«ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ СЕЛЬСКИХ СТАРОСТ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ПРОЕКТ ПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ УЛУЧШЕНИЯ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ 2014 ОГЛАВЛЕНИЕ КОНЦЕПЦИЯ ...»

Законодательство Павла I о сельском управлении38 усилило формализацию в регулировании сельского самоуправления, фактически превратив крестьянских выборных в низших агентов власти39. Было определено понятие волости и установлен численный предельный размер волости в 3 тысячи душ, сформулированы основные положения организационного устройства сельского мира и общий перечень обязанностей мирских должностных лиц.

Этим документом помимо волостного деления введена должность волостного головы. В связи с этим любопытно отметить, что изменяется формула перечисления должностных лиц сельского самоуправления в нормативных документах. Если прежде в законодательстве встречались обобщения «старшина, староста и другие выборные», то после 1797 года аналогичная формула приобретает вид «голова, писарь и другие выборные», из чего можно сделать вывод о сравнительном снижении социального статуса сельских старост, по крайней мере, в глазах центральной государственной власти.

В правление Николая I в силу общего увеличения правительственного надзора за крестьянским самоуправлением, претерпевает некоторые изменения процедура замещения должности старосты. Согласно Общему наказу гражданским губернаторам от 3 июня 1837 года40, губернаторы утверждали в должностях волостных голов и большинство сельских выборных должностных лиц, в том числе и сельских старост. Решение это готовилось губернской палатой государственных имуществ, от этой же палаты зависело право отрешения от должности, штрафования и предания суду старост и других выборных должностных лиц крестьянского самоуправления41. Эти же палаты в губерниях следили за своевременностью проведения крестьянских выборов, за подготовкой и исполнению должностей сельских и волостных писарей – должностных лиц, которые, пожалуй, единственные осуществляли свои обязанности в крестьянском самоуправлении на профессиональной постоянной основе, сосредотачивая в своих руках немалое влияние в силу своей ключевой роли в официальном делопроизводстве.

В результате реформ, произведенных по инициативе министра государственных имуществ П. Д. Киселёва, в селениях казенных крестьян была сформирована новая иерархия местных властных органов. Во главе этой иерархии стояла губернская палата государственных имуществ. Вторым звеном были окружные начальники – новая, не существовавшая ранее инстанция. Далее следовал третий уровень – волостное правление, состоявшее из волостного головы и двух заседателей: по хозяйственной и по полицейской части.

В волостном правлении также трудились писарь, помощники писаря и кандидаты в писари.

Дважды в год волостной голова должен был осматривать волость, которая состояла из смежных сельских обществ с населением не более шести тысяч душ. Расстояние от волостного правления до сельского общества, входившего в состав волости, не должно было превышать двух дней пути или сорока верст.

Сельские общества составляли последнюю – четвертую инстанцию управления крестьянами. Расстояние между отдельными селениями, входившими в состав сельского общества, не должно было превышать пятнадцати верст, а число населения 1500 душ мужского пола. Возглавлял сельское общество сельский старшина. По отдельным деревням – от одной деревни до трех одновременно – избирались сельские старосты.

Должность сельского старосты по возможности должна была совмещаться с должностью сельского старшины. Также в сельском обществе были предусмотрены должность сборщика податей, которому мог назначаться помощник, должность смотрителя запасного хлебного магазина и должность писаря. В непосредственном подчинении старосты находились десятские. Остальные должностные лица сельского общества, включая самого старосту, подчинялись сельскому старшине. Перечисленные должностные лица избирались на волостных и сельских сходах соответственно.

В результате реформы П. Д. Киселёва, староста был поставлен практически на самый низ сельской иерархии. Тем не менее, староста фактически был основным звеном в этой иерархической системе. Обязанности старосты излагались наиболее подробным образом.

Описанная «многоэтажность» сельского управления вызывала затруднения и критику. Практически с самого введения реформы управления казенными крестьянами шли поиски способа упростить эту иерархию, и 29 июля 1858 года проблема избыточности административных уровней управления была снята путем упразднения сельских управлений с одновременным разукрупнением волости до среднего размера в четыре тысячи душ. В населенных пунктах по мере необходимости избирались непосредственные исполнители: старосты и другие выборные42.

Правовое положение сельских старост во второй половине XIX Значимым этапом в развитии правового регулирования института сельских старост стало Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 19 февраля 1861 года43. Этот документ отчасти воспроизвел нормы, ранее регулировавшие положение сельских старост, но также внес уточнения в правовой статус этих должностных лиц.

Представляется, что целесообразно подробнее рассмотреть вопросы, связанные с порядком замещения и осуществления обязанностей по должности старосты именно в период действия этого документа.

Кандидатура старосты проходила предварительное неформальное обсуждение среди крестьян. Староста выбирался сельским сходом на три года, имел должностной знак из светлой бронзы с изображением герба губернии, печать. Староста и другие выборные должностные лица крестьянского самоуправления по усмотрению сельского схода могли получать жалование. В тех местностях, где действовало Положение о земских участковых начальниках, мог назначаться обязательный размер жалования для сельского старосты, которое обыкновенно составляло 10–40 рублей в год44. Староста также освобождался от несения мирских натуральных повинностей45.

Очередные выборы проходили на ноябрьских сходах. Любопытно, что законодательство не предоставляло на сходах право решающего голоса старосте и подведомственным ему должностным лицам. Выборы производились сходом единогласно или по большинству голосов. В случае равенства голосов выбор решался жребием46.

Современники отмечали неоднозначность положения старосты, их одновременную зависимость от однообщественников (избирателей) и от вышестоящих властей (земского начальника и старшины), в связи с чем староста не мог быть «ни настоящей властью над крестьянами, ни органом самоуправления»47.

Следует сказать, что подобная двойственность положения не была исключительной чертой крестьянского самоуправления. В большей или меньшей степени этот фактор присутствовал в организации других сословий48. Крестьяне, как правило, и не желали видеть в избранных ими старостах своих начальников. Исследователь, собиравший в XIX веке материал по обычному праву русских крестьян, отмечал, что «у поселян вообще очень мало уважения к облеченным то них властью лицам, служащим по общественному управлению»49.

Выполнение должности в крестьянском самоуправлении в случае выбора являлось обязанностью. Непрестижность должности старосты, связанная с двойственностью положения, невысоким вознаграждением, большим объемом обязанностей вели к тому, что крестьяне неохотно брали на себя обязанности старост. Местами старост назначали против их воли, в других селах должность старосты исполнялась крестьянами по очереди50.

Как сообщал один из корреспондентов тенишевского бюро, «лучшие люди деревни всячески стараются избавиться от этой должности; но вместе с тем и крестьяне, в большинстве случаев, людей энергичных и выдающихся не любят выбирать, боясь быть у них потом в подчинении»51.

Законными основаниями отказа от выборной службы государство признавало предыдущую службу в течение трех трехлетий, отсутствие в семье других взрослых работников, возраст старше шестидесяти лет и тяжелые болезни.

