданской службе не в полной мере решает задачу социально-правовой защищенности гражданских служащих. Обусловлено это, прежде всего, тем, что нормы, устанавливающие соответствующие гарантии для гражданских служащих, разбросаны по различным нормативным актам, что осложняет их учет и правильное понимание; многие важные гарантии гражданских служащих до сих пор не получили должного нормативного правового регулирования. Кроме того, не все государственные гарантии подкрепляются обеспечительным механизмом. В настоящее время существует необходимость совершенствования законодательства о государственных гарантиях гражданских служащих. Для этого необходима унификация действующего законодательства в указанной сфере путем принятия отдельного Федерального закона «О государственных гарантиях гражданских служащих Российской Федерации». Принятие такого акта, т.е.

создание прочной законодательной базы, позволило бы придать системность, целостность, завершенность институту государственных гарантий гражданских служащих.

8. Обосновано положение о том, что гарантии, предоставляемые через ответственности труда государственных гражданских служащих, поскольку от того, какие гарантии и как они исполняются, во многом зависит не только деятельность гражданского служащего, но и работа всего государственного аппарата, т.е. государственные гарантии гражданских служащих носят обеспечительный характер.

Обозначена необходимость создания механизма реализации государственных гарантий на гражданской службе как комплекса организационных, социальных и правовых мер, обеспечивающих исполнение профессиональном уровне, а также способствующих повышению мотивации гражданских служащих.

10. Делается вывод о том, что в целях повышения уровня социальноправовой защищенности гражданских служащих, с одной стороны, и необходимости комплектования органов государственной власти профессиональными и компетентными сотрудниками – с другой, следует создать органы управления государственной гражданской службой, в функцию которых был бы включен контроль за реализацией гарантий гражданских служащих.

11. Высказывается предложение о разработке и принятии федеральной целевой программы, направленной на совершенствование системы государственных гарантий на гражданской службе, в целях повышения эффективности государственной гражданской службы в Российской Федерации и обеспечения высокого уровня государственных гарантий гражданских служащих.

Теоретическое значение результатов исследования. Предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований в области правового регулирования и организации государственной гражданской службы, а также других видов государственной службы.

Выводы, полученные в результате исследования, внесут определенный административного права.

Практическое значение результатов исследования. Результаты настоящего исследования могут быть использованы:

1) для совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере установления и реализации государственных гарантий гражданских служащих;

2) в практической деятельности органов государственного управления и кадровых служб;

государственными служащими;

4) в учебном процессе при преподавании в юридических и иных гуманитарных учебных заведениях курсов административного, служебного права, правового обеспечения государственной службы и некоторых других специальных дисциплин, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих по специальностям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление».

выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет».

Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в восьми публикациях (статьи в журналах, в том числе рецензируемых изданиях) и были изложены на научно-практических конференциях, проводимых на базе ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» (2008–2009 гг.).

Структура диссертации определена задачами и логикой проведенного исследования и состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, приложений.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ПРАВОВОГО

СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

§ 1. СОЦИЛЬНАЯ ЗАЩИЩЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ

СЛУЖБЫ

«Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и Конституцией Российской Федерации, следует, что Российская Федерации в сфере социальной политики государства берет на себя следующие обязательства: охранять труд и здоровье людей; устанавливать минимальный гарантированный размер оплаты труда; обеспечивать государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидам и пожилым государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Социальное государство – это характеристика (принцип), относящаяся конституционное гарантирование экономических и социальных прав и Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. : в ред. указов Президента РФ от 9 января 1996 г. № 20, от 10 февраля 1996 г. № 173, от 9 июня 2001 г. № 679, от 25 июля 2003 г. № 841; федеральных конституционных законов от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ ; законов Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, 7-ФКЗ // Российская газета. 1993. 25 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3. Ст. 152; № 7. Ст. 676 ; 2001. № 24. Ст. 2421 ; 2003. № 30. Ст. 3051 ;

2004. № 13. Ст. 1110 ; 2005. № 42. Ст. 4212 ; 2006. № 29. Ст. 3119 ; 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1; № 30.

Ст. 3745 ; 2009. № 1. Ст. 1, 2; № 4. Ст. 445.

свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства1.

Данная характеристика означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия.

Субъектами социальной политики выступают органы государственного управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, профессиональные коллективы, социальные институты, общественные организации, все заинтересованные члены общества.

Целью социальной политики является повышение благосостояния населения, обеспечение высокого уровня и качества жизни, характеризующихся следующими показателями: доход как материальный источник существования, занятость, здоровье, жилье, образование, культура, экология. Поэтому социальная политика связана с распределением доходов, товаров, услуг, материальных и социальных условий воспроизводства населения и нацелена на ограничение масштабности абсолютной бедности и неравенства, обеспечение материальных источников существования тем, кто по независящим от них причинам ими не обладает, предоставление медицинских и образовательных услуг, расширение сети и улучшение качества транспортных услуг, оздоровление окружающей среды2.

В России немаловажное значение имеет такое направление социальной политики, как социальная защищенность государственных гражданских служащих.

Признаком обретения государственной службой профессионального характера можно считать ее особую ответственность, постоянную востребованность высокого качества управленческого труда, необходимость поиска во все периоды истории адекватных времени путей и способов обеспечения государственного управления людьми, подготовленными и См.: Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1997. С. 646.

См.: Осадчая Г.И. Социология социальной сферы. М., 2003. С. 146.

профессионализацией «социальное явление, обусловленное качественными и количественными изменениями в содержании и характере труда и характеризующееся возникновением профессий и специальностей, профессиональную деятельность, становления и развития его как профессионала»2. Ученый считает, что профессионализация государственной службы характеризуется созданием системы социальных гарантий и профессиональных ограничений для государственного служащего;

зарождением форм профессиональной солидарности; возникновением профессиональных общностей государственных служащих, элементов профессиональной культуры, в частности профессиональных традиций, профессионального языка, профессиональной формы одежды, а также элементов профессиональной атрибутики государственных служащих и государственной службы3. По мнению В.Д. Граждана, государственная служба как управленческая деятельность имеет свою цель, средства, формы и методы реализации, свой процесс и результат4. Государственная служба представляет собой только ей свойственную сферу профессиональной деятельности. Всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов во всех ветвях власти: законодательной, исполнительной и судебной. При этом государственная служба повсеместно обеспечивает такое ведение государственных дел, которое на основе законности и правопорядка позволяет реализовывать цели социального государства – непрерывное повышение качества жизни своих граждан5.

См.: Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика. Проблемы развития теории и практики. М., 1998. С. 143.

См.: Там же. С. 149.

См.: Там же. С. 146.

См.: Граждан В.Д. Государственная служба : соотношение политики и права // Власть.

