«Проект Интегрированное управление водными ресурсами в Ферганской долине (ИУВР-Фергана) Водная политика: безопасность и водохозяйственные реформы Ташкент - 2010 г. 2 3 Уважаемые читатели! Вашему вниманию предлагаются ...»

Прибыль от высокого уровня сбора платы за воду обеспечивают стимул для арендатора повысить эффективность работы.

В чистом договоре аренды государственное управление финансирует инвестиционный капитал и определяет политику погашения затрат, а частный оператор обеспечивает оборотный капитал. Однако в некоторых случаях инвестиции в ремонт являются ответственностью арендатора (Всемирный банк, 1997). Срок действия договора аренды варьирует от семи до пятнадцати лет. Договора аренды применяются в Китае, где ирригационная инфраструктура находится в относительно хорошем состоянии и поэтому со стороны оператора не требуются значительные инвестиции в ремонт (Li & Liu, 2002). Когда договору аренды сопутствуют частные инвестиции в реконструкцию, он может представлять лучший вариант для государственного управления, поскольку частный капитал и знания применяются для улучшения качества услуг. С позиции частного оператора участие в инвестировании увеличивает риск и тем самым должно компенсироваться более высокой платой за воду от пользователей.

Они могут применяться для финансирования долгосрочных проектов, требующих реконструкции инфраструктуры. Частный оператор становится ответственным за управление, эксплуатацию и финансирование инвестиций во время периода концессии, который может длиться от до 30 лет. Государственная организация остается единственным владельцем системы. В некоторых случаях частный оператор может финансировать расширение системы. Тогда он будет владельцем расширенной системы до конца периода концессии, после которого имущество возвращается к государственной организации. Потребность в расширении сети возникает, главным образом, у городских компаний водоснабжения, испытывающих повышенный спрос со стороны потребителей. Таким образом, в случае КДЭУ в большинстве оросительных систем частный оператор будет отвечать за инвестиции в реконструкцию. Поскольку устанавливается долгосрочная регулируемая монополия, для контрактов на управление и договоров аренды необходимо регулирование более высокого качества.

Другой вариант концессионного договора – это аренда и концессия на основе совместной деятельности (государство владеет 51%, а частный оператор 49% акций). Пример этого типа организации можно найти во Франции. Частный сектор участвует в управлении ирригационными проектами с 90-х годов. Первой концессией была продажа 49% БаРон-Лангедока (полугосударственного предприятия) частной компании, которая взяла на себя управление системой (Plantey et al., 2002).

3.5. Модель 5: полная или частичная реализация Она заключается в продаже части или всех активов частному предприятию. Опыт приватизации в Новой Зеландии и Австралии включал продажу гидроузлов фермерам (Pigram & Mulligan, 1991). Мюррей ирригейшн лимитед (МИЛ) является одним из примеров частной некоммерческой компании, которой владеют фермеры, и руководит выборный совет из десяти директоров3. МИЛ оперирует крупной системой самотечного орошения и дренажа. Ее опыт перенят в Новом Южном См.также www.murrayirrigation.com Уэльсе (Австралия). МИЛ охватывает более 716 тыс. га, которые находятся во владении всего лишь 2400 фермеров. Эта компания, которая создана в 1986 году, была довольно прогрессивной и начала свою деятельность с создания «консультативных советов». Позже, в году консультативным советам была дана большая автономия, и в 1995 году МИЛ была окончательно оформлена как частный оператор, когда члены консультативного совета были назначены акционерами в качестве директоров новой компании (Flett & Warne, 2002).

Этот передовой шаг в приватизации может не работать в большинстве МРС вследствие ограниченности финансовых ресурсов фермеров и их неспособности управлять такими крупными предприятиями из-за большого числа участвующих фермеров. Хотя последний опыт в Китае привел к продаже ирригационной системы акционерам (фермерам, местным жителям, персоналу ирригационного управления и прочим местным должностным лицам), которые образовали кооператив для управления этими активами. Часть средств от продажи была вложена в улучшение существующего ирригационного проекта и расширение орошения. Фермеры оплачивают расходы на ЭиТО, а также доход на инвестиции акционерам (Li & Liu, 2002). В литературе, описывающей опыт Новой Зеландии и Австралии, а также Китая, не дается информация о том, оценивались ли продаваемые активы по рыночной цене или дисконтной цене. В этой модели приватизации роль государственной организации ограничивается регулированием, поскольку допускается, что частный орган, который владеет активами, главным образом занимается содержанием базисных активов.

Так как приватизация является новшеством для сектора орошения, важно посмотреть, что можно извлечь из опыта городского водного хозяйства. Имеются некоторые отличия между городским водным хозяйством и сектором орошения. Это объемы водоподачи, плотность клиентов на 1 км сети, цена и качество воды. Не смотря на эти отличия, доминирующей общей характеристикой, которая делает эти два сектора сопоставимыми с позиции управления, является возможность исключать пользователей. Исключение пользователей означает способность и возможность обслуживающей организации не подавать воду определенным пользователям, пока они не заплатят по неуплаченным счетам. Там, где исключение невозможно, приватизацию осуществить намного сложнее. Это, в сочетании с высокими затратами сети, означает, что приватизация в городском водном хозяйстве может дать некоторые подсказки для сектора орошения.

В городском секторе водоснабжения и канализации Англии и Уэльса государство требует от коммунальных служб отчета об эксплуатационной пригодности их активов в случае, если частные компании не планируют на будущее обновление или улучшение своих активов. «Правительство Великобритании оставляет за собой «страховочное» право назначить другого оператора в случае, если водохозяйственная компания терпит неудачу. Оно также ограничивает срок действия лицензий, по которым работают водохозяйственные компании» (Всемирный банк, 1997). Однако последние публикации по опыту полной приватизации в Англии и Уэльсе показывают, что городские службы водоснабжения стремятся к вертикальной дезинтеграции и более дешевому финансированию капитала (Thomas, 2001; Bakker, 2003). Здесь двумя главными причинами являются:

• частная собственность капиталоемкой водохозяйственной сети дорого обходится;

• имеет место спад деловой активности из-за зрелости отрасли и отсутствия ожидаемого роста в спросе.

Эти две характеристики также верны для сектора орошения, но они могут быть усилены, поскольку в некоторых системах ожидаемая будущая подача сократится, если часть оросительной воды будет передана для городского водопользования. Помимо неопределенностей в водоподаче на орошение, зависимость от погодных условий добавляет риска для управления и усиливает годовые колебания спроса и, поэтому, влияет на потоки будущего дохода. Следовательно, полная или частичная приватизация и аренда на основе совместной деятельности не выглядят лучшими альтернативами для управления сектором орошения на ближайшее будущее. Что касается оставшихся вариантов, т.е. моделей 1-3, следующие условия обеспечат большую вероятность их успеха:

• создание независимого регулирующего органа с высококвалифицированным персоналом, • создание национального экономического института, который будет регулировать монополии и предотвращать сговоры в отношении цен и образование картелей, • четко обозначенная правовая основа по правам на воду и собственности на инфраструктуру, • правило, требующее автоматической корректировки платы за воду с учетом инфляции и любых новых обязательств по услугам, • плата за воду до приватизации должна быть как можно ближе к расходам на ЭиТО, • сокращение персонала организации до приватизации, чтобы предотвратить непривлекательное увольнение персонала в начале действия контракта частного оператора, • государственное обеспечение необходимых средств на восстановление и модернизацию оросительной системы, • благоприятная среда, гарантирующая выполнение закона и вывод из обслуживания неплательщиков (Saghir, 2002), • полная прозрачность процесса приватизации во избежание коррупции и власти монополий над фермерами.

Эти жесткие условия, вероятно, не обеспечиваются в большинстве развивающихся стран. Например, по наблюдениям Зугари (2002) эти условия не обеспечивались в секторе городского водоснабжения в Марокко, где проблемы разрешаются в каждом конкретном случае. Однако автор также признает, что эти возникающие проблемы указали на реформы, которые были необходимы. Процесс перехода не осуществлялся оптимальным способом и вряд ли можно ожидать, что каждое условие будет соблюдено до проведения водохозяйственных реформ.