Помимо перечисленных, сходами также принимались в качестве уважительных причин для освобождения от избрания для службы по общественным должностям такие обстоятельства, как избрание братьев или иных членов семейства, ведущих с назначаемым нераздельное хозяйство; исполнение в прошлом рекрутской повинности; нахождение в постоянных отлучках по промыслам в столице или других отдаленных местах; занятие торговыми делами, обязательства по содержанию почтовых и обывательских станций; внесение значительного вклада в приходскую церковь, осуществление за свой счет ремонта богослужебного здания или жилищ причта; оказание иных значительных услуг крестьянскому обществу; очевидная бедность или несчастье, «от которого трудно поправиться или от которого погибло или расстроено хозяйство»52.

Сельский староста и другие выборные должностные лица сельского самоуправления вступали в должность непосредственно после избрания. Начало исполнения обязанностей не предполагало утверждения кем-либо.

По окончании срока службы по выборной должности староста получал утверждаемый на сходе аттестат, в котором характеризовались его деловые качества53. Несмотря на отмеченный относительно невысокий престиж этой должности, сельский староста, сумевший приобрести уважение и влияние среди односельчан, мог служить на своем посту не одно десятилетие в силу того, что отсутствовало ограничение на количество сроков пребывания в должности54.

Пореформенные сельские старосты в качестве института крестьянского сословного самоуправления были очень тесно, как показывает рассмотрение их функций, «вписаны»

в систему государственного управления.

Список обязанностей старосты был, действительно, очень обширен. Предметы ведения старост существенно не менялись на протяжении XIX века. Староста отвечал за созыв, формирование повестки, проведение и роспуск сельского схода. Приводил в исполнение мирской приговор, распоряжения волостных правлений, мировых учреждений, а впоследствии – земского начальника и иных вышестоящих органов власти и лиц.

Предметом заботы старосты были содержание мостов, дорог, гатей, перевозов и тому подобного, выполнение правил строительного и пожарного устава, контроль сбора податей и порядка отбывания повинностей на землях сельского общества. Староста отвечал за собранные общиной деньги, ведал мирским хозяйством, следил за сохранностью общественного запасного хлеба. Надзирал за порядком в учрежденных сельским обществом училищах, больницах, богадельнях. Контролировал целостность меж и межевых знаков на землях, находившихся в пользовании крестьян, или принадлежавших им на праве собственности. Для этого староста весной и осенью обязан был объезжать и осматривать межи с несколькими понятыми55.

В обязанности среди прочего входила организация помощи и борьба с последствиями чрезвычайных ситуаций: наводнений, пожаров, эпидемий, падежа скота.

Староста вел перепись крестьянского населения, обращался к волостному старшине с ходатайством о выдаче паспортов крестьянам56. Выполнял иные административнополицейские функции, такие как, например, доведение на сходе до сведения крестьян законов и распоряжений правительства. Был обязан следить за нераспространением среди крестьян подложных указов и вредных слухов, а также принимать меры к обеспечению порядка и безопасности в общине. Должен был задерживать и препровождать в земскую полицию бродяг, беглых и дезертиров.

Старосте было предписано участвовать и в деле нравственно-религиозного просвещения. Крестьянам, не исполняющим обязанностей по ежегодной исповеди и причастию или не посещавшим воскресных и праздничных богослужений, он должен был напоминать о необходимости выполнения этого долга. Сельский староста не должен был «терпеть в селении разглашений суеверных сказаний, прорицателей будущего, знахарей и чародеев, и отправлять виновных в том лиц на распоряжение полиции»57.

В случае совершения преступления на территории общины, должен был охранять следы преступления, задерживать виновных и производить предварительное дознание до прибытия полиции или судебного следователя58. Староста мог подвергать наказанию общественными работами до 20 дней, штрафом в пользу мирских сумм до 1 рубля или аресту до 2-х суток59.

С другой стороны староста, как и другие лица сельского самоуправления за маловажные поступки по должности мог по решению земского начальника или мирового посредника нести ответственность в виде замечания, выговора, денежного взыскания до пяти рублей или мог подвергаться аресту на срок до семи дней. За более важные нарушения земский начальник имел право временно устранять любых должностных лиц крестьянского самоуправления, одновременно вносить в судебные органы представления об увольнении такого должностного лица. Все эти меры применялись к старостам без формального производства и права обжалования60.

Специалисты отмечали чрезвычайную перегруженность старост в качестве причины невозможности удовлетворительного исполнения предписанных обязанностей61. Подобная ситуация, естественно вызывала критику и предложения по улучшению положения старост, а именно: сократить число обязанностей и дать им более точные формулировки, дать старостам больше помощников в многолюдных селениях, увеличить насколько возможно вознаграждение и принципиально – заменить крестьянское общественное управление бессословным самоуправлением, чтобы была возможность привлекать к исполнению должностей старост не только крестьян, но и грамотных людей других сословий62.

Таким образом, завершая описание, можно резюмировать основные характеристики рассматриваемой должности. Сельский староста в императорский период российской истории – это должностное лицо сословного крестьянского самоуправления, выбиравшееся непосредственно, обладавшее общей компетенцией, в состав которой входили и местные дела и государственные (полицейские) обязанности.

Деятельность старосты регламентировалась законодательством и нормами обычного права. Староста с одной стороны был напрямую подотчетен своим избирателям, которые могли и часто пользовались своим правом не переизбрать старосту на следующее трехлетие, а с другой стороны староста подчинялся в повседневной деятельности руководящим указаниям вышестоящего начальства.

Социальный статус старосты имел тенденцию к снижению, тем не менее, старосту можно считать основным звеном в системе крестьянского самоуправления и главным, наряду с сельским старшиной, – а как мы видели, это нередко было одно и то же должностное лицо – элементом взаимодействия сельского мiра, местного сообщества с государственной властью.

Характеристика должности сельского старосты будет не полной, если умолчать о таких проявлениях роли этого должностного лица в сельском сообществе, которые находились за пределами права. Дело в том, что нередко именно выборные должностные лица возглавляли крестьянские бунты. Имеются исторические свидетельства того, что сельские старосты играли роль формальных лидеров крестьянских волнений в первую русскую революцию63. Например, староста, имевший при себе полагающиеся ему атрибуты власти, брал на себя функцию контроля за «справедливым распределением» изымаемого в помещичьем имении хлеба64. Таким образом, старосты при определенных условиях могли стоять во главе открытого сопротивления государственной власти. Несмотря на угрозу наказания, в целом такое поведение вполне находилось в рамках роли защитника общины, ее ходатая и организатора, которую выполнял староста65.

Революция и послереволюционные события в России привели к завершению существования этой должности. После формирования в селах новых органов власти – советов – наряду с земствами прекращали свою деятельность и сельские старосты. Как гласит решение одного из новых советских органов власти: «Местное самоуправление – волостную земскую управу, а в сельских обществах – сельских старост, – упразднить»66.

К сожалению в годы Великой Отечественной войны термин «староста» был использован германской администрацией на оккупированных территориях с намерением, как отмечают специалисты, «создания видимости реставрации дореволюционных институтов управления»67. Когда в 1990-е годы этот термин вернулся в правовой лексикон68, органам, отвечающим за развитие местного самоуправления на местах приходилось предпринимать усилия по реабилитации этого понятия, однако и по настоящее время оно не очищено в полной мере от негативных коннотаций.

Однако новейшая история применения этого старейшего термина российского муниципального права представляет собой описание уже совершенно иного по своему правовому содержанию явления в совершенно других социальных условиях.