2000. № 7. С. 70–76.

См.: Государственная служба Российской Федерации : первые шаги и перспективы / под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М., 1997.

Содержание труда в органах государственной власти определяется составом осуществляемых ими функций управления социально-экономическими подготовительный и исполнительный1. Функции аналитического блока носят подготовительный характер. К ним относятся: информация, целеполагание, анализ, измерение, диагностика, прогнозирование. Функции исполнительного блока носят программно-управленческий характер. К их числу относятся: программирование, планирование, координация, мотивация, контроль, регулирование. Таким образом, государственная служба обладает всеми качествами, присущими отдельному виду профессиональной деятельности, каковой она по существу, и является. Следовательно, люди, занятые данным видом управленческой деятельности, образуют отдельную социально-профессиональную группу. Б.В. Ракитский полагает, что «нормальное общественное положение государственных служащих социально-профессиональная группа. В тоталитарном обществе – это каста, а в демократическом – социально-профессиональная группа как субъект социальной политики»2.

Наличие профессиональных знаний и навыков является необходимым, но не единственным требованием к современным гражданским служащим. В рамках определенной профессии дополнительно возникает необходимость в специфических требованиях, выражающихся в определенном уровне правовой культуры, правосознания, моральных качествах гражданских служащих. С другой стороны, особая государственная роль гражданских служащих вызывает необходимость их адекватной социальной поддержки. В современных условиях функционирование современного государственного аппарата невозможно представить без рационально разработанной, твердо См.: Труд государственных служащих : учеб. пособие. М., 2000. С. 5.

Чтобы успешно решить практический вопрос, надо выявить суть проблемы, глубоко ее изучить и найти плодотворные подходы к ее решению. Сколько платить российскому чиновнику? М., 2001. С. 78.

профессиональную деятельность гражданских служащих.

Данные нормы, регулируя отношения внутри института гражданской службы, обеспечивают стабильность его функционирования, поддержание социальных процессов в необходимом состоянии, упорядоченность отношений. Иными словами, нормы социальной защищенности поддерживают определенную системность государственной гражданской службы, выявляют своеобразную государственную заботу и создают условия существования данного института как единого организма1.

Социальная защита государственных служащих – это своеобразный социальный институт, включающий деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по созданию и обеспечению комплекса мер, гарантирующих реализацию законных прав чиновников, обеспечение их нормальной жизнедеятельности и поддержание профессионального статуса в новых социально-политических реалиях2.

Данному социальному институту присущи следующие признаки3:

комплекса (совокупности) специальных норм и предписаний, регулирующих ее функционирование в условиях российского социума;

2) интегрирование институционального образования в социальнополитическую и ценностную структуры российского общества позволяет узаконить формально-правовую основу его деятельности и осуществлять социальный контроль над его функционированием и детерминированными им типами институциональных действий органов социального управления;

3) для осуществления своей деятельности институт социальной защиты имеет определенные материальные, кадровые и иные ресурсы.

См.: Итыгилова Н.В. Социальные нормы как регуляторы деятельности государственных гражданских служащих : дис. … канд. соц. наук. М., 2005.

См.: Неупокоев М.Д. Социальные гарантии государственных гражданских служащих :

социологический анализ : дис. … канд. соц. наук. М., 2004. С. 51–52.

См.: Там же. С. 52.

Не все признаки институциональности системы социальных гарантий в настоящее время одинаково отчетливо выражены. Это объясняется переходным характером социальных процессов в современной России, становлением новых элементов социальной жизни и относительно небольшим сроком формирования в общественном сознании, а также реализацией в социальной практике принципов и норм социальной защиты государственных гражданских служащих.

Социальная защищенность государственных гражданских служащих выступает как конкретно-личностный аспект наличия и эффективности функционирования в его интересах системы социальной защиты, а также его подготовленность к защите своих законных прав и свобод.

Социальная защищенность государственных гражданских служащих реализуется1:

во-первых, в достаточной обеспеченности материальными, социальными и культурными благами, всеми видами довольствия, жильем, в обеспечении им на этой основе высокого качества жизни;

во-вторых, в высоком уровне организации условий и оплаты труда, создания условий для самообразования, повышения культурного уровня и отдыха;

в-третьих, в справедливом характере взаимоотношений, перспективе роста, прочных гарантиях прав и уважения достоинства личности;

в-четвертых, в предоставлении особых гарантий государственному гражданскому служащему в результате получения им увечья (травмы) или членам его семьи в случае его гибели (смерти).

Закрепленная на законодательном уровне социальная защищенность гражданских служащих является фактором повышения эффективности государственного управления и отражает качественные характеристики профессиональной деятельности государственных гражданских служащих.

См.: Неупокоев М.Д. Социальные гарантии государственных гражданских служащих :

социологический анализ : дис. … канд. соц. наук. М., 2004. С. 55–56.

Рассмотрим более подробно имеющиеся в научной литературе подходы государственным гражданским служащим.

юридических средств, обеспечивающих реализацию конституционных социально-экономических и социально-политических прав членов общества»1. К числу основных социальных гарантий М.Д. Неупокоев относит следующие: право на труд, отдых, жилище, бесплатное образование и бесплатную медицинскую помощь.

Социальные гарантии – это организационно-правовые средства, призванные обеспечить реальное осуществление права на труд конкретных категорий граждан2.

Следует отметить, что и в том и в другом определении под социальными гарантиями понимается в том числе право на труд, что является неверным утверждением, поскольку Конституция Российской Федерации в ч.

3 ст. 37 закрепляет исключительно право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Право на труд, на наш взгляд, не может быть гарантировано, поскольку в нашей стране существует безработица.

востребованный обществом социальный институт для поддержания необходимых и достаточных условий деятельности государственных гражданских служащих в социальных, экономических и политических реалиях.

Складывающийся механизм социального обеспечения в условиях рыночных отношений включает комплекс мер по обеспечению гарантий в Неупокоев М.Д. Социальные гарантии государственных гражданских служащих :

социологический анализ : дис. … канд. соц. наук. М., 2004. С. 20.

См.: Груздев В.С. Правовой статус государственных служащих РФ и организационноправовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.

области занятости, вознаграждения и оплаты труда, компенсации потерь от инфляции, помощи инвалидам1.

общественная практика по обеспечению социальных потребностей категорий граждан, которые в силу тех или иных особенностей (возрастные, состояние здоровья, характер труда и другие) ограничены в своей трудоспособности или гражданских правах и потому не могут обойтись без системы мер социальной помощи и поддержки, которые обеспечиваются в нашей стране органами социального обеспечения.