Кроме того, реформы в сельскохозяйственном водопользовании могут проходить легче и быстрее, чем в других отраслях, благодаря прошлому опыту.

Конкуренция является ключевым вопросом в обеспечении услуг по подаче оросительной воды. В сельских районах возможно сложнее создать конкуренцию без активного частного сектора. В некоторых случаях может потребоваться ценовое регулирование для уменьшения потенциала монопольного ценообразования. Франшизы, выдаваемые на конкурсной основе, позволяют избежать власти монополий. В этом методе сочетаются регулирование и конкуренция. Подобная франшиза выдается компании, которая предлагает наилучшее соотношение цены и качества через рыночную конкуренцию между участниками торгов.

Роль регулирующего органа состоит в выборе наилучшего предложения, которое ведет к наиболее эффективному соотношению цены и качества, без необходимости определения цены и контроля затрат частной фирмы (Spulber & Sabbaghi, 1994). В настоящее время во многих МРС частный сектор отсутствует в сельской области. Поскольку маловероятно, что мультинациональные компании будут заинтересованы в управлении мелкими ирригационными системами, имеется необходимость в предоставлении помощи для создания малых, местных частных предприятий посредством тренинга, развития управленческих навыков и капитальных субсидий. В ближайшем будущем роль подобных частных предприятий будет заключаться, главным образом, в выполнении контрактов на ЭиТО. Таким образом, одной из целей оказания помощи в создании частных компаний в сельской местности является создание конкурентной среды для обеспечения покрытия затрат услуг по подаче оросительной воды.

4. Реформа государственных компаний Поскольку многие из вышеперечисленных условий отсутствуют во многих оросительных системах, как АВП, так и частным компаниям сложно достичь эффективного функционирования. Например, приватизация не является ответом на вялое правоприменение, так как большинство частных фирм не любит работать в таких условиях. Коррупция является главной причиной неудач, независимо от частной или государственной формы собственности в данной отрасли. Управление частным сектором может повлечь за собой сокращение общего размера рабочей силы предприятия, либо увеличение контрактов на частичную занятость или неофициальных контрактов, что делает рабочие места ненадежными с вытекающими небезопасными условиями жизни для некоторых работников (Bakker, 2003; Massoud et al., 2003).

Халл (Hall, 2001, 2002) утверждает, что приватизация в водном хозяйстве не является единственным и наилучшим решением проблем этого сектора. Услуги по городскому водоснабжению все еще главным образом предоставляются государственными организациями в большинстве рыночно-ориентированных стран, за исключением Франции и Великобритании. Поэтому он задает вопрос, почему следует рассматривать приватизацию ирригационных систем в развивающихся странах, где модели рыночной экономики пока находятся на стадии развития. Кроме того, там, где в городском водоснабжении участвует частный сектор, зачастую отсутствует конкуренция, поскольку имеет место тенденция контроля рынка несколькими очень крупными международными водохозяйственными компаниями или совместными предприятиями.

Недостаточная прозрачность часто представляет проблему, так как контракты остаются засекреченными, а финансы считаются коммерческим секретом, который защищен законом. Одним из аргументов, оправдывающих частное управления в развивающихся странах, является вмешательство политиков и различных министерств в решения государственных водохозяйственных компаний. При частном управлении нормой может стать противоположное; если не установить средства надзора за частными операторами, то появится риск того, что подобные компании будут действовать вне рамок закона4. В некоторых случаях рост доходов частных операторов может опережать рост экономики развивающихся стран, в которых они работают, что может привести к низкому уровню подотчетности и регулирования (Mann, 2004).

Успешная приватизация в Великобритании объясняется большей частью эффективностью регулирующего института в ограничении деятельности некоторых водохозяйственных компаний, что может быть невозможным или таким же действенным в МРС.

Гастейер (Gasteyer, 2003) утверждает, что главной причиной установления частного управления может быть увеличение инвестиций. Фактически, в некоторых случаях полученные средства, посредством полной или частичной приватизации, не инвестируются повторно в водное хозяйство, а идут в общий государственный бюджет. По-видимому, это имело место при приватизации некоторых государственных водохозяйственных компаний в Чили (Hall, 2001). Эти и другие соображения могут объяснить, почему страны, такие как Голландия и Уругвай, оставляют предоставление водохозяйственных услуг исключительно за гоСм., например, Oppenheim & MacGregor (2004: 18-26) сударственным сектором (Hall et al., 2005). Защитники исключительного государственного управления водными ресурсами заявляют, что вместо приватизации важнее реформировать существующие государственные компании и повышать их эффективность (Hall, 2001;

Oppenheim & MacGregor, 2004).

В отличие от этого Камдессю и Винпенни (Camdessus & Winpenny, 2003) утверждают, что за период 1940-1990 гг. все финансы и помощь для водохозяйственных проектов ушла в органы государственной власти, и к концу 80-х управление многими государственными коммунальными службами все еще находилось на низком уровне. Они считают, что техническое содействие для наращивания потенциала государственных организаций неэффективно и что сложно мобилизовать средства для этой цели. Авторы подчеркивают, что если не обеспечить поток частных средств в водное хозяйство, цели развития тысячелетия никогда не будут достигнуты, независимо от идеологических вопросов, по крайней мере, в отношении городского водоснабжения. Однако ирригационные проекты представляют другую проблему, так как многие из них являются небольшими по размеру и разбросаны по сельской местности, что приводит к низкой отдаче и делает их непривлекательными для частных операторов или частных инвестиций. Даже большинство крупных ирригационных проектов не дают высокую отдачу на частные инвестиции. Поэтому, необходимо серьезно подойти к вопросу реформирования существующих государственных водохозяйственных управлений. Основными задачами реформирования государственных компаний являются следующие:

• обеспечить гарантии для защиты компании от политического давления со стороны политических властей;

• установить четкие цели, которые должны быть достигнуты в отношении услуг, предоставляемых фермерам, включая график водоподачи;

• создать план развития трудовых ресурсов и снизить нормативную численность работников по водохозяйственным проектам;

• создать прозрачные годовые финансовые планы (где четко обозначено, как используется плата от фермеров);

• привлечь третьи лица для выполнения работы, если это позволяет снизить затраты;

• создать подходящие стимулы для персонала (например, более высокие ставки заработной платы, чем у государственных служащих, и большие штрафы за грубые нарушения);

• приносить прибыль, чтобы снова вкладывать средства в улучшение водохозяйственной системы;

• компании должны быть финансово автономными от правительства;

• компаниями должны руководить пользователи (т.е. пользователи в совете директоров).

В литературе описано несколько успешных примеров реформирования государственных компаний, причем некоторые из них поддерживались Всемирным банком или другими международными финансовыми организациями (Hall, 2001; Oppenheim & MacGregor, 2004).

Идея использования рынков воды для распределения дефицитных водных ресурсов не является новой; последние предложения относятся к 70-м. Однако опыт рынков воды в Омане и Испании измеряется веками (Hayder & Omezzine, 1996; Tarrech et al., 1999). Один из последних опытов в странах с переходной экономикой, который неоднократно упоминался в литературе – это Чилийский случай. Существенные экономические выгоды от рынков воды в Чили получены, среди прочего, благодаря установлению прав на воду, легализации торговли водой, эффективным ассоциациям водопользователей и хорошо развитой инфраструктуре. Права на воду отделены от земли и имеют такое же законное положение, как и любое другое право на собственность (может быть отдано в аренду, использоваться на доверительной основе и передаваться по наследству). Никакие условия не налагаются на цену, тип покупателей или цель использования проданной воды (Thobani, 1998). Тем не менее, Романо и Лепорати (Romano & Leporati, 2002) показали, что крестьяне находятся в невыгодном положении в некоторых случаях торговли водой. Этот негативный распределяющий эффект вызван, главным образом, асимметричной информацией. Авторы призвали к исправлению недостатков рынка и подчеркнули необходимость государственной интервенции в обучение крестьян, распространение информации и подготовку мелких фермеров к участию в сельхозпредприятиях и ассоциациях водопользователей. Исправление недостатков рынка будет гарантировать справедливое распределение экономических доходов.