Статус сельских старост в Ленинградской области в 1994–2006 годах Новейшая история сельских старост в Ленинградской области начинается в 1990-х годах. Первые старосты были избраны весной 1994 года. Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта (деревни, села, поселка) Ленинградской области предусматривало возможность избрания старосты из числа постоянно проживающих жителей на общем собрании, сходе, собрании представителей, конференции, референдуме в населенных пунктах с населением менее пяти тысяч граждан. Староста определялся как представитель исполнительной власти в населенном пункте, наделенный соответствующими полномочиями и доверием жителей и обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом староста рассматривался в качестве элемента системы территориального общественного самоуправления. Понимание сельских старост в качестве формы территориального общественного самоуправления можно считать типичным и для других регионов страны70.

Подготовка схода граждан по выборам и перевыборам старосты возлагалась на главу волостной администрации, он же отвечал и за установление территории, на которую распространяется деятельность старосты. Сход по выборам старосты считался правомочным, если участие в нем принимало не менее половины жителей, достигших 18-летия. Староста избирался простым большинством голосов на два года. В случае, если старосту не избирали в назначенные сроки, он должен был назначаться главой администрации волости.

Как показала дальнейшая практика работы, в отдельных районах число назначенных старост по отношению к общему количеству старост составляло 20%71. В некоторых населенных пунктах кроме старост жители выбирали помощников старост. Наблюдения показывали, что избранные старосты более активно выражали и защищали интересы жителей. Назначенные старосты активнее работали по реализации решений местных органов власти.

Староста был обязан требовать от проживающих в населенном пункте граждан соблюдения общественного и санитарного порядка, обеспечения противопожарной безопасности, содержания в надлежащем виде жилых и хозяйственных построек. В случае невыполнения указанных требований староста мог в соответствии с Типовым положением обращаться в суд, любые контрольные и правоохранительные органы с ходатайством о привлечении нарушителя к установленной законом ответственности.

Типовым положением была предусмотрена возможность наделения старосты правами юридического лица. В этом случае Типовое положение предусматривало право старосты, при отсутствии в населенном пункте нотариуса, совершать в отношении лиц, проживающих на территории, некоторые нотариальные действия.

Староста выполнял также функции в сфере социальной защиты населения. Например, в отдельных волостях старосты проводили подворный обход граждан с целью выявления малоимущих, с последующим закреплением их для льготного обслуживания за индивидуальными предпринимателями. Старосты оказывали содействие в распределении гуманитарной и материальной помощи для малообеспеченных семей, помогали иными видами услуг престарелым, инвалидам и многодетным семьям.

При том, что большинство старост работало на общественных началах, на местном уровне, исходя из имеющихся возможностей, практиковались различные формы вознаграждения старост за их деятельность. Во-первых, из средств местных бюджетов частично возмещались расходы, связанные с деятельностью старост. Старостам предоставляли право на установку служебного телефона на период исполнения полномочий. Оплата установки телефона и услуг связи производились за счет средств соответствующей волости.

В отдельных районах старостам ежемесячно начислялась зарплата и в период деятельности предоставлялась возможность пользоваться бесплатным проездом на муниципальном пассажирском автотранспорте. Кроме того, в ряде территорий старосты ежеквартально премировались в размере одного МРОТа. В других волостях премировались с меньшей периодичностью, но получали 5% от собранной с населения суммы за пользование коллективными сенокосами и пастбищами.

Не реже одного раза в год староста обязан был проводить сходы граждан. В случае систематического неисполнения своих обязанностей или грубого их нарушения староста мог быть переизбран досрочно.

ПРИМЕРЫ ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ

СЕЛЬСКИХ СТАРОСТ В РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие о должности старосты было возвращено в российское законодательство указом президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 176075. В этом документе термин староста использовался в качестве эквивалента обозначения должности главы администрации или мэра.

Во второй половине 1990-х годов, в период, когда российские регионы имели значительные полномочия по законодательному регулированию местного самоуправления на своей территории, эта форма организации местной власти приобрела достаточно широкое распространение, что принято считать, в частности, одним из свидетельств роста общественного интереса к вопросам местного самоуправления76.

Организация работы с сельскими старостами во Владимирской области Интересен опыт развития института сельских старост во Владимирской области, где первые выборы старост состоялись осенью 1995 года77. В период со дня роспуска советов народных депутатов осенью 1993 года до выборов старост в сельской местности фактически отсутствовали какие-либо представители власти. Старосты вынуждены были непосредственно заниматься разрешением проблем, накопившихся за двухлетний период. Был принят закон Владимирской области, регулирующий деятельность старост78, налажена система организационной, методической и информационной поддержки института старост на районном и областном уровне.

Порядок избрания старост регламентировался Положением «О выборах старост в сельских населенных пунктах Владимирской области», принятым решением Законодательного Собрания Владимирской области от 26 июля 1995 года № 20079.

Старосты избирались в населенных пунктах с населением до 5 тысяч человек сроком на 4 года. В населенных пунктах с населением до 500 человек старосты избирались на собраниях жителей, которые считались правомочными, если на них присутствовали не менее 25% избирателей данного населенного пункта. В населенных пунктах с населением от до 5 тысяч жителей староста избирался на конференции выборных представителей. При этом один выборный представитель избирался не более чем от 25 избирателей. Конференция по выборам старост считалась правомочной, если в ней принимало участие более 50% представителей. Сроки проведения выборов старост определялись решением районного представительного органа, в рамках определенных сроков дата проведения выборов в каждом населенном пункте устанавливалась районной администрацией.

В собраниях и конференциях по избранию старост могли принимать участие постоянно проживающие в населенном пункте граждане, обладающие избирательным правом. Положением регламентировался порядок обсуждения и голосования за кандидатов на должность старосты. Протокол собрания или конференции подлежал передаче в администрацию муниципального образования и в территориальную избирательную комиссию. Именно избирательная комиссия по рассмотрении протокола признавала полномочия старост, регистрировала избранных старост и выдавала им удостоверения об избрании.

Закон «Об основах организации деятельности старост сельских населенных пунктов Владимирской области», определял старост как глав территориального общественного самоуправления сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, избираемых населением непосредственно, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Эти же принципиальные правовые характеристики позиции старосты в системе местного самоуправления, в первую очередь его статус главы территориального общественного самоуправления, были воспроизведены позднее в законе Владимирской области «О сельском округе»80.

Претендующий на должность старосты гражданин должен был достичь 21-летнего возраста, обладать избирательным правом и изъявить согласие на избрание. Были определены права старост на участие в заседаниях представительных органов местного самоуправления с правом совещательного голоса, установлено право обращаться от имени населения соответствующего населенного пункта к руководителям предприятий, организаций и учреждений, предусмотрено право обязательного приема руководителями и должностными лицами органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Староста работал на непостоянной основе, но мог получать по решению представительного органа ежемесячное вознаграждение с учетом расходов по обеспечению своей деятельности.

Староста обладал рядом ограниченных полномочий на участие в решении вопросов планирования, охраны природы, благоустройства, социального обслуживания, обеспечения правопорядка и в некоторых других сферах. Например, в установленный областным законом перечень полномочий среди прочих входили: участие в осуществлении контроля за соблюдением природоохранного и земельного законодательства, участие в работе по проектам застройки в сельских населенных пунктах, внесение предложений о присвоении наименований улицам, установлении нумерации домов; внесение предложений по назначению опекунов и попечителей, участие в осуществлении контроля за выполнением ими своих обязанностей; принятие мер по обеспечению безопасности населения в случае стихийных бедствий, пожаров, аварий.