трудоспособных граждан, в интересах государства и общества вынужденных подвергать риску свою жизнь и здоровье или ограниченных в возможностях вести дополнительную трудовую деятельность для поддержания своего благосостояния или его повышения, обусловливает создание системы социальной защиты.

Социальная защита соответствующих категорий лиц обеспечивается гарантиями государства в плане достаточной для жизни материальной компенсации невозможности самостоятельного получения доходов, а также обеспечения бытовых услуг. Общество, которое не в состоянии это обеспечить, находится в состоянии глубокого социально-экономического кризиса.

Под социальной защитой следует понимать систему контролируемых государством экономических, социальных и правовых гарантий, обеспечивающих гражданам общества соблюдение и реализацию прав и свобод, достойные современного человека и необходимые для его развития уровень и качество жизни2.

См.: Социология государственной службы : терминологический словарь-справочник / под ред. Г.П. Зинченко. Ростов н/Д, 1996. С. 92.

См.: Романов В.Л. Социальная защита служащих как фактор устойчивости государственной службы // Государственная служба : теория и организация : курс лекций.

Ростов н/Д, 1998. С. 642.

Механизм социальной защиты должен включать систему мер по реализации общих социальных задач государства, в первую очередь гарантий в области занятости, вознаграждения и оплаты труда, компенсации потерь населения от инфляции, помощи многодетным семьям, престарелым и инвалидам и другим социально уязвимым категориям лиц.

Понятие «социальная защита» включает в себя также меры по обеспечению безопасности граждан и общества от антисоциальных действий индивидов с девиантным (отклоняющимся) поведением. Речь идет в основном о преступлениях против личности и собственности, а также опасном для жизни и здоровья граждан поведении лиц с психическими расстройствами. В периоды социально-экономических кризисов актуальность защитных мер в данном направлении по отношению к государственным гражданским служащим существенно возрастает.

Различные аспекты данной системы мер применительно к деятельности определенных социально-профессиональных групп граждан включают такие понятия, как «социальные гарантии», «социальные права», «социальное обеспечение», «социальное обслуживание» и др.

Социальные права – совокупность конституционных прав человека (или только граждан конкретного государства), дающих ему возможность претендовать на получение от государства при определенных условиях определенных материальных благ1.

Социальное обеспечение – система мер, связанных с удовлетворением специфических потребностей пожилых людей, престарелых и инвалидов, направленных на восстановление и сохранение их социальных связей и отношений, активное содействие в осуществлении, защите и охране прав этих категорий населения2.

См.: Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е.

Крутских. М., 1997. С. 648.

См.: Краткий словарь по социологии / под общ. ред. Д.М. Гвишиани, Н.И. Лапина. М., 1989. С. 192.

Социальное обслуживание – деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социальномедицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации1.

Социальные гарантии – это система удовлетворения материальных, духовных и иных потребностей человека, а социальная защищенность – это удовлетворенность по поводу реализации своих нужд и запросов.

Удовлетворение потребностей человека может служить мерилом центральной категорией в понимании ее сущности не является. Как социальный институт социальные гарантии, конечно, ориентированы на удовлетворение потребностей людей, но не как самоцель, а скорее как безопасности и стабильности. По мнению профессора В.С. Нечипоренко, «социальная защищенность является одной из важнейших ценностей Российского государства»2.

С точки зрения В.П. Ворожцова, социальные гарантии – это сочетание системы общесоциальных и «профессиональных» мер обеспечения реализации в отношении профессионально ориентированных социальных групп населения3.

Социальную защищенность В.П. Ворожцов определяет как степень обеспечения основных социальных и иных прав граждан. Однако ряд категорий граждан в силу тех или иных особенностей (возраст, состояние Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации : федер.

закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ : в ред. федер. законов от 10 июля 2002 г. № 87-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995.

№ 50. Ст. 4872 ; 2002. № 28. Ст. 2791; № 30. Ст. 3032 ; 2003. № 2. Ст. 167 ; 2004. № 35.

Ст. 3607 ; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.

Нечипоренко В.С. Социальные основания государственной службы // Человек, наука управления. М., 2000. С. 145–155.

См.: Ворожцов В.П. Научная методология в военной сфере : проблема реализации. М., 1992. С. 159.

здоровья, характер труда и другие) нуждается в особой, специальной защите1.

А.В. Коровниковым при исследовании ее становления, развития и правового регулирования в России. В его понимании социальная защита – это деятельность органов государственного и ведомственного управления, установленных для определенной социальной категории граждан и членов их семей прав, свобод, льгот и законных интересов. Социальная защищенность, по его мнению, – это наличие механизма и гарантий (закрепленных в законе) правового положения граждан, это гарантия осуществления их прав и свобод2.

конкретно обрисовывают содержание социальной защищенности, особенно применительно к государственным гражданским служащим.

отношения по социальной защищенности государственных гражданских служащих, следует сказать, что комплекс мер, направленных на социальную защиту государственных гражданских служащих достаточно многообразен.

Например, в соответствии со ст. 24 Модельного закона «Об основах государственной службы»3 каждое государство – участник СНГ обязано гарантировать государственному служащему высокий уровень социальной защиты, в частности: ежегодный оплачиваемый отпуск; бесплатную медицинскую помощь как самому служащему, так и членам его семьи в См.: Ворожцов В.П. Научная методология в военной сфере : проблема реализации. М., 1992. С. 161.

См.: Коровников А.В. Социальная защита военнослужащих : становление, развитие и правовое регулирование. М., 1994. С. 24.

О Модельном законе «Об основах государственной службы» : постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 15 июня 1998 г. № 11-5 // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 18. С. 103–128.

государственных учреждениях здравоохранения, в том числе после выхода на пенсию; переподготовку и повышение квалификации; обязательное государственное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности, гибели или причинения вреда здоровью, а также его имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; пенсию государственного служащего и пенсионное обеспечение членов его семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; защиту государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им своих служебных обязанностей в порядке, установленном законом.

Государственному служащему гарантируется также возмещение расходов и предоставление иных компенсаций в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья. Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных законодательством государства, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

Оплата труда, пенсия и иные выплаты государственному служащему подлежат индексации в порядке, установленном законодательными и нормативно-правовыми актами государства. Кроме того, законодательством государств – участников СНГ могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.

Вместе с тем ст. 24 указанного закона предусмотрено, что при освобождении от должности в связи с совершением противоправных действий, в том числе за систематическое невыполнение своих обязанностей, права на гарантии и компенсации не сохраняются.

Таким образом, социальные гарантии государственных гражданских современном этапе развития общества и реформирования государственной гражданской службы. В связи с этим под социальной защищенностью государственных гражданских служащих следует понимать направление социальной политики государства, обеспечивающее реализацию социальных прав гражданских служащих.