Исторически сложилось, что в развитии орошения в Чили доминировал частный сектор (Hearne, 1998). Это обеспечило хорошую основу для распределения прав на воду и создания рынков воды. Сектор орошения в Чили находился в частных руках до акта 1969 года о земельной реформе, которая длилась до 1981 года. В 1996 году в Чили был принят закон, позволяющий государственному органу взыскивать плату за не использование прав на воду. Таким образом, любое право, которое не используется в течение пяти лет, может быть обложено налогом.

Этот новый закон преодолел главный аргумент Бауэра (Bauer, 1997), что рынки ведут к неэффективному использованию воды, вызванному отложенными правами на воду.

Рынки воды рассматриваются как экономический инструмент, разработанный для повышения эффективности и обеспечения гибкости вододеления с помощью добровольной передачи воды между желающими покупателями и продавцами. В развитых странах они появились в ответ на:

• экологические соображения в связи с освоением воды;

• все возрастающие затраты на строительство новых водохранилищ для дополнительного водообеспечения;

• необходимость уменьшения экономического воздействия дефицита воды в результате засухи.

Как частное управление, так и реформа государственных компаний могут усилить торговлю между фермерами. Новые операторы могут сыграть роль посредников в торговле водой, главным образом, на краткосрочных рынках, как в случае компании «Мюррей ирригейшн лимитед» в Австралии. Поскольку оператор отвечает за управление оросительной системой, часть операционных затрат уже заложена в его повседневной деятельности. Кроме того, государственные или частные операторы имеют возможность увеличить свои выгоды, если они будут действовать как посредники между желающими покупателями воды и продавцами, и их услуги будут оплачиваться.

Существующие рынки воды могут быть как официальными, так и неформальными. Официальные рынки подразумевают продажу определенного объема или части на заданный период времени (т.е. вегетационный период или одна очередь орошения) либо передачу постоянных прав на воду. Таким образом, юридические права на воду являются решающим вопросом при рассмотрении официальных рынков. Традиционные права на воду связаны с землевладением, что сужает возможности, так как вода должна продаваться с землей. В некоторых странах права на воду установлены отдельно от прав на землю, что является необходимым условием для эффективной и гибкой торговли водой. Недавно Ходгсон (Hodgson, 2004) вновь подчеркнул, что как для внутри-, так и для межотраслевой эффективной торговли водой требуется, чтобы права на землю и воду были разъединены и допускали право передачи.

Неформальные рынки действуют на основе сотрудничества пользователей и возникли по инициативе фермеров. Неформальные рынки, обсуждаемые в публикациях, в основном относятся к подземным водам.

В Индии и Пакистане идет довольно обширная торговля водой, в основном на основе краткосрочной аренды. Эти рынки являются неформальными, так как права на воду не определены явно. Фактически, закон запрещает продажу воды в государственных проектах, но многие органы государственной власти закрывают глаза на эту торговлю.

Мейнцен-Дик (Meinzen-Dick, 1998) отмечает, что в Пакистане насчитывается около 347 тыс. частных скважин, что затрудняет осуществление какой-либо политики для контроля или запрета торговли водой.

В общем, торговля водой может подразумевать передачу прав на воду на постоянное пользование, долго- или краткосрочную аренду. Наиболее распространена краткосрочная аренда прав, и очень редко осуществляется продажа долговременных прав на воду.

5.2.1. Передача прав на воду с правами на землю Гамильтон (Hamilton, 2001) отмечает, что в некоторых штатах на западе США, например, в Аризоне, компании, занимающиеся городским водоснабжением, покупают землю вместе с правами на воду, выводят землю из под орошения и передают воду муниципальным и промышленным пользователям. Это простейший рынок воды с организационной точки зрения. Главная роль государственного водохозяйственного управления состоит в регулировании изменений в размещении или использовании права на воду. Этот тип рынка организуется в качестве последнего средства в районах с дефицитом воды, из-за трудностей, связанных с изменением закона о воде и отделением прав на воду от прав на землю.

5.2.2. Передача прав на воду на постоянное пользование Это подразумевает продажу прав на воду, когда земельная собственность явно отделена от прав на воду. Этот вид торговли наблюдается между фермерами и предприятиями городского водоснабжения, а также между самими фермерами. Торговля постоянными правами на воду намного гибче, чем в случае объединения прав на воду и землю. Торговля только водой приводит к снижению затрат компаний городского водоснабжения, так как они теперь платят только за права на воду.

Фермеры все еще владеют своими землями и могут продолжать вести свой бизнес, это означает, что продажа воды в постоянное пользование необязательно усугубляет проблему сельской миграции, которая наблюдается во многих странах МРС.

Это передача воды на сезонной основе. Основной задачей этого вида передачи является снижение неопределенности вокруг обеспеченности водой в периоды засухи. Компании городского водоснабжения имеют большую потребность, чем ирригаторы, в гарантировании, что заданный объем воды будет обеспечен по требованию. Это же верно для фермеров, выращивающих высокоценные многолетние культуры.

Также утверждается, что краткосрочная аренда позволяет избежать проблемы влияния третьих сторон и формальных прав на воду пока частота водоподачи низкая (Howitt, 1998; Hamilton, 2001). В литературе описываются разные виды краткосрочной передачи воды – от одного года до одного полива.

Это наблюдалось между АВП Мексики. Переговоры обычно проводились в конце зимнего сезона. Цены либо свободно устанавливались торговцами, либо фиксировались Национальной водохозяйственной комиссией. Эти цены не отражали ценность воды в условиях ее недостаточности, и сотрудничество между членами компаний с ограниченной ответственностью играли главную роль при обмене (Kloezen, 1998). Права на воду принадлежали АВП, а не фермерам.

Это применялось для перераспределения воды в Калифорнии и Техасе в 90-е. Сделки, как правило, заключались на один сезон. Банк воды по чрезвычайным ситуациям, связанным с засухой, в Калифорнии работал под эгидой штата. В начале засушливого года держатели прав на воду продавали воду банку воды штата по фиксированной цене.

Покупатели покупали воду у банка по более высокой фиксированной цене. Разница между продажной и покупной ценой составляла эксплуатационные расходы банка. Продавалась только та часть воды, которая потреблялась. Цена на воду, продаваемую банком, также включала стоимость транспортировки воды, зарезервированной для окружающей среды, из той непродаваемой части, которая не подлежала потреблению (Howitt, 1998). Продаваемая вода шла от временных излишков в водохранилищах и поверхностной воды, высвобожденной за счет использования подземных вод, или от парования сельхозугодий.

Позднее, в 1992 году новое законодательство ввело 20% лимит на объем воды, который поставщик воды мог выделять за счет парования земли для ограничения негативного воздействия на местное сельское хозяйство. Целью было расширение торговли водой, чтобы она не концентрировалась в одном округе. Однако неэластичность цены приводила к избыточному предложению. Следовательно, Калифорния несла значительные финансовые потери, так как банк мог перепродать только половину купленной воды (Fredeerick, 2001). В 1992 году, чтобы избежать финансовых потерь, понесенных в первом опыте, банк покупал воду только для обеспечения более важных договорных соглашений. Банк не покупал воду, высвобождаемую за счет парования сельхозугодий, чтобы свести к минимуму экономическое и экологическое воздействие на третьи стороны (CALFED, 2001). Банки воды сосредотачивают власть над торговлей и могут внести соображения третьих сторон в уравнение сделки.

При условных рынках воды продавцы договариваются поставлять воду покупателям по определенной цене, когда выполняются заранее определенные условия. Для классических финансовых активов дата истечения срока t и цена исполнения опциона К характеризуют опцион покупателя. Инвестор покупает опцион покупателя, выплачивая стоимость С за данный опцион. При приближении к дате истечения срока владелец опциона покупателя должен решить, купить ли актив или нет, а продавец опциона должен обеспечить этот актив, если данный опцион исполняется. Если владелец опциона решает купить актив, то он/она должны выплатить цену исполнения опциона К за актив, как было договорено во время покупки опциона покупателя. В противном случае продавец опциона покупателя сохраняет стоимость опциона и остается владельцем актива.