Не реже одного раза в год староста обязан был отчитываться перед избирателями населенного пункта. Внеочередного отчета старосты могли потребовать глава сельского округа, глава района либо одна треть избирателей населенного пункта. Законом предусматривались также основания досрочного прекращения полномочий старосты.

Была сформирована система материального и морального поощрения старост.

В частности, предусматривались обеспечение старост за счет средств бюджета телефонной связью, подпиской на районную и областную газеты, льготным проездом на муниципальном транспорте, снабжение топливом. В отдельных муниципальных образованиях предусматривалась выплата небольшого денежного вознаграждения старостам. Лучшим старостам вручались премии к праздникам, юбилеям и дням рождения.

Готовились публикации и репортажи о работе лучших старост в региональных средствах массовой информации, демонстрировались лучшие примеры практических результатов деятельности старост. Снимались документальные фильмы, печатались сборники рассказов о старостах. Губернатором Владимирской области был учрежден памятный знак «Сельскому старосте. За добросовестный труд». На ежегодном Дне сельских старост этот знак вручался наряду с другими областными наградами.

Областная администрация взяла на себя функции по методическому и организационному обеспечению деятельности сельских старост. Регулярно проводилось обобщение опыта работы старост в различных районах. Проводились общеобластные и кустовые совещания старост, выезды в населенные пункты с целью изучения опыта работы. По итогам совещаний готовились и утверждались губернатором перечни мероприятий по устранению высказанных старостами замечаний.

Таким образом, к концу 1990-х годов в ряде регионов сложилась довольно развитая система организации деятельности старост сельских населенных пунктов. В этой системе староста являлся представителем (главой) территориального общественного самоуправления в сельской местности. Статус старосты мог достаточно подробно регламентироваться нормативными документами субъекта Федерации. Материальное стимулирование деятельности старост возлагалось в значительной степени на местные бюджеты. Организационное, методическое и информационное обеспечение работы сельских старост осуществлялось в основном органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Представляется, что в значительной степени описанный опыт может использоваться и в настоящее время с необходимой поправкой на изменение законодательства в части процедур избрания старост. Очевидно, что современное назначение сходов граждан, делает уместным избрание сельских старост на собраниях граждан или на конференциях представителей. Таким же образом в этом процессе не найдется места избирательным комиссиям. С точки зрения содержания деятельности старост понятно, что сегодня, учитывая на практике накопленный «дореформенный» опыт работы старост, мы должны исходить из актуального перечня вопросов местного значения.

В том, что касается применения различных способов поощрения старост, то здесь основным ограничением выступают возможности местного бюджета. Необходимо, конечно же, учитывать изменяющиеся условия, связанные, например, с фактическим наличием муниципального транспорта или преимущественным использованием мобильной телефонной связи.

Статус сельских старост после муниципальной реформы С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) вопросы регулирования правоотношений в сфере организации местной власти оказались централизованными на уровне Федерации. При этом федеральный законодатель, хотя и предоставил довольно широкий перечень способов непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в осуществлении местного самоуправления, такую форму как сельские старосты обошел молчанием.

В новом Федеральном законе также отсутствовали указания на какую-либо взаимосвязь территориального общественного самоуправления с сельскими старостами.

Этот факт законодательства в совокупности с нормой части 1 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой на уровне субъектов Российской Федерации вопросы организации местного самоуправления могут регулироваться только по предметам, прямо определенным федеральным законодателем, послужил в ряде случаев основанием для поверхностного вывода о невозможности дальнейшего существования и развития института сельских старост. При этом нельзя сказать, что этот вывод был где-то ясно артикулирован в профессиональной литературе или в официальных документах. Скорее этот вывод неявным образом присутствовал в политике федеральных и региональных органов государственной власти, которые уделяли все свое внимание применению прямых и опосредованных форм участия граждан в местном самоуправлении, императивно предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Этот вывод был, к сожалению, воспринят немалым количеством муниципальных образований в качестве повода для того чтобы прекратить организационную и финансовую поддержку старост в сельских населенных пунктах.

Другими словами, после принятия Федерального закона № 131-ФЗ сельские старосты были поставлены вне законодательного регулирования, что в ряде случаев правоприменителем ошибочно толковалось как «вне законодательного признания». Последствия были самыми неприятными. Руководители регионального уровня, озабоченные хлопотами, связанными с муниципальной реформой, установлением границ и формированием органов местного самоуправления новых муниципальных образований, вопросами собственности вновь образованных муниципальных районов, городских округов и поселений, зачастую объективно не имели возможности решать проблему сохранения такой малой формы участия граждан в решении вопросов местного значения как сельские старосты. Некоторая часть руководителей муниципальных образований в ходе муниципальной реформы по разным причинам оставила свои посты. Другая часть глав муниципальных образований, как в силу недостатка дореформенного опыта, так и в силу отсутствия ясных «организационных импульсов» со стороны региональной власти не уделяла необходимого внимания поддержке и развитию института сельских старост, как, впрочем, и иным формам самоорганизации граждан в сельской местности. В результате, например, в Ленинградской области количество сельских старост снизилось с 1500 человек в 1999 году81 до 1010 человек в 2009 году82.

После того как полностью вступил в силу 131-й Федеральный закон и прекратили действие в большинстве субъектов Федерации региональные законы о местном самоуправлении регулировавшие среди прочих вопросы территориального общественного самоуправления, нормативное регулирование института сельских старост «спустилось» на уровень муниципальных образований. Таким образом, в результате реформы 2003–2008 гг. существование и развитие института сельских старост на какой-то период оказалось только в руках органов местного самоуправления.

Другим – чуть более отложенным во времени – следствием муниципальной реформы для сельских старост стала возросшая вариативность статуса. Объяснение этому следует, вероятно, видеть в том, что со временем органы государственной власти отдельных регионов памятуя былой опыт работы сельских старост, начали предпринимать различные меры, в том числе и законодательного характера, направленные на поддержку или развитие этого института. При чем обращает на себя внимание тенденция растождествления статуса сельских старост с территориальным общественным самоуправлением. Тенденция эта отмечена в профессиональной литературе, и это наблюдение необходимо подтвердить, не поддерживая, однако, высказанных по данному поводу опасений83.

Как отмечалось исследователями еще до начала реформы местного самоуправления, при наличии возможностей местного бюджета, в населенном пункте «есть представитель главы муниципального образования. Он организует участие населения в муниципальных выборах, референдумах, сходах, собраниях, созывает сходы жителей, председательствует на них, следит за общественным порядком на подведомственной территории, доводит до сведения жителей решения государственных и муниципальных органов власти»84.

Таким образом, настораживающие на первый взгляд попытки сделать сельского старосту фактическим помощником местной администрации не являются ни чем-то новым, ни чемто противоречащим принципам местного самоуправления.

