«Модернизация системы государственного регулирования коммунальных услуг ...»

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

на правах рукописи

КУРЯЧИЙ АЛЕКСАНДР ВАСИЛЬЕВИЧ

Модернизация системы государственного регулирования коммунальных услуг Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – сфера услуг)

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель: к.э.н., доцент Тютиков Ю.П.

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ – Оглавление Введение

Глава 1. Методологические аспекты государственного регулирования коммунальных услуг

1.1. Теоретическая разработанность проблем государственного регулирования коммунальных услуг

1.2. Государственное регулирование услуг в рамках сферы «жилищно-коммунального хозяйства»

1.3. Отраслевое регулирование услуг водоснабжения

1.4. Услуги энергоснабжения как объект государственной энергетической политики

Глава 2. Международный опыт государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения

2.1. Место коммунальных услуг, услуг водоснабжения и энергоснабжения в государственном регулировании за рубежом

2.2. Государственное регулирование услуг водоснабжения в различных странах мира

2.3. Участие государства в развитии рынков услуг энергоснабжения за рубежом

2.4. Международный опыт привлечения частного капитала для модернизации сфер услуг водоснабжения и энергоснабжения. Глава 3. Перспективные направления модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг в России

3.1. Проблемный фон и цели модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг............. 3.2. Механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг и оценки ее эффективности

Заключение

Список литературы

Введение Актуальность темы исследования. Несмотря на значительный прирост благосостояния домохозяйств в России за последнее десятилетие, степень их недовольства условиями жизнедеятельности по-прежнему высока. Одной из причин сложившейся ситуации является неудовлетворенность коммунальными услугами. В российской научной, профессиональной и бытовой деятельности этот вопрос прочно вошел в «компетенцию» такой спорной экономической структуры и объекта государственного регулирования как жилищнокоммунальное хозяйство (далее – ЖКХ). Тройка ведущих центров опроса общественного мнения подтвердила, что в 2013 году самой актуальной темой для граждан России стала неудовлетворенность сферой ЖКХ. Количество правительственных и парламентских инициатив, а также уровень обсуждения проблем этой сферы в средствах массовой информации подтверждает социально-политическую значимость этой темы.

Проблемам ЖКХ посвящено большое количество диссертаций, других научных исследований и разработок. Однако стоит заметить, что с 2004 года, согласно официальной отраслевой классификации, такого сектора экономики в России более не выделяется, а в мире никогда и не выделялось. В части коммунальных услуг происходит смешение сфер водоснабжения и энергоснабжения, и основу требований к регулированию составляют их характеристики и высочайшая доступность, при второстепенной роли эффективности экономических взаимоотношений. Длительность такой ситуации создает ловушку, при которой государство вынуждено придерживаться своей же социальной политики, негативно влияющей на экономическое развитие сфер, в чем оно нуждается не менее.

В 2014 году в официальную отраслевую классификацию были внесены изменения, разделившие некогда единую сферу водоэнергоснабжения. За последние годы приняты водная и энергетическая стратегии, а также специальные отраслевые законы. Сформировалась сложная система регулирования и мощная нормативно-стратегическая база, которая четко описывает желаемые результаты регулирования, вводит подробные правила поведения, но при этом не создает принципиально новую экономическую логику отношений, в связи с чем высока инерция их советского понимания. И если можно говорить о том, что на правительственном уровне существует однозначное понимание в необходимости модернизации государственного регулирования сферы коммунальных услуг, то понимания каким образом ее необходимо осуществлять гораздо меньше. Следует заметить, что в мировой практике проблемы сфер водоснабжения и энергоснабжения имеют не меньший приоритет, но рассматриваются на качественно ином уровне.

Степень разработанности темы исследования в международном научном сообществе находится на высоком уровне, хотя нельзя утверждать, что сформировалась единообразная научная позиция по многим поставленным проблемам. В России тема раскрыта не целостно, исследованы лишь некоторые ее элементы, ряд проблем оставлен без внимания.

Экономическая теория естественных монополий и их государственного регулирования получили развитие за рубежом в работах Баумоля У., ДиЛоренцо Т., Моска М., Стиглера Д., Познера Р., Уотерсона М и др. Проблемы российского регулирования исследованы в работах Авдашевой С., Белоусовой Н., Бутыркина А., Васильевой Е., Лившиц В., Розановой Н. и др.

Жилищно-коммунальное хозяйство за рубежом не рассматривается как регулируемая государством система отраслей, так как не выделяется в единый сектор экономики. В российской же науке эта тема разрабатывается Гнездовой Ю., Кондратьевой М., Макареня Т., Минаевым Н., Слиняковым Ю. и другими.

Государственное регулирование водного сектора экономики за рубежом исследуется под эгидой Всемирного банка, Международной водной ассоциации и других организаций в работах Аннес П., Джейкобсон Ч., Макдональд Д., Марин Ф. В России этим вопросом занимаются Бобылев С., Ходарев А., Шикломанов И. и другие.

Проблемы государственного регулирования систем энергоснабжения энергетического агентства в работах Александер Я., Бироль Ф., Тарр Дж., Эсташ А. и многих других. В России комплексными исследованиями сектора энергоснабжения занимаются Башмаков И., Боровский Ю., Бушуев В. и другие.

Цель исследования – разработать механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг в РФ, а также способы оценки эффективности их реализации, основываясь на сравнении российского опыта регулирования сфер водоснабжения и энергоснабжения с зарубежным.

Для достижения данной цели в работе поставлены следующие задачи:

государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения;

государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения;

функционирования сфер услуг водоснабжения и энергоснабжения за рубежом;

провести анализ мирового опыта участия частного капитала в организации услуг водоснабжения и энергоснабжения;

выявить основные препятствия и установить цели модернизации энергоснабжения в России;

ожидаемых результатов стратегии модернизации системы государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения.

регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения в России и за рубежом.

Предметом исследования выступает институциональная структура и экономическая природа взаимосвязи элементов систем государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения.

Теоретической и методологической основой работы является применение системного подхода и сравнительного анализа в исследовании международного опыта государственного регулирования услуг водоснабжения и энергоснабжения, использование актуальной статистической базы для оценки их эффективности и выявления тенденций развития. Проведенное исследование, разработанная стратегия и расчет ее эффективности базируются на достижениях современной экономической науки, целях и результатах деятельности органов публичной власти, анализе поведения участников рынка.

Информационной базой исследования Информационной базой исследования послужили официальные статистические публикации федеральной службы государственной статистической РФ и зарубежных статистических агентств, доклады Всемирного банка, Международного энергетического агентства и других международных организаций, отчеты национальных регуляторов, концептуальные и нормативные правовые акты, данные исследовательских организаций и бенчмаркинговых систем, отчеты коммерческих организаций, государственных фондов, и данные управляющих, ресурсоснабжающих, компаний и администраций, собранные лично автором.

Научная новизна результатов исследования обусловлена следующим.

1. Выявлен институционально-терминологический барьер исследования и адаптации зарубежного опыта государственного регулирования сферы коммунальных услуг, для преодоления которого предложено внести изменения в экономический и управленческий понятийный аппарат, заключающиеся в отказе от объединенной сферы «коммунальных услуг» в пользу рынков услуг водоснабжения и энергоснабжения.

государственного регулирования коммунальных услуг, обусловленная высокой сложностью ее структуры и непоследовательностью связей между элементами, что препятствует выработке, реализации и контролю управленческих решений.

3. Обнаружены сходства и тенденции регулирования сфер водо и энергоснабжения за рубежом, детерминирующие эффективность их функционирования, отличающиеся указанием на управленческие факторы.

государственного регулирования коммунальных услуг, основанные на преодолении системы препятствий эффективного функционирования и регулирования сфер водо и энергоснабжения, заключающиеся в ограничении государственного участия и развитии двусторонних рыночных отношений.

5. Разработаны механизмы модернизации системы государственного регулирования коммунальных услуг в России и оценки ее эффективности, основанные на формировании системы двусторонних отношений автономных участников, отстаивающих свои естественно-экономические интересы, в рамках единого нормативно-стратегического секторального регулирования при высоком уровне контроля и мониторинга.

Теоретическая значимость работы заключается в раскрытии причин изолированности российского опыта исследования и регулирования сферы ЖКУ и обосновании неэффективности ее функционирования системой исторически сложившихся институциональных особенностей технической, экономической и политической организации этой сферы.

Практическая значимость работы. Выводы и предложения работы использованы при дальнейшем реформировании системы государственного регулирования жилищно-коммунальных услуг, в том числе при развитии механизмов управления многоквартирным жилыми домами, изменении структуры органов государственной власти и распределении между ними полномочий, внесении изменений в бюджетные и статистические классификации, построении сбалансированных государственно-частных отношений, выборе наиболее приоритетных направлений государственной поддержки. Проведенное исследование и предложенная методика использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Национальная экономика».

Апробация результатов исследования. Результаты работы были доложены на региональном совещании под председательством заместителя губернатора Краснодарского края и муниципальном совещании под председательством главы города Новороссийск, в результате чего получили отражение в краевой целевой программе «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности Краснодарского края на период 2011-2020 гг.».

Публикация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 6,3 п.л. (из них 3 статьи в рекомендованных изданиях ВАК РФ).

Глава 1. Методологические аспекты государственного регулирования коммунальных услуг 1.1. Теоретическая разработанность проблем государственного В научных исследованиях, предметом которых является воздействие государства на экономику, не существует единой позиций о соотношении понятий «государственное регулирование» и «государственное управление».