Опционные контракты на воду более сложные, чем классические финансовые опционы в том смысле, что период времени или дата истечения срока могут быть больше одного года, а возможности, предоставляемые опционом, обычно множественные в период действия опциона (Villinski, 2002). К концу 1994 года Калифорнийский департамент водного хозяйства (КДВХ) инициировал банковский рынок опционов, чтобы обеспечить более эластичный спрос. Дата истечения срока для опциона покупателя фиксировалась в май месяц, срок, к которому предложения были известны лучше, чем в период с декабря по апрель.

Рынок открывался в декабре и имел форму покупки однолетних опционов на покупку воды в случае засухи по фиксированной цене Спокуп и требования депозитов по опционам для приобретения воды по цене Сприобр, причем Сприобр > Спокуп. Вследствие выпадения большого количества осадков в том году опционы не объявлялись. В результате продавцы сохранили плату за опционы и могли свободно использовать воду или перепродавать ее. Кроме того, этим инструментом управлял штат, а цены фиксировались КДВХ, являющимся государственной организацией (Howitt, 1998).

Как отмечалось КДВХ, целью данной программы было закрыть брешь между объемом воды, который каждый контрактор имел право получить по своему долгосрочному контракту на водоснабжение, и объемом, который он подавал. Контрактор имел право получить часть воды, которая зависела от гидрологических условий года. Вода, высвобождаемая в результате парования сельхозугодий, не включалась в программу во избежание негативного экономического воздействия на третьи стороны (DWR, 1997).

Она основывается на том же принципе, что и краткосрочная аренда.

Отличие от краткосрочной аренды заключается в длительности контракта и возможности реализации множественных опционов. Примером долгосрочной аренды является контракт, заключенный в 1993 году между Столичным водохозяйственным округом (СВО) и Ирригационным районом Пало Верде (ИРПВ) в Калифорнии. СВО выплачивал фермерам цену опциона за год и имел право получить воду от ИРПВ, за счет парования до 25% своих земель в засушливые годы. Цена исполнения опциона была 620 $ за акр под паром. Вода хранилась в водохранилищах, а СВО имел опцион на получение этой воды до года.

Передача воды с помощью наличного рынка обычно устанавливается посредством некоторого рода торгов, причем зачастую некоторые условия передачи фиксированные (например, цена, объем). Закупки с помощью наличного рынка могут быть выгодными как в маловодные, так и многоводные годы. В многоводные годы вода, купленная через наличный рынок, может храниться в водохранилищах или водоносных пластах для будущих лет. Однако хранение переданной воды в многоводные годы подвергается испарению и фильтрации, что повышает стоимость для пользователей (Lund & Israel, 1995). Условная продажа с получением обратно в аренду является распространенной сделкой для гарантии водоснабжения пользователей в засушливые годы или для обеспечения будущих потребностей. При соглашении о продаже с последующим лизингом муниципалитеты или другие крупные поставщики воды покупают права на оросительную воду либо, закупая части от доли ирригационного округа, либо выставляя постоянные открытые предложения на покупку прав на воду. Вода отдается обратно в аренду продавцам-сельхозпроизводителям в периоды с нормальной обеспеченностью или до возникновения будущих нужд на воду. Такая стратегия используется компаниями городского водоснабжения, чтобы гарантировать необходимый объем воды для своих потребителей и/или чтобы извлекать выгоду из относительно низких текущих цен на права на воду по отношению к ожидаемым будущим ценам.

Этот тип рынка обычно рассматривается как временное средство, применяемое, пока спрос компаний городского водоснабжения растет в достаточной степени, так что во все года имеется потребность в воде.

Потом сдача воды в аренду обратно фермерам прекращается. Из этих альтернативных типов рынков воды краткосрочный лизинг наиболее подходит фермерам, которые сталкиваются с периодической засухой.

Для фермеров, переживающих изменения в условиях выращивания сельскохозяйственных культур и спроса, также вероятно потребуется торговля постоянными правами. Когда торговля идет от сельского хозяйства в городское водоснабжение или коммерческий сектор, то наилучшим образом может работать комбинация разных типов рынков, включая торговлю постоянными правами и условные рынки.

Программа ПУО сосредоточена, в основном, на расширении полномочий АВП, не смотря на то, что в ряде случаев последние имели трудности в управлении оросительными системами, частично из-за условий, на которых системы передавались АВП. В ходе успешной реализации ПУО в Мексике были введены права на воду и установлено требование на оплату воды фермерами до того, как они ее получат. Политическая воля передать власть по управлению водой являлась другим ключевым фактором успешности программ, подобных той, которая была реализована в Мексике. Однако ПУО не имела успех в Южной Африке с ее мелкими хозяйствами, а также в Марокко и Тунисе, где государственные водохозяйственные управления все еще играют главную роль в управлении ирригационными системами и не желают уступать контроль и власть.

В данной работе изучаются альтернативные организационные инструменты по отношению к ПУО и обсуждаются все за и против. Например, частные предприятия могут предоставлять водохозяйственные услуги и управлять ирригационными системами; подобный подход имеет потенциал сделать сектор более чувствительным к нуждам и предпочтениям фермеров и сократить интервенцию и субсидии со стороны государства. Различные формы контрактов могут использоваться для установления разной степени частного управления оросительными системами.

В большинстве случаев государственные организации все еще будут оставаться собственниками систем, но управление ими будет находиться в частных руках. Теоретически вовлечение частных операторов задумано для внесения в сектор технических и управленческих знаний. Роль государственного регулирующего органа имеет первостепенную важность и обычно заключается в подготовке контрактов и регулировании цен, а также в разрешении споров между фермерами и частными операторами. Опыт в секторе городского водоснабжения показывает, что для участия частных операторов необходимо несколько предпосылок. Этот опыт также показывает, что частное управление вряд ли может работать во многих системах в отдаленных сельских районах. Другой альтернативой является реформирование государственных компаний и/или создание новых, финансово независимых компаний.

В рамках любой водохозяйственной реформы необходимо рассматривать вариант установления прав на воду или прав на использование воды. Установление прав на воду для фермеров будет гарантировать доступ к воде и обеспечит большую подотчетность менеджеров перед фермерами. Когда введены права на воду, фермеры, вероятно, имеют больший стимул для сотрудничества и уверенность, что «их» вода будет доставлена вовремя и в требуемом объеме.

После проведения водохозяйственной реформы новый оператор может играть роль посредника между желающими покупателями и продавцами воды в ирригационных проектах. Эта функция усиливается наличием у оператора информации об обеспечении и требованиях отдельных фермеров. Улучшение работы проекта может также повысить выгоды, сократить операционные издержки торговли водой и способствовать улучшению вододеления внутри ирригационной системы.

Abaab, A., Elloumi, M. & Sehni, S (2003). Organisations professionnelles et paysannes et developpement rural en Tunisie. Working Paper, INRAT, Tunis.

Balder, K. J. (2003). From public to private to... mutual? Restructuring water supply governance in England and Wales. GEOFORUM, 34, 359-374.

Bauer, C, J. (1997). Bringing water markets down to Earth: the political economy of water rights in Chile, 1976-95. World Development, 25(5), 639-656. Braham, T. (2001). La reforme de la politique de gestion des perimetres irrigues en Tunisie. DG/GREE, Ministry of Agriculture, Tunisia.

CALFED (2001). Lessons Learned from Water Purchase Programs of the Past.

Draft. CALFED Environmental Water Program. Briefing Paper Number 3. September, 2001. calwater.ca.gov/Programs/EcosystemRestoration/EWP/pdf/briefing_papers/BP-3.pdf.

Camdessus, M. & Winpenny, J. (2003). Financing Water for All. Report of the World Panel on Financing Water Infrastructure. www.iinancingwaterforall.org/ fileadmin/wwc/Library/PublJcations_and_reports/CamdessusRepoit.pdf.

