«Экономическая (материальная) основа местного самоунравления в Российской Федерации (теоретико-нравовые аснекты) ...»

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Тюхтенев, Алексей Степанович

Экономическая (материальная) основа местного

самоуправления в Российской Федерации

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Тюхтенев, Алексей Степанович.

   Экономическая (материальная) основа местного

самоуправления в Российской Федерации  [Электронный ресурс] : Теоретико­правовые аспекты : Дис. ... канд.

юрид. наук

 : 12.00.02. ­ М.: РГБ, 2006. ­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Государство и право. Юридические науки ­­ Государственное ( конституционное ) право ­­ Российская Федерация ­­ Система органов государства ­­ Местные органы государственной власти Конституционное право муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0506/060506025.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Тюхтенев, Алексей Степанович Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации Москва  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Российская академия государственной службы При Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

Тюхтенев Алексей Степанович Экономическая (материальная) основа местного самоунравления в Российской Федерации (теоретико-нравовые аснекты) Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор И.И. Овчинников

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Институт экономнческой (материальной) основы местного самоунравления: сущностные и 1.1. Экономическая основа в системе основ местного самоуправления: понятие, правовое регулирование, 1.2. Функционально-правовые аспекты экономической регулирования экономической основы местного Глава 2. Муницинальная собственность в структуре экономической (материальной) основы местного 2.1. Понятие, сущность и состав муниципальной 2.2. Правовые основы формирования и разграничения 2.3. Полномочия муниципальных образований в области Актуальность темы исследовання. Местное самоуправление в нашей стране проявило себя в качестве реально функционируюш;его института российской государственности. В течение последних десяти лет происходило его становление, сопровождаемое активным поиском и апробацией на практике новых юридических конструкций осуш,ествления и защиты конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Основываясь на нормах Конституции Российской Федерации и положениях Европейской Хартии местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1) определил местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму осуществления народом своей власти.

Такие конституционно-правовые характеристики местного самоуправления требуют всемерного развития и неуклонного совершенствования его базовых элементов - правовых, территориальных, организационных, материальноресурсных и финансовых основ.

самоуправления в нашей стране свидетельствует о нерешенности ряда крупных проблем, сдерживающих как развитие основных институтов местного самоуправления, так и использование в полной мере его демократического потенциала. В настоящее время в связи с уточнением перечней вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями различных уровней, особую актуальность приобрели самоуправления, особенно в части ее материально-ресурсной составляющей, которая была бы адекватна новым задачам и обеспечивала успешную деятельность муниципальных образований.

О сложности ситуации свидетельствуют такие данные: из более чем 12 тысяч муниципальных образований, созданных в стране в соответствии с положениями Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лишь 400 не являлись дотационными. Проведенное в последние годы реформирование муниципальных образований, в частности, разукрупнение территории ранее действовавших муниципальных образований и появление новых видов муниципальных образований, общая численность которых сейчас составляет почти 25 тысяч, не привело пока к укреплению их материальной и финансовой базы. Ясно, что слабая экономическая основа местного самоуправления объективно не в состоянии обеспечить эффективное решение вопросов местного значения.

Вместе с тем, кардинальное изменение сложившегося положения требует научного исследования и учета сложного характера складывающихся местном самоуправлении системных взаимосвязей муниципальных образований с субъектами Федерации, федеральными структурами власти, вызывает необходимость уточнения перераспределяемых между ними предметов ведения и полномочий, прежде всего с точки зрения соответствия имеющимся материальным и финансовым возможностям их реализации, обусловливает потребность в выработке точных и справедливых критериев разграничения объектов собственности, особенно между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, совершенствования механизмов правового регулирования полномочий муниципальных органов в сфере имущественных отношений, а также гарантированного материальнофинансового обеспечения делегированных полномочий, реализуемых муниципальными образованиями.

В современных условиях существенно возрастают роль и значение теоретических и прикладных исследований проблематики местного самоуправления в целом и экономической основы его функционирования в частности, развития современного научно-методологического аппарата анализа, большей актуализации проблематики теоретических разработок, касающихся функционирования институтов местного самоуправления, изучения складывающегося в субъектах Федерации конкретного опыта организации местного самоуправления, его соответствия концептуальным ^ правовым установлениям, целям и задачам нынешнего периода развития Российской Федерации.

'^ Потребность в дальнейшем углубленном исследовании природы и сущности экономической основы местного самоуправления, особенно в части ее материально-ресурсной составляющей, обусловила выбор темы диссертации, ее актуальность и круг рассматриваемых вопросов.

Состояние научной разработки темы исследования. Анализ научной ф литературы по теме исследования свидетельствует о том, что проблематика финансово-экономической основы (эта формулировка закреплена в названии главы V Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих ^ принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») или экономической основы местного самоуправления (эта формулировка закреплена в названии главы 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенно в части местных финансов, бюджетного процесса, отдельных аспектов муниципальной собственности, привлекает внимание современных авторов и освещается в ряде работ по финансовому, муниципальному и гражданскому праву.

экономической основы местного самоуправления проявляют представители экономической науки. Их исследования заметно обогатили понимание ^ различных аспектов управления социально-экономическими процессами в их локальном проявлении.

Очевидно, что предпринятое в настоящей диссертации теоретикоправовое исследование проблематики экономического (материального) обеспечения местного самоуправления не могло быть осуществлено без анализа накопленного научного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных работах по вопросам истории и теории государства и права, конституционного, муниципального, финансового права, государственного и муниципального управления, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Е.С. Шугрину и многих других.

Однако надо признать, что на современном этапе пока еще нет у| достаточно целостной теоретической базы и комплексных исследований сущностных аспектов экономической (материальной) основы местного самоуправления и проблем ее правового регулирования с учетом положений обеспечения достижения оптимальной меры сочетания полномочий местного самоуправления и ресурсного обеспечения их реализации. Без такого концептуальных ориентиров, в значительной мере непоследовательны и муниципальных образованиях.

проведены до введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г.

Я» 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и затрагивали проблемы, проанализированные в настоящей диссертации, лишь косвенно, в той мере, в какой это было необходимо для раскрытия иных аспектов местного самоуправления. Между тем необходимо учитывать, что Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые концептуальные подходы и внес регулирования, в частности, принципов территориальной организации местного самоуправления, определения структуры и компетенции органов, а также статуса должностных лиц местного самоуправления, использования в местном самоуправлении форм прямой демократии, формирования муниципального имущества и закрепления состава собственности муниципальных образований, формирования бюджетов муниципальных образований и определения полномочий органов местного самоуправления в финансовой сфере, что требует научного анализа комплекса новых теоретико-правовых проблем функционирования местного самоуправления.

В их числе следует выделить проблематику экономической основы местного самоуправления, особенно в части теоретико-правового анализа ее материально-ресурсной составляющей, не получившей пока должного регулирования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе материально-ресурсного обеспечения реализации муниципальными образованиями полномочий по решению вопросов местного значения и в установленных законом случаях отдельных государственных полномочий.

Предметом диссертационного исследования являются правовые экономической (материальной) основы местного самоуправления.

Необходимость теоретико-правового анализа экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявления тенденций развития и правового регулирования отношений муниципальной собственности и имущественных прав муниципальных образований обусловливается как неопределенностью содержания экономической (материальной) основы местного самоуправления, так и непоследовательностью законодательства, образований на обладание достаточными для реализации полномочий материальными ресурсами.

диссертации является системный анализ сущностных и конституционноправовых аспектов экономической (материальной) основы местного самоуправления как с точки зрения общетеоретических представлений о ее содержании и оптимизации механизма правового регулирования, так и с точки зрения решения практических задач местного самоуправления в современных условиях.

На достижение указанной цели направлено решение следующих задач:

• выработка общего понятия экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявление ее места и роли в системе основ местного самоуправления;

экономической основы местного самоуправления, формулирование предложений и выводов с позиции цели настоящего исследования;

материально-ресурсного обеспечения местного самоуправления;

действующем законодательстве;

• анализ концептуальных положений учения о собственности и праве собственности, выработка на этой основе общего понятия муниципальной собственности, раскрытие сущности этого социального и правового явления;

регулирования отношений муниципальной собственности;

формированию и управлению муниципальной собственностью, разработка предложений по их совершенствованию.