§ 2. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ

НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

действующим лицом в сфере государственно-административного исполнение политическими руководителями конституционных и иных государственных полномочий.

В настоящее время понятие «государственный служащий» означает также особую аппаратную должность в государственных органах. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»1 (далее – ФЗ «О системе государственной службы…») есть два Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 10 ФЗ «О системе государственной осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г.

№ 58-ФЗ : в ред. федер. законов от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ, от 6 июля 2006 г. № 105-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 419-ФЗ, от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063; № 46 (ч. 1). Ст. 4437 ; 2006.

№ 29. Ст. 3123 ; 2007. № 49. Ст. 6070 ; 2011. № 1. Ст. 31; № 50. Ст. 7337.

федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Согласно п. 2 ст. 10 анализируемого закона государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации признается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Следовательно, понятие государственного служащего содержит в себе три признака: гражданин Российской Федерации; осуществляющий деятельность на должности государственной службы; получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации соответственно.

Гражданский служащий – это гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 18 и не старше 65 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и исполняющий обязанности по государственной должности гражданской службы за денежное вознаграждение. Отметим, что гражданский служащий занимает государственной власти.

При рассмотрении статуса государственного гражданского служащего следует исходить из общетеоретического понятия «социально-правовой статус гражданского служащего».

Исходной характеристикой социально-правового статуса гражданского служащего является его статус гражданина, который органически включает в себя: а) конституционный статус российского гражданина; б) статус специалиста в системе административно-служебных отношений в соответствии с нормами административного законодательства; в) статус федерального служащего или служащего субъекта Федерации в соответствии с нормами ФЗ «О системе государственной службы…» и «О государственной государственной гражданской службе…»), других нормативно-правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения.

Все, что связано с компетенцией гражданских служащих, обычно регламентировано в социальных и правовых нормах, которые составляют социально-правовой статус гражданского служащего. Он возникает на основе соответствующего законодательства в связи с замещением должности гражданского служащего. Именно определенная должность является базой служащего. Так, по мнению И.Н. Сурманидзе, должность государственной государственного органа, но и ключевым образованием для лица, ее (должность) замещающего. Именно должность, обладая определенной частью компетенции государственного органа:

конкретный объем прав и полномочий;

гражданского служащего;

в) характеризует положение государственного служащего в служебной иерархии;

О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ : в ред. федер. законов от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 2 марта 2007 г.

№ 24-ФЗ, от 12 апреля 2007 г. № 48-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ, от 29 марта 2008 г.

№ 30-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, от 17 июля 2009 г.

№ 160-ФЗ, от 18 июля 2009 г. № 187-ФЗ, от 25 ноября 2009 г. № 269-ФЗ, от 17 декабря 2009 г.

№ 322-ФЗ, от 29 января 2010 г. № 1-ФЗ, от 14 февраля 2010 г. № 9-ФЗ, от 29 ноября 2010 г.

№ 317-ФЗ, от 28 декабря 2010 № 419-ФЗ, от 27 июня 2011 г. № 155-ФЗ, от 11 июля 2011 г.

№ 204-ФЗ, от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ, с изм., внесенными федер. законами от 17 декабря 2009 г. № 313-ФЗ, от 13 декабря 2010 г. № 358-ФЗ, от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ ;

постановлением Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. № 25-П // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215 ; 2006. № 6. Ст. 636 ; 2007. № 10.

Ст. 1151; № 16. Ст. 1828; № 49. Ст. 6070 ; 2008. № 13. Ст. 1186; № 30 (ч. 2). Ст. 3616; № (ч. 1). Ст. 6235 ; 2009. № 29. Ст. 3597, 3624; № 48. Ст. 5719; № 51. Ст. 6150, 6159 ; 2010. № 5.

Ст. 459; № 7. Ст. 704; № 49. Ст. 6413; № 51 (ч. 3). Ст. 6810 ; 2011. № 1. Ст. 31; № 48. Ст. 6730;

№ 49 (ч. 5). Ст. 7333; № 50. Ст. 7337.

г) подчиняет такую важную (и с правовой, и с психологической точки зрения) категорию, как классные чины1.

установленные и гарантированные государством и обществом меры должного и возможного поведения работника в области государственнослужебных отношений.

В юридической литературе большинство ученых используют понятие правовой статус, которым является комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, связанных с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных конституционного, административного, трудового и иных отраслей права2.

Как отмечает Ю.Н. Старилов, правовой статус (правовое положение) государственных служащих – это содержание (сущность) государственнослужебных правоотношений. С изменением этих отношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например, увольнение, отставка, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д. Следует отметить, что в научной литературе нет единого мнения относительно категории правового статуса. Одни ученые рассматривают понятие правового статуса государственного служащего широко, включая в его содержание гражданство, принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные интересы и соответственно права и обязанности4.

См.: Сурманидзе И.Н. Должности и должностные лица государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 4.

См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С. 17.

См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права : в 3 т. М., 2002. Т. 2 :

Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления.

Административная юстиция. С. 34.

См., например: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С. 17.

Другие ученые сводят административно-правовой статус государственного служащего к совокупности прав и обязанностей1. Более аргументированной представляется позиция, согласно которой правовой статус – это сфера юридической ответственности, а не только прав и обязанностей2.

Совокупность гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации, определяет основы правового положения личности и является действующим законодательством. Все указанные гарантии в полной мере относятся и к гражданам России из числа государственных гражданских служащих.

составляют семь групп государственно-служебных норм, которые определяют: права, обязанности, ограничения, запреты, требования, ответственность, гарантии.

Именно они предопределяют основное содержание государственнослужебных отношений, в которых участвует гражданский служащий.

Следует подчеркнуть, что статусные нормы устанавливаются обычно не персонально для каждого гражданского служащего, а для должности, которую он замещает, и поэтому производны от задач и функций государственного органа.

Эти статусные нормы дифференцируются на две группы: общие статусные нормы и особенные статусные нормы3.

В свою очередь особенные статусные нормы также делятся на две части: основные статусные нормы и неосновные (дополнительные) статусные нормы.

См.: Витрук Н.В. Правовой статус личности : содержание, виды и тенденции в развитии // Проблемы правового статуса субъектов права : межвуз. сб. Калининград, 1976. С. 13.

См.: Черемухина Ю.А. Административно-правовой статус несовершеннолетних детей как объекта административной опеки. Воронеж, 2004. С. 67.

См.: Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 162.

Общими статусными нормами называются те, которые свойственны всем гражданским служащим, независимо от вида, ветви, категории и группы их должностей; особенными называются те, которые устанавливаются в зависимости от этих структур. При этом особенные – основные статусные нормы определяются исходя из типовых квалификационных характеристик, а особенные – неосновные – под влиянием потребностей внутриструктурных и межструктурных взаимодействий.

