«ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ СЕЛЬСКИХ СТАРОСТ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПРОЕКТ ПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ УЛУЧШЕНИЯ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ 2014 ОГЛАВЛЕНИЕ КОНЦЕПЦИЯ ...»

Наконец, третья поправка в законопроект, на которой нужно задержать внимание – это изменение требований к размеру софинансирования из местного бюджета мероприятий, финансируемых из бюджета региона по заявкам общественных советов и старост.

Процент требуемого софинансирования из бюджета поселения был уменьшен в два раза по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта, таким образом, что поселения, не получающие дотаций из вышестоящих бюджетов, должны теперь обеспечивать максимальный размер софинансирования только в 25 процентов от требуемой для выполнения предложения старосты суммы вместо предполагавшихся первоначально 50 процентов.

Высокодотационные поселения (получающие 80 и более процентов бюджетных доходов в виде дотаций) обязаны предоставить софинансирование в размере одного процента.

Завершающая стадия дискуссии по поводу государственной поддержки старост имела место в Ленинградской области уже после вступления в силу областного закона № 95-оз. Здесь под предлогом поиска оптимального варианта реализации закона были еще раз рассмотрены некоторые концептуальные подходы. Обсуждалась возможность выбора между распределением средств старостам через администрации муниципальных районов и централизованным распределением через областное государственное учреждение144.

В результате требования бюджетного и муниципального законодательства, а также зафиксированные в областном законе № 95-оз нормы логичным образом привели к третьему варианту, когда субсидии стали выделяться бюджетам поселений. Именно к компетенции последних относятся вопросы местного значения, в рамках которых старосты и сельские общественные советы готовят свои предложения.

Подводя итог обзору дискуссий о роли старосты в местном самоуправлении в сельских населенных пунктах, следует отметить, что все обсуждение происходило в двух предметных сферах, рассмотрение и анализ которых способны показать нам возможные сценарии развития системы сельских старост в Ленинградской области. Первую сферу уместно назвать организационной. К ней относятся вопросы взаимодействия старост с органами власти, соотношения с другими формами участия населения в местном самоуправлении, вознаграждения старост за их деятельность, вопрос целесообразности избрания старост в каждом населенном пункте, принципы и детали процедуры реализации областного закона о государственной поддержке старост и тому подобное.

Вторую предметную сферу – назовем её функциональной – составляют мнения о правах, обязанностях и видах деятельности сельского старосты. В этой функциональной сфере обсуждения достаточно ясно выделяются два условных сегмента: описательноинструктивный и проблемный. К первому сегменту принадлежат бесспорные суждения о функциях, которые выполняются или должны выполняться старостами в местном сельском сообществе. Этот перечень актуальных или потенциальных задач воспринимается всеми участниками дискуссии и не вызывает возражений даже если для значительной части аудитории эти потенциальные задачи звучат ново. Примером последнего может служить участие старост в ликвидации задолженности населения за оплату коммунальных услуг.

Проблемный сегмент – это функции, которые, возможно, и являются или, по крайней мере, выглядят в немалой степени традиционными для роли старост в сельском сообществе, но необходимость их выполнения вызывает неоднозначное отношение в силу наличия других компетентных властных органов, имеющих нужное финансирование. Вопрос наделения сельских старост административными полномочиями, связанными с профилактикой и ликвидацией последствий пожаров и других чрезвычайных ситуаций, а также вопрос о праве старост применять меры административной ответственности, являются дискуссионными, не имеют в правовом сознании участников соответствующих общественных отношений бесспорного решения.

Завершая обзор точек зрения по интересующему нас предмету, нужно подчеркнуть, что в поле здесь рассмотрены только те проблемы правового статуса старост, которые разрешались в споре публично. Как известно каждому знакомому с законотворческим процессом, не менее любопытные мысли рождаются, зреют, но нередко оказываются отброшенными в результате частных споров между юристами, финансистами и предполагаемыми организаторами исполнения закона.

На начальных этапах обсуждения аргументация, как правило, не носила правового характера. Важно также еще раз отметить, что в представленном вниманию читателя тексте изложены лишь спорные вопросы статуса сельских старост, то есть те аспекты, обмен мнениями по которым выявил наличие различных точек зрения. Немалая часть существенных вопросов осталась без привилегии быть «очищенными дискуссией» и в бесспорном порядке вошла в нормативный документ и правоприменительную практику.

Любопытны уже сами по себе проблемы правового статуса сельского старосты, и эти проблемы, как мы понимаем после рассмотрения приведенных примеров, могут иметь различные варианты решений, и, следовательно, система сельских старост Ленинградской области может иметь различные сценарии развития.

Представляется также, что в случае с правовым регулированием государственной поддержки сельских старост мы становимся свидетелями интересного явления – того как правотворческая практика органов государственной власти субъекта Федерации вступает в соприкосновение с нормами обычного права, регламентирующими общественные отношения в деревне. Впрочем последнее суждение следует признать гипотезой, вывод о верности или ошибочности которой должен стать результатом другого, более подробного исследования. Такое исследование должно дать ответы на вопросы о фактах и механизмах взаимовлияния норм закона и правового обычая, инкорпорации норм обычного права в муниципальные нормативные правовые акты, решить ряд других задач, требующих применения методологии не только правоведения, но и юридической антропологии.

Государственная поддержка старост сельских населенных пунктов Следует отметить, что уже сама подготовка законопроекта и сопутствовавшая публичная дискуссия способствовали развитию института в регионе. Это видно по изменению числа старост. Если в начале работы над законопроектом в Ленинградской области в марте 2011 года действовали 1139 старост145, то в начале 2013 года, то есть когда началась реализация закона, количество старост в муниципальных образованиях составляло 1433 человека. К началу второго года реализации областного закона № 95-оз число старост в регионе достигло уже 1555 человек. Например, в Тихвинском районе Ленинградской области до принятия областного закона, предусматривающего государственную поддержку старост, их число составляло 51 человек. В сферу ответственности старост входило 111 населенных пунктов района из 198. После первого года действия областного закона № 95-оз в районе избраны уже 107 старост, деятельность которых распространяется на 176 населенных пунктов.

Закон предполагает поддержку органами государственной власти Ленинградской области таких форм местного самоуправления как общественные советы и старосты. Поддержка распространяется только на сельские населенные пункты Ленинградской области.

Исключаются населенные пункты, являющиеся административными центрами поселений.

В Ленинградской области 2945 населенных пунктов, из них 2882 являются сельскими, что составляет 98% всех населенных пунктов региона. При этом 67,8% сельских населенных пунктов имеют численность населения от 0 до 50 человек включительно, 20,6% сельских населенных пунктов, исключая административные центры, имеют численность населения от 50 до 500 человек.

Поддержка старост только в тех населенных пунктах, где отсутствуют иные представители местной власти, то есть там, где отсутствует местная администрация, конечно, не означает запрета на избрание старост в административных центрах поселений, но получать средства из областного бюджета такие старосты не могут.

Государственная поддержка старост в Ленинградской области не предполагает оплаты труда или иной компенсации затрат, связанных с деятельностью старост. Подобные вопросы оставлены на усмотрение местных депутатов. Средства областного бюджета могут выделяться только на решение отдельных, определенных населением, старостами и общественными советами, проблем населенных пунктов. Основу заявок составляют поддержанные на собраниях граждан или на заседаниях общественных советов предложения граждан о решении конкретных проблем населенного пункта в рамках вопросов местного значения поселения. Отбор производит уполномоченный орган администрации Ленинградской области.

В общей сложности закон охватывает 88,4% всех сельских населенных пунктов Ленинградской области, а количество поселений, которые имеют возможность претендовать на субсидии из областного бюджета равно 178 из 199.

Областной закон № 95-оз предусматривает четыре вида части территории поселения, в рамках которых могут осуществлять деятельность старосты и общественные советы:

– сельский населенный пункт, не административный центр поселения с численностью менее 50 чел.;

– сельский населенный пункт, не являющийся административным центром с численностью жителей от 50 до 500 чел.;

– группа сельских населенных пунктов, без административного центра с численностью населения от 50 до 500 чел.;

– часть сельского населенного пункта, не являющегося административным центром с численностью жителей от 50 до 500 чел.

Населенные пункты, являющиеся административными центрами поселений, как отмечено выше, не могут являться частями территорий поселения, которым выделяется поддержка из областного бюджета в рамках областного закона № 95-оз.