современные общенаучные методы познания (диалектикоматериалистический, анализа и синтеза, исторический, социологический, системный), так и специальные методы познания правовых, экономических, (сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формальноюридический, статистический и др.).

Общенаучные методы познания применялись при исследовании экономической (материальной) основы в частности, функциональном анализе имущественных отношений в местном самоуправлении, входящих в предмет диссертационного исследования.

механизма конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности, исследовании конкретных организационноправовых проблем материального обеспечения полномочий муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

комплексный и системный анализ экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявить проблемы и тенденции современного развития отношений муниципальной собственности в современных условиях.

международно-правовые акты. Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, законодательство.

монографический материал, проанализированы многие публикации по ^ вопросам теории и практики местного самоуправления, материалы научных обзорно-аналитические материалы по проблематике темы диссертации.

ф Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что в условиях современного реформирования местного самоуправления впервые муниципальной собственности. Определено содержание понятия субъекта права муниципальной собственности как одного из важнейших элементов экономической (материальной) основы местного самоуправления.

экономической основы местного самоуправления рассматривается с учетом интеграционного правового воздействия на имущественные отношения, как норм муниципального права, так и норм иных отраслей российского права. В диссертации выявлены пробелы и противоречия действующих нормативных ^ установлении, регулирующих имущественные отношения, участниками существующих юридических коллизий.

следующие основные положения:

дано определение и обосновано содержание понятия основ местного самоуправления как наиболее важных, общих и базовых для всех уровней местного самоуправления в механизме народовластия, его территориального 7 устройства, организационной структуры, экономического (материального) и способствующих реализации прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления;

выявлены и теоретически проанализированы сущностные аспекты определенного комплекса правовых норм (нередко норм-принципов) в |||^ системе норм муниципального права, регламентирующих отношения по обеспечению муниципальных образований необходимым имуществом и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения, а также закрепляющих имущественные права муниципальных образований;

проанализированы и обоснованы содержание, система и взаимосвязи функций местного самоуправления и функций экономической основы, как ^ элемента этой системы; выявлены основания разграничения функций и определены тенденции их развития;

с учетом общих принципов организации местного самоуправления определено понятие, исследованы содержание и система принципов формирования и правового регулирования экономической (материальной) ' основы местного самоуправления. Обосновано выделение основных и специальных (частных) принципов экономической (материальной) основы местного самоуправления, дана классификация этих принципов;

состава, оснований возникновения и тенденций современного развития права муниципальной собственности. Выявлены и проанализированы образованиями и субъектами Федерации. Обоснованы предложения, в частности, о необходимости законодательного закрепления принципов формирования муниципальной собственности, оснований разграничения объектов муниципальной собственности, а также критериев определения уровня достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации закрепленных за муниципальными образованиями вопросов местного значения;

проанализированы и обобщены правовые установления, а также собственности. Отмечена непоследовательность законодательного (в том числе на федеральном уровне) определения и закрепления понятия субъекта права муниципальной собственности. В одном случае таким субъектом признается муниципальное образование, в другом - население, в третьем местное сообщество соответствующего муниципального образования.

Приведена авторская аргументация признания муниципального образования субъектом права муниципальной собственности;

самоуправления по самостоятельному управлению муниципальной собственностью. Проанализированы правовые основания создания и Высказаны предложения по совершенствованию правового регулирования отношений между органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями. Обоснована критическая позиция автора по поводу положений ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003г. J » 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о распространении на органы местного самоуправления правовых установлений, касающихся учреждений как некоммерческих организаций.

исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципального уровня, а также в практике работы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание ряда концептуальных положений науки муниципального права, теории местного самоуправления и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.

Содержащиеся в диссертации аналитические разработки могут быть использованы в научных исследованиях по проблематике муниципального и конституционного права, в преподавании учебного курса «Муниципальное право России», в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слущателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.

Анробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертации нащли отражение в научных публикациях автора.

Они излагались на межрегиональной научно-практической конференции в Республике Алтай «Проблемы развития региона в условиях общего кризиса:

политического, экономического, социального» (18-21 октября 1999 г.), а также в процессе проведения лекционных и семинарских занятий по муниципальному праву в системе повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих в Республике Алтай.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования.

Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

Глава I. Институт экономической (материальной) основы местного самоуправления: сущностные и конституционнонравовые аснекты взаимодействия применительно к элементам системы местного самоуправления и институтам муниципального права. Основами местного самоуправления называются исторические, теоретические основы местного самоуправления. Поэтому использование этого понятия требует определенного смыслового уточнения.

Если речь идет об институтах муниципального права, то под ними понимаются определенные комплексы правовых норм; если об элементах системы местного самоуправления, то в этом случае имеются в виду условия и средства, использование которых делает возможным самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

' См., например: Автоиомов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: 2002; Конститунионные и законодательные основы местного самоунравления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. - М.: РВД «Юриснруденция». 2004; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М.: Славянский диалог. 1996; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и комнетенции в России. - М.: ИД «Юриснруденция».

1999; Территориальная основа местного самоунравлення // Местное нраво. 2001. JT 8;

Пылин В. К вонросу об основах местного самоунравления // Право и жизнь. 1998. J T 15;

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С. 122-146, Правовые основы местного самоунравления // Российская юстиция. 1995. № 12; Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоунравления в Российской Федерации.

-Тюмень: Изд-во Тюменск. ун-та. 1995.

и учебных' изданиях весьма широко и чаш,е всего применительно к отдельным видам основ местного самоуправления. Это в полной мере относится и к диссертационным исследованиям^.

^ самоуправления» нередко приводит к путанице теоретических определении.

^ представляют собой важнейшие образуюш;ие элементы, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая и правовая основы.^ Таким образом, основами местного самоуправление элементы.

Конкретный анализ этих элементов приводит автора уже к другим определениям. По его мнению, демографическая основа представляет собой,^ совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории. Автор при этом не уточняет, о каких нормах - правовых, социальных или других, идет речь и не указывает, где они закреплены. Через совокупность норм.

' См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Г. Основы местного самоуправления: Учебник. - М.:

ИНФРА-М. 2000; Основы местного самоуправления и муниципального управления. Учеб.

пособие. В 2 ч. Ч.1: Российское и зарубежное наследие; Ч.2: Правовые, организационные и финансовые основы местного самоуправления / Подгот. Фондом разв. парламентаризма в России; А.С.; Автономов и др. - М.: Муниципальная власть. 1999; Шугрина Е.С.

Организационные основы местного самоуправления: Учебно-методическое пособие. Новосибирск. 1997; Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. - М.:

Ось-89. 1998.

^ См., например: Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления: Автореф. дис.

...канд. юрид. наук. - М.: 1996; Кузнецов А.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ: Автореф. дис....ка1Щ. юрид.

наук. - М.: 2005; Макушин А.А. Организационные и правовые основы деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка: Автореф. дис....канд. юрид.

наук. Челябинск. 2000; Медведев A.M. Конституционно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис....канд. юрид.

наук. - М.: 2001; Михайлов В. И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субьектах Российской Федерации: Автореф. дис....канд. юрид.

наук. - М.: 2000; Шугрииа Е.С. Организационные основы местного самоуправления.

Автореф. дис канд. юрид. наук. - М.: 1997.

^ См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: 1998. С. 74.

регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения он характеризует территориальные основы. Однако под экономической основой он понимает уже не нормы права, а реальные материальные объекты, определенное имущество, указанное в законе. Таким образом, в содержание понятия «основы местного самоуправления» включаются нормы, материальные объекты, правовые акты, что вряд ли оправданной С приведенной Н.В. Постовым классификацией трудно согласиться прежде всего потому, что, например, применительно к демографической основе, население не может выступать основой самого себя. Ведь муниципального образования и самостоятельно рещающее в соответствии с законами и уставом муниципального образования вопросы местного организационные структуры, наделяемые необходимой компетенцией и самоуправления; необходимы достаточные муниципальная собственность и финансовые ресурсы для осуществления прав местного самоуправления и, конечно же, необходимы правовые гарантии и конкретные правовые механизмы функционирования местного самоуправления. Как отдельный вид демографическая основа не просматривается в системе муниципальных правоотношений, тем более что население городского, сельского поселения осуществление местного самоуправления (ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995г. J » 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного ' См.: Постовой Н.В. Муниципальпое право России. - М.: 1998. С. 11,75, 80, 82.