В научной литературе отмечается, что правовые стимулы, к которым следует отнести гарантии на государственной гражданской службе, и правовые ограничения являются парными юридическими категориями, так как они взаимообеспечивают в регулировании друг друга, обозначают в совокупности специфический баланс мотивационных юридических средств1.

определенной мере компенсировать государственному гражданскому служащему те материальные потери, которые обусловлены экономическими ограничениями. Так, заметный интерес представляет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 1999 г.

№ 19-П, в котором отмечается, что гарантии и льготы, предусмотренные для государственных служащих, призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод2.

Однако представляется, что значение государственной гражданской службы для государства и общества не позволяет ограничиться лишь компенсацией ограничений. Права и обязанности гражданского служащего только тогда имеют социальный смысл и значимость, когда они обеспечены См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 110.

По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани : постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. № 19-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 3. Ст. 354.

государственной гражданской службе….» сформулированы и зафиксированы государственные гарантии на гражданской службе.

Гарантии, предоставляемые через правовые нормы, важны для социального признания важности и ответственности труда государственных гражданских служащих. Система материально-финансовых гарантий сегодня – это действующая система, повышающая престиж государственной службы как социально-правового института.

Социальная защищенность государственных гражданских служащих представляет собой наличие правовых гарантий, материальных и социальных условий по реализации законных прав и свобод, предоставляемых в соответствии с особым характером профессиональной деятельности государственных служащих; социально-экономического обеспечения нормальной жизнедеятельности государственных гражданских служащих и членов их семей; а также поддержанию высокого социального статуса государственных служащих в обществе1.

Основными социально-правовыми формами, средствами реализации социальных гарантий, а также защищенности государственных гражданских служащих являются права, льготы и гарантии.

Права – это охраняемые государством узаконенные возможности;

свобода что-либо делать, осуществлять. Совокупность прав, законодательно закрепленных в Конституции Российской Федерации, определяет основы правового положения личности, является исходной для всех других прав граждан, которые регулируются действующим законодательством. Права государственных служащих – это предоставление особых возможностей, законодательно закрепленных и гарантированных государством лицам, имеющим статус государственного служащего2.

См.: Неупокоев М.Д. Социальные гарантии государственных гражданских служащих :

социологический анализ : дис. … канд. соц. наук. М., 2004. С. 53.

См.: Там же. С. 53.

Характеристика общих прав гражданских служащих дается в ст. 14 ФЗ «О государственной гражданской службе…». В соответствии с положениями указанной статьи каждый гражданский служащий имеет право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о своей служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим федеральным законом и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушении;

16) медицинское страхование в соответствии с настоящим законом и законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1.

О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации : федер. закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ : в ред. федер. законов от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ, от 8 мая 2004 г. № 34-ФЗ, от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ, от 25 ноября 2006 г. № 196-ФЗ, от 21 декабря 2006 г. № 239-ФЗ, от 9 апреля 2007 г.

№ 43-ФЗ, от 22 июля 2008 г. № 156-ФЗ, от 18 июля 2009 г. № 187-ФЗ, от 24 июля 2009 г.

№ 213-ФЗ (ред. 25 декабря 2009 г.), от 21 июня 2010 г. № 122-ФЗ, от 28 декабря 2010 г.

№ 404-ФЗ, от 28 марта 2011 г. № 43-ФЗ, от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ, с изм., внесенным Определением Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. № 187-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51. Ст. 4831 ; 2002. № 30. Ст. 3033 ; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700; № (ч. 1). Ст. 4437 ; 2004. № 19 (ч. 1). Ст. 1835; № 35. Ст. 3607 ; 2006. № 32. Ст. 3585; № 48.

Ст. 4946; № 52 (ч. 3). Ст. 5505 ; 2007. № 16. Ст. 1823 ; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3612 ; 2009. № 29.

Ст. 3624; № 30. Ст. 3739 ; 2010. № 26. Ст. 3247 ; 2011. № 1. Ст. 16; № 14. Ст. 1806; № 27.

Ст. 3880.

Особенные права – основные права гражданского служащего также обусловливаются спецификой занимаемой им должности. К их числу относятся, например, право на принятие вторичных нормативных актов, распоряжения имуществом, дисциплинарной практикой в отношении подчиненных, визирования по профилю своей деятельности готовящихся в данном органе документов и т.д. Среди особенных – дополнительных прав могут быть права технического контроля за исполнением поручений сотрудниками, за состоянием техники безопасности в помещении, использования различной оргтехники, компьютеров и т.д. Льготы – это преимущества, частичное освобождение от выполнения выполнения2.

законодательством полная или частичная компенсация тягот и лишений морального и материального порядка, переносимых ими, в процессе выполнения профессиональных обязанностей3.

Льготы – «есть временное или постоянное предоставление гражданам определенных материальных выгод в денежной или натуральной форме» 4.

Льготы устанавливаются как на федеральном, так и местном уровне и финансируются из средств соответствующих бюджетов. По мнению ряда ученых (И. Николаев, И. Шульга, С. Артемьева, А. Калинин), особенностью отечественной системы льгот является отсутствие в законодательстве четкого определения понятия. Нередко в нормативных актах происходит смешение категорий «социальная льгота» и «социальная гарантия». Среди признаков социальной льготы можно выделить следующие: основана на социальной См.: Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 163–164.

См.: Большая советская энциклопедия : в 30 т. / гл. ред. А.М. Прохоров. Изд. 3-е. М., 1971. Т. 18. С. 572.

См.: Неупокоев М.Д. Социальные гарантии государственных гражданских служащих :

социологический анализ : дис. … канд. соц. наук. М., 2004. С. 54.

Социальная политика, уровень и качество жизни : словарь / под ред. В.Н. Бобкова. М., 2001. С. 84.

способствует улучшению положения получателей; распределяется по получателя1. Существующие льготы можно классифицировать по ряду категорий: в области транспортных услуг (бесплатный проезд или скидка в оплате транспортных билетов, первоочередная покупка транспортных билетов, возмещение расходов по использованию личных транспортных средств); в области медицинских услуг (бесплатное предоставление или предоставление со скидкой санаторно-курортного, амбулаторного и стационарного обслуживания, бесплатное зубное и ортопедическое протезирование); в области коммунальных услуг (освобождение или первоочередное право на улучшение жилищных условий, бесплатная или первоочередная установка телефона); в области обеспечения собственностью предоставление квартир, предоставление земельных участков); в области трудовых отношений (надбавки к заработной плате, пенсиям, снижение продолжительности рабочей недели, снижение возраста выхода на пенсию, дополнительные отпуска, льготный зачет рабочего стажа, обязательное страхование); в области обучения (бесплатная переквалификация, внеконкурсный прием в учебные заведения); налоговые льготы; денежные выплаты (дополнительные пенсии, детские пособия); льготные кредиты;

материальное обеспечение. Анализируя систему государственных гарантий государственным гражданским служащим и сопоставляя ее с представленной классификацией льгот, автор приходит к выводу, что немалая часть из приведенного перечня относится и к госслужащим. Но при этом в отношении госслужащих речь идет не о льготах, а о государственных социальных гарантиях, призванных стимулировать их эффективную деятельность. В См.: Николаев И., Шульга И., Артемьева С., Калинин А. Экономика льгот // Общество и экономика. 2003. № 9. С. 158.