Напрямую, то есть собранием или конференцией граждан, староста избирается только на части территории поселения с численностью жителей до 50 человек. В остальных случаях староста избирается из состава общественного совета. Общественный совет в свою очередь формируется из числа местных жителей, которые избираются также на собраниях или конференциях граждан. Таким образом староста, работающий на части территории от 50 до 500 человек – это лицо, проходящее два этапа отбора или, если угодно, получающее поддержку своего права выступать от лица местного сообщества в двух формах: поддержку односельчан в качестве члена общественного совета и поддержку коллег по общественному совету в качестве старосты.

На собраниях и конференциях граждан, на заседаниях общественных советов происходит не только избрание старост, но и обсуждение местных проблем, выбор того наиболее актуального вопроса, решение которого впоследствии, облеченное в форму мероприятий программы, будет претендовать на получение средств областного бюджета.

В соответствии с законом № 95-оз на органы исполнительной власти Ленинградской области возложена обязанность финансово поддерживать инициативы населения по решению вопросов местного значения поселений, в случае соблюдения администрациями поселений условий, установленных законом.

Областным законом предусмотрены две группы таких условий.

Во-первых – это наличие муниципальных правовых актов устанавливающих:

– часть территории поселения, на которой действует общественный совет, староста;

– направления деятельности общественного совета, старосты;

– уполномоченный орган. Этим уполномоченным органом обычно является администрация поселения, а в случае, если в поселении реализация областного закона 95-оз происходит через бюджетную смету части территории, уполномоченным органом может быть и территориальное подразделение администрации поселения.

Представительные органы городских и сельских поселений принимают положения об организации на территории поселений деятельности общественных советов и старост. Положениями определяются все названные условия, в том числе описания территорий.

Во второй блок условий входят наличие:

– решения собрания (конференции) жителей об избрании общественного совета, старосты;

– утвержденной советом депутатов поселения сметы части территории или утвержденной администрацией поселения программы, разработанных на основе предложений, поступивших от общественных советов, старост;

– средств в местном бюджете на софинансирование.

Рассмотрение изложенных условий дает основание считать сельских старост и общественные советы в Ленинградской области формой именно участия граждан в осуществлении местного самоуправления. В отличие от форм непосредственного осуществления местного самоуправления, решения, обсуждаемые на общественных советах и предлагаемые старостами, не имеют императивного значения. Эти предложения реализуются только в случае одобрения их администрацией или представительным органом поселения, которые утверждают программу либо принимают бюджет, предусмотрев средства на софинансирование предложенных мероприятий.

Исходя из условий, определенных областным законом, количество частей территорий и соответственно, примерное количество старост в Ленинградской области, может составить более 3540 человек. Число членов общественных советов, не считая старост, может составить более 10 тысяч человек. Таков потенциал вовлечения жителей сельской местности в непосредственное личное участие по решению вопросов местного значения в случае выполнения областного закона. Таково количество граждан, местных активистов, которых могут напрямую включиться в работу по решению местных проблем благодаря мерам государственной поддержки. Реализация этого потенциала ограничена только готовностью депутатов поселений и руководством администраций принимать описанные выше решения, и, разумеется, возможностями областного и местных бюджетов. Также постановлением правительства предусмотрен максимальный размер субсидии из областного бюджета бюджету одного поселения в размере 2,5 млн рублей. В случае если объем затрат по заявке будет превышать 2,5 млн рублей на одно поселение, финансирование работ в части, превышающей 2,5 млн рублей, осуществляется за счет средств местного бюджета.

При этом объем средств, выделенных в год одной части территории поселения, не может быть менее 100 тыс. руб.

Финансово-правовые аспекты государственной поддержки старост сельских населенных пунктов в Ленинградской области Средства в соответствии со статьей 1 областного закона № 95-оз предоставляются только бюджетам поселений в виде субсидий в порядке и в соответствии с условиями, установленными Правительством Ленинградской области.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 19 июля 2013 года № 214146 утвержден порядок предоставления субсидий из областного бюджета Ленинградской области бюджетам поселений Ленинградской области на решение вопросов местного значения в соответствии с областным законом от 20 ноября 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления».

Постановлением Правительства, в соответствии со статьей 139 Бюджетного кодекса РФ устанавливаются критерии и условия отбора поселений для предоставления субсидий.

Отбор муниципальных образований происходит на основании представленных администрациями поселений и согласованных с администрациями муниципальных районов заявок. Форма, сроки и порядок представления заявок, порядок отбора муниципальных образований устанавливаются приказом уполномоченного органа.

В соответствии с постановлением, субсидии на реализацию закона в равных долях распределяются между всеми муниципальными районами, а по поселениям в зависимости от количества частей территорий, утвержденных советами депутатов.

Расчет размера субсидий поселению производится исходя из уровня дотационности поселений в зависимости от среднего значения субсидии на одну часть территории поселения в муниципальном районе и количества старост (частей территорий в соответствующем поселении).

3 июля 2013 года вступил в силу областной закон «О внесении изменений в областной закон «Об областном бюджете Ленинградской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», предусматривающий денежные средства на реализацию областного закона от 14 декабря 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» в размере 70 млн. рублей. Таким образом на каждый из 17 муниципальных районов Ленинградской области пришлось 4 млн 117 тысяч рублей.

Итоговое распределение субсидий бюджетам муниципальных образований утверждается постановлением правительства Ленинградской области.

В 2013 году было принято постановление правительства Ленинградской области от 23 октября 2013 года № 358147. Из предусмотренных бюджетом Ленинградской области в 2013 году 70 миллионов рублей по результатам отбора заявок были распределены 61 миллион 369 тысяч рублей. При этом средства по заявкам смогли получить 144 поселения из 178 соответствующих условиям областного закона. В соответствии с представленными администрациями поселений отчетами, выполнено мероприятий на общую сумму 53 244,9 тыс. руб.

Анализ мероприятий по развитию отдельных населенных пунктов, заявленных администрациями поселений на основе предложений старост и общественных советов в году, позволил выделить наиболее востребованные направления для поддержки в рамках вопросов местного значения поселений: благоустройство населенных пунктов (покупка и установка детских площадок, скамеек, урн и т. п.), водоснабжение (ремонт и устройство общественных колодцев и водоразборных колонок), первичные меры пожарной безопасности (обустройство и чистка пожарных водоемов, приобретение пожарных мотопомп), ремонт грунтовых дорог, сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, уличное освещение.

Объемы софинансирования со стороны местных бюджетов установлены пунктом статьи 6 областного закона № 95-оз и, как представляется, являются достаточно «льготными» для поселений. Начиная с 1% суммы средств – при уровне дотационности поселения более 80 процентов и до 25 процентов – при недотационности поселения.

Под дотационностью поселения понимается доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в налоговых и неналоговых доходах бюджета поселения с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В Ленинградской области на 1 января 2013 года недотационных поселений, удовлетворяющих нормам областного закона – 34;

поселений уровень дотационности которых более 80% – 5. На 2014 год количество недотационных поселений составляет в Ленинградской области 41 муниципальное образование, а число поселений с уровнем дотационности более 80% составляет 1 поселение.

Если бюджетом Ленинградской области в 2013 году было, как указано выше, предусмотрено распределение 70 млн рублей на поддержку инициатив старост, то бюджетом 2014 года на эти цели выделено 140 млн рублей. В 2015 году на государственную поддержку старост из бюджета субъекта Федерации планируется выделить 210 млн рублей148.

Описав нормы, регламентирующие условия государственной поддержки сельских старост в Ленинградской области, ответим на два замечания о месте старост в системе местной власти, которые появились в профессиональной литературе в связи с характеристикой отечественного опыта развития местного самоуправления в сельской местности.

Первое замечание касается зависимости старост сельских населенных пунктов от глав муниципальных образований и местных администраций.

В своей работе о территориальном общественном самоуправлении в сельских поселениях Е. Ю. Иванова, ссылаясь на выступление одного из членов правительства Ленинградской области149, высказывает предположение о том, что мотивом поддержки института сельских старост является стремление подчинить их руководителям органов местного самоуправления. Для начала необходимо отметить, что в таких отношениях нет ничего нового. Десять лет назад исследователь отмечал, что в случае наличия необходимых средств, в населенном пункте «есть представитель главы муниципального образования. Он организует участие населения в муниципальных выборах, референдумах, сходах, собраниях, созывает сходы жителей, председательствует на них, следит за общественным порядком на подведомственной территории, доводит до сведения жителей решения государственных и муниципальных органов власти»150.