В принципе в рамках действующего законодательства возможны несколько вариантов правового статуса старосты сельского населенного пункта. Староста может выступать как:

– выборное должностное лицо местного самоуправления;

– муниципальный служащий или должностное лицо местного самоуправления, назначаемое на должность по контракту85;

– единоличный орган территориального общественного самоуправления;

– иная форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления или участия населения в осуществлении местного самоуправления (статья 33 Федерального закона № 131-ФЗ);

– государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации или работник отраслевого либо территориального (префектуры) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся гражданским служащим;

– работник государственного или муниципального учреждения.

Отдельные варианты из перечисленных с той или иной модификацией находят место в практике. Например, обращает на себя внимание опыт Ульяновской области.

В соответствии с законом Ульяновской области 2011 года86, должность сельского старосты – это должность для оказания в границах отдельных сельских населенных пунктов содействия губернатору области в реализации его полномочий в сфере организации местного самоуправления. При этом определено, что данная должность не относится ни к государственным должностям, ни к должностям государственной или муниципальной службы.

Оговорено, что должность старосты замещается на безвозмездной основе на срок полномочий губернатора области.

Законом Ульяновской области также определяются требования к лицам, назначаемым на должность старосты, условия несовместимости статуса старосты, основания освобождения от должности старосты. Решение о назначении на должность сельского старосты оформляется распоряжением губернатора Ульяновской области, с учетом предложений, принятых на собраниях граждан, проживающих на территории соответствующего населенного пункта.

Предусматриваются две меры социальной поддержки старост: ежемесячная выплата в размере стоимости социального проездного билета для проезда на всех видах городского транспорта и автомобильном транспорте общего пользования пригородного и междугородного сообщения в пределах региона (кроме такси); ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату занимаемых жилых помещений в размере фиксированной суммы.

Заслуживает внимания определенный областным законом перечень полномочий сельского старосты. Староста представляет губернатору доклады о положении на территории сельского населенного пункта, взаимодействует с органами местного самоуправления поселения или городского округа, в состав которого входит сельский населенный пункт;

проводит личные приемы жителей сельского населенного пункта и по результатам направляет предложения в органы государственной власти области или в соответствующие органы местного самоуправления; доводит до жителей и обеспечивает разъяснение положений законов и иных нормативных правовых актов по вопросам осуществления местного самоуправления. Предусмотрена возможность осуществления старостой иных полномочий, установленных нормативным правовым актом губернатора области.

Не до конца продуманные выступления склонного к политическому эпатажу губернатора Ульяновской области о возможной замене администраций сельских поселений старостами сельских населенных пунктов вызвали справедливую отрицательную реакцию87, которая, к сожалению, отвлекла внимание исследователей от мотивов и причин выбора рассмотренного законотворческого решения.

Справедливости ради следует отметить, что ульяновская декларация о замене сельских администраций сельскими старостами, возможно, воспринималась бы несколько спокойнее, если вспомнить, что о такой альтернативе писали специалисты еще десять лет назад, когда реформа местного самоуправления была в самом начале, и скептически оценивались возможности создания муниципальных образований в населенных пунктах, не имеющих производства и, как следствие, источников бюджетных доходов. Отмечалось, в частности, что в таких населенных пунктах жители заинтересованы в возможности «обеспечить бюджетное выравнивание и единые социальные нормативы. А внутридеревенские вопросы вполне сможет решать староста, назначаемый районной властью по согласованию с сельским сходом или органом территориального общественного самоуправления»88.

Однако при чтении закона Ульяновской области «О сельских старостах» не покидает ощущение, что региональный законодатель в данном случае пытался закамуфлировать этим документом какие-то иные отношения и задачи, которые объективно требуют нормативно-правового регламентирования, но права регламентировать эти отношения у регионального законодателя нет. Поэтому появляется нормативный документ с неоднократными упоминаниями полномочий губернатора в сфере организации местного самоуправления и «режущей глаза» вертикалью прямой подчиненности сельских старост губернатору. Вероятно, авторы законопроекта имели намерение придать должности сельского старосты значимый официальный вес в системе решения проблем населения, но нужно ли было при этом создавать надуманную систему из мер и гарантий, часть которых вызывает серьезные сомнения в возможности реализации?

Должность сельского старосты, что подтверждается многолетней историей ее функционирования, состоит не столько в том, чтобы проводить прием граждан и обеспечивать иными способами информационные потоки между гражданами и органами власти, сколько в том, чтобы организовать жителей сельской местности на самостоятельное решение своих малозаметных для государства – в силу масштаба, – но неотложных для местного сообщества проблем. Можно быть уверенным в том, что старосты в деревнях и селах Ульяновской области также как и в остальной стране, в первую очередь занимаются вопросами благоустройства, связи, снабжения населения топливом и обеспечением первичных мер противопожарной безопасности. Очевидно, что авторы закона Ульяновской области «О сельских старостах» это прекрасно понимали, но также хорошо понимали свои ограниченные возможности в правовом регулировании отношений в сфере организации местного самоуправления. Чтобы решить эту проблему законодатель Ульяновской области изобрел своего рода «юридический эвфемизм» в виде рассмотренного закона. Институт по своей природе общественный вынужден был явиться на свет в стопроцентной государственной «оболочке». В результате чего широко анонсированная инициатива ульяновских органов власти89 получила такую же громкую критику со стороны специалистов, представляющих как академическую90, так и практическую91 сферы. Критика эта, в целом верная, все же, думается, не берет в расчет всех мотивов ульяновского законодателя. Часть мотивов, гипотетически реконструированная выше, а именно намерение наделить старост официальным статусом в системе отношений с гражданами и органами власти, все же заслуживает одобрения, пусть и при весьма некорректном конечном результате.

Законодательство Алтайского края о сельских старостах В этом контексте гораздо понятнее и привлекательнее выглядит подход, избранный законодателем Алтайского края92, который предельно лаконично регламентировал вопросы, связанные с деятельностью сельских старост. В законе Алтайского края сформулированы всего несколько норм, в том числе о том, что введение института старост, правовой статус старосты, порядок учета мнения населения о кандидатуре старосты устанавливается нормативным правовым актом представительного органа поселения. При этом староста может осуществлять свои полномочия либо на неоплачиваемой, либо на оплачиваемой основе. В последнем случае соответствующие расходы осуществляются в пределах установленных нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления. Все остальные вопросы, связанные с деятельностью сельских старост краевой законодатель предоставил усмотрению депутатов поселений. Закон Алтайского края, состоящий всего из четырех статей, фактически имеет характер регионального манифеста о том, что в муниципальных образованиях данного субъекта Федерации решениями представительных органов местного самоуправления может вводиться институт сельских старост.

Закон Ленинградской области 2012 года93 регламентирует порядок предоставления государственной поддержки проектам сельских старост. Содержание и реализация этого закона отдельно рассмотрены в следующих параграфах концепции. Закон Ленинградской области также имеет лишь отсылочную норму к решениям представительных органов местного самоуправления, не навязывая при этом своего видения по поводу того, чем конкретно должны заниматься старосты.

Думается, что именно такой подход, предоставляющий известную самостоятельность в вопросе о том, зачем именно нужен староста, способен создать нужные условия для вовлечения более широких кругов жителей в решение местных проблем на селе.