Deimer, G. (2002). Bank-financed irrigation and drainage projects: review of institutional components. Institutional Reform for Irrigation and Drainage. World Bank Technical Paper No. 524.

DG/RE (1998). Etude du Secteur de I'Eau en Tunisie. Bechtel Inc. and SCETTunisie. Ministry of Agriculture, Direction Generate des Ressources en Eau, Tunisia.

DWR (1997). Fair trade? Department of Water Resources News on line, Spring Issue, 1997. www.news.water.ca.gov/I997.spring/fairtrade.html.

El Hasnaoui, A., Boulassel, A. & Raki, M. (2002). Freins socio-Economiques a la valorisation de I'Eau dans les grands perimetres irrigues au Maroc. Paper presented at the Agadir Conference on Irrigation Water Policies: Micro and Macro Considerations. Agadir Maroc, June 15-17, 2002.

Flett, D. & Warne, G. (2002). Reform within the Australian irrigation industry— Two case studies on stakeholder participation in rural water supply businesses.

Paper presented at the 18th Congress of International Commission on Irrigation and Drainage. Montreal, July 21-28, 2002.

Fredeerick, K. D. (2001). Water marketing: obstacles and opportunities. FORUM for Applied Research and Public Policy. Spring, 54-62. http://forum.ra.utk.edu/ Archives/Spring2001/frederick.pdf.

Garces-Restrepo, C. (2001). Irrigation management devolution in Mexico: A Case Study. International E-Mail Conference on imitation management transfer, June October 2001. www.fao.org/ag/agl/aglw/waterinstitutions/docs/CSMexico.pdf.

Gasteyer, S. (2003). Pros and cons of regionalizing: assessing strategies for improving water service in rural areas. Paper presented at the Annual Meeting of the Rural Sociological Society. Montreal, Canada, July 27-29, 2003.

Hall, D. (2001). Water in public hands. Public sector water management—a necessary option. PSIRU, University of Greenwich. London, www.psiru.org/reports/2001 -06-W-public.doc.

Hall, D. (2002). Water in public hands—an alternative perspective. PSIRU Presentation to World Bank Water Division. March 19,2002. http://www.psiru.org.

PPT.

Hall, D., Lobina, E. & De la Motte, R. (2005). Making water privatisation illegal:

new laws in Netherlands and Uruguay. Public Services International Research Unit, www.psiru.org.

Hamilton, J. R. (2001). Pacific northwest water markets, promise and problems.

In: Economics of Water Acquisition Projects. Appendix B. Independent Economic Analysis Board. Northwest Power Planning Council, Portland, Oregon.

Hayder, A. & Omezzine, A. (1996). Aflaj water resources management: tradable water rights to improve irrigation productivity. Water International, 21, 70-75.

Hearne, R. R. (1998). Institutional and organizational arrangements Tor water markets in Chile. In Markets for Water: Potential and Performance. Easter, K. W., Dinar, A. & Rosegrant, M. W. (eds). Kluwer Academic Publishers, Boston. Hodgson. S. (20114)- Land and Water- -The Rights Interfat e. Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome Rt Howitt, R. (1998). Spot prices, option prices and water markets: an analysis of emerging markets in California. In Markets for Water: Potential and Performance. Easter, K. W., Dinar, A. tk Rosegrant, VI. W. (eds). Kluwer Academic Publishers, Boston.

Kloezen, W. H. (1998). Water markets between Mexican User Associations. Water Policy, /, 437-455.

Kloeien, W. H., Garces-Restrepo, C. & Johnson III, S.H. (1997), Impact Assessment of Irrigation Management Transfer in the Alto Rio Lerma Irrigation District, Mexico. IIMI Research Report No. 15. International Irrigation Management Institute, Colombo, Sri Lanka.

Li, X. &Liu, H. (2002) Institutional options for management turnover: Guanzhong irrigation system. Paper presented at the 6th International Seminar on Participatory Irrigation Management. Beijing, April 21 -26, 2002.

Lund, J. R. & Israel, M. S. (1995). Water transfers in water resources systems.

Journal of Water Resources Planning and Management, 121(2), 193-204.

Mann, P. (2004). Water wars: A report from the World Social Forum 2004.

www.worldhungeryear.org.

Marino, M., Stein, J. & Wulff, F. (1998). Management contracts and water utilities: the case of Monagas State in Venezuela. Public Policy Journal, 49-52.

Massoud, M. A., El-Fadel, M. & Abdel Malal, A. (2003). Assessment of public vs private MSW management: a case study Journal of Environmental Management, 69, 15-24.

Meinzen-Dick, R. S. (1998). Ground water markets in Pakistan: institutional development and productivity impacts. In Markets for Water: Potential and Performance. Easter, K. W., Dinar, A. & Rosegrant, M. W. (eds). Kluwer Academic Publishers,Boston.

Meinzen-Dick, R. S. & Bruns, B.R. (2000). Negotiating water rights: introduction.

In Negotiating Water Rights. Bruns, B.H.& Meinzen-Dick, R. (eds). Vistaar and Intermediate Technology Publications, London.

Oppenheim, J. & MacGrcgor, T. (2004). Democracy and public private partnerships. Sectoral Activities Programme. Working Paper 213. International Labor Office, Geneva.

Palacios, E. V. (1999). Benefits and second generation problems of irrigation management transfer in Mexico. Economic Development Institute Participatory Irrigation Management Case Studies Series, June, 1999. Economic Development Institute, World Bank and Irrigation Water Management Institute. Washington.

Perret, S. R. (2002). Water policies and smallholding irrigation schemes in South Africa: a history and new institutional challenges. Water Policy, 4, 283-300.

Plantey, J., Labre, J., Tardieu, H., Le Landais, F., Hoffmann, J. M. & Rieu, T.

(2002). Conjonction des implications publiques et privees dans la gestion des perimetres irrigues. Retours D'Experiences Tirees de Cas Francais. Paper presented at the Eighth Congress of the International Commission on Irrigation and Drainage. Montreal, August, 2002.

Pigram, J. J. & Mulligan, H.K. (1991). Private sector involvement in irrigation agriculture: an Australian perspective. Land use Policy, 133-142.

Romano, D. & Leporti, M. (2002). The distributive impact of the water market in Chile: A case study in Limari Province 1981-1997. Quarterly Journal of International Agriculture, 47(1/2), 41-58.

Saghir, J. (2002) Key lessons learnt from private sector participation in urban water supply and sanitation. Presented in Water Forum 2002: Prospects for Private Sector Participation in Irrigation. Washington DC, May 7 2002.

Saleth, M. R. & Dinar, A. (2000). Institutional changes in global water sector:

trends, patterns and implications. Water Policy,2, 175-199.

Samad, M. (2001). Impact of irrigation management transfer on the performance of irrigation systems: A review of selected experiences from Asia and Latin America. Paper presented at the Regional Seminar on Private Participation and Irrigation Expansion in Sub-Saharan Africa. Co-seminar of lMWI, FAO, CTA, Accra, Ghana, October 22-26, 2001.

Selmi, S. & Say. M. B. (1998). La gestion collective de l'Eau d'lrrigation en Tunisie. Particularites des Associalions d’Interests Collectifs des Oasis. Cahiers Secheresse, 9(2). 111-115.

Shah, T., Koppen B. V., Merry, D.. Langc, M. & Samad, M. (2002). Institutional alternatives in African smallholder irrigation: lessons from international experience with irrigation management transfer. IWMI, Research Report No. 60. International Water Management Institute, Colombo, Sri Lanka.

Simas. J. (2002). Issues affecting irrigation and drainage sectors in Latin America: lessons from Mexico, Argentina and Brazil. Institutional Reform for Irrigation and Drainage. World Bank Technical Paper # 524.

Spulber. N. & Sabbaghi. A. (1994). Economics of Water Resources: from Regulation To Privatization. Kluwcr Academic Publishers, Boston.