Таким образом, старосты в сельских населенных пунктах и раньше играли роль представителей глав муниципальных образований в отношениях с гражданами. Однако это никогда не было их единственной функцией. Другой неотъемлемой частью их статуса всегда было представительство мнений и интересов жителей своей деревни, села перед относительно удаленными исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. Очевидно, что староста должен быть тем, кто бы учитывал «проблемы, все вопросы, которые возникают у жителей данного населенного пункта, и трансформировал эти вопросы, эти проблемы на уровень и муниципального образования, и региональных органов власти»151.

Бесспорно, что соблюдение сформулированных в областном законе № 95-оз условий возможно только при тесном взаимодействии старост и сельских общественных советов с администрациями поселений, но кто сказал, что они должны конкурировать или иным образом соперничать друг с другом? Нет никакого смысла противопоставлять органы местного самоуправления и сельских старост. Существование и тех и других призвано обеспечить решение проблем местного населения, а их совместная работа может только содействовать максимально эффективному представлению и защите интересов местных жителей.

Второе замечание, высказанное О. И. Баженовой, касается обособления сельских старост от территориального общественного самоуправления, в результате чего, как считает О. И. Баженова, исчезает возможность коллективного принятия решений.

Причины такого обособления применительно к практике муниципальных образований Ленинградской области уже разъяснены в изложенном выше тексте. О. И. Баженова, ссылаясь, в том числе на закон Ленинградской области, отмечает, что обособленный от ТОС институт старост, пусть даже и «играет положительную роль при решении проблем жизнеобеспечения в отдельных населенных пунктах», но при этом поставленный вне территориального общественного самоуправления «не может стать полноценным эквивалентом территориальному общественному самоуправлению, поскольку ориентирован не на коллективное принятие и реализацию решений местным сообществом, а на проведение старостой в жизнь решений органов местного самоуправления»152.

Однако, как попытался показать автор, деятельность старосты вовсе не исключает коллективного принятия решений, а при введении в законодательство ряда норм, будет в качестве обязательного условия иметь именно коллективную выработку решений.

Следует отметить, что отличие института сельских старост в варианте, созданном в Ленинградской области, от территориального общественного самоуправления состоит в том, что инициатива создания ТОС принадлежит населению153. Так, согласно части статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ, основанием для установления представительным органом поселения границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, является предложение населения. В Ленинградской области областной закон № 95-оз не предполагает такого условия для определения части территории поселения, в границах которой осуществляет деятельность сельский староста.

В соответствии со статьей 2 областного закона № 95-оз, часть территории поселения, на которой осуществляет деятельность общественный совет, староста, определяется муниципальным правовым актом поселения, а подготовка собрания жителей части территории поселения по вопросу избрания общественного совета или старосты осуществляется императивно администрацией поселения.

Как отмечено в литературе, в результате принятия Федерального закона № 131-ФЗ, «круг вопросов, решаемых населением напрямую, был ограничен»154. Вопреки произошедшему расширению перечня форм прямой демократии, сократилась степень участия населения в решении вопросов местного значения155. Представляется, что развитие института сельских старост в том виде, который избран в Ленинградской области, способно отчасти исправить сложившийся парадокс и предоставить местным жителям на собраниях граждан возможность непосредственно определять, какая проблема для них в настоящее время является более актуальной: устройство пешеходного моста через ручей, очистка дренажных канав для отвода талой и дождевой воды с придомовых участков или приобретение новых энергосберегающих ламп для ночного освещения села. Это пример прозрачной и более понятной системы принятия решений, в обсуждении и исполнении которых участвуют сами граждане156.

Необходимо для завершения анализа правового положения сельских старост в Ленинградской области сделать еще два замечания. Первое замечание состоит в том, что одним из эффектов принятия рассмотренного закона стала унификация процедур избрания старост. Если прежде в различных районах области старост могли не только избирать на собраниях граждан, но и назначать единоличным решением главы администрации, то областной закон № 95-оз, определивший возможность и условия государственной поддержки сельских старост, установил единую процедуру избрания старост. Старосты выбираются либо на собраниях граждан, либо – на территориях с населением более 50 человек – местный житель, пройдя выборы в общественный совет на собраниях или конференциях граждан, избирается старостой решением общественного совета из собственного состава.

Применение такого порядка вопреки своей кажущейся сложности привело к расширению круга лиц, участвующих в активном обсуждении проблем своих населенных пунктов.

Например, в Шугозерском сельском поселении Тихвинского района Ленинградской области до принятия областного закона 95-оз были избраны и работали 11 сельских старост157.

После вступления в силу областного закона № 95-оз сформированы 9 округов, в границах которых избраны на собраниях граждан 9 общественных советов с общим числом членов 35 человек. При этом для каждого населенного пункта или группы населенных пунктов решением представительного органа поселения определена норма представительства в одном из девяти общественных советов158. Из членов общественных советов избраны, по количеству территорий, 9 старост. Число территорий сократилось, но по сравнению с прежним количеством старост более чем в три раза выросло число лиц, участвующих в обсуждении и выборе решений для местных проблем. Избранные в общественные советы жители могут в дальнейшем составить активный «резерв» для формирования депутатского корпуса. Преимущество этих людей не только в знакомстве с местной проблематикой, но и в приобретаемых навыках ведения дискуссии и достижения компромисса по проблемам, которые затрагивают интересы местного сообщества.

Сказанное дает основания сделать два вывода.

Во-первых, институт старост сельских населенных пунктов представляет достаточно серьезный организационный ресурс развития местного самоуправления в современной России, который очевидным образом следует использовать. Совершенно уместным здесь будет, как верно отмечено159, проведение муниципально-правовых экспериментов160.

Во-вторых, в Ленинградской области даже при выделении старостам значительной государственной поддержки, удалось, как думается, избежать нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления и превращения старост в агентов государственной власти, за что был самым жестким образом раскритикован опыт Ульяновской области161.

Второй вывод дает нам повод ответить на некоторые не банальные вопросы.

Является ли государственная поддержка местного самоуправления, в данном случае – деятельности сельских старост – формой вмешательства государства в местное самоуправление? Противоречит ли такая государственная поддержка принципам местного самоуправления?

Представляется, что на первый вопрос может быть дан утвердительный ответ. Размышления над вторым вопросом приводят к выводу, что государственная поддержка не только не противоречит, но в описанной форме способствует более полной реализации принципов местного самоуправления, стимулируя привлечение гражданина, проживающего в конкретном доме на конкретной улице к решению вопросов местного значения, связанных с его непосредственным проживанием и бытом162.

Опыт поддержки сельских старост в Ленинградской области показывает, что государственная поддержка, осуществляемая на определенных началах, позволяет вовлечь в процесс принятия решений на местном уровне большее количество граждан, и фактически децентрализовать решение вопросов местного значения по отдельным проблемам.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И БИБЛИОГРАФИЯ

1. Высочайше утвержденный доклад Экспедиции государственного хозяйства от 7 августа 1797 года «О разделении казенных селений на волости и о порядке внутреннего их управления» // Первое полное собрание законов Российской империи. Т. XXIV. № 18082.

2. Высочайше утвержденный проект учреждения об управлении государственными имуществами в губерниях от 30 апреля 1838 года // Второе полное собрание законов Российской империи. Т. 13. Часть 1. № 11189.

3. Закон Алтайского края от 7 июня 2012 года № 45-ЗС «О старосте сельского населенного пункта Алтайского края» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

4. Закон Владимирской области от 23 октября 1995 года № 11-оз «Об основах организации деятельности старост сельских населенных пунктов Владимирской области» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

5. Закон Владимирской области от 6 мая 2000 года № 30-оз «О сельском округе» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

6. Закон Ленинградской области от 02 июля 2003 года № 47-оз «Об административных правонарушениях» // Документ размещен в СПС «КонсультантПлюс: сводное региональное законодательство».

7. Закон Ленинградской области от 20 ноября 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

8. Закон Ставропольского края от 18 декабря 2007 года № 65-кз «О реестре должностей муниципальной службы в Ставропольском крае» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

9. Закон Ульяновской области от 6 октября 2011 года № 168-ЗО «О сельских старостах» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

10. Наказ «Об управлении казенными земскими и военными делами» ближнему боярину князю Черкасскому, назначенному в Тобольск воеводою от 1 сентября 1697 года // Первое полное собрание законов Российской империи. T. III. № 1594. п. 22.