^ См.: Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. - М. : 1999. С. 48-49.

самоуправления в Российской Федерации»).* О всех остальных видах основ можно сказать, что они являются законодательно установленными и необходимыми для обеспечения местного самоуправления.

совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. При этом он характеризует систему основ, которые могут быть разделены на следующие группы: народовластные, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические^. В обоснование своей классификации автор ссылается на положения Конституции РФ. По его мнению, значительная часть основ конституционного строя Российской Федерации одновременно составляет и правовые основы местного конституционного строя, как являющиеся высшей ценностью человек, его права и свободы, либо социальная политика, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, либо народовластие, либо идеологическое и политическое многообразие, не составляли бы одновременно и правовые основы местного самоуправления, не определяли бы главный смысл и содержание всей деятельности муниципальных органов^.

Представляется, что столь широкая классификация основ местного самоуправления не совсем оправданна уже хотя бы потому, что вольно или невольно, но В.В. Пылин распространяет конституционные характеристики, относящиеся в целом к государству, обществу и личности на местное самоуправление, на каждое муниципальное образование. Если бы это было ' Собрание законодательства РФ, 1995. № 35. Ст. 3506, ^ См,: Пылин В.В. Основы и нринципы местного самоуправления // Журнал российского нрава. 1999, М 7/8. С, 28, ^ См,: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб,: Изд-во «Юридический центр Пресс». 2003, С. 80-82, так, то и органы местного самоуправления стали бы заниматься совершенно не свойственными им делами: проводить самостоятельную социальную политику, стремясь обеспечить достойную жизнь граждан в отдельно взятом муниципальном образовании, обеспечивать идеологическое и политическое ^ многообразие на территории муниципального образования и т. д. Между тем, ни один базовый федеральный закон перед местным самоуправлением таких целей и задач не ставит.

Авторы известного учебника «Муниципальное право Российской Федерации» О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев при характеристике этого понятия отмечают, что реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей ф совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую'.

Подчеркивая важность для отечественного государствоведения такого нового понятия как «основы местного самоуправления», И.И.Овчинников считает, что основы выражают базовые начала функционирования местного самоуправления, специфику правового регулирования муниципальных федеральными законами основы призваны: во-первых, гарантировать государством самостоятельность осуществления самоуправления населением муниципального образования; во-вторых, создать условия, возможности для эффективного решения задач местного значения. Таким образом, основы местного самоуправления, заключает И.И. Овчинников, можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции России, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные, важные, ' Г' общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, организационные, финансовоэкономические основы деятельности населения по решению задач ' См.: Кутафип О.К, Фадеев В.И. Муниципальное нраво Российской Федерации. - М.:

Юристь.2000.С. 199.

местного значения^ В данном определении особо следует выделить такое важное качество основ как их универсальный, всеобщий характер. Они представляют собой как бы единый стандарт, которому следует придерживаться во всех • субъектах Федерации и в каждом муниципальном образовании. Но в этом определении основы определяются через основы, хотя удачнее было бы ^ применение термина «начала».

Развернутую характеристику основ местного самоуправления дает Ю.А. Дмитриев^, Он считает, что основы местного самоуправления - это общественные отношения, которые возникают в процессе организации и ключевые черты местного самоуправления, они могут относиться к нему как самоуправления подчиняют себе логически и юридически все его институты и издаваемые в их развитие законы, иные нормативные правовые акты.

Таким образом, отмечает Ю.А. Дмитриев, основы местного самоуправления можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральным законом норм-принципов, закрепляющих и регулирующих организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативно-правовых актов. Основы местного самоуправления он делит на шесть основных групп: правовые;

'У социальные; территориальные; организационные; идеологические и политические; финансово-экономические. Ю.А. Дмитриев не включил ' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С. 122См.: Муниципальное право Российской Федерации. - 2-е изд. / Под ред. Ю.А.

Дмитриева. - М.: «Профобразование». 2000. С. 60-62.

в этот перечень, но отдельно обосновал еще и гуманистические основы.

Как видим, позиция Ю.А. Дмитриева весьма созвучна отмеченным взглядам В.В. Пылина.

Близкой позиции придерживаются А.П. Писарев* и Е.С. Шугрина^, полагающие, что нормы, регулирующие отношения по поводу основ местного самоуправления, содержатся только в Конституции РФ и федеральных законах. Такой подход представляется не совсем точным, поскольку не учитываются и иные акты (Президента РФ, Правительства РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления), воздействующие на формирование, развитие и расширение гарантий реализации основ местного самоуправления.

Анализ различных научных позиций и определений, норм и положений Европейской Хартии местного самоуправления. Конституции РФ (ст. 3, 8, 12, 32, 130, 131, 132), действующего федерального законодательства^ и законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления, уставов муниципальных образований позволяет выявить некоторые определенную непоследовательность правового регулирования основ местного самоуправления, что вызывает затруднения в выработке их единой классификации, основы местного самоуправления понимаются, прежде всего, как некие базовые правовые установления, позволяющие, в частности:

а) обеспечить становление местного самоуправления на конкретной ' См.: Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 1997. С. 15-16.

См.: Шугрипа Е.С. Организационные основы местного самоуправления. — Новосибирск.

1997. С. 37.

^ См.: Федеральные законы от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ.

1995. № 35. Ст. 3506); от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1997. Ха 39.

Ст. 4464); от 8 января 1998г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 224); от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822); Закон Российской Федерации от июля 1991г. «О местном самоуправления в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010).

территории; б) создать систему муниципальных институтов, способных обеспечить реализацию компетенции муниципального образования, прав и законных интересов населения в условиях самоуправления; в) обеспечить включенность местного самоуправления в систему публичной власти в материальными ценностями и финансовыми средствами, достаточными для самостоятельности и саморегулирования', д) гарантировать осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, с учетом исторических и местных традиций жизни населения, уровня политического и финансово-экономического развития.

Обобщая исследование понятия основ местного самоуправления, будет оправдан, по нашему мнению, следующий вывод. Под основами местного \L/ самоуправления понимаются закрепленные в соответствии с принципами муниципальных образований наиболее важные, общие и базовые для всех статуса местного самоуправления и его роли в механизме народовластия, территориального устройства, организационной структуры, экономического (материального) и финансового (финансово-экономического) обеспечения, а *»^ самоуправления, участие в решении вопросов местного значения.

Основы местного самоуправления тесно связаны с достижением главной цели - успещным решением задач местного значения. Они являются ' См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Норма.

базой для реализации компетенции муниципального образования в целом и органов местного самоуправления в частности. При правильном построении местного самоуправления оно должно иметь собственную материальнофинансовую, территориальную и организационно-правовую основы, в соответствии с которыми устанавливается компетенция.

Экономическая или материальная основа имеет особое значение и играет существенную роль в системе основ местного самоуправления и в обеспечении эффективного функционирования местного самоуправления в каждом муниципальном образовании. Обусловлено это, прежде всего тем, что материальную базу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, отнесенная в соответствии с положениями статей 8 и Конституции РФ к основам конституционного строя Российской Федерации.

Обладание муниципальными образованиями своей собственностью означает наличие признаков экономической власти у субъектов муниципальных правоотношений, на которой основана и власть муниципальная.

публичной власти и звено в системе публичной власти в Российской Федерации'. Научные дискуссии о сущности местного самоуправления и характере муниципальной власти выявили по этим вопросам различные позиции.

Одни ученые признают местное самоуправление уровнем (продолжением, разновидностью) государственной власти; другие - определяют его в качестве разновидности публичной власти, наряду с государственной властью; третьи — признают его в качестве общественной власти^. Определение власти местного самоуправления встречается в ряде постановлений Конституционного Суда ' См. подробнее: Бутусова КБ, Некоторые проблемы становления муниципальной власти (на примере города областного значения) // Проблемы государственной власти.

Юридические записки. - Воронеж. - 1995. Вып. 3; Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений): Автореф. дис....канд. юрид. наук. - М.: 2005;

Недокушева Л.Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: Автореф.

дис....каьщ. юрид. наук. Екатеринбург. 1999; Чиркип Б.Е. Публичная власть. - М.: Юристь.