Поэтому для целей настоящей работы мы будем поддерживаем точку зрения, что особых различий между этими понятиями не существует [16, с.27]. В целом далее будет использован термин «регулирование», так как он является общеприменимым при описании воздействия государства на экономику. Более того данный термин не означает, что автор является сторонником повсеместного экономического регулирования, в том числе в исследуемой сфере, вместо развития свободных рынков. Однако, для того, чтобы сформулировать системноуправленческую модель такого воздействия, будет использовать термин «управление», так как в части исследований природы воздействия, его употребление предпочтительнее. Само понятие «государственное управление»

трактуется по-разному. Так, В.Г. Атаманчук определяет его как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу»

[2, с.38]. Н.И. Глазунова рассматривает государственное управление как «целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей» [11, с.13]. Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как «деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях» [15, с.64].

По мнению Н.И. Глазуновой, общепризнанных определений «системы государственного управления» в российской науке нет, но предлагает структуру системного подхода к исследованию государственного управления, которая позволяет представить его как функционирование нескольких систем:

«система управляющая – государство как субъект управления;

система управляемая – компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр.» [11, с.33].

Такое видение нельзя назвать исчерпывающим, так как оно не отражает, либо неточно отражает, внешние факторы влияния на систему управления. Так, В.Н. Попов, например, утверждает, что для целей системного подхода, любую систему следует рассматривать как состоящую из:

«1) внешнего окружения, включающего в себя вход, выход системы, связь с внешней средой и обратную связь;

2) внутренней структуры — совокупности взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих процесс воздействия субъекта управления на объект, переработку входа системы в ее выход и достижение целей» [45, с.21].

управления, дальнейшую работу следует построить исходя из системного подхода, поэтому считаем, что исследованию должны подлежать:

управляющей систем и системы взаимодействия;

2. внешнее окружение системы, включая ресурсный, целевой и функциональный аспекты существования системы, а также связь системы (прямую и обратную) с внешнем окружением.

Исследование управляемой системы должно в первую очередь пролить свет на ее элементный состав, структуру, связи и природу. Следует особо обратить внимание на то, что исследованию подлежит не идеализированный или разработанный в теории объект, а тот, который подлежит конкретному регулированию. Нами выбраны сферы услуг водоснабжения и энергоснабжения.

Под водоснабжением понимаются группы отраслей водоснабжения и водоотведения, а под энергоснабжением понимаются группы отраслей электроэнергетики, газоснабжения и теплоснабжения. Совокупность этих отраслей автор не объединяет ни в одну существующую общепринятую группу, включая коммунальная инфраструктура или то, что в Северной Америке объединяется понятием «utilities» (общепризнанного перевода термина не существует, что будет рассмотрено далее) и т.д. Причина выбора такого объекта заключается в гипотезе о том, что в России происходит сильнейшее смешение различных понятий в области водоснабжения и энергоснабжения, вследствие чего регулированию подлежит некорректно сформулированный объект, которому приписывают ряд свойств и проблем, ему не присущих. При этом следует учитывать, что объект, в рамках системы регулирования, может и не быть отраслью, группой отраслей, а, быть, например, свойством рынка, как в случае с естественной монополией, или группой потребителей, как в случае с «коммунальными услугами».

Исследование управляющей системы должно ответить на следующие вопросы: какие элементы (институты, органы власти) полномочны, либо фактически воздействуют на управляемую систему? Каковы размеры и характеристики этих элементов? Каким образом между ними распределены полномочия и какие существуют между ними связи?

При исследовании системы взаимодействия необходимо однозначно определить те ее элементы и их структуру, с помощью которых, действительно осуществляется воздействие, либо государство считает, что оно должно осуществляться таким образом. Изначально следует уделить внимание стратегическим методам регулирования, которые заключаются в разработке стратегий развития отраслей или их групп, мониторинга, планирования и программирования. При использовании данного метода важную роль играет государственная статистика, которая обязательно должна быть рассмотрена.

Внимание следует также уделить фискальным методам воздействия, а именно мерам бюджетного и налогового регулирования. Помимо указанных экономических методов следует выделить нормативные, суть которых заключается в установлении обязательных для всех участников и самого субъекта управления правил поведения. Рассмотрение этой группы методов обязательно, так как издание нормативных и (или) правовых актов является единственной легальной формой осуществления власти. Ведь несмотря на то, что субъект указал в стратегии или прогнозе, пока эта позиция не найдет отражения в норме права, она не будет легальной, а значит не будет осуществляться (беззаконие мы не рассматриваем). Также в нормативных источниках можно найти и любые другие инструменты воздействия, которые не имели концептуального или стратегического обоснования, а просто были санкционированы властью. Также в отдельную группу принято выделять тарифные и концессионные методы регулирования естественно-монопольных отраслей, что будет рассмотрено ниже. Возможно выделение и других методов, но указанные являются ключевыми в регулировании исследуемых отраслей.

Рассмотрение исторического аспекта также имеет важную роль, так как позволит понять вклад различных факторов в формирование системы. А исследование внешнего окружения должно заключаться не только в анализе воздействия возможных внешних экономических, политических, социальных и иных факторов, но также и воздействия смежных систем.

Роль сравнительного анализа заключается в том, что он позволяет экстраполировать на отечественную систему управления, с определенным уровнем условности, выводы, полученные в ходе анализа функционирования аналогичных систем управления в зарубежных странах.

Рассмотрим далее отражение в экономической теории проблем, связанных с регулированием отраслей водоснабжения и энергоснабжения. Как уже было указанно выше отрасли водоснабжения и отрасли энергоснабжения представляют собой ряд отраслевых групп. Разделение экономики на отрасли в теории и практике различных государств происходит не однообразно, поэтому однозначно утверждать, что указанные объекты регулирования состоят из конкретного количества отраслей будет некорректно. Однако, все эти отрасли можно разделить на 3 обобщающие группы:

1. «Производство». В данную группу входят отрасли, создающие ресурс – это отрасли водоподготовки и очистки сточных вод, либо создающие носитель ресурса: производство природного газа, генерация электроэнергии (ток), телпа (пар). Употребляется термин «ресурс», а не «товар», так как результат такого производства всегда преобразовывается.

2. «Транспортировка». В эту группу входят отрасли, которые реализуют произведенный ресурс оптом с использованием крупных магистральных сетей.

3. «Распределение». В нее входят отрасли, которые реализуют ресурс конечному потребителю по небольшим сетям (в водоотведении – сбор стока).

Данные группы имеют высокий уровень условности, так как процесс водопотребления сильно отличается от процесса энергопотребления, однако для целей регулирования отраслей такие группировки вполне подходят.

Экономическая теория рассматривает эту совокупность отраслей как единую неразрывную цепочку в рамках института естественной монополии. Но на сегодняшний день возможность существования конкуренции в первой группе отраслей повсеместно доказана практикой, как и во второй группе. В сетях распределения также предпринимаются успешные попытки внедрения конкуренции. И в данной сфере характерна ситуация, когда сочетаются монопольные и конкурентные виды деятельности в рамках одного рынка.

Современные газовые и электрические рынки имеют прообраз биржи, рынок тепло и хладоносителей развивается совершенно в иной плоскости, функционирование отраслей водоснабжения также отличаются от предыдущих.

Процессы формирования этих отраслей начались совершенно недавно.

Возможно поэтому экономическая наука и не разработала стройной теории, которая бы объяснила каким образом в современных условиях сочетается конкурентная и монопольная деятельность на водных и энергетических рынках.

Так, например, в единственной за последние десять лет диссертации, посвященной регулированию систем водоснабжения и водоотведения [102, с.24] автор указывает на то, что управление системами водоснабжения и водоотведения частными операторами не имеет однозначного положительного результата, так как он определяется эффективностью применяемых механизмов государственного управления, в первую очередь инвестиционно-финансовыми.

При этом автор считает, что применение рыночных механизмов лежит в плоскости концессионного инструментария (а не внедрения конкуренции в деятельность) и эта тематика в зарубежной теории глубоко разработана в рамках регулирования естественных монополий.

А.Ю. Домников [20, с.12] указывает на то, что развиты теоретические основы конкуренции в электроэнергетике применительно к территориальной системе генерации и на этой основе выявляет конкурентные преимущества когенерации, но конкретные теоретические основы автор не приводит.

С.Ю. Светлицкий [81, с.33], при исследовании стратегических подходов к структурной модернизации в российской электроэнергетике, лишь указывает на необходимость развития конкуренции в электроэнергетике путем ликвидации тарифного регулирования и снятия барьеров на вход.

Н.Ю. Филиппская [98, с.29] при исследовании стратегических подходов к формированию современного производственно-технического потенциала газовой промышленности России указывает что в среднесрочном периоде необходимо запустить конкурентный рынок без теоретического обоснования.

Теоретические основы регулирования отраслей теплоснабжения значительного внимания в исследованиях не получили.

Таким образом, на сегодняшний день, говорить о существовании системы теоретических разработок обоснования регулирования конкретных отраслей или их групп в отраслях водоснабжения и энергоснабжения затруднительно. И поэтому рассмотрим лишь общепризнанные достижения теории естественных монополий. Так, с точки зрения Бутыркина Е.М. применение экономического регулирования естественных монополий необходимо для:

«обеспечения баланса интересов потребителей (доступные цены) и регулируемых предприятий (привлекательные финансовые результаты);

определения структуры тарифов на основе принципов эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей;

стимулирование предприятий к сокращению издержек, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций и т.д.;

создания условий для развития конкуренции». [6, с.25] Для достижения этих целей в теории и практике государственного регулирования выработаны три группы методов:

1. регулирование ценообразования;

2. ограничение доходности;

3. регулирование отношений собственности на фирмы. [1, с.197] Все схемы установления цен на продукцию естественной монополии преследуют общую цель снижения потерь общественного благосостояния от монопольной власти, не жертвуя производственной эффективностью. Вместе с тем, отмечается, что даже в теории не удается достичь характеристик оптимальности, соответствующих состоянию в условиях совершенной конкуренции: «1) минимальные производственные затраты; 2) равенство цены предельным издержкам; 3) нулевая сверхприбыль; 4) отсутствие неудовлетворенного спроса при заданной цене» [101, с.271].