Можно резюмировать, что значительный объем правоотношений, связанных с деятельностью старост сельских населенных пунктов, регламентируется и должен регламентироваться муниципальными нормативными правовыми актами. Одновременно имеет место довольно широкий диапазон вариативности статуса старост в соответствии с местными условиями, возможностями и сложившимися традициями. Такая ситуация имеет место в немалой степени именно потому, что правовой статус сельских старост не является предметом прямого регулирования федерального законодательства. Предложения регламентировать федеральным законом необходимость создания «в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, института избираемых населением старост»94, безусловно, заслуживают внимания. Однако думается, что было бы ошибкой стремиться при этом к всеобщей унификации статуса сельских старост.

В настоящее время один из старейших институтов российского местного самоуправления востребован практикой, и при совершенствовании правовых основ статуса старост сельских населенных пунктов необходимо учитывать и использовать как новейший российский, так и дореволюционный опыт.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩАЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СЕЛЬСКИХ СТАРОСТ И ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ

СИСТЕМЫ СТАРОСТ СЕЛЬСКИХ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

Вместе с тем руководители государства обращают внимание на преимущества, которые несет для развития местного самоуправления возрождение института сельских старост99. Здесь вполне уместно вспомнить мнение одного из авторитетных отечественных правоведов о том, что «ключ к формированию гражданского общества, а вместе с ним и правового государства, лежит в недрах традиционного общества, а не в сейфах правящей “элиты” или же анналах “классического” государства»100. Изложение того, каким образом могут использоваться возможности одного из старейших институтов российского муниципального права в рамках законодательства субъекта Российской Федерации, содержится ниже.

Организационно-правовые аспекты исполнения полномочий старост сельских населенных пунктов в Ленинградской области Начиная с марта 2011 года органы исполнительной власти Ленинградской области занимались поиском мер, направленных на более широкое вовлечение населения сельских территорий в решение вопросов местного значения. Одним из основных направлений работы с целью решения этой задачи стал анализ возможностей государственной поддержки старост сельских населенных пунктов как важного института участия граждан в осуществлении местного самоуправления в сельской местности.

Основанием для государственной поддержки должен был стать нормативный акт субъекта Федерации. На начальном этапе работы с законопроектом предполагалось определить правовой статус старосты, в том числе его полномочия и ответственность101. При этом подчеркивались такие характеристики функционального назначения старост как обеспечение информационного обмена между гражданами и органами власти102, профилактика правонарушений, предотвращение и участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций103.

Тема деятельности сельских старост приобрела новое звучание, когда новым губернатором области А. Ю. Дрозденко в качестве одного из приоритетов совершенствования системы местного самоуправления в регионе была обозначена необходимость анализа и подготовки к укрупнению муниципальных образований. В старостах увидели институт, который может компенсировать возможные негативные последствия объединения сельских поселений, а именно избежать эффекта удаления местной власти от населения.

Староста сельского населенного пункта справедливо рассматривается в профессиональной литературе как гарант связи местного населения с администрацией укрупненного поселения104. Этот смысл был продекларирован в качестве одного из мотивов развития института старост в Ленинградской области. Государственная поддержка сельских старост стала частью Концепции реформирования территориальной организации местного самоуправления Ленинградской области105.

Действующее федеральное законодательство не регламентирует создание данной формы участия граждан в местном самоуправлении. Практика самоорганизации населения для решения вопросов местного значения пошла в большинстве регионов России по пути функционирования и развития территориального общественного самоуправления.

При подготовке законопроекта о государственной поддержке старост, безусловно, рассматривалась возможность деятельности института старост в рамках территориального общественного самоуправления. Однако одной из задач, поставленных перед разработчиками законопроекта, было формирование правовой базы для развития самоорганизации граждан именно в сельской местности без образования каких-либо органов, причем именно в тех населенных пунктах, где отсутствуют какие-либо другие представители власти. Для того чтобы исключить из мер поддержки бюджета области ТОСы в городских населенных пунктах, было предложено рассматривать сельских старост в качестве иной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, возможность которых предусматривается статьей 33 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В данном контексте уместно подчеркнуть, что часть 2 названной статьи предусматривает обязанность органов государственной власти содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и в участии в осуществлении местного самоуправления. Обязанность эта имеет концептуальные основания, указывающие на то, что отсутствие у государства собственных структур, способных подменить данный уровень управления, требует от него «обеспечить максимально благоприятные условия, стимулирующие создание системы местного самоуправления»106.

Для реализации этих обязанностей разработан и принят Закон Ленинградской области от 20 ноября 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» (далее – областной закон № 95-оз)107. Закон вступил в силу 1 января 2013 года.

Основными целями, на которые направлена реализация закона, помимо упомянутой активизации участия сельского населения в решении вопросов местного значения являются:

– обеспечение более широкого представительства жителей во взаимоотношениях с органами власти;

– формирование и развитие в сельской местности институтов гражданского общества108;

– мобилизация собственных материальных и трудовых ресурсов отдельных граждан, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов для местного развития;

– консолидация граждан, проживающих в сельской местности, в решении вопросов благоустройства населенных пунктов109.

Дискуссионные вопросы и возможные сценарии развития системы сельских старост в Ленинградской области Ремонт деревенского колодца, установка уличных скамеек и устройство пешеходных дорожек с газонами в поселке, очистка подъезда к пожарному водоему и приобретение мотопомпы – эти и тому подобные меры для решения общих проблем жителей сельских населенных пунктов в Ленинградской области могут получить финансирование из областного бюджета. Средства для решения этих, возможно мало затратных с точки зрения областного бюджета, но весьма актуальных с точки зрения местных жителей, проблем выделяются при условии соблюдения порядка и требований, определенных законом Ленинградской области от 20 ноября 2012 года № 95-оз «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления»110. Ключевым условием выделения государственной поддержки субъекта Федерации является подготовка и выдвижение такого малого «проекта» сельским старостой при поддержке своих односельчан.

Действующий с 2013 года в Ленинградской области областной закон № 95-оз, предусмотренный этим законом порядок и в некоторых вопросах косвенно, а в иных вопросах прямо определенный этим законом статус старосты сельского населенного пункта стали результатом складывавшихся в течение двух лет обменов мнениями, споров и компромиссов. Содержание этих дискуссий, зафиксированное стенограммами, представляет несомненный интерес, как для юристов, так и для обществоведов других специальностей, исследующих проблематику, связанную с организацией местной власти в современной сельской России. Точки зрения, отвергнутые и принятые в ходе этой дискуссии, демонстрируют нам различные подходы к сценариям развития системы сельских старост как формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления в сельской местности.

Первое крупное совещание, специально посвященное теме сельских старост, состоялось 29 марта 2011 года в городе Тосно111. В совещании приняли участие главы администраций и главы городских и сельских поселений, в составе которых есть сельские населенные пункты, а также около четырехсот сельских старост из всех районов области. Отсутствие в городах региона крытого помещения, способного вместить всех сельских старост, которых на тот момент насчитывалось более 1100 человек, обусловило необходимость отбора среди старост участников этого совещания по заранее распределенной между муниципальными районами квоте.

Совещание проводил губернатор. В соответствии с подготовленной повесткой руководителями четырех профильных комитетов областной администрации были сделаны доклады. Затем о практике работы старост поочередно высказывались некоторые главы администраций поселений, председатель областного Законодательного собрания и сами сельские старосты.