число государственных социальных гарантий не входят: налоговые льготы, льготные кредиты, предоставление земельных участков и квартир и др.

Включение в число государственных гарантий госслужащим возможности получения льготных кредитов представляется автору оправданным, поскольку подавляющее большинство государственных служащих не обеспечивается бесплатным жильем, а для покупки квартиры заработка чиновников явно недостаточно (особенно замещающих старшие и младшие группы должностей). Как показано выше, в отношении государственных служащих понятие социальных льгот неприменимо. Применяемая к госслужащим система государственных социальных гарантий не что иное, как совокупность условий, обеспечивающих их нормальную служебную деятельность.

Гарантии прав граждан – это условия и средства, обеспечивающие гражданам возможность пользоваться установленными Конституцией Российской Федерации и другими законами правами и свободами1.

Гарантии деятельности государственных гражданских служащих – это обязанности, принятые на себя органами государственной власти, местного самоуправления, администрацией организации по созданию необходимых условий профессиональной деятельности, нормального жизнеобеспечения и поддержания социально-профессионального статуса госслужащих и членов их семей2.

гражданских служащих, повышения мотивации в эффективном исполнении ими своих должностных обязанностей, стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных ФЗ «О государственной гражданской службе…» и иными См.: Большая советская энциклопедия : в 30 т. / гл. ред. А.М. Прохоров. Изд. 3-е. М., 1971. Т. 18. С. 118.

См.: Неупокоев М.Д. Социальные гарантии государственных гражданских служащих :

социологический анализ : дис. … канд. соц. наук. М., 2004. С. 54.

федеральными законами, гражданским служащим предоставляются государственные гарантии.

Слово «гарантия» происходит от французского «garantie», что означает «ручательство, условие обеспечивающее что-либо»1. В качестве гаранта – поручателя выступает государство, учреждение или лицо, дающее в чем-либо гарантию2.

Энциклопедический социологический словарь определяет социальные гарантии как «материальные и юридические механизмы, обеспечивающие реализацию конституционных, социально-экономических и социальнополитических прав»3.

Установленные для государственных служащих гарантии по своей сути не являются привилегией4, а являются составной частью служебного статуса.

Эффективность деятельности государственного служащего по обеспечению конституционных гарантий прав и свобод гражданина России во многом зависит от того, насколько целесообразны, действенны и социально справедливы его личные гарантии5.

В рамках системы государственной службы существует несколько подходов к пониманию гарантий. Так, по мнению Д.М. Овсянко, к гарантиям применяются «меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего»6.

С точки зрения Ю.Н. Старилова, гарантии – это «установленные в законодательстве основные положения, характеризующие социальноСловарь иностранных слов / под ред. А.Г. Спиркина [и др.]. 14-е изд., испр. М., 1987.

См.: Тараканов А. Гарантии для государственных служащих : понятие и соотношение с другими категориями // Государственная служба. 2003. № 1. С. 127.

Энциклопедический социологический словарь / под ред. Г.В. Осипова. М., 1995. С. 109.

Привилегия – преимущественное право, льгота, предоставляемая кому-либо (см.:

Управление персоналом : энциклопедический словарь / под ред. А.Я. Кибанова. М., 1998.

С. 274).

См.: Пресняков В.М., Чаннов С.Е. Служебное право Российской Федерации : учеб.

пособие. М., 2011. С. 309.

Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. С. 93.

правовую сторону статуса государственного служащего»1. По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, гарантии представляют собой «механизмы защиты и качественного исполнения госслужащими своих прав, должностных обязанностей и являются важнейшими условиями, предпосылкой, факторами, предопределяющими эффективную и нормальную деятельность государственных служащих»2. По мнению А.И. Турчинова, гарантии государственных служащих – это средства, способы и условия, обеспечивающие предоставление им прав в области социально-трудовых отношений3.

Гарантии государственных служащих – это комплекс финансовых, организационных, социальных и стимулирующих мероприятий государства, направленных на обеспечение государственным служащим условий для эффективного исполнения своих обязанностей и закрепление на государственной службе в течение всего периода работы4.

установленные и законодательные средства косвенного административноправового воздействия на поведение государственного служащего, которые призваны, с одной стороны, обеспечивать материальное благополучие государственного служащего, а с другой – защищать его от внешних посягательств и произвола руководителя государственного органа, содействуя тем самым осуществлению государственным служащим своих должностных прав и обязанностей, а также реализации его прав и обязанностей как гражданина и человека5.

Существует еще одно понятие гарантий на государственной службе, данное Е.В. Охотским, согласно которому гарантиями на государственной Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 344.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. М., 2003. С. 195.

См.: Управление персоналом : учебник / общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2003.

См.: Панин И.Н., Вагина Л.В. Социальная защита кадров в процессе реформирования госслужбы // Труд и социальные отношения. 2003. № 2. С. 47.

См.: Смагина И.А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего : автореф. дис. … канд. юрид. наук.

Саратов, 2001. С. 12.

службе признается совокупность мер правового, социально-экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего1.

И.Н. Панин и Л.В. Вагина считают, что государственные «гарантии государственных служащих – это средства, способы и условия, которые реализуют служебные права и обеспечивают исполнение обязанностей кадрами госслужбы»2.

Г.П. Зинченко и A.M. Старостин дают следующее определение гарантий для госслужащих: это «меры, обеспечивающие социальноправовую защищенность госслужащего и членов его семьи в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации»3. Для сравнения можно привести цитату из Трудового кодекса Российской Федерации: «Гарантии – средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений»4. Как следует из См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С. 24.

Панин И.Н., Вагина Л.В. Социальная защита кадров в процессе реформирования госслужбы // Труд и социальные отношения. 2003. № 2. С. 47.

Государственная кадровая политика. Ростов н/Д, 2004. С. 312.

Трудовой кодекс Российской Федерации : федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ : в ред.

федер. законов от 24 июля 2002 г. № 97-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ, от 30 июня 2003 г.

№ 86-ФЗ, от 27 апреля 2004 г. № 32-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г.

№ 201-ФЗ, от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ, от 18 декабря 2006 г.