Предполагается, что установка тарифа на уровне предельных издержек, должна имитировать условия равновесия для совершенной конкуренции и такое ценообразование называется «эффективным» [10, с.266]. При этом из-за свойства субаддитивности, кривая предельных издержек расположена ниже кривой средних издержек при всех объемах выпуска, а цена, равная предельным издержкам, также оказывается ниже средних, что приводит к убыткам монополиста и необходимости его субсидирования со стороны государства. Это также создает проблему мотивации менеджеров, которые знают, что убытки неизбежны и будут возмещены государством и перестают стремиться к минимизации издержек, что ведет к неэффективности производства. В результате выигрыш общества от установления низких цен на уровне предельных издержек может даже не компенсировать потери производственной эффективности, из-за чего Парето-эффективное состояние не будет достигнуто.

Также выделяют ценообразование по издержкам пиковой нагрузки. Оно применяется тогда, когда присутствуют два условия: есть сильные колебания спроса во времени и продукцию нельзя хранить, например, электроэнергию. Этот метод, помимо цели достижения максимума общественного благосостояния, должен заинтересовать производителей в создании мощностей, достаточных для удовлетворения пикового объема спроса. Так, если уровень потребления не достигает установленной мощности, то цена должна быть определена на уровне краткосрочных переменных издержек, а когда потребление достигает предела мощности, цена устанавливается на уровне долгосрочных средних издержек.

Таким образом постоянные издержки оплачиваются потребителями в период пика, что оправдано, так как дополнительные мощности нужны только в пиковые периоды [105, с.17].

При справедливом ценообразовании принципом формирования тарифа служит максимизация потребительского выигрыша при условии безубыточности естественной монополии, которая в таком случае не получает экономической прибыли, но и не несет убытков. В таком случае отсутствует необходимость выплаты субсидий как в случае эффективного ценообразования.

Указанная цена может быть установлена с учетом нормальной прибыли, что решит многие инвестиционные и мотивационные проблемы. Публичный регулятор определяет для естественного монополиста норму рентабельности по издержкам на уровне доли от затрат. Наиболее негативным моментом являются условия внешней среды из-за чего должны проводится постоянные корректировки и так сложно определяемой нормальной прибыли. И чем чаще происходит пересмотр регулируемой цены, тем меньше у монополиста стимулов к снижению издержек и становится даже выгодно наращивать затраты, так как для проверки их обоснованности требуется проведение аудита, который сложно и дорого осуществлять в оперативном порядке и на постоянной основе. В целом монополист перестает минимизировать издержки [6, с.40].

Избежать отрицательных последствий ценообразования с нормальной прибылью можно с помощью установления предельной цены, которая выше средних издержек. Вся прибыль вследствие совершенствования технологии остается у предприятия, что стимулирует его минимизировать издержки и использовать оптимальное соотношение ресурсов.

Развивать этот метод можно, разрешая монополисту поднимать цены ежегодно на величину индекса цен за вычетом определенного процента.

Достоинством этого метода, который получил название «инфляция-X» [86, с.98] и распространен в Великобритании, является его простота. Дополнительным преимуществом является стимулирование эффективности, так как фирма может присваивать всю экономию на издержках. Наибольшим недостатком является вероятность недоинвестирования, рост цены капитала из-за возможных колебаний нормы прибыли, возможное снижение качества из-за стремления к снижению издержек, а также обязательное перекрестное субсидирование.

Прямое или косвенное регулирование тарифов может быть заменено контролем над нормой отдачи на капитал. Монополист подсчитывает валовую выручку, переменные издержки, примененный основной капитал и цену капитала за определенный период. Орган власти соотносит собственные данные с оценкой монополиста. Различия обсуждаются сторонами в результате чего они приходят к соглашению, которое должно быть одобрено регулятором или спор должен быть разрешен судом. После определения утвержденного размера доходности, производится расчет тарифов, которые позволят получить требуемую сумму. При этом, регулирование создает нежелательные стимулы, как, например, эффект Аверча-Джонсона: максимизируя прибыль при ограниченной доходности на капитал, монополист стремится заместить факторы любыми капитальными ресурсами, не влияющими на максимизизацию прибыли, так как они обладают для него самостоятельной ценностью. Наблюдается избыточное инвестирование [1, с.202].

На практике тарифное регулирование сочетается с концессионными методами, разнообразие которых насчитывает несколько десятков, которые были исчерпывающе исследованы в диссертации Р.А. Мартусевича [30].

Простая модель предполагает, что из монополистического характера рынка не обязательно вытекает монополистическое ценообразование благодаря предварительной борьбе за концессию (или франшизу), в результате чего правом пользования естественной монополии получает один из претендентов на основе определенных критериев. Для того, чтобы торги были успешными, должен быть выполнен ряд условий: наличие конкурирующих претендентов, исключение возможности сговора между самими претендентами и организаторами, формулирование понятных и общедоступных правил, наличие механизма оспаривания решений, прозрачность процедуры для наблюдателей.

Определение критериев отбора победителя в значительной мере влияет на структуру стимулов претендентов и их поведение, что, в свою очередь, имеет важные последствия. Так, установление наименьшей цены предоставления услуг обеспечивает выгоды прежде всего потребителям, но может привести к ухудшению качества. Если же критерием является максимальная сумма, которую готовы заплатить за право пользования, то в победитель, компенсируя затраты, будет назначать неэффективные монопольные цены. Наиболее простым способом нивелирования этой ситуации является фиксация в правилах приемлемого качества оказываемых услуг. Концессии заключаются на различные сроки, которые, зависят от относительного размера привлекаемых инвестиций. Концессии типичны для организации водоснабжения.

По срокам заключения концессии различают модели по Стиглеру, Демсецу и Познеру. В первом случае торги осуществляются один раз на бессрочное право пользования, что имеет множество сходств с приватизацией. Они позволяют сэкономить издержках, связанных с заключением договоров с многочисленными потребителями, но очевидно, что сформулировать условия, полностью учитывающие все возможные будущие события, невозможно. Модель обладает большими рисками злоупотребления со стороны монополиста, а ее основное преимущество в том, что отсутствуют препятствия победителю торгов осуществлять инвестиции в специфические активы.

Смысл второй модели в том, что франшизы выдаются на длительный срок, условия которых могут пересматриваться для адаптации к непредвиденным событиям. Основной проблемой является проблематичность выполнения условий франшизы в условиях неопределенности, а также возможность победителя торгов добиваться пересмотра контрактов в свою пользу. Данные обстоятельства скорее будут стимулировать рентоориентированное поведение, чем минимизацию издержек. Вместе с тем в схеме торгов по Демсецу сохраняются стимулы победителя инвестировать в специфические активы.

Познером были предложены регулярно повторяющиеся краткосрочные контракты преимущества которых над долгосрочными заключается в том, что первые способствуют принятию адаптивных последовательных решений.

Учитывает необходимость учета всех возможных будущих условий и рисков.

Вместо этого происходит адаптация в периоды возобновления контрактов лишь к тем событиям, которые имели место в действительности. Схема Познера позволяет осуществлять адаптацию с использованием контрактного процесса, ключевой характеристикой которого является конкуренция.

При этом модель не лишена недостатков, связанных с использованием оборудования, продолжительность эксплуатации которого превышает срок действия договора, особенно если это оборудование является специализированным. Так, если новым претендентам не предоставить возможность приобрести это оборудование у предыдущего концессионера, то последний оказывается в более выгодном положении. Хотя если такая возможность допускается, возникает вопрос оценки специфичного оборудования, которая напрямую отражает конфликт интересов потенциальных пользователей и первоначального владельца оборудования.

Некоторые недостатки простой модели могут быть нивелированы путем применения расширенной модели торгов за франшизу [29, с.119]. Как правило, естественная монополия состоит из инфраструктурной сети и деятельности по ее обслуживанию. Исходя из этого можно изменить структуру взаимодействия экономических агентов по поводу поставки продукции по инфраструктурным сетям таким образом, чтобы организационно отделить саму инфраструктуру от деятельности по ее эксплуатации. Так, может быть образована новая компания, которая станет собственником единой сети и будет нести все риски.

Помимо теоретического развития тарифных и франшизных методов ведутся и исследования совершенно в ином направлении. Так существует исследование Захаровой Е.В., в которой автор попытался обосновать принадлежность жилищно-коммунальных услуг к общественным благам (под последними автор понимает водоснабжение, газоснабжение, теплоснабжение и электроснабжение) [23]. Мы во многом не согласны с выводами автора, особенно в рамках позиции объединения жилищных и коммунальных услуг в единую группу, в связи с чем и получились такие серьезные выводы о смешанности и сложности признаков «жилищно-коммунальных услуг», как они получились бы в случае объединения в одну группу, например, железнодорожной сети, строительства железных дорог и производства рельс.

Автор считает, что отнесение ЖКУ к общественным благам может быть подтверждено рядом признаком, таких как: общественная польза по их реализации, обезличенный и коллективный характер потребления, а также общедоступность, то есть возможностью потребления в момент возникновения потребности, в объеме, достаточном для полного ее удовлетворения, и неограниченным временем потребления. Автор выделяет базовые критерии соответствия ЖКУ характеру и механизму реализации общественного блага:

неисключаемость – невозможность ограничения доступа потребителей и несоперничество – отсутствие зависимости между ростом числа потребителей блага и полезностью, доставляемой каждому из них. Все эти признаки не относимы к деятельности в области водоснабжения и энергоснабжения, прежде всего в следствии отсутствия централизованных систем например в сельской местности, и существование такого понятия как «технические условия», которые означают, что потребитель должен оплатить инвестиции в фонды, иначе выделяемая ему мощность ограничит возможность потребления другими.