2005.

См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления. «Круглый стол» в Институте государства и права РАН // Государство и право. 1997. № 5. С. 35.

РФ. Характеризуя местное самоуправление как разновидность власти, Конституционный Суд устанавливает термин «муниципальная власть»'.

Каждая власть, тем более публичная, имеющая все ее необходимые признаки, выступает в качестве субъекта правоотношений в лице ее органов действующим законодательством, регулирующими отношения в системе местного самоуправления, муниципальные образования выступают в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений.

Известно, что объем собственности и сила власти, объем управленческих возможностей находятся в тесном взаимодействии. Чем больше объем собственности у субъекта муниципальных правоотношений, тем большей властью он обладает и имеет большие средства для реализации своих функций и компетенции, а, наоборот, недостаточность собственности означает слабость муниципальной власти, ее неспособность эффективно выполнять свои задачи.

Но структура экономической основы местного самоуправления не ограничивается лишь одним институтом муниципальной собственности. Ее содержание значительно шире и сформировалось в процессе становления и развития законодательной базы местного самоуправления. Например, в соответствии с Законом СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» различались понятия «экономическая основа» и «экономическая база» местного самоуправления. Экономическая база включала два компонента: природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир) и ' См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1996 года «По делу о проверке конституционности статей 80, 92. 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». - Собрание законодательства РФ. 1998. N2 4. Ст. 532; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики» от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». - Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

^ Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16.

Ст. 267.

коммунальную и иную собственность, служащую источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социальноэкономических потребностей населения соответствзтощей территории.

Экономическая основа местного самоуправления, как более широкое понятие, охватывала экономическую базу; местное хозяйство, в состав которого могли включаться: предприятия (объединения), организации, учреждения, объекты производственной и социальной инфраструктуры, являющиеся коммунальной собственностью; с согласия собственника - не находящиеся в коммунальной собственности предприятия (объединения), организации и учреждения, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием населения; с согласия населения и органов местного самоуправления могли включаться и объекты, созданные в результате государственное имущество, собственности административно-территориальных единиц различного уровня; централизованно распределяемые материальные ресурсы, выделяемые местным Советам соответствующими органами союзных и автономных республик.

Закон разделял понятия экономической основы и финансовой основы, отдельно регламентировал состав экономической основы и структуру финансовой основы местного самоуправления.

Закон РФ от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации»' также разграничивал понятия экономической основы и финансовой основы местного самоуправления (соответственно раздел III глава 4 и раздел IV глава 5 Закона)^. А вот содержание экономической базы (это понятие также как и в Законе СССР от 9 апреля 1990г. было включено в Закон РФ от 6 июля 1991г.) по сути ничем не отличалось от формулировок предшествующего закона и было сердцевиной содержания экономической ' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. J b 29.

Ст. 1010.

^ Там же.

составляли природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником ' потребностей населения соответствующей территории. Последующие статьи главы 4 об экономической основе местного самоуправления были посвящены детализации элементов экономической базы муниципальной собственности собственности (ст. 38); взаимоотношениям органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не входящими в состав муниципальной собственности (ст. 39). Эта статья регламентировала, в администрацией квот на разработку месторождений полезных ископаемых, находящихся в муниципальной собственности, установление платы за их использование, а также привлечение органами местного самоуправления природоохранного назначения; материально-техническому обеспечению органов местного самоуправления и муниципальных предприятий и внешнеэкономических связях (ст. 41).

Таким образом, уже первые законы, регламентирующие отношения в области местного самоуправления в Российской Федерации, разфаничивали понятия экономической и финансовой основ местного самоуправления, хотя следует отметить, что это разграничение не было особенно жестким. Так, в статьях об экономической основе говорилось о средствах местных бюджетов, ^Щ' коммунальной и муниципальной собственности, о ценных бумагах и других финансовых активах (ст. 37 Закона РФ от 6 июля 1991г.), которые могли находиться в муниципальной собственности.

В этой же главе закреплялось право органов местного самоуправления распоряжаться средствами местного бюджета, внебюджетными и валютными фондами; получать полную компенсацию за причиненный ущерб, в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности; предоставлять предприятиям налоговые и иные льготы и соответствующей территории (ст.ст. 38, 39).

Выделение экономической основы как самостоятельного института в системе основ местного самоуправления было обусловлено ключевым самоуправления. Но при этом в Законе РФ от 6 июля 1991г. подчеркивалось, что средства местных бюджетов - главное в финансовой основе включаются в состав муниципальной (коммунальной) собственности и таким образом в состав экономической основы. Закон СССР от 9 апреля 1990г.

состав коммунальной собственности подробно не определял и в разделе II об экономической основе местного самоуправления финансовых вопросов вообще не затрагивал.

Последующие Федеральные законы от 28 августа 1995г. J f 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах используют понятие экономической базы, как центрального, важнейшего самоуправления и обеспечивает вместе с финансовой составляющей реализацию задач местного самоуправления.

' Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

ОТ 9 апреля 1990 г. не лишено правового научного' и практического смысла.

Прежде всего, местное хозяйство характеризуется определенным составом имущественного комплекса муниципального образования, системой хозяйственных связей и правовых взаимоотношений между органами организациями, а также хозяйствуюш;ими субъектами, не входяш;ими в состав муниципальной собственности.

осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект гражданско-правовых и хозяйственных отношений, а с другой, как субъект, выполняющий на своей территории регулирующие функции в сфере экономических отношений.

Обусловлено это тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление является институтом в системе публичной власти в Российской Федерации^.

О природе муниципального хозяйства в юридической литературе высказаны различные точки зрения. В обобщенном плане можно выделить две основные позиции. Весьма распространенным является взгляд на местное муниципальной собственности^. В этой позиции есть ряд слабых мест. В частности, акцентация внимания лишь на развитии объектов только муниципальной собственности не позволяет обеспечивать комплексный характер развития территории муниципальных образований, снижает заинтересованность муниципальных органов в создании условий для инвестирования таких проектов, которые прямо не связаны с предСм. подробнее: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - М.-Л., 1928; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве РФ. - М.: Изд-во «Дело». 1998.

^ См.: Муниципальное право. Учебник / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Изд-во ЭКСМО.

С. 685.

^ См.: Берр X., Марюворт Э., Исупова С. Муниципальная экономика. Администрация, благожелательная к предпринимателям. - М.: 1997. С.27.

приятиями или иными объектами муниципальной собственности.

Другая позиция связана с широким пониманием муниципального хозяйства, как совокупности всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования \ Такой подход ставит органы местного самоуправления, как органы местной власти, в определенное монопольное положение над всеми предприятиями независимо от формы собственности, что может привести к нарушению принципа их равенства в гражданскоправовых отношениях.

подчеркивавшего, что муниципальное хозяйство может охватывать как муниципальные. Важно, чтобы их деятельность служила удовлетворению потребностей населения, проживающего на территории муниципального образования.

Закон РФ от 6 июля 1991г. не содержит отдельной статьи о местном хозяйстве, но понятие «хозяйственного комплекса» использует (ст. 38).

Федеральные законы от 28 августа 1995г. и от 6 октября 2003г. ни о каком хозяйственном комплексе муниципального образования или местном хозяйстве, к сожалению, даже не упоминают, что не удивительно. После нескольких лет приватизации речь может идти теперь, как это и делается в последних законах, лишь об отдельных оставшихся муниципальных предприятиях.

В последние годы изменилось содержание экономической основы местного самоуправления. Если закон СССР от 9 апреля 1990г. и Закон РФ от 6 июля 1991г. указывают природные ресурсы в составе экономической базы местного самоуправления наряду с коммунальной собственностью, то Федеральный закон от 28 августа 1995г. отмечает, что природные ресурсы ' См.: Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством.-М.: 1997. С. 14.

^ См.; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. 1928. С. 217.

непосредственно, а только в составе муниципальной собственности.

Существенно сузился и состав природных ресурсов. Закон СССР от 9 апреля 1990г., говоря о природных ресурсах, имел в виду землю, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир. Закон РФ от 6 июля 1991г. в ст. • отмечал, что в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (воды, леса, луга и другое).