№ 232-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. № 54-ФЗ, от 21 июля 2007 г.

№ 194-ФЗ, от 1 октября 2007 г. № 224-ФЗ, от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ, от 1 декабря 2007 г.

№ 309-ФЗ, от 28 февраля 2008 г. № 13-ФЗ, от 22 июля 2008 г. № 157-ФЗ, от 23 июля 2008 г.

№ 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, 313-ФЗ, от 7 мая 2009 г. № 80-ФЗ, от 17 июля 2009 г. № 167-ФЗ, от 10 ноября 2009 г. № 260-ФЗ, от 25 ноября 2009 г. № 267-ФЗ, от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ, от 23 декабря 2010 г. № 387-ФЗ, от 29 декабря 2010 г. № 437-ФЗ, от 17 июня 2011 г. № 146-ФЗ, от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ, от 18 июля 2011 г. № 238-ФЗ, 242-ФЗ, 243-ФЗ, от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ, от 7 ноября 2011 г.

№ 303-ФЗ, 305-ФЗ, от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ, от 22 ноября 2011 г. № 334-ФЗ, от 7 декабря 2011 г. № 417-ФЗ, с изм., внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 г. № 3-П, от 15 декабря 2011 г. № 28-П ; определениями Конституционного Суда приведенных высказываний и положения ст. 164 Трудового кодекса Российской Федерации, все эти определения касаются отдельных частей формулируемого понятия.

Ни в научной литературе, ни в законодательных актах формулировки понятия «государственные гарантии гражданских служащих» нами не обнаружено. Следует согласиться с мнением Ю.А. Прибытко, что определения играют большую роль в правоведении и практической жизни.

Они имеют важное теоретическое значение в процессе познания той или иной отрасли права. Вместе с тем практика показывает, что для того, чтобы понятие использовалось в обществе эффективно, запоминалось людьми, становилось частью их правосознания, ему нужно дать определение в законодательном акте. Определение развивает понятие, развертывает его содержание, вводит в самую его суть. Это краткое объяснение, имеющее высшую качественную ценность. Поэтому роль определений очень велика в нормотворческом процессе. Кратко раскрывая существо правового явления во вводной части нормативного акта, оно затем дает возможность законодателю точно и свободно формулировать правовые нормы1.

«государственные гарантии гражданских служащих» нуждается в уточнении и расширении. По этой причине автор дает свое определение данного понятия. Государственные гарантии гражданских служащих – нормативно закрепленные средства, способы и условия правовой и социальной защищенности, обеспечивающие реализацию прав гражданских служащих и РФ от 11 июля 2006 г. № 213-О, от 3 ноября 2009 г. № 1369-О-П // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; № 30. Ст. 3014, 3033 ; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700 ; 2004.

№ 18. Ст. 1690; № 35. Ст. 3607 ; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 27; № 13. Ст. 1209; № 19. Ст. 1752 ; 2006.

№ 27. Ст. 2878; № 41. Ст. 4285; № 52 (ч. 1). Ст. 5498 ; 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 34; № 17. Ст. 1930;

№ 30. Ст. 3808; № 41. Ст. 4844; № 43. Ст. 5084; № 49. Ст. 6070 ; 2008. № 9. Ст. 812 ; № 30 (ч. 1).

Ст. 3613; № 30 (ч. 2). Ст. 3616; № 52 (ч. 1). Ст. 6235, 6236 ; 2009. № 1. Ст. 17, 21; № 19. Ст. 2270;

№ 29. Ст. 3604; № 46. Ст. 5419; № 48. Ст. 5717; № 50. Ст. 6146 ; 2010. № 31. Ст. 4196 ; 2011.

№ 25. Ст. 3539; № 27. Ст. 3880; № 30 (ч. 1). Ст. 4590, 4591, 4596; № 45. Ст. 6333, 6335; № 48.

Ст. 6730, 6735; № 50. Ст. 7359; № 52. Ст. 7639.

См.: Прибытко Ю.А. Формы и методы осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук.

Саратов, 2010. С. 13.

эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призванные укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством. Данное определение необходимо закрепить в главе I «Общие положения» ФЗ «О государственной гражданской службе…».

Таким образом, можно сделать следующий вывод: ученые-юристы единодушны в том, что гарантии являются неотъемлемым элементом специального правового статуса гражданских служащих. Аналогичной позиции придерживается и законодатель, закрепляя государственные гарантии на гражданской службе в главе 10 ФЗ «О государственной гражданской службе…».

Анализ действующего законодательства в сфере государственной государственных гарантий гражданских служащих:

1) устанавливаются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и закрепляются соответственно в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

2) предоставляют гражданским служащим возможность получать те или иные материальные или нематериальные блага;

3) являются средством позитивного воздействия на гражданского служащего с целью побуждения его к эффективному исполнению своих должностных обязанностей;

4) служат укреплению стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;

5) компенсируют ограничения, установленные действующим законодательством.

обеспечивающие реализацию законодательно закрепленных социальных, экономических, финансовых и организационных прав государственных гражданских служащих. Гарантии призваны компенсировать ограничения деятельности служащих. В целом гарантии включают в себя три основные государственной службы; гарантии материально-финансового обеспечения;

гарантии потребления в виде доступа к социальным благам.

следующим образом:

– гарантии, обеспечивающие оптимальные условия для поступления на государственную службу и осуществления профессиональной деятельности;

– гарантии, обеспечивающие изменения профессиональнодолжностного статуса;

нормативными актами.

Система гарантий на государственной гражданской службе должна выполнять не только задачу компенсации экономических ограничений, налагаемых на государственных служащих, но и задачу привлечения и удержания на государственной службе профессионалов. Как отмечал В.В. Лазарев, для наиболее эффективного выполнения обязанностей, в которых заинтересовано общество и государство, устанавливаются меры поощрения, необходимые для того, чтобы стимулировать подобное осуществление путем обещания за данные постоянные социально полезные действия соответствующих благ, ценностей1.

Социальная практика показывает, что гарантии для государственных гражданских служащих можно рассматривать как социальные с точки зрения признания гражданами и обществом в целом важности исполнения государственными служащими обязанностей по защите и реализации интересов государства.

См.: Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972. С. 24.

Исходя из изложенного, под государственными гарантиями гражданских служащих мы будем понимать элемент социально-правового статуса гражданского служащего, нормативно закрепленные средства, способы и условия правовой и социальной защищенности, обеспечивающие реализацию прав гражданских служащих и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призванные укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством.

§ 3. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ГАРАНТИЙ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

Государственная служба была, есть и будет в обозримом будущем одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, развития в нашей стране, особенностей государственной службы в различных странах необходимы широкому кругу лиц, каким-либо образом соприкасающихся с данным институтом.