11. Наказ Верхотурским воеводам от 1 сентября 1697 года // Первое полное собрание законов Российской империи. T. III. № 1595. п. 17.

12. Общее Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 года // Второе полное собрание законов Российской империи. Т. 36. Отд. 1.

№ 36657.

13. Общий наказ гражданским губернаторам от 3 июня 1837 года // Второе полное собрание законов Российской империи. Т. XII. № 10303. § 205 .

14. Положение «О выборах старост в сельских населенных пунктах Владимирской области», принятым решением Законодательного Собрания Владимирской области от 26 июля 1995 года № 200 // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

15. Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 // Собрание актов Президента и Правительства. 01.11.1993. № 44. ст. 4188.

16. Постановление правительства Ленинградской области от 23 октября 2013 года № 358 «О порядке реализации Закона Ленинградской области от 20 ноября 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» // Документ размещен в СПС «КонсультантПлюс: сводное региональное законодательство».

17. Решение совета депутатов муниципального образования Шугозерское сельское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области от 9 апреля 2013 года № 10-167 «Об организации деятельности на территории Шугозерского сельского поселения Общественных советов и старост сельских населенных пунктов» // Документ размещен в Реестре нормативных правовых актов муниципальных образований по адресу: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/act_municipal_education/ 18. Сенатский указ «О положении казенных крестьян в рублевый оклад, для уравнения против Дворцовых, Синодальных и помещичьих крестьян, сверх настоящего семигривенного подушного сбора» от 12 октября 1760 года // Первое полное собрание законов Российской империи. T. XV. № 11120.

19. Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта (деревни, села, поселка) Ленинградской области. Утверждено Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января 1994 года № 9 «О проведении выборов в законодательное собрание Ленинградской области и органы местного самоуправления в марте 1994 года» // Документ не опубликован.

20. Уложение 1649 года // Первое полное собрание законов Российской империи. T. I.

№ 1. С. 137–138.

21. Учреждение сельского порядка в казенных Екатеринославского Наместничества селениях 1787 года // Первое полное собрание законов Российской империи. Т. XXII.

№ 16603.

22. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

1. Записка отдела по работе с органами местного самоуправления комитета по вопросам государственной службы и местного самоуправления «О практике работы старост в сельских поселениях Ленинградской области» (приложение к решению Межведомственной комиссии правительства Ленинградской области по вопросам местного самоуправления и административно-территориального устройства от 24 декабря 1998 года № 93) // Документ не опубликован.

2. Информация об итогах проведения зональных семинаров глав администраций волостей и поселков Ленинградской области в марте–апреле 1999 года . Приложение 1 к Постановлению правительства Ленинградской области от 27 мая 1999 года № 45 «Об итогах проведения зональных семинаров глав администраций волостей и поселков и о мерах государственной поддержки местного самоуправления в Ленинградской области» // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

3. Концепция реформирования территориальной организации местного самоуправления Ленинградской области // URL: http://msu.lenobl .ru/programm/conception 4. Концепция устойчивого развития сельских территорий Ленинградской области на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Губернатора Ленинградской области от 28 ноября 2011 года № 559-рг // Документ размещен в СПС «Консультант Плюс: сводное региональное законодательство».

5. Концепция федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года». Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 года № 2071-р // Собрание законодательства РФ, 2012, № 46, ст. 6386.

6. Справка комитета по взаимодействию с органами местного самоуправления Ленинградской области «О количестве органов территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Ленинградской области» по состоянию на 1 апреля 2009 г. // Документ не опубликован.

7. Стенограмма IX общего собрания членов Совета муниципальных образований Ленинградской области, г. Волхов Ленинградской области, 11 апреля 2014 года. 106 с.

8. Стенограмма выездного совещания губернатора Ленинградской области с главами и главами администраций муниципальных районов Ленинградской области в поселке Первомайское Выборгского района Ленинградской области 20 марта 2013 года (извлечение) «О развитии института старост в сельских населенных пунктах» // Правовые основы государственной поддержки сельских старост в Ленинградской области: Сб. документов / составитель – И. И. Макаров; под общ. ред. К. Н. Патраева, М. Е. Лебединского, А. А. Романцова. СПб, ГП ЛО «ИПК «Вести», 2013. С. 36–45.

9. Стенограмма заседания правительства Ленинградской области. «О проекте областного закона «О содействии развитию на территории Ленинградской области института старост и оказания поддержки поселениям Ленинградской области по решению вопросов местного значения». Санкт-Петербург. 26 января 2012 года. С. 4–43.

10. Стенограмма областного совещания старост сельских населенных пунктов Ленинградской области на тему «Обсуждение проекта закона Ленинградской области «О старосте сельского населенного пункта Ленинградской области», д. Горбунки Ломоносовского района Ленинградской области, 01 ноября 2011 года. 59 с.

11. Стенограмма совещания со старостами сельских населенных пунктов и главами администраций сельских поселений Ленинградской области, г. Тосно Ленинградской области, 29 марта 2011 года. 95 с.

1. Александров В. А. Сельская община в России (XVII–начало XIX вв.) М. 1976.

2. Алексеев С. Г. Местное самоуправление русских крестьян XVIII–XIX вв. М. 1902.

313 c.

3. Астырев Н. М. В волостных писарях: Очерки крестьянского самоуправления. М.:

Книжное дело. 1896. 351 с.

4. Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма: ИНФРА-М. 2010. 336 с.

5. Бовыкин В. В. Местное самоуправление в Русском государстве XVI в. СПб., Дмитрий Буланин. 2012. 421 с.

6. Данилова Л. В. Сельская община в средневековой Руси. М. 1994. 318 с.

7. Ефименко П. С. Народные юридические обычаи крестьян Архангельской губернии.

М.: ОГИ. 2009. 272 с.

8. Зайцев К. И. Очерки истории самоуправления государственных крестьян. СПб.

1912. 204 с.

9. Кузьмин-Караваев В. Д. Земство и деревня. 1898–1903. Статьи, рефераты, доклады и речи. Санкт-Петербург. Библиотека «Общественной пользы». 1903. 429 с.

10. Кукушкин Ю. В., Тимофеев Н. С. Самоуправление крестьян России (XIX–начало XXI в.). М.: Изд-во МГУ, 2004. 208 с.

11. Леонтьев А. А. Крестьянское право. Систематическое изложение особенностей законодательства о крестьянах. СПб. Законоведение. 1909 . 401 с.

12. Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII–начало XX в.).

Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. Т. 1. СПб. Дмитрий Буланин. 2003. 548 с.

13. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под общ. ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Эксмо. 2010. 416 с.

14. Прокофьева Л. С. Крестьянская община в России во второй половине XVIII–пер- –первой половине XIX века. Л. 1981. 216 с.

15. Рогов В. А., Рогов В. В. Древнерусская правовая терминология в отношении к теории права: очерки IX–середины XVII вв. М. МГИУ, 2006. 268 с.

16. Тенишев В. В. Административное положение русского крестьянина. СПб. Типография А.С. Суворина. 1908. 164 с.

17. Цытович Н. М. Сельское общество как орган местного управления. Киев. 1911.

233 с.

1. Аверьев В. Ликвидация буржуазных органов местного самоуправления после Октябрьской революции // Советское государство. 1936. № 4. С . 100–115.

2. Александров А. О., Илькина Н. А. Местное самоуправление в российских регионах в свете нового федерального законодательства // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сб. научных трудов. / Под ред. А. В. Иванченко. М., ИД «Юриспруденция». 2004. 304 с.

3. Александров В. А. Общинное управление в помещичьих имениях XVIII–начала XIX в. // Пашуто В. Т. (ред.) Общество и государство феодальной России. М. 1975.

4. Бабун Р. В. Местное самоуправление начинается с «места» // Местное право. 2014.

№ 1. С 33–46.

5. Баженова О. И. Об отдельных экономических и муниципальных предпосылках преодоления кризиса сельских территорий // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4. С. 30–33.

6. Безгин В. Б. Сельская власть в обыденном восприятии крестьянства конца XIX– XX вв. // Вестник Тамбовского государственного университета. 2004. Т. 10. № 4–2. С. 1217– 1226.

7. Бурлова Г. В. Сельский староста: полномочия и деятельность во второй половине XIX–начале XX в. (по материалам Тамбовской и Рязанской губерний) // Вестник Тамбовначале ского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. вып. 5. С. 81–86.

8. Бурлова Г. В. Правовые аспекты деятельности волостных и сельских должностных лиц крестьянского самоуправления во второй половине XIX века. // Исторические, философские, политические и юридические науки. Вопросы теории и практики. 2011. № 8.