^ Федеральный закон от 28 августа 1995г. говорит лишь о «муниципальных землях и других природных ресурсах». Новый Федеральный закон от октября 2003г. относит, в частности, к собственности поселений земельные расположенные в границах населенных пунктов поселения. Земельные собственности муниципального района. И все эти виды вместе могут ^. находиться в собственности городского округа.

Выделение в составе экономической основы внешнеэкономической сферы деятельности органов местного самоуправления подчеркивает не столько реальность, сколько возможность для того весьма небольшого числа муниципальных образований, которые могут себе это позволить. Не случайно поэтому Федеральный закон от 6 октября 2003г. уже не закрепляет внешнеэкономической деятельности. Для муниципальных образований это не характерный вид деятельности.

Однако, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. не содержится и муниципальной собственности, хотя это очень важно для органов местной большое внимание. Так, в законе РФ от 6 июля 1991г. в ст. 39 детально закреплялся механизм реализации контрольно-координационных функций органов местного самоуправления в отношении таких предприятий и организаций, а также отмечался договорный характер хозяйственных связей между ними. Следует при этом подчеркнуть, что в первые годы становления местного самоуправления возможности властного воздействия органов ^ местного самоуправления на обеспечение комплексного экономического и собственности, были существенно шире, по сравнению с теми, что закреплялись Федеральным законом от 28 августа 1995г.

Во многих субъектах Российской Федерации законодательно была закреплена структура экономической основы в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995г. Но были и отличия. Например, в Законе Белгородской области «О местном самоуправлении в Белгородской области»' указывалось, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и •L\ самоуправления, имущество, находящееся в муниципальной собственности, имущество, находящееся в государственной собственности, переданное государственных полномочий, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей местного сообщества.

В ст. 36 Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» устанавливалось, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах соответствующей '^ территории за исключением отнесенных к федеральной собственности и собственности Краснодарского края; движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; государственная ' См., например: Бюллетень Белгородской областной Думы. 1995, № 9; 1998. N° 3.

^ См.: «Краснодарские известия». 1998. 23 июля.

собственность, переданная органам местного самоуправления для реализации отдельных полномочий, а также частная и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения. Примерно такую же норму закрепил Закон Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области»'.

В Законе Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» (ст. 35) предусматривалось включение в состав экономической основы акций предприятий и банков; в ст. 9 аналогичного Закона Свердловской области^ - земельных участков, промышленного и научнокультурного потенциала, используемых местным сообществом.

регулирование такого ключевого для местного самоуправления института как экономическая основа не могло не отразиться и на теоретическом регулирование в данном случае осуществлялось с опережением научных разработок в этой сфере. Более того, в ряде изданий по муниципальному праву определение экономической основы подменяется ее составом и действующем законодательстве"*.

В некоторых трудах анализ экономической основы и экономической деятельности в муниципальных образованиях сводится к раскрытию ' См.: Ведомости Магаданской областной Думы. 1999. № 3.

^ См.: Закон Рязанской области от 10 января 1996г. «О местном самоуправлении в Рязанской области». - Рязань. 1996.

^ Ведомости Свердловской областной Думы. 1995. № 8; 2001. №. 7.

'' См., например: Муниципальное право / Под ред. А.И. Коваленко. - М.: Новый юрист.

1998. С. 33-34; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.:

1995. С. 124-\2S; Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М. : 2002. С. 143.

Федерации'» в комментарии к ст. 28 «Экономическая основа местного самоуправления» к важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления, относят: основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направление использования • финансовых ресурсов местного самоуправления; основы финансового и У" взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств. Все указанные авторами Комментария параметры действительно важны для экономической деятельности, но из-за чрезмерного акцентирования внимания лишь на ф финансовой стороне дела в этих параметрах потерялись сама экономическая деятельность, муниципальная собственность, хозяйствующие субъекты, вообще весь хозяйственно-имущественный комплекс муниципального образования.

Широкую поддержку в юридической литературе получило определение экономической (в соответствии с положениями Федерального закона от положениями Федерального закона от 28 августа 1995г.) основы, данное О.Е.

Кутафиным и В.И. Фадеевым. Рассматривая финансово-экономическую основу местного самоуправления как институт муниципального права они отмечают, что финансово-экономическая основа представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах * населения муниципальных образований^.

' См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Изд-во ИНФРА М-НОРМА. 1997. С. 169.

^ См.: Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.:

Юристь.2000.С.312.

По сути дела аналогичные определения приводятся и рядом других авторов^. Поддерживая в целом такое определение финансовоэкономических основ В.В. Пылин считает, что речь все же должна идти, вопервых, о финансово-экономических правовых основах и, во-вторых, не просто о совокупности правовых норм, а о совокупности правовых норм принципов, закрепляющих и регулирующих указанные общественные отношения^. Такое уточнение представляется не вполне обоснованным.

Общественные отношения, охватываемые понятием экономической или Федеральными законами от 28 августа 1995г. и от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащих такие нормы-принципы, как, впрочем, и нормы конкретного содержания, но и большим числом иных федеральных законов, законов субъектов Федерации, муниципальных нормативных правовых актов. Поэтому сводить систему правового регулирования этих отношений лишь к нормам-принципам, при всем признании их несомненной значимости, нельзя.

самоуправления дает Н.В. Постовой^. Он считает, что экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач ' См., например: Бондарь КС, Авсеенко В.К, Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. / под ред. проф. Н.С. Бондаря. - М.: 2002. С. 407; Овчинников И.И.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление:

современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. С. 126-187; Шугрина КС. Муниципальное право. - М.: Изд-во Проспект.

2004. С. 254.

^ См.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб. 2003. С. 381.

^ См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: 2000. С. 80-81.

местного значения. Такое определение понятия экономической основы местного самоуправления, отмечает Н.В. Постовой, характерно для англосаксонской системы местного самоуправления. Объясняется это тем, что экономические отношения охватывают только сферы местного значения'.

Несмотря на некоторую детализацию определения экономической основы местного самоуправления, предложенного Н.В. Постовым, оно все же не охватывает всех аспектов и финансовых, и экономических общественных отношений. В частности, отношения по формированию муниципальной собственности складываются не только в результате деятельности населения и органов местного самоуправления, но и в результате деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации по передаче соответственно объектов федеральной собственности, объектов государственной собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность.

В современных условиях определение экономической основы местного самоуправления необходимо корреспондировать с положениями нового законодательства. Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как отмечалось, не предусматривает в названиях глав ни финансовоэкономической, ни финансовой основы, а использует в названии главы понятие экономической основы местного самоуправления. Но это не значит, что финансовым вопросам не уделяется должного внимания. Наоборот, из 17 статей этой главы 13 посвящены бюджетно-финансовым отношениям, что, во-первых, несомненно, свидетельствует об особой важности финансовых ресурсов для обеспечения функционирования местного самоуправления и, во-вторых, содержательно глава 8 закрепляет по сути финансовоэкономические отношения в муниципальных образованиях, а не сугубо материально-экономические, как это могло бы следовать исходя из названия главы. В ст. 49 закрепляется, что экономическзоо основу местного ' См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: 2000. С. 81.

самоуправления составляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Раскрывая в статьях 49 и 50 состав экономической основы местного ^ самоуправления (в ее материальной части), акцент в новом законе впервые ^ муниципальных образований в объеме, предположительно достаточном для решения вопросов местного значения. Закон подробно перечисляет виды имущества и другие объекты, которые распределяются между уровнями муниципальных образований.

полномочий, переданных органам местного самоуправления (кроме органов городских и сельских поселений, которым такие полномочия теперь не \V передаются). Особо следует отметить, что отдельной строкой Закон выделяет в составе муниципального имущества и имущество, предназначенное для самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Для нового Закона характерно установление лишь общего массива имущества, из которого формируется муниципальная собственность.

В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995г., четко Федеральный закон от 6 октября 2003г. говорит лишь об имуществе, которое Т может находиться в муниципальной собственности. Эта формулировка относится и к общему перечню видов муниципального имущества, и к перечням видов имущества и других объектов, которые опять же могут находиться в собственности муниципальных образований. Такой подход объясняется тем, что разграничение объектов собственности весьма сложная И многофакторная проблема. Не случайно в ст. 85 Закона среди мер, посвященных обеспечению реализации положений настоящего Федерального закона, указывается, что органы государственной власти субъектов Федерации должны до 1 января 2008 г. обеспечить безвозмездную передачу в " муниципальн5^ю собственность находящегося в собственности субъектов Федерации имущества, предназначенного в соответствии с положениями I» настоящего Закона для решения вопросов местного значения. Аналогичную работу, но только в отношении имущества, находящегося в федеральной собственности, должно до 1 января 2008 г. провести Правительство Российской Федерации\ Оно же обязано было утвердить до 1 января 2005г.

порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями различных уровней. Следует О отметить, что в общем виде эти процедуры были определены лишь Федеральным законом от 27 декабря 2005г. Ш 199-ФЗ^. В свою очередь, органы местного самоуправления не смогли до 1 января 2006г. безвозмездно передать в федеральную собственность либо в собственность субъектов Федерации находящееся в муниципальной собственности имущество, предназначенное для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с разграничением полномочий между ними, установленных законодательством.

Новым аспектом в уяснении сущности экономической основы местного самоуправления является включение в состав элементов этой основы * имущественных прав муниципальных образований, что существенно расширяет материально-ресурсную базу местного самоуправления.

' В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Федеральным законом от 12 октября 2005г. № 129-ФЗ. - Российская газета. 2005.

18 октября.

^СЗРФ.2006.№1.Ст. 10.

специалистов в области муниципального права, а также положений действующего законодательства считаем целесообразным экономическую основу местного самоуправления как институт муниципального права понимать в широком и узком смысле. В первом случае экономическая основа установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, актами органов местного самоуправления правовых норм, регламентирующих отношения, складывающиеся в муниципальных собственности, включая имущественные права муниципальных образований, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Во втором случае i охватывает совокупность правовых норм, регулирующих только отношения муниципальной собственности и имущественные права муниципальных образований.

и в юридической литературе кроме понятия экономической основы устоялось и вполне обоснованно получило широкое распространение ' См., нанример: Автономов А.С. Финансовые основы местного самоунравления в современной России // Конституционные и законодательные основы местного самоунравления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В.

Иванченко. - М. : Юриснруденция. 2004. С. 264-288; Зуев В.М., Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоунравления в Российской Федерации: нравовой аснект. - Томск.

1999; Селюков А.Д. Финансовое обеснечение местного самоунравления. Проблемы нравового регулирования. - М.: Национальный институт бизнеса. 2003; Пансков В.Г.

Финансовые основы местного самоунравления в Российской Федерации. - М.: МЦФЭВ.

отдельно ^ так и вместе с имущественными отношениями^.

§ 2. Функционально-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления важнейшего института в системе основ местного самоуправления находит муниципальных органов. Выявление места и роли факторов материальноресурсного обеспечения и экономического развития муниципальных образований в содержании функций местного самоуправления важно, наряду с иными обстоятельствами, для определения и закрепления такой материально-ресурсной базы местного самоуправления, которая бы наиболее полно отвечала задачам эффективного решения вопросов местного значения.

самоуправления в функциональном аспекте как важнейшей предпосылки познания его сущности и социальной роли, определения направлений правового регулирования и совершенствования его элементов, внутренней структуры, ресурсной базы, взаимосвязи с органами государственной содержания местного самоуправления. Применение функционального метода способствует решению как теоретических, так и практических ' См.: Федеральный закон от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». - Собрание законодательства РФ. 1997. № 39.

Ст. 4464; Закон Ставронольского края «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае». - Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. №1-2. Ст. 394.

^ Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2003. Ш 40. Ст. 3822.

^' См.: Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Научно-практический комментарий / Под ред. А.А. Сергеева. - М.: 2002. С. 73-79; Местное самоуправление:

современный российский опыт законодательного регулирования / под ред. К.Ф.

Шеремета, И.И. Овчинникова.-М.: 1998.

обеспеченности всех элементов системы местного самоуправления и, в частности, органов местного самоуправления, как по горизонтали, так и по целесообразности функций органов местного самоуправления, с точки зрения потребностей муниципального образования и возможностей их (подразделения) местного самоуправления; 3) унификация показателей работы органа и сопоставимость их с показателями работы своей и смежной систем^.

абсолютизировать возможности функционального подхода при исследовании социальных явлений. Хотя смысл и значение предметов раскрываются лишь в их связи с другими предметами и явлениями, а раскрытие связи, отношения, взаимозависимости - одна из первостепенных задач научного познания, функциональные проявления все же еще не сами свойства предметов и явлений, а только внешние проявления этих свойств в соответствующей системе отношений^. Функциональный подход - лишь ' См., например: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Прометей. 2003; Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. - М.: Экономика. 2001. С. 21-35.

^ См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит. 1997. С.

111-129; Его же: Государственное управление: организационно-функциональные вопросы.

- М.: Экономика. 2000. С. 55-64.

^ См.: Еремин А.Р. Реализация нрава человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов.: изд-во Сарат. ун-та. 2003.

С. 72-79; Государственное и муниципальное управление на рубеже веков / под ред. А.Г.

Поршпева, В.Б. Зотова.-М.: 1998. С. 37-41.

" См.: Лексип В.Н., Швецов А.Н. Ресурсы функционирования и развития муниципальных образований // Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика. - М.: Эдиториал УРСС. 2001. Т. 1. С. 319-36; АкмаловаА.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Прометей. 2003. С.

194-224; Бачило И.Л. Функции органов управления. - М.: 1976. С. 8-23.

многообразных проявлений местного самоуправления, на наш взгляд, функциональную и организационно-структурную - и попытаться отдельно проанализировать их специфику, взаимосвязь и взаимообусловленность'. Это тем более необходимо, поскольку во многих работах функциональные проявления местного самоуправления понимаются как реализация функций различных его органов, как нечто производное от его организационной структуры^.

Подобное толкование бесспорно позволяет выявить характер и объем самоуправленческой деятельности, а ее содержание способствует совершенствованию правовых аспектов местного самоуправления, но при этом вне поля зрения остаются вопросы генезиса функций системы в целом и отдельных составляющих местного самоуправления, в частности, вопросы о соотношении объективных и субъективных компонентов в содержании местного самоуправления и другие. Вот почему формально-юридический подход к данным вопросам целесообразно дополнять более глубоким анализам природы, сущности и социальной роли функций системы местного самоуправления^. Задача в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляюшую при определении материальноресурсного обеспечения компетенции органов местного самоуправления.

'Применительно к сфере государственного управления функционально-организационные нроявления глубоко и всесторонне проанализированы Г.В. Атаманчуком (см.: Атамаичук Г.В. Сущность советского государственного управлепия. - М.: 1980. С. 106-161; Его же:

Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. - М.:

Экономика. 2000. С. 46-142).

^ См.: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Прометей. 2003. С. 206-207.

^ См.: Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.:

Профобразование. 2000. С. 96-100.

В юридической научной и учебной литературе понятие «функция»

широко используется при характеристике правового явления, института, отрасли права, а также применительно к организации и деятельности различных органов. Данный термин относится к категориальному аппарату, • использование которого позволяет создать систему понятий в любой науке'.

Термин «функция» происходит от латинского «function» - исполнение, осуществление. В социологии он служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому^. В характеристики направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его ф создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также указать основные направления деятельности^. И.Л. Бачило определяет функции органа управления как «комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией JJ, подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном управления»"*.

В общетеоретическом плане в предшествующий советский период ' А.С. Автопомов отмечает, что категории выполняют функцию раскрытия объективных законов существования и эволюции стоящих за этими категориями явлений, только находясь между собой в отнощениях, позволяющих им образовать некую иерархически организованную динамическую целостность. - См.: Автономов А.С. Категориальный аппарат как ядро курса конституционного (государственного) права // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права. / под ред. С.А. Авакьяна. - М.:

изд-воМГУ. 1999. С. 84.

^ См.: Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Большая Российская энциклопедия. 1997. С. 1300.

^ См.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). - М. : Юрид. лит. 1976. С. 23.

См.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). - М.: Юрид. лит. 1976. С. 43.