Tarrech, R., Marino, M. & Zwicker, G. (1999). The Siorana-Riudccanyes Irrigation Subscribers Association and Water Market System. In International Frameworks in Successful Water Markets: Brazil, Spain and Colorado. Marino, M. & Kemper. K (eds). Washington, DC. World Bank Technical paper #427.

Thobani, M, (1998). Meeting water needs in developing countries: resoiving issues in establishing tradable water rights. In Markets for Wafer: Potential and Performance. Easter, K. W., Dinar, A. & Rosegrant, M. W. (eds). Kluwer Academic Publishers, Boston.

Thomas, D. (2001). Welsh water: role model or special case? Utilities Policy, 10, 99-114.

Vermillion, I,. D. (1997). Impacts of irrigation management transfer: a review of the evidence 1WMI Report No. 11. International Water Management Institute, Colombo, Sri Lanka.

Vermillion, L. D. & Sagardoy..1. A. (1999). Transfer of Irrigation Management Services. Guidelines. FAO, Irrigation and Drainage Paper No. 58. FAO, Rome, Italy.

Villinski. M. T. (2002).,4 Financial Economics Approach to Pricing MultipleExercise Option Contracts for Water. PhD Dissertation (Draft July 10, 2002). Department of Applied Economics, University of Minnesota.

World Bank (1997). Toolkits for Private Participation In Water And Sanitation.

World Bank, Washington, DC.

Zghidi, M, (2003). Decentralisation et gestion participative de Tlrrigation: cas de Zaghonan. Presentation to the Forum sur la ; Gestion de la Demande en Eau.

Cairo, February, 2003.

Zouggari, M. (20(12). Public private partnership: major hindrances to the private sector's participation in the financing and management of public infrastructures via delegated management. Paper presented at the Workshop on Private Partnership in the Water Sector for the Middle East and North African Countries.

Cairo, Egypt, November 2002.

ТОНУТЬ ИЛИ ПЛАВАТЬ? ВОДНАЯ

БЕЗОПАСНОСТЬ В ИНТЕРЕСАХ РОСТА

В данной статье сделана попытка охватить динамику достижения водной безопасности с помощью гипотетической «S-образной кривой» воды и роста, которая показывает как минимальная платформа инвестиций в водохозяйственную инфраструктуру и управление водой может создать переломный момент, за которым вода может обеспечить большой положительный вклад в рост, и как этот переломный момент будет изменяться в зависимости от обстоятельств. Поскольку приходиться идти на неизбежные компромиссы, достижение водной безопасности всегда несет с собой социальные и экологические затраты. В данном кратком анализе сделано предположение, что единственный исторически продемонстрированный путь для достижения водной безопасности на национальном уровне заключается во вложении инвестиций в претерпевающий изменения баланс взаимодополняющих организаций David Grey, Claudia W. Sadoff. Sink or Swim? Water security for growth and development. Water Policy // Official Journal of the World Water Council, Volume 9, Number 6, 2007, pp. 545- и инфраструктуры для управления водой, и имеется опыт для следования этому базовому пути более устойчивым и сбалансированным образом. Имеются знания о том, как лучше сбалансировать и упорядочить инвестиции, адаптироваться к меняющимся ценностям и приоритетам и уменьшить социальные и экологические затраты.

В заключение констатируется, что большинство бедных стран, где отсутствует водная безопасность, сталкиваются с гораздо более серьезными проблемами, чем те страны, которые достигли водной безопасности в прошлом веке и являются в настоящее время богатыми странами. Сегодня они имеют более сложные гидрологические условия и более глубокое понимание и, соответственно, большую ответственность за социальные и экологические компромиссы, присущие управлению водой. Поскольку цена отсутствия водной безопасности в бедных странах в виде страданий людей, постоянной нищеты, сдерживаемого роста и социальных волнений будет очень высокой, достижение водной безопасности представляет собой настоящий вызов, который необходимо признать и с которым можно справиться.

Достижение водной безопасности путем снижения разрушительного потенциала воды и повышения ее продуктивного потенциала всегда было целью человеческого общества и остается центральным вызовом для большинства беднейших стран мира. Для стран, которые не достигли водной безопасности, эта задача лежит в самом сердце их борьбы за устойчивое развитие, рост и снижение уровня бедности.

Сейчас постепенно все вновь приходят к единому мнению, что освоение и управление водными ресурсами необходимо для обеспечения благосостояния, смягчения рисков и искоренения нищеты. В свою очередь, для искоренения нищеты во многих развивающихся странах требуется вложение крупных инвестиций в водное хозяйство и его инфраструктуру на всех уровнях и это развитие должно идти, опираясь на уже полученный опыт, при этом уделяя повышенное внимание организационному развитию, окружающей среде и более справедливому разделению затрат и выгод. Поэтому, главная задача заключается в обеспечении роста и искоренении нищеты, одновременно гарантируя экологическую устойчивость, социальную интеграцию и справедливость.

Целью данной статьи является углубление нашего понимания о важности управления и освоения водных ресурсов6 при достижении надежного экономического роста и искоренения нищеты. Динамика водных Термин «управление водными ресурсами» понимается здесь как управление и освоение водных ресурсов; хотя это не является широко распространенным значением. Освоение водных ресурсов относится исключительно к инвестициям, которые контролируют и обеспечивают подачу водных ресурсов.

ресурсов, роста и нищеты сложная и зависит от определенных физических, культурных, политических и экономических условий. Во многих странах память о позитивной роли «вчерашних» водохозяйственных инвестиций в поддержку роста утеряна, в то время как сопутствующие им, зачастую непредвиденные издержки могут сохраняться. В других странах будущие расходы «настоящего» водохозяйственного развития не признаются, и осуществляются безответственные инвестиции без принятия надлежащих мер для обеспечения социальной и экологической безопасности. Более общая цель этой статьи – содействовать информированию о сложных компромиссах, присущих управлению водой, которые определяют баланс между стремлением человечества к росту и искоренению нищеты, социальной и культурной целостностью и экологической устойчивостью.

2. Определение водной безопасности: без ущерба росту 2.1. Вода как источник разрушения и нищеты Вода всегда играла и продолжает играть центральную роль в человеческом обществе. Вода является источником жизни, доходов и процветания. Она является необходимым ресурсом почти для всех видов производства, сельского хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта, для здоровья людей в здоровых экосистемах. Вода – это также причина смерти, опустошения и нищеты. Она является силой разрушения - катастрофического через засуху, наводнения, оползни и эпидемии, а также постепенного – через эрозию, подтопление, опустынивание, загрязнение и заболевания. Эта разрушительная сторона воды, как следствие ее исключительной силы, мобильности, незаменимости и непредсказуемости, возможно, является уникальной.

Человечество с момента своего возникновения вело постоянную борьбу за использование продуктивного потенциала воды и ограничение ее разрушительного воздействия. Многие древнейшие цивилизации и в особенности те, которые располагались в поймах крупнейших рек мира, преуспели, благодаря использованию воды, в своих усилиях по строительству сообщества и нации, что в значительной степени способствовало появлению великих цивилизаций.

На протяжении всей истории вода также была источником разногласий и даже конфликтов между различными видами ее использования и между водопользователями, особенно когда она пересекала подведомственные границы, как в локальном, так и более крупном масштабе.

По мере того, как растет дефицит воды по отношению к спросу на нее, возникают опасения, что трансграничные воды станут серьезной причиной конфликтов и сдерживания роста. И наоборот, одновременно накапливается опыт сотрудничества по международным трансграничным водам, поддерживающий региональную интеграцию как фактор роста и поддержания региональной водной безопасности.

Как и прежде, освоение и управление водными ресурсами для достижения водной безопасности остается в самом сердце борьбы за устойчивое развитие, рост и снижение уровня бедности. Так обстояло дело во всех индустриальных странах, большинство из которых вкладывали средства раннее и в больших размерах в водохозяйственную инфраструктуру, организации и управление. Это же остается верным и сегодня для многих развивающихся стран – там инвестиции в освоение и управление водными ресурсами остаются внеочередным приоритетом.