часть 3. С. 47–52.

9. Бялкина Т. М. О поселенческом уровне местного самоуправления // Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 62–67.

10. Васецкий А. А., Левина С. А., Ястребова Е. Ю. Формы информационного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением // Управленческое консультирование. 2007. № 3. С. 152–167.

11. Васильев В. И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 5–17.

12. Голубкова М. Сельский совет – местное самоуправление. Сергей Нарышкин обсудил со старостами как лучше организовать их работу // Российская газета. Столичный выпуск. 02.11.2011. № 5622 (246). Доступ по адресу: http://www.rg.ru/2011/11/02/starosta.html 13. Григорьев А. В. Развитие крестьянского общинного управления во второй половине XIX века (на материалах средневолжских губерний) // Вестник Екатерининского института. 2011. № 1. С. 100–103.

14. Джагарян Н. В. Муниципальная представительная демократия в России:

конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1.

С. 64–68.

15. Ермолов И. Г. Сельские старосты как низшее звено в системе административного управления на оккупированных территориях РСФСР // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2010. № 4–5.

С. 78–82.

16. Иванова Е. Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 74–76.

17. Институт сельских старост на Владимирщине доказал свою жизненность // http:// kvo.avo.ru/news/39- 18. Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи // Управленческое консультирование. 2010. № 1. С. 50–58.

19. Корф С. А. Предводитель дворянства как орган сословного и земского самоуправления // Журнал Министерства юстиции. 1902. № 3. С. 93–116.

20. Костюков А. Н. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С . 51–54.

21. Крамаренко С. В. Проблемы муниципальной демократии в современной России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2013. № 2. С. 130– 140.

22. Латухина К. Путин поддержал институт сельских старост. // Российская газета.

4 апреля 2014 г. Доступ по адресу: http://www.rg.ru/2014/04/04/putin-site.html 23. Макаров И. И. Правовой эксперимент как метод совершенствования местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 69–75.

24. Марченко М. Н. Соотношение гражданского общества и государства: вопросы теории // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 52–64 .

25. Петров В. Слово за земством. Валентина Матвиенко предложила возродить институт сельских старост // Российская газета. Федеральный выпуск № 6363 (91) 22 апреля 2014 г. Доступ по адресу: http://www.rg.ru/2014/04/22/obuchenie.html 26. Усанов В. Е. Конституция и местное самоуправление как форма социальной свободы и условие развития гражданского общества: философско-правовой аспект // Государство и право. 2013. № 12. С 64–69.

27. Усанов В. Е. Самоорганизация населения как основа эффективности местного самоуправления в России // Государство и право. 2012. № 6. С. 24–34.

28. Усманова Р. М. Значение учета исторических и иных местных традиций для муниципально-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 3. С. 46–50.

29. Шиловский А. Н. Исследование общественно-юридических терминов, обозначающих местных выборных должностных лиц в Московском государстве (по материалам письменных памятников XIV–XV вв.) // Вопросы прикладной лингвистики. Днепропетровск.

1973. Вып. 4. С. 131–136.

30. Шишкарева Т. Н. Роль должностных лиц в становлении крестьянского общественного управления в первые годы реформы 1861 года в Курской губернии // Исторические, философские, политические и юридические науки. Вопросы теории и практики. 2012. № 3.

часть 2. С. 217–222.

31. Щапов А. П. Сельская община // Соч.: в 3 т. СПб.: М. В. Пирожков, 1905, Т. 1.

С. 760–767.

32. Щапов А. П. Сельский мир и мирской сход // Соч.: в 3 т. СПб.: М. В. Пирожков, 1905, Т. 1. С. 768–782.

33. Щепачев В. Развитие конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время // Муниципалитет. 2014. № 3. С. 35–41.

1. Кытманова Н. М. Местное самоуправление как институт власти: социальнополитический аспект. Дисс. на соиск. уч. ст. к. п. н. Ставрополь. 2004. 184 с.

2. Лермонтов Ю. М. Конституционно-правовая институционализация муниципальной демократии в современной России. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. к. ю. н. М. 2009. 24 с.

3. Лукичев А. Н. Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей). Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. к. и. н. Вологда. 2004. 26 с.

4. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. Автореф.

5. Шугрина Е. С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления. Автореф. дисс. на соискание уч. ст. д. ю. н. М. 2008. 57 с.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА

РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ СЕЛЬСКИХ СТАРОСТ

В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Адвокатский кабинет АНТОНОВИЧ Виктории Владимировны Организация и развитие местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в нем одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местного самоуправления и механизма его взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Население Российской Федерации по данным Всероссийской переписи 2010 года насчитывает 142,9 млн.человек, проживающих в городских и сельских населенных пунктах.

В России около 134 тыс. сельских поселений с численностью жителей каждого от менее 10 чел. до нескольких тысяч, а иногда и до десятков тысяч. Всего в сельских поселениях, по данным Всероссийской переписи 2010 года проживает 37,5 млн. человек. Кроме того, имеется более 19 тыс. населенных пунктов, в которых население фактически не проживало. Расположены они крайне неравномерно, что определяется общей неравномерностью заселения отдельных макрорегионов, субъектов Российской Федерации и территорий внутри одного субъекта Российской Федерации. Между городскими и сельскими муниципальными образованиями существуют различия, обусловленные различием видов хозяйственной деятельности, формой расселения и уклада жизни в городской и сельской местности.

Удаленность сельских населенных пунктов от административных центров затрудняет администрирование этих населенных пунктов, что негативно сказывается на решении вопросов, актуальных для жителей этих поселений. Для успешной работы органов местного самоуправления на территории сельских поселений необходимо активизировать участие населения сельских территорий в решении вопросов местного значения. В настоящее время одним из ключевых направлений получил поиск мер государственной поддержки сельских старост как одной их наиболее эффективных форм участия граждан в местном самоуправлении.

Для Ленинградской области эта тема приобрела новое звучание в 2012 году, когда Губернатором Ленинградской области Александром Юрьевичем Дрозденко в качестве одного из приоритетов развития региона было обозначено укрупнение муниципальных образований. В старостах увидели институт, который может компенсировать возможные риски при объединении сельских поселений, а именно избежать эффекта удаления местной власти от населения.

Таким образом, поддержка и развитие сельских старост стали частью областной концепции реформирования территориальной организации местного самоуправления.

Правовой аспект системы местного самоуправления Основой системы местного самоуправления в Ленинградской области является Конституция Российской Федерации163, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»164. На основании этих документов определены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Ленинградской области. В силу статей 130, 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стала основой реформирования системы местного самоуправления, как в Российской Федерации, так и в Ленинградской области, в результате чего система местного самоуправления в Ленинградской области строится на основе двухуровневой организации: первый уровень образует осуществление местного самоуправления на территории городских и сельских поселений Ленинградской области, а второй уровень – осуществление местного самоуправления на территории муниципальных районов и городского округа. В целях реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и организации местного самоуправления на территории Ленинградской области в соответствии со статьей 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Ленинградской области установили в соответствии с требованиями указанного Федерального закона границы муниципальных образований и наделили соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В результате принятия законов Ленинградской области, перечень которых приведен в Приложении 1, на территории Ленинградской области было образовано двести двадцать одно муниципальное образование (наименования см. в Приложении 2), из них один городской округ, семнадцать муниципальных районов, в состав которых входит шестьдесят два городских поселения и сто сорок одно сельских поселений.

Также в силу требований ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Ленинградской области установили наименования органов государственной власти в Ленинградской области путем принятия Закона Ленинградской области от 31.03.2005 № 21-оз «О наименованиях органов местного самоуправления в Ленинградской области»165. В соответствии с указанным Законом Ленинградской области представительный орган городского, сельского поселения имеет наименование «совет депутатов» с указанием на наименование соответствующего муниципального образования, а также муниципального района, в состав которого входит поселение. Представительный орган муниципального района, городского округа имеет наименование «совет депутатов» с указанием на наименование соответствующего муниципального образования. Глава городского, сельского поселения имеет наименование «глава» с указанием на наименование соответствующего муниципального образования, а также муниципального района, в состав которого входит поселение. Глава муниципального района, городского округа имеет наименование «глава» с указанием на наименование соответствующего муниципального образования. Местная администрация городского, сельского поселения имеет наименование «администрация» с указанием на наименование соответствующего муниципального образования, а также муниципального района, в состав которого входит поселение. Местная администрация муниципального района, городского округа имеет наименование «администрация» с указанием на наименование соответствующего муниципального образования.