С точки зрения нашей темы менее интересны доклады о перспективах социальноэкономического развития региона и об оказании услуг жилищно-коммунального комплекса в сельской местности. Оба доклада носили очевидный информационный характер, только второй докладчик попытался в большей степени ориентироваться на аудиторию и сформулировать несколько задач для совместной работы старост и других органов власти, например, предотвращение самовольного водозабора гражданами горячей воды из системы отопления112 или ликвидация задолженности населения за оплату коммунальных услуг113.

Доклады же двух других комитетов: по правопорядку и безопасности и по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям для нас более важны, как с точки зрения содержания, так и с точки зрения спровоцированной ими дискуссии.

В докладе о задачах, проблемах и методах работы старост114 предпринята попытка дать общую характеристику функций старост, охарактеризованы порядок избрания старосты, определения территории, на которую распространяется его деятельность; издания муниципальных нормативных актов, регламентирующих статус старост, рассмотрены иные вопросы организационно-правового характера.

Интерес представляют предложенное рабочее определение понятия старосты – «представитель населения в сельском населенном пункте, наделенный полномочиями по обеспечению решений органов местного самоуправления, вопросов местного значения и обладающий определенной информацией», – и характеристика роли старост в местном сообществе: «являются главными помощниками и для населения и для органов местного самоуправления»115.

Любопытно также изложение проблем функционирования института сельских старост, которое делает компетентный руководитель, отвечающий за развитие местного самоуправления в регионе116.

Во-первых, отмечена количественная нехватка старост: «не во всех населенных пунктах они избраны», затем обозначен недостаток информационного взаимодействия: «не везде налажен и осуществляется надлежащий обмен информации со старостами, как в одну – от администрации к старостам, так и от старост к администрации». В-третьих, затронут вопрос материальной компенсации за исполнение обязанностей старост. В завершение в качестве проблемы названа общая низкая осведомленность органов власти о деятельности старост117.

Необходимо отметить, что функция посредника в информационном обмене между органами муниципальной и государственной власти с одной стороны, и жителями отдаленных сельских населенных пунктов с другой – едва ли не самая существенная тема, о которой на различных встречах со старостами говорят представители властных органов. Этот вопрос, безусловно, имеет большую важность для полноценного функционирования органов власти и своевременного и качественного удовлетворения нужд граждан118.

Возражение в выступлении одного из участников совещания вызвал тезис о необходимости избрания старост во всех населенных пунктах119. Высказано мнение о том, что в нескольких малонаселенных деревнях, расположенных по соседству, может избираться и работать один староста. В таком случае в мелких населенных пунктах включенных в состав территории, подведомственной старосте, следует назначать или избирать помощников старост.

В другом докладе подробно рассмотрены административные полномочия старост120, в первую очередь право старост «требовать от граждан постоянно или временно проживающих или находящихся на территории данного населенного пункта, соблюдения общественного порядка, санитарного порядка, обеспечения противопожарной безопасности»121.

Старосты в силу факта длительного проживания в населенном пункте, а также наличия того, что принято называть «активной жизненной позицией», могут оказывать серьезную помощь как в предотвращении так и в раскрытии преступлений. Говорилось о роли старост в создании народных дружин в населенных пунктах, о том, что без активного участия старост невозможно эффективное выполнение полномочий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с весенним паводком, пожароопасным сезоном. Последняя тема особо актуальна. Такие задачи как контроль за соблюдением требований пожарной безопасности в населенном пункте, проведение противопожарной пропаганды, проверка наличия первичных средств пожаротушения у домовладельцев, создание в населенных пунктах добровольных пожарных команд, оснащенных средствами пожаротушения, содержание в удовлетворительном состоянии пожарных водоемов и подъездов к ним – входят, по мнению отраслевого органа исполнительной власти субъекта Федерации, отвечающего в регионе за безопасность, в сферу ответственности сельских старост.

Такое широкое понимание обязанностей сельских старост вызвало возражения у части собранной аудитории. Один из выступавших представителей деревень выразил при поддержке своих коллег мнение о том, что «если мы обяжем старосту следить за порядком в домах, следить за порядком там-то, там-то, отвечать за пожары, за все это отвечать, извините, зачем нам МЧС и другие структуры?»122.

Следует отметить, однако, что сами выступавшие впоследствии сельские старосты и главы администраций излагали еще более широкий перечень обязанностей старост.

К этому перечню относили культурно-массовую и просветительскую работу, выполнение отдельных задач в сфере социальной защиты населения, уборка мусора, помощь в организации досуга для детей и сельской молодежи, благоустройство, оказание помощи при проведении переписей населения, осуществление подворного обхода и опрос населения об изменениях в лицевых счетах похозяйственных книг, опрос населения по содержанию скота, информирование администрации о фактах самовольного захвата земельных участков, самовольного строительства. Контроль за исполнением правил благоустройства, контроль за содержанием мест общего пользования, общественных колодцев, содержание в надлежащем состоянии мемориальных досок, информирование администрации поселения о качестве предоставляемых услуг жилищно-коммунального хозяйства, помощь в организации и проведении различных мероприятий123.

Разумеется, качественное выполнение обязанностей такого широкого перечня требует значительного времени, что естественным образом ставит вопрос о вознаграждении труда сельских старост. Точки зрения на эту проблему мы систематизируем чуть ниже.

Совещание было завершено формулировкой поручения губернатора о разработке областного закона о старостах, который должен был, по мнению высшего должностного лица области, регламентировать порядок и условия избрания старост, их полномочия и возможность вознаграждения за деятельность старост.

Именно на этом совещании в Ленинградской области впервые была оглашена точка зрения о необходимости наделения сельских старост полномочиями на привлечение к административной ответственности: «чтобы староста мог составлять протоколы об административных нарушениях, и не ходить и не упрашивать»124. Эта тема получила свое развитие в ходе дальнейшей дискуссии по поводу разработанного проекта областного закона.

Обсуждение проблематики статуса сельских старост активно продолжилось в Ленинградской области осенью 2011 года в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы шестого созыва с участием руководителя Администрации Президента России С. Е. Нарышкина125. К этой встрече была подготовлена предварительная редакция проекта областного закона о сельских старостах, который распространили среди участников.

Точка зрения о необходимости наделения старост полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, действительно, стала одной из самых дискуссионных. Четверо из выступавших высказали свое мнение об уместности этой нормы. Сторонники такой меры говорили, что это «благоприятно повлияет на сознание нерадивого населения и скорость принятия штрафных санкций»126 и «чтобы староста не просто пальчиком грозил населению, а имел точно такие же права, как имеет участковый инспектор»127. Другое мнение состояло в том, что составление протоколов об административных правонарушениях необходимо «из проекта исключить, поскольку старосты – это, в первую очередь, помощники и друзья жителям на территории. А составление протоколов может обострить отношения с соседями»128.

Другие ораторы признавали как целесообразность этой нормы, так и неизбежные негативные последствия ее применения: «довольно сложно войти в конфликт с населением. Но все-таки старосту должны уважать и как администратора»129. Позднее на заседании правительства Ленинградской области, где обсуждался проект областного закона о поддержке старост, также отмечалось, что «надо понимать, чтобы люди знали, что уговоры могут кончиться, и можно будет принять там какую-то и материальную, наверное, ответственность применить»130.