проблема функций исследовалась в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях'. Анализ функций в этих трудах основывался на действовавших законодательных и иных нормативных актах, конституционных установлениях и сложившейся практике работы местных Советов народных депутатов и органов управления. В значительной части работ проблема функций рассматривалась лишь косвенно, постольку, поскольку это имело отношение к раскрытию содержания избранной авторами темы исследования. Весьма распространенным было понимание функций Советов как основных сторон их социально-исторического назначения, главных направлений их деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти^.

В связи с этим выделялись основные и специальные функции. К числу основных функций, единых для всей системы Советов, относились:

объединительная функция (объединение народа в государство, максимально полное представительство интересов всех граждан); обеспечение комплексного экономического и социального развития территории;

руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; участие в решении общегосударственных задач;

обеспечение законности и правопорядка^. Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет включали в перечень основных функций Советов лишь объединительную функцию, функцию выражения интересов и воли народа и функцию ' См. например: Пертцик В.А. Проблемы местного самоунравления в СССР. - Иркутск.

1963. С. 67-99, 118-207; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. - М.: 1978. С. 246-311; БарабашевГ.В., Шеремет К.Ф.

Советское строительство. - М.: 1981. С. 55-70; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф.

Компетенция местных Советов. - М.: 1982. С. 3-25; Основип B.C. Городской Совет - орган социального управления. - М,: 1983. С. 30-82; Советское строительство / под ред. А.А.

Безуглова. - М.: 1985. С. 49-56; Труды ученых в области административного права и науки управления: Бачило И.Л. Функции органов управления. - М.: 1976; Лазарев Б.М.

Компетенция органов управления. - М.: 1972. С. 29-44; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. - М.: 1980. С. 106-162.; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации, ч. 2. 1995. С. 56-60.

^ См.: Советское строительство / иод ред. А.А. Безуглова. - М.: 1985. С. 49.

^ См.: Советское строительство / под ред. А.А. Безуглова. - М.: 1985. С. 50.

осуществления руководства государственным, хозяйственным и социальнокультурным строительством'. К числу специальных функций чаще всего относили отдельные направления деятельности того или иного органа власти и управления.

Весьма распространенным является суждение о том, что не следует отождествлять функции с компетенцией и конкретными полномочиями органа. Функции всегда первичны по отнощению к компетенции и устанавливается компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Правовым выражением функций является компетенцией, так как в их основе лежит исторически обусловленная природа органов местной власти. Отражая сущность деятельности органов местного самоуправления, их функции предопределяют формы организации работы, раскрывают тот круг вопросов, которыми призваны заниматься компетенцией состоит в том, что компетенция выражает меру должного и возможного в деятельности этих органов, в то время как функция - это определенная часть реального, фактического содержания работы органов^.

За последнее время в юридической литературе появилось довольно много определений функций государственного управления и функций местного самоуправления на современном этапе реформирования местной власти^. Их анализ показывает, что чаще всего авторы справедливо ' Си.: БарабашевГ.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство, - М,: 1981. С, 55, ^ См.: Баранчиков В.А. Муниципальное право, - М,: Закон и право, 2000, С, 316-323;

Выдрип И.В. Муниципальное право России, - М.: Норма, 2004, С. 182-141; Еремин А.Р.

Реализация права человека и гражданина на местное самоунравление в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов.: изд-во Сарат. ун-та. 2003. С. 72-88;

Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации, - М,: Юристь.

2000. С, 120-132; Овчинников ИМ. Местное самоуправление в системе народовластия, М.: 1999, С, 84-121; Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб.:

Юрид, центр Пресс, 2003, С, 96-98, ^ См,: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций, - М.: Юрид.

лит. 1997, С, \2O-129; Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления акцентируют внимание на том, что функции — это части (или участки) содержания деятельности муниципальных образований, органов местного самоуправления и ее ресурсного обеспечения; взаимосвязь функций местного самоуправления с функциями социального управления\ При этом отмечается, что функции социального управления - это наиболее общие, содержание управления как деятельность, направленную на установление возникающие перед ними задачи. По сути дела функции есть единство должного (назначения) и сущего (фактической деятельности).

Из сказанного можно сделать ряд выводов. Во-первых, многообразие функциональных проявлений в деятельности органов и иных субъектов, осуществляющих местное самоуправление, допускает множественность суждений о функциях местного самоуправления. Это дает простор для рассматриваемых функций. Во-вторых, наиболее изучены направления самоуправления. В-третьих, рассмотрение содержания и состава функций в Российской Федерации.- М,: Прометей. 2003. С. 206-219; Кутафин О.Е., Фадеев В.И.

Муниципальное право Российской Федерации. - М. : Юристъ. 2000. С. 120-121.

' См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросьь - Саратов.: 2003. С. 72-88; Королев СВ. Теория муниципального управления. - М.: 1999. С. 49-53; Кутафин О.Е., Фадеев В.И.

Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ. 2000. С. 120-133.

^ См.: Овчинников И.К Местное самоуправлепие в системе народовластия. - М.: 1999. С.

108-109; ОсновинВ.С. Городской Совет - орган социального управления. - М.: 1983. С. 30показывает их производность от какого-либо направления деятельности, включая и деятельность по реализации полномочий в финансовоэкономической сфере. Целенаправленное воздействие на явления социальнополитического и экономического характера, упорядочение ' системообразующих связей в муниципальном образовании и есть реализация определенной функции местного самоуправления. В полной мере это ^, относится к общественным отношениям в рамках экономической основы местного самоуправления.

целесообразно определить некоторые исходные в финансовоэкономической, а также в материально-ресурсной сферах методологические многоаспектность функциональных характеристик деятельности субъектов местного самоуправления, что не позволяет давать им однозначные ^ определения. Во-вторых, основной методологической посылкой в понимании функций самоуправления должно быть содержание самого понятия местного самоуправления. В-третьих, анализ функций самоуправления предполагает учет специфики взаимодействия субъектов и объектов самоуправления, взаимосвязи их структур, элементов и особенностей, формирующих их объективных и субъективных компонентов, генезиса их содержания. В связи понимание самоуправления как постоянного, целенаправленного воздействия населения (непосредственно и (или) через определенную систему выборных и иных органов) на общественные отношения и процессы жизнедеятельности учреждениями, организациями взаимодействует целая система структурно и должностных лиц и только в их совокупном, суммарном воздействии отражается управляющее влияние на процесс решения вопросов местного значения'.

В самом общем виде функции местного самоуправления можно рассматривать как наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия населения, органов и должностных лиц местного самоуправления на муниципальные общественные отношения и связи. Есть да основания функции разделить самоуправления в целом^ и функции отдельных органов и звеньев этой системы. Такое разграничение во многом носит, конечно, условный характер, поскольку эти функции тесно взаимосвязаны: функции системы проявляются не иначе как через функции ее органов. Однако разграничение ф принципиально важно, поскольку оно позволяет выявить различную природу, внутреннюю структуру и различное предназначение функций ^ целостности и функций его органов.

Следует отметить, что функции системы местного самоуправления характеризуют ее способность оказывать определенное воздействие на жизнедеятельность муниципальных образований, вызывать в них те или иные преобразования в соответствии с поставленной целью или программой развития общественных отношений и связей^. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы, выражают ту часть взаимодействия субъектов и объектов местного самоуправления, которая связана с проявлением социальной активности населения. Естественно, что содержание данных функций, их характер обусловлены видом и уровнем ' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С.

108-109.

^ О системе местного самоуправления см.: Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 2000. С. 120-120; Когут А.Е. Система местного самоуправления - СПб.: 1995; Шугрина ЕС. Организационные основы местного самоуправления. Автореф. дис...канд. юрид. наук. - М.: 1997. С.9.

^ См.: Акмалова А.А. Муниципальпое право России. - М.: ИКФ «Экмос». 2002. С. 72-82;

Бирюков П.П. Целевые программы как элемент науки управления городским хозяйством // Государственное и муницинальное управление на рубеже веков. Сборник статей. - М.:

1998. С. 95-98.

муниципальных образований, основными свойствами элементов самоуправления и особенностями взаимодействия населения и органов местного самоуправления. Функции системы являются результатом и реализацией объективных закономерностей взаимодействия социально активного населения и органов местного самоуправления'. По мнению А.Р.

Еремина местное самоуправление выполняет три основные функции:

децентрализации, демократизации, выражения и защиты прав населения муниципальных образований. Данная функциональная характеристика местного самоуправления не исключает, а предполагает наличие у него функций, которые присущи ему имманентно и находят проявления в полномочиях органов, иных структурированных формирований системы местного самоуправления (например, общественное самоуправление) и просто в формах прямого народовластия.