Автор считает, что коммунальные услуги, не являясь конкурентными, одновременно являются условно исключаемыми из потребления, так как все же практика отключения потребителей за неуплату повсеместна. Предположение о том, что эти услуги не являются конкурентными не соответствует современному опыту функционирования отраслей, а в случае энергоснабжения еще и наличие межресурсной конкуренции для определенных групп потребителей.

Проведенная в исследовании систематизация экономических благ позволила сделать заключение о характере жилищно-коммунальных услуг как общественного локального экономического блага, создающего условия жизнеобеспечения всех экономических субъектов на ограниченной территории.

Специфика этих благ по мнению автора в отсутствии действия закона убывающей предельной полезности, с чем трудно согласится ввиду существования института нормы потребления и блокирующих типов тарифов.

Также предположено, что ЖКХ относится к общественному сектору экономики, что подтверждается нерыночным способом координации деятельности, производством общественных благ, обеспечением государством равновесия между спросом и предложением. И если первые позиции уже были оспорены, то по поводу последнего заметим следующее: на энергетических рынках равновесие между спросом и предложением сегодня обеспечивается операторами сети, деятельность которых основана на конкурентных принципах.

В РФ естественные монополии подлежат специальному отдельному регулированию. В рамках государственного регулирования под естественной монополией понимается «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров» [90]. Из интересующих нас видов деятельности к естественной монополии относятся: услуги по передаче электрической энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, услуги по передаче тепловой энергии, водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры. Если проследить динамику российского нормативно-правового регулирования в данной области то мы обнаружим стремление признавать естественно-монопольной только ту деятельность, которая связана с дистрибуцией по сетевым структурам.

Конкретному регулированию подлежат субъекты естественной монополии - организации, занятые производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии и включенные в соответствующий реестр.

Оборот отраслей энергоснабжения (газоснабжение, передача электрической, тепловой энергии, оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике) за первое полугодие 2012 года составил более 6,7 трлн.

рублей (52% - газоснабжение, 48% теплоэлектроснабжение), что на 12% больше, чем за аналогичный период годом ранее. Учитывая динамику прошлых периодов, можно утверждать, что их годовой оборот в 2012 году составил примерно 14 трлн., что равно 12% валового выпуска товаров и услуг в РФ [39].

За первое полугодие 2012 года в отрасли было инвестировано 516 млрд.

руб., а соответственно за год эта цифра превысила 1 трлн. руб., что примерно равно 8% от всех инвестиций в основной капитал в России в 2012 году.

Сальдированный финансовый результат составил 927 млрд. руб., что на 21% меньше аналогичного периода прошлого года, размер годовой прибыли в году можно оценить в 2 трлн. руб. Средневзвешенная рентабельность составила 24%, из которой 30,7% у газоснабжения (60% валовой прибыли отраслей), 14% у теплоэлектроснабжения (40% валовой прибыли).

Среднесписочная численность работников составляет 2,78 млн. человек (0,42 млн. – газоснабжение и 2,36 млн. теплоэлектроснабжение), что составляет более 4,1% занятых в экономике. Статистика по отраслям водоснабжения в разрезе естественных монополий не ведется.

В управляющую систему входят преимущественно органы федеральной и региональной государственной власти. Ключевым государственным органом, регулирующим деятельность в сферах естественной монополии является Федеральная служба по тарифам [54] (далее – ФСТ). Среди органов исполнительной власти выделяются Региональные Энергетические Комиссии (далее - РЭК), однако они по своей сути образуют единую систему с ФСТ.

Косвенно регулированием занимается и Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС), но она имеет исключительно правоохранительные полномочия.

Вместе с тем, со второй половины апреля 2013 года обсуждается возможность объединения ФАС и ФСТ [14] для создания мегарегулятора.

Фискального регулирования естественных монополий не проводится.

Практически вся нормативная база сводится к закону о естественных монополиях и о банкротстве [95], который осложняет остановку их деятельности. Все остальное нормативное регулирование находится либо в актах ФСТ, либо в актах Правительства.

Исходя из вышеуказанного, все регулирование сводиться к двум методам:

1. тарифное регулирование, 2. определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию.

В целом в России действуют следующие методы тарифного регулирования субъектов естественной монополии:

1. метод экономически обоснованных расходов (затрат) – данный метод заключается в обосновании субъектом естественной монополии необходимой валовой выручки на регулируемые виды деятельности для покрытия затрат, рассчитываемых в соответствии со специальными методиками;

2. метод индексации установленных тарифов – путем умножения тарифа на индекс прироста стоимости основных затрат субъекта;

3. метод сравнения аналогов – как правило, путем применения тарифа гарантирующего или крупного поставщика к мелкому участнику рынка;

4. метод обеспечения доходности инвестированного капитала – к параметрам долгосрочного регулирования относятся: базовый уровень операционных расходов, индекс эффективности операционных расходов, размер инвестированного капитала, чистый оборотный капитал, норма доходности инвестированного капитала, срок возврата инвестированного капитала, уровень надежности и качества реализуемых товаров (услуг).

Рисунок 1. Прирост тарифов на услуги субъектов естественной монополии в Российской Федерации, %.

Тарифное регулирование в России является достаточно жестким и сложным инструментом регулирования в результате чего мы можем наблюдать субсидирование развития одних отраслей за счет других. Так несмотря на то, что в себестоимости тепловой энергии вода и газ составляют значительную долю рост их тарифов значительно опережал услуги теплоэлектроэнергетики [104].

Также производится регулирование с помощью концессионных соглашений [91], суть которых заключается в том, что концессионер обязуется за свой счет создать или реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на определенный срок права владения и пользования им для осуществления указанной деятельности. Закон очень подробно регулирует все элементы указанного соглашения, права и обязанности сторон, а также порядок проведения торгов, но при этом нельзя сказать, что в России легализована конкретная концессионная модель, так как свобода в выборе условий договора лежит на стороне собственника имущества, который может выбрать концессионера исходя из:

сроков создания и (или) реконструкции объекта;

период, в течение которого, объект концессии будет соответствовать установленным соглашением технико-экономическим показателям;

технико-экономические показатели объекта;

объем производства товаров и оказания услуг;

период в течение которого объемов производимых товаров и оказываемых услуг достигнет согласованного уровня;

размер концессионной платы;

предельные тарифы или долгосрочные параметры регулирования ;

обязательства концессионера в случае недополучения доходов или увеличения незапланированных расходов.

Распространение концессионных методов в конкретных отраслях будет рассмотрено далее в рамках структуры прав собственности в общем количестве предприятий конкретных отраслей и общей выручки этих отраслей.

1.2. Государственное регулирование услуг в рамках сферы Систему регулирования любого сектора экономики Российской Федерации сложно назвать сформированной или устоявшейся, так как само государство в его нынешнем виде было сформировано всего 20 лет назад (если вести отсчет от даты принятия конституции), а учитывая, что в начале 2000-х годов еще раз изменился курс экономической политики, то можно смело утверждать что такие системы находятся на этапе их формирования. Это, естественно, не значит, что сами сектора экономики начали формироваться в тоже самое время.

Водоснабжение и энергоснабжение вошли в активную фазу формирования в России еще во второй половине 20 века, и создавались в рамках совершенно иной общемировых тенденций. В современной системе управления сменился лишь субъект и методы, а объект преимущественно остался тот же.

В понимании большинства граждан водоснабжение и энергоснабжение является частью такого института как ЖКХ. Это достаточно сложно доказуемо, так как в России не проводились исследования подобного рода. Но чтобы обосновать данную позицию обратимся, например, к ненаучному, популярному и наиболее распространенному источнику непрофессиональных знаний интернет-энциклопедии «Википедия»1. Под ЖКХ она понимает комплекс подотраслей, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого теплоснабжение, капитальный и текущий ремонт, вывоз мусора, уборка и содержания общих территорий, электроснабжение). В свою очередь ЖКУ – это услуги, доводимые до потребителя, проживающего в жилищном фонде, для обеспечения комфортных условий жизни. Учитывая статус источника, способ выбора информации, можно предположить, что такой позиции придерживается и среднестатистический россиянин.

Приоритетность проблем ЖКХ для граждан России можно подтвердить и следующими цифрами. Согласно опросу Всероссийского центра изучения общественного мнения, в начале 2013 года, по мнению россиян, наибольшей проблемой лично для каждого и для страны в целом стала «ситуация в сфере ЖКУ и ЖКХ» (54% и 55% соответственно) [69]. Согласно исследованиям Фонда Общественное Мнение, в середине 2012 года 58% россиян считали качество жилищно-коммунальных услуг плохим [83], но при этом только 16% россиян, Портал интернет-энциклопедии «Википедия» URL: http://ru.wikipedia.org (дата обращения 15.02.2012 г.) считают, для того, чтобы «Россия была передовой, прогрессивной страной»

ЖКХ необходимо развивать [84]. Согласно опросам Левада-Центра, повышение тарифов ЖКХ стало таким же важным событием 2012 года для россиян как выборы Президента (второе место, после трагедии в Крымске) [36].

Помимо этого следует упомянуть, что одним из ключевых органов государственного регулирования исследуемых отраслей является Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (далее – Росстрой) [64], а в электронном каталоге Российской национальной библиотеки встречаются сотни публикаций, названия которых содержат ЖКХ.

Все это говорит о том, что в теории и практике государственного регулирования водоснабжение и энергоснабжение плотно связаны с понятием ЖКХ, поэтому рассмотрим далее, что оно собой представляет.