Как видим, аргументация большинства участвовавших в обсуждении не носила юридического характера. Только выступивший против этой нормы представитель Тихвинского района указал, что областной закон «Об административных правонарушениях»131 в перечне категорий должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, не содержит указаний на старост132. Впоследствии, когда обсуждение коснулось иных вопросов правового положения старост и стало понятно, что решить положительно вопрос о наделении сельского старосты статусом должностного лица в существующих условиях не представляется возможным, тема составления старостой протоколов об административных правонарушениях также была снята, а соответствующая норма исключена из законопроекта.

Обмен мнениями произошел и по уже затронутому вопросу о выплате старостам вознаграждения за выполнение своих обязанностей или о компенсации расходов, связанных с деятельностью: «компенсация старост по транспортному обслуживанию, по телефонным переговорам, по компьютеру, тоже нужно прописать в этом законе, чтобы эта компенсация была в обязательном порядке учтена»133, «изыскать из тех средств, которые выделяются в проекте этого закона на поощрение старост и на решение тех вопросов, которые они ведут»134.

Вопрос денежного вознаграждения или компенсации – еще один чрезвычайно острый в комплексе проблем правового статуса сельских старост. Эта тема затрагивалась на всех совещаниях, где обсуждался областной закон: «почему в законе не предусмотрены меры на социальную поддержку или на какую-то компенсацию затрат, связанных с работой старосты? это и телефонные расходы, это и проезд расходы на канцелярию»135.

При этом даже одно и то же лицо могло высказывать неоднозначные, на первый взгляд, мнения: «определить сумму, которая необходима для старосты для решения вопросов территории. Компенсация затрат старосты на решение вопросов населения, она должна быть обязательно предусмотрена. Но это – не заработная плата»136, «нужно в законе предусмотреть финансирование содержания старост. может быть даже и стимулировать каким-то образом его работу»137.

В целом можно выделить следующие подходы к вопросу о финансировании деятельности сельских старост.

Во-первых, – это выплата регулярного вознаграждения: «Денежное вознаграждение старосте выплачивается ежеквартально. Размер вознаграждения зависит от численности населения территории, на которую распространяется его деятельность, и отдаленности населенных пунктов друг от друга»138.

Во-вторых – компенсация расходов, возникающих в связи с выполнением старостой своих функций – оплата старосте проезда до административного центра поселения или муниципального района и обратно, оплата мобильной связи, оформление за счет средств бюджета подписки на местную прессу и тому подобное.

Третий вариант поддержки состоит в том, что в муниципальном бюджете резервируется часть средств, определенная на год сумма, которая расходуется только на решение небольших неотложных проблем отдельных населенных пунктов по обращениям старост:

«денежный фонд старосте по населению. Где-то 50 тысяч, где-то 30 тысяч, чтобы не ходить в район, чтобы можно было лампочку заменить, чтобы можно было скамейки отремонтировать, не просить чтобы можно было: купить что-то, заказать технику прочистить дорогу и так далее»139.

Четвертый подход выражается в выделении из регионального бюджета более крупных средств для решения в рамках вопросов местного значения отдельных проблем, которые ставят жители деревень и старосты. Средства выделяются из бюджета субъекта Федерации по итогам предварительного отбора заявок, которые получают поддержку на собраниях граждан: «Не может он (староста – И. М.) быть распорядителем бюджетных средств. Он выходит со своей инициативой к администрации поселения. Администрация поселения вместе с советом депутатов составляют адресную программу, сметы доходов и расходов, которые касаются развития каждого конкретного населенного пункта.

Так что здесь никаких подозрений на то, что он начнет распоряжаться этими 100 тысячами, нет»140. Специфика такого подхода в том, что определенным образом гарантируется расходование всех средств исключительно на решение вопросов населенных пунктов, не вызывая подозрения на то, что какие-то траты могут быть истолкованы как удовлетворение личных нужд старосты: «не старосте мы выделяем, не старосте в карман. Мы выделяем администрации того поселения, в состав которого входит данный населенный пункт, инициативу по выделению средств которому староста поднял перед администрацией поселения»141.

Важно отметить в этой связи, что любой из этих подходов финансирования деятельности сельских старост не исключает одновременного применения остальных мер поддержки. Все предлагавшиеся меры могут применяться одновременно, и в ряде муниципальных образований это имеет место: администрация сельского поселения выплачивая ежеквартальное вознаграждение старосте, помогает готовить документы на получение средств из бюджета области на замену десятка старых столбов электроосвещения в деревне, а из районного бюджета старостам оплачивают лимит пользования мобильным телефоном и ежегодную подписку на местную газету.

Еще один вопрос, который толкнул если не к спорам, то к обмену мнениями между участниками дискуссии – это право сезонно проживающих в сельских населенных пунктах участвовать в избрании старост: «В основном у нас приезжают дачники, у которых частные земельные владения. И я хочу поправить закон, то, что старосту можно выбрать только тогда, когда человек проживает или больше всего находится в этом месте»142. Такой подход вызвал поддержку: «если поселок, в котором на сегодняшний день живет 3 человека постоянных, а в летний период там живет 130 или 103 человека, надо, конечно учесть эти замечания. И, наверное, все, кто проживает (а там это, я понимаю, апрель май, июнь, июль, и «побежали» до октября), наверное, имеют право тоже избирать человека, который несет ответственность за эту территорию»143.

Дальнейший этап дискуссии – обсуждение законопроекта о поддержке старост в Законодательном собрании Ленинградской области – был исключительно содержательным и полезным, но большая часть замечаний, идей и сомнений не выходили в публичную сферу, оставаясь достоянием довольно узкого круга специалистов. Важно отметить только три наиболее существенных изменения в законопроекте. Во-первых – это идея общественных советов сельских населенных пунктов как неких коллегий, которые будут избирать из своего состава старост, обсуждать с ним проблемы села, а также помогать в организации решения этих проблем. Идея, на которой настоял председатель постоянной комиссии Законодательного собрания Ленинградской области по административно-территориальному устройству и местному самоуправлению Ю. В. Соколов, помогла еще больше расширить круг местных жителей, которые напрямую и официально вовлекаются в обсуждение и решение вопросов местного значения. По приблизительным оценкам, исходящим из количества сельских населенных пунктов, на территории которых может применяться областной закон 95-оз, число членов общественных советов в регионе может составлять до 10 тысяч человек.

Вторым существенным изменением текста законопроекта при обсуждении в Законодательном собрании Ленинградской области стал перечень направлений деятельности сельских старост. В первоначальной редакции документа этот перечень состоял из 16 пунктов, разбитых на две группы: оказание содействия администрации муниципального образования в контроле за решением ряда вопросов местного значения и оказание содействия администрации муниципального образования в проведении массово-политических и хозяйственных мероприятий. Этот перечень подвергался критике как с точки зрения исключения или корректировки отдельных направлений работы старост, так и с точки зрения дополнения его новыми позициями. Обсуждалась целесообразность формулировки открытого или закрытого перечня и тому подобное. Результатом дискуссии стало компромиссное решение не регламентировать областным законом этот предмет, предоставив самим муниципальным образованиям решать, какие функции старост для них наиболее важны и актуальны. Так в областном законе № 95-оз появилась формулировка статьи 3, которая установила, что направления деятельности общественного совета, старосты, их наименование, полномочия, порядок избрания, срок полномочий и порядок взаимодействия с органами местного самоуправления определяются решением совета депутатов поселения.