Таким образом, в системе местного самоуправления в Ленинградской области во всех муниципальных образованиях созданы и действуют представительные органы местного самоуправления, избраны главы муниципальных образований, созданы и действуют исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Кроме того, в целях реализации положений статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»166 в муниципальных образованиях созданы и действуют контрольно-счетные органы местного самоуправления. Все указанные органы образуют систему органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в Ленинградской области.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом Ленинградской области местное самоуправление в Ленинградской области осуществляется в формах, предусмотренных пятой главой указанного федерального закона: местный референдум, местные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления.

Возможность осуществления местного самоуправления в других формах, кроме указанных выше, предусмотрена статьей 33 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно этой статье органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Законодательные и нормативные акты, регламентирующие деятельность сельских старост и общественную деятельность С целью активизации участия населения сельских территорий Ленинградской области в решении вопросов местного значения Правительство Ленинградской области выступило с инициативой по развитию на территории Ленинградской области такой формы местного самоуправления как сельские старосты и общественные советы. В рамках реализации этой инициативы был разработан и принят закон Ленинградской области от 14.12. № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления»167. Основными целями, на которые направлена реализация закона являются:

– активизация участия сельского населения в решении вопросов местного значения;

– мобилизация собственных материальных и трудовых ресурсов отдельных граждан, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов для местного развития;

– формирование и развитие в сельской местности институтов гражданского общества;

– консолидация граждан, проживающих в сельской местности в решении вопросов благоустройства населенных пунктов.

Действие указанного закона Ленинградской области распространяется только на сельские населенные пункты, расположенные на территории Ленинградской области.

В Ленинградской области две тысячи девятьсот сорок пять населенных пунктов, из них две тысячи восемьсот восемьдесят два являются сельскими, что составляет девяносто восемь процентов всех населенных пунктов Ленинградской области. При этом около шестидесяти восьми процентов сельских населенных пунктов имеют численность населения до пятидесяти человек включительно, около двадцати процентов сельских населенных пунктов, исключая административные центры поселений, имеют численность населения от пятидесяти до пятисот человек. В общей сложности действие закона распространяется на восемьдесят восемь с половиной процентов сельских населенных пунктов Ленинградской области168.

В соответствии с Законом Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территории муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» для осуществления иных форм местного самоуправления на части территории поселения в целях реализации решений, принятых органами местного самоуправления по вопросам местного значения, избирается общественный совет, староста. Часть территории поселения, на которой осуществляет деятельность общественный совет, староста, определяется муниципальным правовым актом поселения. Общественный совет, староста избирается на собрании (конференции) жителей части территории поселения в порядке, предусмотренном решением совета депутатов поселения. Общественный совет, староста избирается на срок, предусмотренный решением совета депутатов поселения, но не более пяти лет. Староста исполняет свои полномочия на общественных началах или на платной основе по срочному трудовому договору за счет средств бюджета поселения.

Направления деятельности общественного совета, старосты, их наименование, полномочия, порядок избрания, срок полномочий, порядок взаимодействия с органами местного самоуправления определяются решением совета депутатов поселения.

Для целей реализации указанного областного закона применяются следующие термины и понятия:

часть территории поселения – сельский населенный пункт, не являющийся административным центром поселения, с численностью жителей менее 50 человек; группа сельских населенных пунктов, в состав которой не входит административный центр поселения, с численностью жителей от 50 до 500 человек; сельский населенный пункт, не являющийся административным центром поселения, или часть территории сельского населенного пункта, не являющегося административным центром поселения, с численностью жителей от 50 до 500 человек;

иная форма местного самоуправления – осуществление гражданами местного самоуправления путем выборов общественных советов, старост;

общественный совет – представители населения, избранные на собрании (конференции) жителей части территории поселения с численностью жителей от 50 до 500 человек;

староста – лицо, избранное на собрании (конференции) жителей части территории поселения с численностью жителей менее 50 человек или из числа членов общественного совета части территории поселения с численностью жителей от 50 до 500 человек;

смета – утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции администрации поселения;

средства на поддержку поселений – денежные средства, предоставляемые бюджетам поселений в виде субсидий в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления поселений по вопросам местного значения.

Одним из принципов территориальной организации местного самоуправления применительно к сельским поселениям является пешеходная доступность административного центра такого поселения для всех его жителей – к нему и обратно – в течение рабочего дня. Развитие такой формы местного самоуправления как сельские старосты, общественные советы позволит обеспечить в сельской местности пешеходную доступность к месту нахождения старосты, общественного совета в течение рабочего дня – туда и обратно – каждому жителю территории, на которой осуществляется местное самоуправление посредством реализации такой формы местного самоуправления. Это объективная возможность, поскольку местное самоуправления через старост, общественные советы осуществляется на части территории поселения, которая согласно указанным выше требованиям закона безусловно может быть определена с обязательным учетом такого принципа территориальной организации местного самоуправления в сельской местности, как пешеходная доступность.

Ключевое значение для осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных Законом Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» имеют меры государственной поддержки. В соответствии с указанным законом на уровне Ленинградской области приняты обязательства материально поддерживать инициативы населения по решению вопросов местного значения в формах, предусмотренных указанным областным законом, в случае соблюдения установленных областным законом условий. Эти условия можно поделить на две части: во-первых, это наличие муниципальных правовых актов, устанавливающих часть территории поселения, на которой действуют общественный совет, староста, направления деятельности общественного совета, старосты, уполномоченный орган; во-вторых, необходимо решение собрания (конференции) жителей об избрании общественного совета, старосты, решение совета депутатов поселения об утверждении сметы, программы, разработанных на основе предложений, поступивших от общественных советов, старост, наличие средств в местном бюджете на софинансирование утвержденных сметы, программы в размере, установленном частью 2 статьи 6 Закона Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления». Размер софинансирования сметы, программы из местного бюджета поселения должен составлять:

не менее 1 процента суммы средств, запрашиваемых на поддержку поселения, – при уровне дотационности поселения более 80 процентов;

не менее 2,5 процента суммы средств, запрашиваемых на поддержку поселения, – при уровне дотационности поселения от 60 до 80 процентов включительно;

не менее 5 процентов суммы средств, запрашиваемых на поддержку поселения, – при уровне дотационности поселения от 40 до 60 процентов включительно;

не менее 7,5 процента суммы средств, запрашиваемых на поддержку поселения, – при уровне дотационности поселения от 30 до 40 процентов включительно;

не менее 10 процентов суммы средств, запрашиваемых на поддержку поселения, – при уровне дотационности поселения менее 30 процентов;

25 процентов суммы средств, запрашиваемых на поддержку поселения, – при недотационности поселения.

В целях создания условий для реализации Закона Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» Правительством Ленинградской области принято Постановление от 19.07.2013 № 214 (ред. от 24.02.2014) «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из областного бюджета Ленинградской области бюджетам поселений Ленинградской области на реализацию областного закона от 14 декабря 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления»169.

Кроме специальных законодательных и нормативных правовых актов Ленинградской области, указанных выше и регулирующих непосредственно становление и развитие на территории Ленинградской области такой формы местного самоуправления как сельские старосты, общественные советы, развитие этой формы осуществления населением местного самоуправления предусмотрено Законами Ленинградской области от 18.05. № 22-оз (ред. от 19.02.2013) «О стратегическом планировании социально-экономического развития Ленинградской области» (принят ЗС ЛО 15.03.2006)170, от 28.06.2013 № 45-оз «О Концепции социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2025 года» (принят ЗС ЛО 06.06.2013)171, Постановлением Правительства Ленинградской области от 19.02.2014 № 29 «Об утверждении Инвестиционной стратегии Ленинградской области на период до 2025 года»172, и обеспечивается Законом Ленинградской области от 24.12.2013 № 102-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»173. Развитие указанной формы местного самоуправления учитывается при оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области, проводимой в соответствии с Постановлением Правительства Ленинградской области от 06.08.2013 № «О порядке проведения в Ленинградской области оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа».

Учитывая значение, которое придается осуществлению местного самоуправления в документах стратегического планирования социально-экономического развития Ленинградской области, а также значения развития местного самоуправления для социальноэкономического развития всей Российской Федерации, представляется вполне обоснованным в качестве одного из оснований для разработки документов стратегического планирования социально-экономического развития поселения предусмотреть предложения старост, общественных советов в этой сфере. В случае законодательного закрепления такой нормы на уровне субъекта Российской Федерации, подготовленные с учетом таких предложений документы стратегического планирования социально-экономического развития поселения стали бы основой для подготовки аналогичных документов на уровне муниципальных районов, и далее субъектов Российской Федерации и Российской Федерации.