Термин ЖКХ был «легализован» в 1976 году, в связи с принятием «Общесоюзного классификатора «Отрасли народного хозяйства» [35] (далее ОКОНХ). Возможно этот термин употреблялся и раньше, но формализация наблюдений и исчерпывающее определение объекта конкретного регулирования связаны именно с этим актом, хотя справедливо заметить, что в СССР статистика по сектору ЖКХ в целом не велась, по крайне мере, в статистических ежегодниках такая информация отсутствует [33]. Показатели ЖКХ были разбросаны между бытовыми услугами, капитальным строительством, топливно-энергетическим комплексом и многими другими группировками.

ОКОНХ разделил всю экономику на сферу материального производства и непроизводственную сферу. К сфере материального производства были отнесены все виды деятельности, создающие материальные блага. Остальные виды деятельности образуют в своей совокупности непроизводственную сферу.

ЖКХ было отнесено к непроизводственной сфере и делилось на два комплекса:

жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство. Жилищное хозяйство включило эксплуатацию и управление жилищным фондом. Коммунальное Электронные каталоги. Портал Российской национальной библиотеки.

http://www.nlr.ru/poisk/ (дата обращения 25.02.2013 г.) хозяйство включило: внешнее благоустройство, наружное освещение, водо-, газо-, тепло- снабжение, гостиничное хозяйство, эксплуатацию служебных зданий, хозяйственное управление коммунальным хозяйством. Генерация тепла, электроэнергии, газа и сети были включены в группу промышленность, а в коммунальное хозяйство отошли учреждения, эксплуатирующие данные сети.

Здесь следует внести некоторую ясность. В СССР активно велась политика ускорения прироста городского населения. Стимулировался как естественный прирост, так и миграция из деревни в город. После Великой Отечественной Войны вопрос нового строительства жилья стал одним из самых злободневных, так как с одной стороны, города были разрушены, а с другой, произошло серьезно перераспределение рабочей силы и основных средств на территории страны. В связи с этим получили стремительное развитие технологии наиболее экономного строительства. И речь идет не об отдельных домах, а о целых районах и городах (в СССР всегда злоупотребляли экономией от масштаба).

Естественно, дешевле было возводить многоквартирные дома (панельные и блочные, когда целые комнаты отливались на заводе) и наиболее незатратным образом подключать их к централизованным системам жизнеобеспечения.

Таким образом, получили распространения такие технологии как стояковая поквартирная проводка, открытые системы горячего водоснабжения и т.п. По всей стране были созданы системы, при которых жилые помещения были неразрывно связаны со всеми системами жизнеобеспечения, в том числе водоснабжения и энергоснабжения. Такие системы существуют до сих пор на территории всей страны. Преимущества очевидны – низкие затраты на создание, а затраты на эксплуатацию особо не учитывались, ввиду политики абсолютной доступности этих благ для населения и финансирование предприятий за счет бюджета.

Таким образом для 70-х и 80-х годов прошлого столетия для нашей страны ЖКХ действительно можно признать обоснованным объектом управления для создания и эксплуатации жилищного фонда в экстренных условиях. Но это применимо к тем, социалистическим, советским условиям. А советская система управления экономики исчезла вместе с СССР, но сами сектора никуда не делись. И если промышленность, транспорт или связь технологически развивались схожим образом со своими аналогами в западных странах, то жилищный фонд и муниципальные системы водоснабжения и энергоснабжения (эту цепочку можно расширять, например, сельским хозяйством) оказались для капиталистических методов управления мало подходящими.

Эффективность тех или иных методов государственного регулирования всегда зависит от контекста. В нашем случае контекстом являются отрасли экономики, основные фонды которых практически полностью изношены, а социальное напряжение напрямую зависит от уровня цен на их продукцию. Так, согласно официальным данным Росстата [25]с 2004 по 2011 годы средний наименьший коэффициент выбытия имеют отрасли водоснабжения и энергоснабжения – 0,5%. Причем, до приватизации, их показатель был 0,7%, и он не были на последнем месте; а уже после они выбывали со скоростью 0,3%.

Данный коэффициент предпочтительнее коэффициента обновления, так как однозначно указывает на вывод изношенных фондов, а не прирост новых.

В таких условиях очевидно, что наиболее эффективными методами регулирования являются фискальные, а в частности – методы бюджетного воздействия. Поэтому проследим далее как происходит такое регулирование отраслей в разрезе ЖКХ. Бюджетное регулировании в России состоит, по нашему мнению, из пяти основных этапов, приведенных далее, что соответствует процедуре, описанной в главе 20 Бюджетного кодекса РФ [8].

1. Разработка бюджетной политики. В основу бюджетной политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов положены стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента РФ от 7.05.2012 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, а также основные положения Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах.

Что касается Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [77], то мы поддерживает точку зрения [24, с.13], что она носит декларативный характер и претендовать на роль стратегического плана не может, прежде всего, ввиду отсутствия выраженной системы управления (объекта и субъекта). Во всяком случае, в ней должны быть определены самые проблемные сектора экономики и пути их развития [27].

В разделе «направления перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития» упомянуто, что к 2020 году будет созданы комфортная городская среда для человека и эффективное ЖКХ.

Далее указано, что одним из основных приоритетов инновационного развития является модернизация ЖКХ. Также упоминается об институциональном развитии Фонда ЖКХ. Необходима реализация специальных мер по повышению энергетической эффективности ЖКХ, в том числе путем внедрения тарифного метода доходности инвестированного капитала (RAB), адаптация концессионных договоров для передачи в управление комплексов жилищнокоммунального хозяйства. Утвержден прогноз опережающего роста тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства по сравнению с инфляцией. На 25% энергосбережение должно быть обеспечено ЖКХ. В текстовой части стратегические ориентиры относительно ЖКХ ясны, но в приложенных к концепции таблицах какие-либо целевые индикаторы развития отсутствуют, хотя большинство секторов и отраслей там отражены. При этом совершенно не понятны пределы того ЖКХ, которое представляет себе субъект регулирования, ведь некоторые вопросы энергетики и водоснабжения рассмотрены очень самостоятельно и достаточно подробно, и поэтому встает вопрос, включается ли по мнению авторов в ЖКХ, например, городское электроснабжение или нет?

Рассмотрев Бюджетное послание Президента на 2013-2015 годы [7], отметим, что в нем Президент упомянул о необходимости утверждения Государственной программы обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами населения. В Указе Президента о мерах по обеспечению граждан доступным жильем и повышению качества жилищнокоммунальных услуг [87] установлена необходимость введения социальной нормы потребления ресурсов, а также требование об улучшении качества коммунальных услуг, в том числе путем обеспечения конкуренции на региональных и муниципальных рынках. Также он указал на необходимость обеспечить создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в сферу ЖКХ в целях решения задач модернизации и повышения энергоэффективности объектов коммунального хозяйства, в том числе установление долгосрочных тарифов, а также определение величины тарифов в зависимости от качества и надежности предоставляемых ресурсов. Стоит отметить, что Президент разделил организации коммунального комплекса, электросетевые и газоснабжающие компании.

Исходя из вышеуказанного можно утверждать, что практически вся бюджетная политика нацелена на привлечение частного капитала для инвестирования и управления в сфере ЖКХ [75], однако куда точно должен привлекаться частный капитал сказать однозначно затруднительно.

2. Прогнозирование. Необходимым условием качественного прогнозирования является исчерпывающее статистическое наблюдение за деятельностью отраслей экономики. Так получилось, что в 2003 году ОКОНХ, который и ввел понятие ЖКХ, был отменен и вступил в силу «Общероссийский классификатор видов экономической деятельности» [49] (далее - ОКВЭД), который построен на основе гармонизации с официальной версией на русском языке Статистической классификации видов экономической деятельности в Европейском экономическом сообществе, которая построена на основе Международной стандартной отраслевая классификация всех видов экономической деятельности (далее – МСОК), разработанной ООН.

В ОКВЭД сектора «ЖКХ» мы уже не найдем, но в корневой классификации выделен раздел «Е», который включает производство, передачу и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды, а также сбор, очистку и распределение воды. Следуя международным стандартам, субъект управления уже в 2003 году отказался от выделения ЖКХ, что однако не помешало ему использовать это понятие на других этапах регулирования.

Отметим, что таким образом отрасли водоснабжения (за исключением отраслей водоотведения) и энергоснабжение выделены в единый раздел Е.

Несмотря на это, в Прогнозе на 2013-2015 годы [70], термин ЖКХ упоминается неоднократно, и ему присвоены определенные характеристики.

В разделе «Тенденции» мы можем увидеть, что компании были разделены на инфраструктурный сектор, куда вошли газо, электро и теплоснабжающие организации, а также сфера ЖКХ. В разделе «Бюджетная политика» упомянуто, что у региональных бюджетов имеется «значительный потенциал повышения эффективности за счет оптимизации расходования средств на жилищнокоммунальное хозяйство». Далее в разделе «Расходов бюджета (вариант 2)»

спрогнозировано, что удельный вес расходов на ЖКХ до 2015 года не изменится и будет составлять примерно 2% в год.

Раздел роста потребительских цен практически полностью посвящен сдерживанию роста тарифов ЖКХ и окончательному переходу на 100% оплату населением услуг сектора, с одной стороны, а с другой указано, что применение RAB-метода в водо и теплоснабжении может привести к ускорению роста тарифов. Как бы то ни было, спрогнозирован опережающий инфляцию рост тарифов ЖКУ (10-11%) и высокий уровень неплатежей населения.

инфраструктурных компаний и организаций ЖКХ». В нем указано об упрощении подключения к инфраструктуре и поиску нетарифных и небюджетных источников финансирования. В заключении упоминается о привлечении инвестиций конкретно в водо и теплоснабжение в рамках долгосрочного регулирования и программирования в «отрасли ЖКХ».

Несмотря на то, что все бюджетное регулирование касается «ЖКХ», конкретные прогнозы даны исключительно по Разделу Е ОКВЭД, а именно:

вклад в ВВП – 3,2% в прогнозируемом периоде не изменится, прирост добавленной стоимости составит 1,2 – 1,4 % в прогнозируемом периоде.