В некоторых развивающихся странах – часто в самых бедных – задача управления своим водным наследием является почти беспрецедентной. Все же, пока эти задачи не будут решены, нельзя достичь устойчивого роста и искоренить нищету.

2.2. Точное определение концепции водной безопасности Термин «водная безопасность» используется часто, но при этом нет его точного определения. Выражения «продовольственная безопасность» и «энергетическая безопасность» обычно означают надежный доступ к достаточным запасам, соответственно, продовольствия и энергии для обеспечения насущных потребностей индивидуумов, обществ, наций или групп наций7, тем самым, поддерживая жизнь, доходы и производство. Термин «водная безопасность» использовался в литературе мотивированно с эквивалентным значением8. Однако поразительная разница состоит в том, что в отличие от продовольствия или энергии, это не только отсутствие воды, но и ее наличие, которое может нести в себе угрозу. Это разрушительное качество ресурса по своему естественному, неуправляемому характеру, возможно, является уникальным.

Поэтому, в этой статье мы вводим определение водной безопасности, которое относится конкретно к потенциально разрушительному воздействию, которое имеет вода (рис. 1). Мы определим «водную безопасность» как «наличие воды в приемлемом объеме и качестве для Римская декларация по глобальной продовольственной безопасности и План действий мирового саммита по вопросам продовольствия (Рим, 13-17 ноября 1996г.) определяет продовольственную безопасность следующим образом: «Продовольственная безопасность существует, когда все люди, во все времена, имеют физический и экономический доступ к безопасным и питательным продуктам в достаточном количестве для удовлетворения своих потребностей в питательных веществах и предпочтений в той или иной пище для активной и здоровой жизни». Следует также отметить, что продовольственная безопасность в большой степени связана с водной безопасностью, хотя эту связь можно обойти через импорт продовольствия.

Водная безопасность определялась как главная цель, в которой «…каждый человек имеет доступ к безопасной воде в достаточном объеме и по приемлемой стоимости, чтобы вести здоровую и продуктивную жизнь, одновременно гарантируя защиту окружающей среды» (Глобальное водное партнерство, 2000).

обеспечения здоровья, заработков, сохранения экосистем и производства, наряду с допустимым уровнем связанных с водой рисков для людей, окружающей среды и экономики».

Рис. 1. Определение «водной безопасности»:

вода как источник производства и разрушения 2.3. Что определяет водная безопасность?

Масштаб постоянного социального вызова, связанного с достижением и поддержанием водной безопасности определяется многими факторами, из которых выделяются три фактора. Первый, есть гидрологическая среда – абсолютный уровень водообеспеченности, ее меж- и внутригодовая изменчивость и ее территориальное распределение – что является природным наследием общества. Второй, есть социальноэкономическая среда – структура экономики и поведение ее участников – что будет отражать природное и культурное наследие и политические выборы. Третье, будут изменения в будущей окружающей среде, причем изменение климата здесь будет играть главную роль. Эти факторы имеют большое значение в определении организаций и типов и размеров инфраструктуры, необходимых для достижения водной безопасности.

«Простое» гидрологическое наследие. Относительно низкая изменчивость атмосферных осадков, где осадки распределены по всему году, а многолетние речные стоки поддерживаются базисным стоком подземных вод, приводит к таким гидрологическим условиям, которыми относительно «просто» управлять. Достичь базового уровня водной безопасности несложно, для этого требуется относительно низкий уровень навыков и инвестиций (главным образом, потому что воды достаточно, она широко распространена и доступ к ней относительно надежен).

Как только он достигнут, вода уже не будет значительным препятствием для роста. Инфраструктурные платформы растут, отдача новых водохозяйственных инвестиций постепенно уменьшается, вода становится надежным вкладом в производство, а риски, связанные с водой, снижены до приемлемого уровня. На этом этапе потребности и стимулы для развития новой инфраструктуры относительно низкие, а доходы и стимулы для улучшения управления и эксплуатации существующих активов, как правило, высокие.

«Сложное» гидрологическое наследие. К «сложным» гидрологическим условиям относится абсолютный дефицит воды (т.е. пустыни) и, в качестве другой крайности, низинные земли, имеющие серьезный риск наводнений. И еще более сложные условия, когда осадки носят явно сезонный характер – короткий сезон проливных дождей, за которым следует продолжительный засушливый сезон, что требует хранения воды, или когда имеет место высокая межгодовая климатическая изменчивость, где крайние случаи наводнений и засухи создают непредсказуемые риски для людей и общин, для наций и регионов и требуют многолетнего накопления воды. Самой сложной может быть комбинация предельной внутри- и межгодовой изменчивости. При очень «сложных» гидрологических условиях уровень инвестиций в совершенствование организационной структуры и инфраструктуру, необходимый для достижения базовой водной безопасности, становится значительно выше. Неслучайно, большинство бедных в мире сталкиваются со «сложными» гидрологическими условиями.

Бедность и гидрология: гипотеза. Многие (но не все) промышленно развитые страны мира имеют «простое» гидрологическое наследие и смогли достичь водной безопасности на ранних этапах своего роста.

Многие беднейшие страны мира сегодня характеризуются «сложным»

гидрологическим наследием и, вероятно, как прямое следствие размера этой проблемы, не достигли водной безопасности. Мы выдвигаем гипотезу (рис.2), что многие сообщества, которые унаследовали «сложные» гидрологические условия (и особенно в сочетании внутрии межгодовой изменчивости), остались бедными9 и оказались в ловушке дисбаланса, частично вследствие того, что они никогда не могли обеспечить относительно крупные инвестиции, необходимые для достижения водной безопасности, инвестиции, которые можно было извлечь только из роста, сдерживаемого отсутствием водной безопасности. Выводы в работе Брауна и Лала (Brown & Lall, 2006) поддерживают эту гипотезу, подтверждая, что высокая изменчивость атмосферных осадков статистически связана с более низкими доходами на душу населения.

«Трансграничное» гидрологическое наследие. Наследие трансграничных вод, гидрологическое и политическое, может значительно усложКонечно, будут и исключения, особенно там, где крупные вложения внешних навыков и капитала позволили достичь водной безопасности (н-р, Австралия, западная часть США).

нить задачу управления и освоения водных ресурсов для достижения водной безопасности вследствие соперничества юрисдикций как внутри, так и между странами. В то время как это четко видно в странах с федеральной формой правления, где у штатов есть некоторый суверенитет в отношении воды, данный вопрос особенно актуален в случае международных трансграничных вод. Отражая эту сложность, на протяжении 27 лет велась подготовка Конвенции ООН о законе по ненавигационным видам использования международных водотоков, до ее утверждения в 1997 году Генеральной Ассамблеей ООН, но она не вступила в силу10. Многие из трансграничных бассейнов настоящего времени являются результатом колониальных границ 20-го века, которые пересекают водосборы, и образовали международные реки, особенно в Африке и Южной Азии. В Африке каждая страна разделяет как минимум одну международную реку (Гвинея разделяет 14 рек, Мозамбик – 8) и около половины международных рек Африки (28 из 64) совместно используются тремя и более бассейновыми государствами (Sadoff et al., 2003). Высока потребность в сильных международных организациях, а сотрудничество бедной нации хотя бы с одним государством на одной реке представляет большую проблему международных отношений. Может быть много упущенных возможностей и повышенных издержек в виде экологических затрат для реки от плохого управления, экономических затрат недостаточно оптимального развития реки, издержек от политической напряженности на реке и издержек всех прочих возможностей, в которых отказано из-за отсутствия сотрудничества (Sadoff & Grey, 2002).

Тем не менее, сейчас широко признается, что основные принципы Конвенции отражают обычное международное водное право.