Привлекательность государственной службы объясняется, прежде всего, тем, что государственная служба – это в первую очередь статус. И, конечно, стабильность. Но такое предпочтение влечет и немалые ограничения, так как государственный служащий – прежде всего «представитель» государства и выполняет его волю. Впрочем, ограничения компенсируются системой государственных гарантий.

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы и системы гарантий государственным служащим, действующих в настоящее время, а также изучение истории становления института гарантий государственным гражданским служащим обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих социально-демократических преобразований, процессов реформирования государственной службы.

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. В истории государственной службы можно выделить четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков1:

– XVII в. – завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений – «приказов» – в более или менее устойчивые должности;

XVIII в. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;

– XIX в. – расцвет бюрократического государства, «отлаживание»

государственной машины;

XX в. – советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры.

После распада СССР наступил пятый период – новейшая российская история государственной службы.

В Московском государстве до XVIII в. государственной службы не было: каждый служилый человек считался личным слугой государя. Однако законодательный акт – «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и См.: Барышев В.Н. Государственная служба России : прошлое и настоящее // Гражданин и право. 2002. № 1. С. 12.

придворных»1, принятый 24 января 1722 г. Петром I, сделал государственную службу и привилегией, и повинностью дворянства. В дальнейшем на протяжении двух с половиной столетий правовой статус государственного служащего уточнялся, корректировался и видоизменялся.

Частью грандиозных Петровских реформ, преобразивших Россию, была реформа государственного аппарата, которая началась в конце 1717– начале 1718 г., когда Петр составил своеобразную программу предстоящих преобразований: определил число и компетенцию коллегий – центральных правительственных учреждений Российской империи, созданных вместо приказов.

Сначала было создано девять коллегий, перечисленных в «Реестре коллегиям» от 12 декабря 1718 г.:

1. Чужестранных дел – иностранных дел.

2. Камер (или казенных сборов).

3. Юстиция...

4. Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов.

5. Воинской. Армия и все воинские дела, которые были ведомы в Военном приказе.

6. Адмиралтейской. Флот со всеми морскими военными служителями.

7. Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями.

8. Штатс-контор. Ведение всех государственных расходов.

9. Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия и заводы оных...

Состав петровских коллегий при жизни Петра менялся. В 1720 г. среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами. В 1721 г. была образована Духовная коллегия – Синод, ведавшая делами церкви. В 1722 г.

из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выделена Мануфактур-коллегия, См.: Государственная служба в России : сборник нормативных актов. Н. Новгород, 1995.

С. 35–39.

в г. Глухове образована Малороссийская коллегия для управления Украиной, для лучшего управления поместными делами Вотчинную контору Юстицколлегии сделали отдельной коллегией – Вотчинной. Всего было создано коллегий, для размещения которых было построено специальное здание на Васильевском острове в Петербурге. Коллегии стали основой центральной системы управления1.

Петром I был существенно изменен правовой статус дворянства – принятием Указа о единонаследии 1714 г., который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалованье.

Логическим продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга сформулировала новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравняла военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими показателями определения квалификации чиновника. Государственная служба стала носить централизованный характер и стала единообразной в масштабах всей страны.

государственного аппарата может быть достигнута лишь с помощью См.: Сморгунов Л.В., Вульфович P.M., Курочкин А.В. и др. Государственное управление и политика. СПб., 2002. С. 98.

детальной регламентации деятельности всех учреждений и каждого чиновника. Это было невозможно без детально разработанного и строго соблюдаемого документа – регламента (франц. reglement, от regle – правило), т.е. свода правил, определяющих порядок работы государственного учреждения. С 1718 по 1720 г. были составлены регламенты большинства коллегий, определившие их функции, структуру и штаты. При участии Петра I был создан не имевший аналогов документ, своеобразный регламент регламентов – Генеральный (от лат. generalis – общий, главный) регламент.

Сохранилось 12 редакций, из которых на 9 имеются резолюции и поправки царя. Генеральный регламент состоял из введения и 56 глав, содержавших самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений, определял единообразие организационного устройства, порядка деятельности и делопроизводства всех коллегий. «Генеральный регламент» регулировал порядок службы во всех государственных учреждениях, регламентировал обязанности президента, вице-президента, членов коллегий, а также секретаря, нотариуса, переводчика и всех прочих должностей. Устанавливал порядок приема и отправления деловой корреспонденции, правила хранения денежных сумм, архивов и т.п. Государственные дела должны были рассматриваться не более недели, дела челобитчиков (частных лиц) – не более шести месяцев.

Генеральный регламент определял также взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами власти. Утратил значение с изданием Свода законов Российской империи в 1833 г.

Во второй половине XVIII в., при Екатерине II, система, заложенная Петром I, продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия – дворянства, она стала их привилегией1.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX в.

В 1800–1850-е гг. в юридической политике Российского государства государственная служба выделилась как одно из приоритетных ее направлений. Это было связано с тем, что, с одной стороны, сама государственная служба представляла институт государственной деятельности, связанный с управлением и правовым регулированием кадрового обеспечения учреждений центрального и местного управления государственными служащими, а с другой – она персонифицировалась в конкретных личностях определенных должностных лиц и представляла «юридическое отношение, возникающее для данного лица вследствие принятия им определенной государственной должности», как определял российский государствовед А.Д. Градовский2.

Важное значение имело также представительство в бюрократии самой верховной государственной власти и государства как ее материального воплощения, и в процессе государственной службы реализовывалось «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности», – подчеркивал известный российский юрист Н.М. Коркунов3.

Российское чиновничество получало политическое превосходство над другими слоями населения и, находясь при этом в полной зависимости от государства (продвижение по службе и чинам и связанное с этим повышение См.: Сморгунов Л.В., Вульфович P.M., Курочкин А.В. и др. Государственное управление и политика. СПб., 2002. С. 100.

См.: Градовский А.Д. Начало русского государственного права // Собр. соч. : в 9 т. СПб., 1908. Т. 8. С. 47.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1908. Т. 1. С. 400–401.

одновременно представляло личностно-управленческий инструмент верховной власти1.

Организация государственной службы в России в 1800–1850-е гг.

бюрократии с «российской спецификой»2.

категорией лиц – государственными служащими – неослабно находились, как и в XVIII столетии, в поле зрения верховной государственной власти. Это внимание определялось тем значением, которое придавалось российскими императорами проводникам их воли на различных уровнях государственного управления.

классным чинам, основы которой были заложены петровской «Табелью о рангах» 1722 г., соответствовала принципам использования социальноуправленческого статуса отдельных лиц, а от распределения по должностям и чинам зависели как полномочия, так и материальные блага.