Таким образом, можно сделать вывод: бюджетная политика наэтапе прогнозирования все еще использует абстрактную группу отраслей под названием ЖКХ, которая в некоторых случаях включает вопросы энергоснабжения и водоснабжения, иногда только водоснабжение, а в некоторых случаях ни то, ни другое. При этом, когда речь начинает идти о конкретных рассматриваемых отраслях, то затрагиваются в основном вопросы тарифного регулирования, что к бюджетной политике вряд ли относится, а комплексное прогнозирование касается либо ЖКХ, либо инфраструктурных отраслей, либо раздела Е ОКВЭД.

По нашему мнению, прогноз совершенно лишен каких-либо значимых показателей интересующего нас бюджетного регулирования. Исследуемые отрасли плавают от одной группировки к другой, что совершенно не дает возможности оценить правильность применения тех или иных мер. Основываясь на такой бюджетной политике и прогнозе, строить план, то есть бюджет в части ЖКХ, по нашему мнению, невозможно тем более, показателей, относительно его эффективности, развития и участия в экономике.

3. Программирование. Этап прогнозирования был поставлен до этапа планирования для улучшения восприятия исследования. Дело заключается в том, что в российском бюджетном регулировании программирование осуществляется на всех этапах и оформляется различными актами, как например, сводный финансовый баланс РФ. Но окончательным, ключевым, планом является сам бюджет, который составляется после того, как будут разработаны конкретные программы и промежуточные финансовые планы. При этом бюджетные ассигнования выделяются либо ведомствам на конкретные цели (как Фонду содействия развитию ЖКХ на предоставление субсидий), либо на целевые программы, либо на текущие цели.

Касаемо ЖКХ как объекта регулирования на 2011-2015 годы утверждена программа «Жилище» [56], ключевой задачей которой является обеспечение граждан экономичным и энергоэффективным жильем. Для развития водоснабжения в ней предусмотрена подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», которая будет рассмотрена в другом разделе.

Обратим отдельное внимание на Фонд содействия реформированию ЖКХ, так как этот фонд согласно Концепции является институциональным регулятором ЖКХ. Попробуем определить объект регулирования самого фонда, исходя из его учредительных актов. Таким актом является федеральный закон о фонде ЖКХ [92], при этом определение ЖКХ в законе отсутствует. Скорее всего, понимание объекта регулирования должно следовать из целей Фонда, которыми являются «создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования ЖКХ, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки». Определенности это не добавило. Исследовав сайта фонда [41] и сайта реформы ЖКХ [48], мы обнаружили на домашней странице первого сайта что «… закон установил правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда …». На втором сайте указаны ключевые показатели реформы ЖКХ: установка счетчиков, приватизация жилого фонда, развитие частных форм управления жилым фондом. Согласно отчету Фонда за 2011 год [13] все средства направлялись на программы капитального ремонта и переселения граждан из аварийного жилья.

Таким образом, можно сделать вывод, что главные институциональный регулятор ЖКХ в бюджетном и ином регулировании отраслей водоснабжения и энергоснабжения не участвует.

4. Планирование. На любом из этапов планирования важную роль для структурного бюджетного регулирования конкретных отраслей и их групп играет бюджетная классификация [67]. В России в ней выделен раздел «Жилищно-коммунальное хозяйство», которое состоит из разделов:

«Жилищное хозяйство» - расходы на управление услугами в области жилищного хозяйства, строительство и реконструкцию жилищного фонда, предоставление субсидий жилищным организациям;

«Коммунальное хозяйство» расходы, связанные с вопросами оказывающим коммунальные услуги населению, расходы по организации и функционированию предприятий утилизации и переработки бытовых отходов, а также расходы на другие мероприятия в области коммунального хозяйства;

«Благоустройство» расходы на благоустройство муниципальных «Прикладные научные исследования в области ЖКХ»…;

«Другие вопросы в области ЖКХ»… Исследуем далее каким образом были запланированы расходы на ЖКХ, в соответствии с вышеуказанными предпосылками, в бюджете на 2013 год. По разделу 0500 выделено чуть менее 140 млрд. рублей, что составляет около 1% бюджета по расходам. Из них на коммунальное хозяйство – около 24 млрд., что менее 0,2 % бюджета по расходам [88]. Учитывая попытку переложить развитие сектора в частные руки – ситуация понятная, но учитывая, что вопрос ЖКХ является наиболее болезненным для граждан, а государственная власть по сути отказывается заниматься его бюджетным регулированием – такая ситуация настораживает.

инфраструктуры» выделяется 2,7 млрд. руб., а все остальные средства на программы, объектом которых системы водо, энергоснабжения не являются, но для достижения целей которых, инфраструктуру необходимо финансировать.

Как правило, это программы развития проблемных и удаленных территорий.

Развитие ЖКХ а таком случае идет не как основанная цель, а как субсидиарная.

Фонду ЖКХ выделено чуть менее 42 млрд. рублей, а в целом, основная часть средств, направляемых на ЖКХ уйдет на строительство или обеспечение жильем бюджетных категорий граждан, в первую очередь военнослужащих.

Этап исполнения бюджета мы рассматривать не будем по той причине, что, во-первых, это крайне кропотливое исследование, которое требует отдельного внимания, а учитывая, что отчет об исполнении бюджета на момент написания работы опубликован только за 2011 год и то, что средств на объект исследования практически не выделено (по сравнению с требуемыми затратами), рассмотрение этого этапа видится нецелесообразным.

Заметим также, что налоговая политика по исследуемым объектам в разрезе ЖКХ как фискальный метод воздействия субъекта на объект управления не рассматривается, так как отсутствует в Основных направлений налоговой политики на 2013-2015 годы [38] и Налоговом Кодексе РФ [32].

Автор не уделил внимания исследованию управляющей системы водоснабжения и энергоснабжения как часть ЖКХ практически не проводится.

Исходя из основных актов регулирования следует, что политика заключается в привлечении частного капитала и сдерживанию роста тарифов, а учитывая отсутствие значительных денежных вливаний и льготной налоговой политики – эти два направления малосовместимы. Как бы то ни было, конкретные методы реализации указанных направлений политики реализованы в рамках конкретного отраслевого регулирования, что будет рассмотрено ниже.

Нормативно-правовой и иные методы регулирования по отношению к объекту «ЖКХ» также на сегодняшний день практически не осуществляются. Но несмотря на очевидную тенденцию отказа от системы регулирования, где управляемой системой является ЖКХ как комплекс отраслей (системой это не назовешь), в последние годы в России начала формироваться система управления, в которой объектом являются не отрасли, а услуги.

Очередным, по нашему мнению, нестратегическим шагом федеральной власти явилась попытка разделить пресловутое и не отвечающее современным реалиям ЖКХ на несколько рынков: рынок жилищных услуг (не входит в предмет исследования), рынок коммунальных услуг, рынок услуг водоснабжения и энергоснабжения.

Смысл подобного деления заключается в очередной попытке создать систему, в которой объектом регулирования будут не отрасли экономики, а наиболее важные для власти общественные отношения. На сегодняшний день это вопрос стоимости и качества услуг, которые потребляют граждане для личного бытового пользования и которые связаны с их проживанием в жилом фонде. Ввиду невозможности продолжения совместного регулирования естественно-монопольных и рыночных отраслей было решено разделить регулирование коммунальных услуг и жилищных соответственно. Остальные отношения в области водоснабжения и энергоснабжения были урегулированы отдельно. Рассмотрим эту ситуацию более подробно.

«коммунальные услуги» трактуется как «услуги оказываемые населению и связанные с поддержанием и обеспечением бытовых условий в жилых помещениях (водоснабжение, теплоснабжение и др.)», то есть неисчерпывающий перечень бытовых услуг. Большая советская энциклопедия также указывает на их бытовой характер – «это услуги, предоставляемые предприятиями коммунального хозяйства населению городов, посёлков и сёл для удовлетворения их материально-бытовых нужд» [5]. В других источниках определение дается через перечисление конкретных услуг – «это доводимые до потребителя в жилище услуги по электроснабжению, водоснабжению и водоотведению, газоснабжению, теплоснабжению» [99].

В ключевом нормативно-правовом акте Российской Федерации, регулирующем правила и порядок предоставления коммунальных услуг (далее – Правила предоставления коммунальных услуг [53]), установлено, что под коммунальными услугами следует понимать «осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений)», а под коммунальными ресурсами понимается «холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, природный газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг. К коммунальным ресурсам приравниваются также сточные бытовые воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения».

Таким образом регулирование водоснабжения в рамках коммунальных услуг представляет собой регулирование услуг определенного качества по подаче холодной и горячей воды определенного качества жителям и пользователям нежилых помещений (например, магазин на первом этаже многоквартирного дома) в многоквартирных домах, жилых домах и иных домовладениях, предоставляемых исполнителем. А в области энергоснабжения вместо воды: электрическая энергия, природный газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо. Заметим, что в такой трактовке целью является не бытовое потребление, а благоприятные и безопасные условия пользования помещениями. Добавив в объект регулирования коммерческих пользователей нежилых помещений в домах пришлось отказаться от трактовки бытового и личного пользования.

Неясным в таком определении является только понятие исполнителя.

Легальное определение понимания нам не добавит (юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, предоставляющие потребителю коммунальные услуги). Но исследовав всю совокупность правового регулирования можно утверждать, что в качестве исполнителя может выступать:

ресурсоснабжающая организация, например, водоканал (естественная монополия), поставляющий воду в частное домовладение;

товарищество собственников жилья или иной потребительский кооператив (некоммерческая организация), отвечающий за поставку воды в квартиру многоквартирного жилого дома;

управляющая компания (коммерческая рыночная организация) поставляющая воду в офис многоквартирного жилого дома.