реализуются через функции его органов. Здесь как бы происходит их самоуправления. Этот переход в методологическом и практическом отношениях весьма сложен и требует знания процессов взаимосвязи объективного и субъективного, тем более что структура функций органов и звеньев местного самоуправления значительно сложнее, чем структура функций системы как целостного образования^. Первые призваны обеспечивать не только реализацию функций системы по отношению к другой системе или среде, но и деятельность самой системы. В связи с этим в системе выделяются определенные руководящие центры, которые осуществляют воздействие как на управляемые объекты, так и на нижестоящие органы и звенья, способствуя тем самым сохранению единства ' См.; Пылин В.В. Местное самоуправление Российской Федерации. - СПб.: 2003. С. 207См.: Еремин А.Р. Реализация права человека н гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов.: 2003. С. 82-83.

См.: Акмалова А.А. Методология исследования местного самозшравления в Российской Федерации. - М. : 2003. С. 207-213.

Представляется поэтому целесообразным разделить функции органов местного самоуправления в зависимости от их содержания, назначения и сферы применения на две группы:' 1. Функции органов местного самоуправления, которые отражают и образовании. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и самоуправления.

самоуправления этой группы представляют собой части функций системы, многоступенчатее система органов местного самоуправления, тем более соответствующих органов, и наоборот. Такое же значение имеет и горизонтальное строение системы органов местного самоуправления.

В данной группе функций органов местного самоуправления можно обнаружить функции, которые присущи всей группе, а также функции, различающиеся в зависимости от сферы деятельности органов местного самоуправления. Воздействие на экономические, социальные и духовные отношения осуществляется как однотипными функциями органов местного самоуправления, так и специфическими, определяемыми особенностями сфер деятельности органов.

' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С.

110-111.

^ См. подробнее: Выдрин И.В. Муниципальное право России. - М.: Норма. 2004. С. 182Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов.: 2003. С. 72-79; Киричук 2. Функции органов местного самоуправления, которые характеризуют процесс самоуправления внутри системы. Существование таких функций обусловлено особенностями внутреннего строения органов местного самоуправления, необходимостью управления его составными подсистемами и элементами. Эти функции не выходят за пределы системы и выполняют важную задачу: обеспечить надлежащее функционирование каждого ее элемента, привести всю систему в такое движение, при котором бы она эффективно воздействовала на развитие общественных отношений и связей в муниципальном образовании. Объем подобных функций у различных органов местного самоуправления неодинаков.

В целом же граница между ними довольно условна и подвижна. В зависимости от конкретных условий, задач, целей каждая из этих функций может выдвигаться на первый план. Проблема и состоит как раз в том, чтобы правильно определить для каждого органа местного самоуправления наиболее целесообразное, действительно объективно необходимое соотношение между функциями.

Высказываются суждения о делении функций органов местного самоуправления на обязательные и факультативные. К обязательным предлагается отнести функции, которым придается общегосударственное значение, они должны исполняться в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Это водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, благоустройство территории и т.д. Их количество может соотноситься с численностью населения муниципального образования. Факультативными предлагается признать те f функции, которые реализуются органами местного самоуправления по своему усмотрению, в зависимости от финансовых и иных возможностей. К ним можно отнести функции в социальной сфере, проведение культурных СМ. Формирование местного самоунравления в России (на материалах социальнонолитических исследований в г. Тюмени). - Тюмень.: 1998. С. 106-108.

мероприятий и некоторые другие'. Представляется, что данное предложение не лишено здравого смысла и может быть поддержано.

Функции органов местного самоуправления отражают и характеризуют различные стороны единой сущности местного самоуправления. Каждая • группа функций является необходимой для существования другой, служит обязательной предпосылкой и условием ее реализации. Вместе с тем нельзя не заметить, что подобное вычленение функций имеет существенное научное и практическое значение, позволяет ближе подойти к анализу их содержания совершенствования.

Функции системы и функции органов местного самоуправления ф подразделяют также в зависимости от содержания, уровня и, соответственно, объема сфер проявления. Анализ высказанных в юридической литературе мнений по данному вопросу позволяет прийти к выводам о том, что, воJ^' первых, преимущественно выделяются три группы функций - основные (общие), специализированные и вспомогательные'^; во-вторых, имеются существенные различия в определении содержания каждой из указанных групп функций; в-третьих, нет единства в вопросе о том, какова природа называемых основными (общими), вполне оправданно. К ней обычно относят функции, которые отражают сущность местного самоуправления и присущи муниципальным образованиям всех территориальных уровней, всем звеньям местного самоуправления.

В научных изданиях широкую поддержку получила классификация ^ функций, данная О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. К основным функциям они относят: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми ' См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. - М. : 2002. С. 10.

^ См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы, - Саратов.: 2003. С. 76.

средствами местного самоуправления; 3) обеснечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами'.

следующие основные функции: 1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация 2) обеспечение комплексного экономического и социального развития муниципального образования; 3) управление муниципальной собственностью и местными финансами; 4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих общественного порядка.

Представляется, что обе эти классификации не лишены определенной идеализации возможностей современных муниципальных образований. При крайне слабом состоянии собственной материальной базы, неразвитом большинстве муниципальных образований, отсутствии четких правовых механизмов взаимодействия органов местного самоуправления, понимаемых прежде всего как органов публичной власти, с расположенными на территории муниципального образования предприятиями и организациями иных форм собственности (новый Федеральный закон от 6 октября 2003г, ' См.: Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации, - М,:

2000. С, 120-121, ^ См.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации, - СПб,: 2003, С, 97, № 131-ФЗ' этим вопросам тоже не уделил должного внимания) совершенно нереально выделять функцию обеснечения комплексного экономического и социального развития территории. Это может быть приоритетной задачей, целью, но не реальным направлением деятельности.

Анализ сложившейся в современный период социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях^ показывает, что муниципальные образования не имеют ни правовых, ни экономических возможностей для проведения собственной социальной политики, обеспечения в отдельно взятом муниципальном образовании достойной жизни и свободного развития человека, в то время как закрепив эти приоритеты в ст. 7 Конституции Российской Федерации само государство не в состоянии обеспечить такие условия. Более 25 млн. человек в стране имеют жизненный уровень ниже официально установленного прожиточного минимума. А ведь они все выполняющих, по мнению В.В. Пылина, функцию обеспечения достойной 1 жизни человека.

В ряде работ справедливо отмечается, что общие функции присущи органам местного самоуправления и как органам социального управления, органам публичной власти. К ним, по мнению ряда авторов^, можно отнести следующие функции:

а) организации, понимаемые как формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления и как приведение в действие всего механизма местного самоуправления на территории муниципального образования;

б) комплексного планирования, состоящей в выработке целей, средств Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - Собрание законодательства РФ.

2003.^0 40. Ст. 3822.

^ См. подробнее: Лексип В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социальноэкономическая ситуация, право, статистика. - М. : 2001. Т. 1. С. 263-380.

^ См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

муниципального образования, обеспечения жизнедеятельности населения;

в) регулирования, то есть формирования правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления, должностных • лиц, юридических и физических лиц на территории муниципального участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления;

д) контроля, как обратной связи в муниципальной деятельности, муниципальном образовании.

характеристику общих функций. А.Р. Еремин полагает, что организация, планирование, регулирование, координация, контроль - это скорее методы управления, средства практического осуществления функций'. Однако позиция А.Р. Еремина противоречит точке зрения Г.В. Атаманчука, который дополняет перечень указанных общих функций еще и функцией кадрового обеспечения, поскольку под требования, вытекающие из целей организации, планов их достижения и норм поведения, подбирается персонал, способный все намеченное осуществить^.

С учетом анализа высказанных в литературе суждений ученых по проблематике функций местного самоуправления, положений действующего законодательства, обобщения практики работы муниципальных образований в ряде субъектов Федерации представляется целесообразным предложить следующую классификацию основных (общих) функций:

' См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вонросы. - Саратов.: 2003. С. 83.

^ См.: Атсшаичук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. - М.: Экономика. 2000. С. 60.