Закон Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» нашел широкое применение на территории Ленинградской области.

В настоящее время количество старост в Ленинградской области составляет 1433 человека174. Подробнее проиллюстрировать развитие данной формы местного самоуправления возможно на примере Тосненского муниципального района Ленинградской области. Тосненский район – один из ведущих в Ленинградской области по объемам промышленного производства, урожайности овощей, строительству социальных объектов.

Территория района составляет 3600 кв. км, в состав района входят три города – Тосно (районный центр), Любань, Никольское и более 100 поселков, деревень, иных сельских населенных пунктов.

Численность населения Тосненского муниципального района Ленинградской области по данным всероссийской переписи населения 2010 года175 составляет 122 999 человек, из них в сельской местности проживает 37 388 человек. Одним из объективных показателей благополучия территории является демографическое состояние. Именно прирост или убыль численности населения характеризуют удовлетворенность или неудовлетворенность людей, проживающих на данной территории, которые представлены целым комплексом факторов, включая как экономические, так и социальные. Положительную динаТосненский р-н Рис. 1. Динамика численности населения Тосненского района Ленинградской области мику численности населения Тосненского района Ленинградской области можно увидеть на рис. 1.

Как уже указывалось выше, в сельских населенных пунктах Тосненского района Ленинградской области проживает 37 388 человек, между тем количество населенных пунктов, численность которых не превышает 100 человек 52 из 111 сельских населенных пунктов. Администрирование таких населенных пунктов очень затруднено, а жизнь требует наличия обратной связи по всей вертикали власти вплоть до самой малочисленной деревеньки. Эта статистика лишний раз подчеркивает необходимость развития самых разнообразных форм местного самоуправления с учетом особенностей населенных пунктов, входящих в состав муниципальных образований, в том числе и института сельских старост.

В соответствии с Законом Ленинградской области от 22.12.2004 № 116-оз (ред. от 06.05.2010) «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Тосненский муниципальный район и муниципальных образований в его составе»176 в составе Тосненского муниципального района Ленинградской области образовано тринадцать поселений, из них семь городских поселений и шесть сельских поселений. В 2013 году семь муниципальных образований, входящих в состав Тосненского муниципального района Ленинградской области приняли участие в реализации Закона Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления». Решениями, принятыми на собраниях жителей избрано двадцать общественных советов, сорок старост: в Нурминском сельском поселении Тосненского района Ленинградской области – один общественный совет; в Никольском городском поселении Тосненского района Ленинградской области – один общественный совет и один староста; в Любанском городском поселении Тосненского района Ленинградской области – четыре общественных совета и семнадцать старост; в Тосненском городском поселении Тосненского района Ленинградской области – восемь общественных советов и тринадцать старост; в Федоровском сельском поселении Тосненского района Ленинградской области – три общественных совета; в Форносовском городском поселении Тосненского района Ленинградской области – три общественных совета; в Трубникоборском сельском поселении Тосненского района Ленинградской области – пять старост; в Лисинском сельском поселении Тосненского района Ленинградской области – три старосты; в Шапкинском сельском поселении Тосненского района Ленинградской области – один староста.

Муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления поселений Тосненского района Ленинградской области в 2013 году утверждены финансовые документы – сметы, адресные программы, разработанные на основе предложений, поступивших от общественных советов, старост. В соответствии с этими финансовыми документами в местных бюджетах поселений предусмотрено финансирование на реализацию мероприятий, предусмотренных сметами, адресными программами на общую сумму – семьсот семьдесят три тысячи семьсот тридцать восемь рублей. Соответственно из бюджета Ленинградской области в рамках государственной поддержки развития указанной формы местного самоуправления семи поселениям Тосненского муниципального района выделены субсидии на общую сумму три миллиона четыреста двадцать одна тысяча триста девяносто рублей. Все запланированные средства израсходованы на цели, предусмотренные сметами, адресными программами, утвержденным представительными органами местного самоуправления поселений в соответствии с законом Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления», а именно: ремонт грунтовых дорог, обустройство территорий вокруг пожарных водоемов, укладка дорожных плит, ремонт колодцев, установка детских площадок и другое.

Полученный положительный опыт способствует развитию на территории Тосненского муниципального района Ленинградской области таких форм местного самоуправления – старост, общественных советов. В первом квартале 2014 года уже девять муниципальных образований, входящих в состав Тосненского муниципального района Ленинградской области участвуют в реализации Закона Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления». Представительные органы местного самоуправления этих муниципальных образований обеспечили принятие муниципальных правовых актов, определяющих территорию, на которой местное самоуправление осуществляется посредством работы общественного совета, старосты, муниципальных правовых актов, определяющих направления деятельности общественных советов, старост, уполномоченный орган местного самоуправления для работы с общественными советами, старостами, муниципальных правовых актов об утверждении сметы, адресной программы, разработанной на основе предложений, поступивших от общественных советов, старост, а также предусмотрели в составе расходов местных бюджетов на 2014 год средства на софинансирование мероприятий, указанных в этих сметах, адресных программах. Приоритетными направлениями в рамках утвержденных адресных программ, смет, как и в 2013 году, являются такие вопросы местного значения как благоустройство территории, ремонт грунтовых дорог, содействие в обеспечении пожарной безопасности, организация сбора и вывоза бытовых отходов, водоснабжение. В Приложении 3 приведены тексты муниципальных правовых актов Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области, регламентирующие правоотношения в сфере осуществления населением местного самоуправления посредством избрания и работы общественных советов, старост в соответствии с Законом Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления».

муниципальных образований Российской Федерации.

Вопрос развития различных форм местного самоуправления в современном обществе стоит достаточно остро, так как, является одним из важнейших инструментов развития самоуправления сельских населенных пунктов и в этой связи возрождение института сельских старост представляется одним из наиболее важных для решения вопросов местного значения на селе. Как уже говорилось выше, Ленинградская область занялась решением этого вопроса одна из первых наряду с Ульяновской и Владимирской областями, но понимание актуальности этого вопроса и необходимости развивать местное самоуправление на селе становится все более ясным на всех уровнях властных структур по всей России. Как иллюстрацию распространения развития института сельских старост по всей территории Российской Федерации можно привести принятие законов на уровне субъектов РФ в следующих регионах:

• Закон Вологодской области от 10 июля 2013 года № 3121-ОЗ «О старостах населенных пунктов Вологодской области» (вступил в законную силу 01 .01.2014);

• Закон Ульяновской области «О сельских старостах» от 29 сентября 2011 года № 168-зо;

• Закон Алтайского края от 07.06.2012 № 45-ЗС «О старосте сельского населенного пункта Алтайского края» (принят Постановлением АКЗС от 05.06.2012 № 255);

• Закон Оренбургской области от 12 ноября 2013 г. № 1881/569-V-ОЗ «О сельских старостах в Оренбургской области» (принят Законодательным Собранием Оренбургской области 6 ноября 2013 г.) (не вступил в силу).

Все вышеуказанные законодательные акты определяют понятие «старосты» как представителя интересов населения населенного пункта, либо нескольких населенных пунктов, либо части территории населенного пункта при взаимодействии с органами местного самоуправления поселения, на территории которого расположен населенный пункт (населенные пункты). Староста не является лицом, замещающим государственную должность, должность государственной службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы.

Полномочия, которыми наделены старосты можно объединить в следующие группы:

• содействие в реализации прав и законных интересов населения подведомственной территории в органах местного самоуправления;

• взаимодействие с органами местного самоуправления поселения, в том числе по вопросам благоустройства территории, предоставления бытовых и жилищно-коммунальных услуг, организации и проведения публичных мероприятий, охраны общественного порядка, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций, увеличения доходов местных бюджетов;

• информирование населения подведомственной территории об изменениях в законодательстве, в том числе муниципальных правовых актах, в части, касающейся прав и обязанностей граждан – жителей подведомственной территории;

• содействие в реализации на подведомственной территории муниципальных правовых актов;

• проведение встреч граждан соответствующей подведомственной территории и направление по их результатам запросов, заявлений, предложений в органы местного самоуправления. Размещение ответов на запросы на информационных стендах либо доведение их до сведения граждан иным способом;

• осуществление иных полномочий, закрепленных за старостой уставом муниципального образования и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Как можно увидеть полномочия, которыми наделяется сельский староста достаточно расплывчаты, а методы реализации этих полномочий практически нигде не определены.