А вот, например, поставка воды по централизованным сетям в торговый центр или школу уже не будет считаться коммунальной услугой. Таким образом, сыграло свою роль преемство ЖКХ, и объектом регулирования стала совокупность отношений, связанных с потреблением услуг водоснабжения и энергоснабжения в многоквартирных домах, жилых домах и иных домовладениях. Под снабжением в такой трактовке понимается услуга определенного качества по поставке коммунального ресурса определенного качества. Постараемся дать количественные и качественные характеристики этой системы, основываясь на данных Федеральной службы статистики.

Учитывая, что в 2012 году население страны составило 143 млн. человек, а статистики относительно обеспеченности жильем не ведется, но коммунальные услуги потребляют все имеющие к ним доступ, за исключением лиц не имеющих жилья и долгосрочно находящихся вне жилищного фонда (прежде всего, пенитенциарная система), будем считать, что количество потенциальных потребителей коммунальных услуг составляет примерно 140 млн. человек.

В 1993 году размер жилищного фонда РФ составлял более 2,54 млрд. м2, в 2011 – 3,28 млрд. м2. Средний ежегодный прирост за этот период составил 1,43%.

Учитывая ускорившееся темпы возведения жилья после резкого скачка цен в 2004 году, можно предположить, что в первом квартале 2013 года количества жилищного фонда достигнет 3,4 млрд. м2. Таким образом, на одного жителя приходится примерно 24 м2 жилой площади [21].

Водоснабжением обеспечено примерно 78% жилья, то есть потребителей коммунальной услуги водоснабжения примерно 109,2 млн. человек.

Водоотведением (канализацией) обеспечено примерно 74% жилья или 103,6 млн.

человек. Горячим водоснабжением обеспечено 65% жилья или 91 млн. человек.

Статистики о потреблении тепла людьми не ведется, но 83% жилых помещений (скорее всего, городских) подключены к централизованным системам отопления. Газ поставляется в 69% жилых помещений.

Относительно обеспеченности электроснабжением жилищного фонда статистики не ведется. Но при этом, есть большое количество косвенных показателей, по которым можно определить размер данного рынка. Так, затраты на коммунальные услуги в 2013 году составляют 6,31% в структуре потребительских расходов населения. В 2012 году эта цифра была 6,6%, причем в некоторых статистических наблюдениях разделяют долю затрат на водоснабжение и другие коммунальные услуги (2,6%) и электроснабжение, газоснабжение и другие виды топлива (4,0%). Учитывая, что в третьем квартале 2012 года расходы домохозяйств на человека в месяц в среднем составили руб., то на коммунальные услуги приходиться в среднем 867 рублей в месяц и таким образом ежемесячный объем рынка коммунальных услуг можно оценить в 121,4 млрд. рублей в месяц, или 1,46 трлн. рублей в год, что примерно составляет 2,3% ВВП (для сравнения, Раздел Е ОКВЭД в тот же период составил 3,5% ВВП). Эта цифра является несколько не точной ввиду запаздывания некоторых показателей, но общее представление она дает. Вместе с тем на ее точность указывают данные 2009 года, исходя из которых годовой оборот рынка коммунальных услуг составил 871 млрд. руб. или 2,2% ВВП [44].

Управляющая система. Федеральное законодательство разделило управляющую систему на две части: федеральные органы власти, которые осуществляют в основном нормативное регулирование и региональные органы, которые осуществляют бюджетное регулирование. При этом практически не наделило никакими значимыми полномочиями местную власть и стороны отношений по предоставлению коммунальных услуг.

Государственная дума, среди которой выделен комитет по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству. Несмотря на то, что данный комитет ответственен за нормативное регулирование коммунальных услуг, ни одного значимого законопроекта по указанной тематике им внесено не было, а вся текущая деятельность посвящена попыткам уменьшения обязанностей граждан в области оплаты коммунальных услуг. Ключевой нормативно-правовой акт, создающий правовую основу для нормативного регулирования – Жилищный кодекс РФ [22] был внесен комитетом по вопросами законодательства.

Несмотря на то, что бюджет страны утверждает законодательный орган, его разработкой занимается исполнительная власть. Большую часть вопросов государственного регулирования в данной области осуществляет Правительство.

Все полномочия в области жилищно-коммунального хозяйства распределены между Министерством регионального развития и Росстроем.

Вопросами бюджетного регулирования занимаются в основном региональные органы исполнительной власти, а также, в части утверждения бюджета – представительные органы региона. Причем они не только осуществляют выплаты, но и определяют размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.

Система взаимодействия. В системе взаимодействия можно выделить два метода регулирования: бюджетный и нормативный.

Практически все бюджетное регулирование сводиться к предоставлению субсидий на оплату коммунальных услуг. Это еще раз подтверждает, что непосредственным объектом воздействия является не рынки или отрасли, а потребители, так как субсидии не нацелены на поддержание финансовой стабильности исполнителей услуг, а несут социальную функцию. Подтверждает это также и то, что субсидии предоставляются, исходя из затрат домохозяйств не только на коммунальные, но и жилищные услуги. Так, исходя из статьи Жилищного кодекса РФ, субсидии предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму. Средняя величина прожиточного минимума в 4 квартале 2012 года составила 6705 руб., из которых для трудоспособного населения установлено 7263 руб., пенсионеров – 5281 руб., детей – 6432 руб.

Размер субсидии определяется по следующей формуле:

С – размер субсидии (руб.); ССЖУ – размер установленного регионального региональный стандарт максимально допустимых расходов на жилищнокоммунальные услуги в доходе семьи (%); Д – совокупный доход семьи (руб.), К – поправочный коэффициент для семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума (в обратном случае он не применяется), равный среднедушевому доходу семьи, разделенному на прожиточный минимум семьи (СД/ПМ).

Следует заметить: несмотря на то, что установка стандартов лежит в компетенции региональных органов власти, их цифры не могут сильно отличаться от установленных федеральных стандартов по каждому региону.

Средний стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг по стране на 1 м2 в 2013, 2014, 2015 годах составляет 105,2, 112,9, 121,1 рублей соответственно. Причем разнится он (2013 год) от 55,2 рублей в Чеченской республике до 314,7 рублей в Чукотском автономном округе. А федеральный норматив доли затрат на услуги ЖКХ с 2005 неизменно составляет 22% [58].

Представим далее основные показатели бюджетного регулирования путем представления субсидий в 2004-2011 годах.

пользующихся субсидиями, в общем числе семей, субсидий, млрд. руб.

начисленных субсидий, % субсидий на семью, руб.

среднемесячной субсидии на оплату ЖКУ, % потребительских расходов на ЖКУ, руб. на человека в месяц затрат домохозяйств на Таблица 1. Параметры субсидирования домохозяйств на оплату коммунальных услуг.

Как следует из таблицы количество служб и семей, участвующих в бюджетной политике имеет тенденцию к сокращению на 5% и 8% ежегодно соответственно. Ежегодно растет валовая сумма субсидий на 8,6% в среднем, которая в 2011 году составила 58,2 млрд. руб., а средняя динамика прироста среднемесячной субсидии составляет 14,5%, что на 6 п.п. ниже динамики прироста затрат на оплату услуг. Как бы то ни было такая политика затрагивает всего 7% домохозяйств, что не говорит о ее всеобъемлющем характере.

Помимо субсидий определенные группы граждан получают социальную поддержку на оплату жилищно-коммунальных услуг в виде скидок или льгот.

Численность граждан, пользующихся 43,4 37,5 39,4 38,8 38,6 37,3 37, социальной поддержкой, млн. человек предоставление гражданам социальной поддержки, млрд. руб.

Прирост объемов средств, 29,1% 20,9% 27,3% 17,8% 17,7% 24,2% 21,5% затраченных на предоставление социальной поддержки, % поддержки на одного пользователя, Прирост среднемесячного размера 29,3% 39,8% 21,2% 19,4% 18,5% 28,3% 21,1% социальной поддержки на одного социальной поддержкой, в общей численности населения, процентов Таблица 2. Основные параметры социальной поддержки граждан на оплату коммунальных услуг.

В данной области бюджетное регулирование затрагивает значительно большее количество граждан (26-28%) и динамика прироста затрат на подобное регулирование как валовая (ежегодный прирост 22,5%), так и удельная (25,4) обгоняет общую динамику прироста затрат домохозяйств на услуги.

Помимо указанных цифр необходимо учесть упомянутый выше 91% уровень возмещения стоимости коммунальных услуг (который к 2015 году должен составить 100%). В целом воздействие управляющей системы на управляемую в рамках бюджетного регулирования сферы коммунальных услуг можно признать значительным. Так затраты на субсидии и социальную поддержку граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг в 2010 году сравнимы с 2,7% федерального бюджета, в котором на ЖКХ в целом было выделено менее 1% средств (следует учитывать, что деньги выделялись из консолидированного бюджета, а цифра 2,7% предоставлена для сравнения), но обязательно с оговоркой на то, что объектом регулирования является не отрасли водоснабжения и энергоснабжения, а домохозяйства, хотя и они имеют определенную выгоду от данной политики, прежде всего ввиду стимулирования оплаты услуг. Легко предположить, что в отсутствие подобного рода поддержки населения, многие граждане попросту отказались бы оплачивать данные услуги, а издержки на их взыскание в принудительном порядке были бы неоправданно велики.

Следует также заметить, что в такой системе взаимодействия существует и обратная связь, которая очевидно направлена на увеличение популярности управляющей системы, что соответственно дает гарантии на ее более стабильное положение.

Нормативное регулирование коммунальных услуг практически целиком лежит на Правительстве РФ, которое утвердило и периодически корректирует правила предоставления коммунальных услуг. В данных правилах регламентированы практически все значимые вопросы (за исключением стоимости услуг и ресурсов). Таким образом стороны отношений не смогут никаким образом ухудшить положение потребителя, даже при обоюдном согласии. Такое регулирование еще раз подтверждает тот факт, что регулирование водоснабжения и энергоснабжения через коммунальные услуги хоть и несет определенную пользу для отраслей, но направлено не на их развитие или любое другое изменение, а на поддержание стабильности самой управляющей системы. Автор не считает, что такая ситуация является нехарактерной для любого государства, когда действующая власть преследует преимущественно цель сохранения и улучшения своих политических позиций, речь идет исключительно о том, что политика и государственное регулирование водоснабжения и энергоснабжения в рамках института ЖКХ и коммунальных услуг является не экономическим, а социальным.

1.3. Отраслевое регулирование услуг водоснабжения Далее рассмотрим воздействие государства в рамках конкретного отраслевого регулирования отраслей водоснабжения.

Объект управления. Исчерпывающе доказать, что в структурной экономической политике в России можно выделить систему управления отраслями водоснабжения до 2013 года было проблематично. Так, если вопросы забора воды и охраны водных объектов были отнесены в отдельную отрасль регулирования еще в 2006 году в связи с принятием Водного кодекса [9], то вопросы подготовки, транспортировки, эксплуатации водоканалов и канализаций «болтались» между ЖКХ и естественными монополиями и точечно регулировались локальными Правительственными и ведомственными актами.

Но 1 января 2013 года вступил в силу федеральный закон «о водоснабжении и водоотведении» [89], который, наряду с остальными нормативно-правовыми актами создал фундаментальную базу по крайне мере для нормативного регулирования исследуемых отраслей.

Закон регулирует три группы отраслей: холодное водоснабжение, водоотведение и горячее водоснабжение (за исключением открытых схем). И если наличие первых двух в этом перечне вопросов не вызывает, то присутствие третьей многим может быть непонятным.

В мире, как правило, горячее водоснабжение вообще не является объектом государственного регулирования в рамках сфер водо и энергоснабжения.

Потребители имеют индивидуальные (в частных домах или малоквартирных домах) и коллективные (преимущественное в многоквартирных домах, деловых и торговых центрах) нагревающие приборы, и, получая, питьевую воду (ту же самую, которая поставляется на нужды холодного водоснабжения) и энергоресурс (пар, горячая вода, газ, электричество), используют их для получения горячей воды в указанных приборах той температуры, которая им необходима. Таким образом приготовление горячей воды – это деятельность потребителей для собственных нужд и не относиться к исследуемому объекту.

В России же, как уже не раз указывалось, системы водоснабжения и энергоснабжения развивались не так как в остальном мире, а в рамках института ЖКХ. Таким образом получил распространение неизвестный в остальном мире способ подачи горячей воды через централизованные системы теплоснабжения.

Называется он «открытая система». Смысл введения такой технологии, по мнению автора, мог заключаться в следующем: если из внутридомовых инженерных систем исключить промежуточное оборудование для теплопередачи между теплоносителем и холодной водой и отбирать воду напрямую из тепловой сети, то это позволит сэкономить на нагревательном и насосном оборудовании. Возможно логика заключалась в чем-то другом, но в любом случае не были учтены 2 критических недостатка системы:

Повышенные затраты эксплуатации сетей. Стоимость эксплуатации систем для подачи питьевой воды выше, чем для технической воды, так как к первой всегда предъявляются более высокие гигиенические требования. Таким образом вместо того, чтобы к дому подходила одна труба с питьевой холодной водой и две трубы с теплоносителем (в системах теплоснабжения и горячего водоснабжения практически всегда используется двухтрубная система для обеспечения циркуляции воды, которая позволяет поддерживать ее необходимую температуру), к дому подходит три трубы с питьевой холодной и горячей водой, что повышает эксплуатационные расходы сети.

Опасные потребительские параметры горячей воды в самые холодные периоды. Как правило, в домах с двухтрубной открытой системой горячего водоснабжения температура прямой воды составляет 95 С в самые низкие температуры (так называемый «график 95/70») конкретной местности, а максимальная температура горячей воды для бытового потребления составляет 75 С. Конечно, эту воду можно смешивать с холодной для достижения нужной температуры, но это дополнительные нецелесообразные затраты. Более высокая температура вредит сантехническому оборудованию и может нанести ожоги потребителю, тогда как наличие промежуточного оборудования (даже без автоматики, в ручном режиме) помогает этого избежать.

Доказывать нецелесообразность использования таких систем возможно было бы сложнее и выходило бы за рамки настоящего исследования, если бы с 2013 года закон не запретил подключать потребителей к таким системам, а к году федеральная власть не потребовала бы прекратить использование таких систем в России вообще.

Для преодоления недостатков открытых систем в России начали развиваться системы с индивидуальными тепловыми пунктами по аналогии с мировым опытом, и четырехтрубные системы (когда горячая вода нагревается в центральном тепловом пункте и в группу потребителей подается по трубам, отдельным от труб, используемых для отопления). Начали использоваться также и иные схемы, но особого распространения они не получили.

Соответственно в отдельную отрасль вошли организации, которые занимаются нагревом воды в центральных пунктах и подают ее группе потребителей, например, микрорайону многоквартирных домов. Так, например, теплоснабжающая организация, подавая горячую воду является элементом отрасли теплоснабжения от источника тепла до центрального теплового пункта, а после является элементом отрасли водоснабжения. Причем, если эта же организация осуществляет поставку теплоносителя до индивидуального теплового пункта (даже через центральный тепловой пункт в соседний дом) для нужд горячего водоснабжения, то в этой части она является элементом отрасли теплоснабжения с точки зрения правового регулирования.

Все эти частности и условности делают статистическое наблюдение, прогнозирование и фискальное регулирование отрасли горячего водоснабжения бесполезным. Поэтому утверждать, что в России существует отдельная отрасль горячего водоснабжения, несмотря на установленное нормативно-правовое регулирование – несправедливо. Большинство статистических наблюдения включают цифры касающиеся этого вопроса в раздел теплоснабжения, бюджетное регулирование также проводиться в направлении теплоснабжения (например тарифы на горячее водоснабжение утверждаются не на 1 м3 горячей воды, а на энергию, использованную для ее нагрева, рассчитанную на основании показаний прибора учета или формулы, а также стоимости холодной воды, нагрев которой осуществлялся). А если учесть, что горячая вода используется на нагрев ванных комнат через полотенцесушители, то и целевое назначение услуги и ресурса также меняются и частично перестают выполнять функцию водоснабжения. Учитывая же, что вся система все равно стремиться к мировым тенденциям и отсутствует какое-либо стратегическое регулирование горячего водоснабжения, а в рамках отраслевых и продуктовых классификаций горячее водоснабжение относиться к отрасли теплоснабжения, то будем считать, что горячее водоснабжение не регулируется в рамках водоснабжения.

Согласно закону, холодное водоснабжение – это «водоподготовка, транспортировка и подача питьевой или технической воды абонентам с использованием централизованных или нецентрализованных систем холодного водоснабжения». Раскроем это определение более подробно. Под водоподготовкой понимается «обработка воды, обеспечивающая ее использование в качестве питьевой или технической воды», то есть деятельность по созданию воды как товара. Так питьевая вода – это «вода, за исключением бутилированной питьевой воды, предназначенная для питья, приготовления пищи и других хозяйственно-бытовых нужд населения, а также для производства пищевой продукции». Техническая, соответственно, не предназначена для этих целей. Под транспортировкой воды понимается «перемещение воды, осуществляемое с использованием водопроводных сетей». Водопроводная сеть – это «комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений…». Понятие централизованной системы холодного водоснабжения более широкое – это «комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для водоподготовки, транспортировки и подачи питьевой и (или) технической воды абонентам».

Нецентрализованная система холодного водоснабжения – это «сооружения и устройства, технологически не связанные с централизованной системой холодного водоснабжения и предназначенные для общего пользования или пользования ограниченного круга лиц».

Сначала может показаться, что использование такой системы определений законодателем делает способ доставки воды потребителю не столь важным, так как использование терминов централизованная и нецентрализованная система исключает ее однозначный сетевой характер. Однако, следует более подробно обратить внимание на следующую фразу: «в случае отсутствия на территории (части территории) поселения, городского округа централизованной системы холодного водоснабжения органы местного самоуправления поселения, городского округа организуют нецентрализованное холодное водоснабжение на соответствующей территории с использованием нецентрализованной системы холодного водоснабжения и (или) подвоз питьевой воды…» То есть нецентрализованная система холодного водоснабжения является как бы дополнением, вынужденной мерой в определенных обстоятельствах к централизованной. Из этого мы можем подчеркнуть, что система водоснабжения может и не иметь сетевой характер, но его необходимость, стремление к нему, презюмируется.

Помимо этого, из указанной нормы можно сделать вывод о том, что вода, по крайне мере, питьевая, является товаром первой необходимости (отличать от предмета первой необходимости). По нашему мнению, доказывать этот факт излишне, однако следует различать воду как товар первой необходимости и воду как напиток, продажу которого субъект управления регулирует не столь скурпулезно, а значит характер потребления воды, получаемой в результате водоснабжения отличает ее от воды, получаемой в результате обычного рыночного оборота. И по-нашему мнению ключевым здесь является не то, что она потребляется для бытовых целей, а то, что ее потребление является систематическим или хотя бы должно быть таким, а услуга оказывается систематически. При этом, абонент – это «физическое либо юридическое лицо, заключившее или обязанное заключить договор холодного водоснабжения».

Такое определение избавляет от обязательного бытового потребления воды как результата водоснабжения, так как им может являться юридическое лицо, использующее воду для производственных, коммерческих или иных целей.