Практически во всех проанализированных законах устанавливается, что сельский староста ведет свою деятельность на общественных началах, более того, для решения даже тех небольших полномочий, которые предусматривает законодатель для сельского старосты, не предусмотрены никакие механизмы финансирования. Тем более значимой является законодательно утвержденная инициатива Ленинградской области о финансовой поддержке деятельности сельских старост, о которой подробно рассказано выше. Только в 2013 году на территории Ленинградской области было выделено 70 млн. рублей для финансирования реализации программ в сельских поселениях.

Кроме финансовой составляющей деятельности необходимо развивать механизмы обратной связи между разными уровнями местного самоуправления. Одним из положительных примеров такой работы является деятельность органов местного самоуправления Владимирской области. Там введена практика так называемых «кустовых совещаний», на которые собираются сельские старосты всех районов Владимирской области, где они получают новую информацию о законодательных инициативах в области местного самоуправления, а также делятся наработанным опытом на местах. Администрация Владимирской области проводит активную информационную политику, регулярно проводится единый информационный день для журналистов области по проблемам работы сельских старост, который широко освещается в средствах массовой информации. Все более прочное и достойное место занимает практика морального и материального поощрения наиболее активных старост Владимирской области. Повсеместно используется такая смешанная форма морально-материального поощрения, как поздравление с юбилейной датой, памятным событием в жизни старосты и вручением ему достойного подарка.

На территории Ульяновской области в декабре 2011 года для комплексной деятельности по реализации мероприятий закона о сельских старостах, создано Агентство по развитию сельских территорий, в его задачи входит – организация работы по созданию благоприятных условий для комфортного проживания людей в сельской местности.

Агентство состоит из трех структурных подразделений:

• дирекция экономического развития и инвестиций;

• дирекция развития садоводства и землепользования;

• дирекция информационно-консультационного и программного обеспечения.

Агентство выступает центральным координатором органов власти Ульяновской области в направлении разработки и выполнения программных мероприятий развития сельских территорий. Одна из его задач – проведение комплексного мониторинга сельских поселений: наличия кадровых и финансовых ресурсов, состояния объектов социальной инфраструктуры, систем жизнеобеспечения и жилищного фонда. Совместно с сельскими старостами Агентство разрабатывает основные приоритеты развития по каждому населенному пункту, так называемые точки роста. По результатам мониторинга формируется база данных, которая позволяет получать ясное видение всего сельского комплекса региона, с его проблемами и перспективами долгосрочного развития. Совместно выработанные первоочередные задачи впоследствии будут положены в основу Концепции развития сельских территорий Ульяновской области до 2020 г. Как показал опыт работы Агентства на территории Ульяновской области, такая форма взаимодействия разных уровней власти приносит положительный эффект и, при наличии похожих исходных данных, может быть применена в других регионах Российской Федерации.

Возможность развития института сельских старост как других форм местного самоуправления в регионах Российской Федерации законодательно закреплена на федеральном уровне с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах развития местного самоуправления в Российской Федерации». К сожалению, законодательных актов на региональном уровне принято гораздо меньше, чем того требует современное развитие сельских населенных пунктов. Во многих регионах институт сельских старост развивается стихийно, особенно в малочисленных населенных пунктах, администрирование которых со стороны органов местного самоуправления затруднено, по различным объективным причинам – удаленность от центра, недостаточность финансирования. Распространение положительного опыта взаимодействия органов местного самоуправления разных уровней, возможности мониторинга положения сельских жителей при помощи института сельских старост, выявления острых проблем, а также возможности финансирования программ развития сельских населенных пунктов, должно привести к активизации региональных органов власти РФ по законодательному регламентированию иных форм местного самоуправления, в том числе и института сельских старост.

Предложения по совершенствованию правовой базы организации местного самоуправления и в частности, деятельности сельских старост в Ленинградской области Значимость развития института сельских старост, общественных советов для развития местного самоуправления была предметом разговора Президента Российской Федерации В. В. Путина и губернатора Ленинградской области А. Ю. Дрозденко.

Глава Ленинградской области информировал Президента о реализации проекта, направленного на вовлечение жителей сельской местности в систему местного самоуправления и возрождение института старост, об уже достигнутом положительном результате.

Владимир Путин высоко оценил внедряемую инициативу и поддержал предложение губернатора области о рассмотрении закона Ленинградской области как пилотного на уровне всей России для того, чтобы разработать систему законодательства о государственной поддержке сельских старост.

Разработка предлагаемой системы законодательства должна в первую очередь основываться на законодательном закреплении на федеральной уровне такой формы местного самоуправления как старосты, общественные советы и получить регламентацию наравне с формами осуществления населением местного самоуправления, предусмотренными Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такое закрепление необходимо реализовать путем внесения соответствующих изменений в данный законодательный акт. В рамках регламентации порядка осуществления населением такой формы местного самоуправления как старосты, общественные советы, представляется необходимым наделить старост и членов общественных советов статусом выборных должностных лиц местного самоуправления, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 2 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Эта позиция обоснована примером реализации в Ленинградской области Закона Ленинградской области от 14.12.2012 № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления», в соответствии с которым старосты и члены общественного совета избираются населением и осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения.

Наделение старост и членов общественного совета статусом выборного должностного лица местного самоуправления позволит установить гарантии осуществления деятельности старост и членов общественного совета. В соответствии с ч. 5 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, принятие федерального закона устанавливающего общие принципы установления гарантий осуществления деятельности старост и членов общественных советов позволит на уровне субъектов Российской Федерации принять соответствующие законы, определяющие в развитие закрепленных на федеральном уровне принципов непосредственные гарантии деятельности указанных лиц, а затем закрепить эти гарантии в Уставах соответствующих муниципальных образований, что стало бы основой обеспечения этих гарантий в соответствующем муниципальном образовании.

Представляется, что такими гарантиями должны стать, прежде всего, исполнение полномочий старост, части членов общественного совета на платной основе по срочному трудовому договору за счет средств бюджета поселения, обеспечение возможности старостам и всем членам общественного совета безвозмездно пользоваться услугами связи (за исключением телеграфной и почтовой), услугами общественного транспорта при исполнении своих полномочий или компенсация этих затрат в фиксированном размере за счет средств бюджета поселения, компенсация фактических затрат на почтовые и телеграфные расходы, а также канцелярские товары за счет средств бюджета поселения, обеспечение повышения квалификации и переподготовки старост и членов общественного совета за счет средств бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета.

Для дальнейшего развития местного самоуправления в Ленинградской области в форме работы общественных советов, старост требуется совершенствование нормативной правовой базы – правовой основы развития местного самоуправления. Представляется, что такое совершенствование необходимо инициировать в первую очередь на федеральном уровне и последовательно развивать на уровне субъектов Российской Федерации. Прежде всего, возможность развития такой формы местного самоуправления, как общественные советы, старосты, должна обеспечиваться средствами местных бюджетов, и, что очень важно, за счет собственных доходов местных бюджетов. Значимость государственной поддержки развития этой формы местного самоуправления не может снижаться, однако, возможность развивать такую форму местного самоуправления в том числе и за счет собственных доходов местных бюджетов, рассматривается как приоритетное направление при разработке изложенных ниже предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере развития других, прямо не предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», форм местного самоуправления.

В соответствии с главой 31 Налогового кодекса Российской Федерации177 к местным налогам, то есть, собственным налоговым источникам доходов местного бюджета, относится земельный налог. Таким образом, налоговые доходы местного бюджета напрямую зависят от полноты охвата в сфере сформированности объектов налогообложения по данному налогу и от его собираемости. В соответствии со ст. 389 Налогового кодекса Российской Федерации объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования, на территории которого введен налог. В соответствии со ст. 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации178 земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. По смыслу и содержанию Федерального закона от 24.07.2007 № 221ФЗ (в ред. от 23.07.2013) «О государственном кадастре недвижимости»179 формирование земельного участка завершается его постановкой на государственный кадастровый учет, а местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ. Анализ приведенных выше норм, в том числе в контексте их существующего правоприменения, позволяет сделать вывод о том, что объектом налогообложения земельным налогом является земельный участок, стоящий на государственном кадастровом учете, границы которого определены в соответствии с существующими законными требованиями.