2.5. Социально-экономическая среда Водохозяйственная инфраструктура и организации. Инвестиции в водохозяйственную инфраструктуру и организации почти всегда необходимы для достижения водной безопасности. Странам со «сложной»

гидрологией постоянно будут требоваться больше инфраструктуры и более сильные организации, причем их развитие будет сильно затруднено, если водные ресурсы являются трансграничными. Водохозяйственная инфраструктура необходима для доступа, хранения, регулирования, транспортировки и сбережения этого ресурса. Эти функции всегда выполнялись до определенной степени природными активами, такими как водосборы, озера, реки, ветланды, водоносные пласты и родники. Почти во всех сообществах также развиты рукотворные активы, от простых небольших защитных дамб, водосливов и насыпей, которые стали основой ранних культур, до, на другой стороне весов, инвестиций в крупную водохозяйственную инфраструктуру, обычно развитую в промышленных странах, такую как многоцелевые плотины для регулирования рек и аккумулирования воды и схемы межбассейновых перебросок. Организации определяются как включающие потенциал, а также руководство, политику, законы и правила и стимулы, затрагивающие такие вопросы, как распределение, качество, права и ценообразование на воду, вплоть до управления активами и предоставления услуг. Во многих случаях водохозяйственные организации развивались на протяжении веков (замечательными примерами являются водохозяйственные парламенты в Испании и Голландии). Создание или адаптация водохозяйственных организаций в среде предельно ускоренных технологических перемен представляет отдельный вызов.

Макроэкономическая структура и устойчивость. Структура экономики играет важную роль – причем более уязвимая экономика требует больших инвестиций для достижения водной безопасности. Здесь будут иметь значение и исторические инвестиции в водохозяйственные организации и инфраструктуру, и зависимость экономики от водных ресурсов для производства дохода и создания рабочих мест и ее уязвимость по отношению к критическим ситуациям, связанным с водой.

Экономики, чувствительные к воде, например те, которые имеют сильно изменчивые осадки и при этом в значительной степени зависят от богарного земледелия, или те, чьи наиболее продуктивные активы или площади находятся в пойменных зонах, потребуют экстенсивных капиталовложений, чтобы достичь базовой водной безопасности. Без инвестиций не только эти экономики будут регулярно претерпевать сильный спад от критических водных ситуаций, но и эта уязвимость, вероятно, окажется сильным сдерживающим средством для местных и иностранных капиталовложений, которые могли бы изменить структуру экономики на более диверсифицированную, устойчивую к колебаниям водообеспеченности11. Более диверсифицированная экономика, меньше зависящая от воды, и более богатая экономика, которая может легче застраховать себя, например, против засухи или наводнений и компенсировать ущерб пострадавшим, могут принять более высокие уровни гидрологической неопределенности, не откладывая инвестиции, ориентированные на рост. Это подразумевает, что усилия, направленные на структурное изменение с целью повышения устойчивости экономики к критическим водным ситуациям, могут эффективно дополнять водохозяйственные инвестиции, снижая минимальную платформу капиталовложений в водохозяйственную инфраструктуру и организации, которые необходимы для достижения водной безопасности. Имеется также потенциал для действенного цикла – где водохозяйственные инвестиции производят доход, который в свою очередь вкладывается в диверсификацию экономических видов деятельности (менее уязвимых по отношению к воде), и тем самым усиливается водная безопасность.

Риск и поведение субъектов экономической деятельности. В беднейших странах, где проблема выживания стоит остро для большей части населения и имеется мало функциональных сетей финансовой безопасности, субъекты экономической деятельности стараются максимально уйти от риска, вкладывая инвестиции только после того, как увидят значительные доказательства получения прибыли. Поэтому уровни неприятия риска могут повлиять на порог, при котором водная безопасность может инициировать частные инвестиции. Даже в «хорошие» годы, ожидание характерных для данной местности наводнений и засухи может повлиять на экономические показатели и, потенциально, на структуру инвестиций. В странах, где отсутствует водная безопасность, непредсказуемость осадков и стока, усиленная случайными наводнениями и засухой, вероятно, будет сдерживать рост и диверсификацию, поощряя антирисковое поведение на всех уровнях экономики во все годы, поскольку субъекты экономической деятельности, особенно бедные, нацелены на сведение к минимуму риска убытков, а не на максимальное увеличение своего потенциального выигрыша. Отдельные фермерские хозяйства вполне разумно не будут вкладывать средства в мелиорацию земель, передовые технологии или факторы сельскохозяйственного хозяйства, тем самым, ограничивая сельскохозяйственную продукцию и продуктивность. Недостаток таких инвестиций ведет к деградации земель, что в итоге выльется в порочный круг сниженного производства и ухудшающихся активов. Аналогично, будут иметься значительные препятствия для инвестиций в промышленность и сектор услуг, что замедлит диверсификацию экономических видов деятельности и сохранит экономическую структуру, которая базируется, в основном, на низкозатратном, низкотехнологичВодная безопасность (или ее отсутствие) создаст стимулы и препятствия для конкретных экономических видов деятельности в определенных географических зонах, что повлияет как на структуру экономики, так и на территориальный характер роста, и поэтому имеет воздействие на результаты общего роста и справедливость.

ном сельскохозяйственном производстве. Страны со «сложной» гидрологией – обычно беднейшие страны – могут действительно столкнуться с высочайшими рисками, при этом имея население, наиболее расположенное к антирисковому поведению, самые низкие инвестиции в инфраструктуру и самые слабые организации. Это является серьезной ловушкой равновесия в условиях низкого уровня экономического развития, так как эти страны должны достичь более высокого уровня институционального развития и инвестиций, начиная с самого низкого уровня. Неприятие гидрологического риска также важно в богатых странах, учитывая недавний случай с наводнениями в Новом Орлеане как один из примеров того, насколько реинвестиции частного сектора ограничены уровнем уверенности в возможностях города управлять будущими критическими ситуациями, связанными с водой (Джером Дели Присколи, из личной беседы).

Изменение климата – усложняет достижение и сохранение водной безопасности. Глобальное изменение климата, возможно, повысит сложность и издержки обеспечения водной безопасности. В целом, ожидается, что изменение климата приведет к сокращению водообеспеченности в странах, которые уже испытывают дефицит воды, и увеличению колебаний водоподачи (Hirji & Ibrekk, 2001). Эта комбинация гидрологической изменчивости и экстремальных явлений лежит в сердце вызова достижения базовой водной безопасности. Поэтому, задача достижения водной безопасности будет объединена с изменением климата и потребует значительных мероприятий по адаптации от всех стран (см. Sperling, 2003)12. Это особенно относится к бедным странам, которым не хватает институтов и инфраструктуры для управления, хранения и подачи своих водных ресурсов, и где изменение климата будет наложено на существующие и, в некоторых случаях, критические слабые места.

Адаптация к настоящему – ключ к будущему. Во многих беднейших странах, особенно в странах Сахели, в настоящее время неконтролируемые уровни климатической изменчивости в несколько раз выше, чем прогнозируемое изменение климата. Хотя многие развитие страны сейчас сосредоточены на смягчении изменения климата, развивающиеся страны больше нацелены на адаптацию к текущей климатической изменчивости13. Успех в адаптации к изменчивости является предпосылкой для адаптации к изменению климата. Однако во всех Большие споры продолжаются относительно воздействия изменения климата на изменчивость осадков, засуху и наводнения.

Эти разные перспективы были изучены в работе Фалкенмарка (Falkenmark, 2000). «Может быть так, что развитые страны вероятнее всего думают об окружающей среде и безопасности с позиций глобальных экологических изменений, а развивающиеся страны о воздействии на безопасность человека локальных и региональных проблем».

случаях необходимо будет усилить адаптивный потенциал – как социальный, так и физический – чтобы защитить наиболее бедное и уязвимое население.

3. Истории о безопасности воды, нищете Являются ли инвестиции в управление и освоение воды причиной роста, предпосылкой для роста или последствием роста? В разных странах и даже в пределах одной страны в разных местах и моменты времени ответом на все эти вопросы будет «да». Вода обеспечивает ряд продуктивных возможностей, таким образом, инвестиции в воду для сельского хозяйства, гидроэнергетики и промышленности, например, могут рассматриваться как двигатели роста. Управление и освоение водных ресурсов может также служить для защиты сообществ от разрушительного воздействия воды и обеспечения насущных человеческих потребностей – выступая в качестве предпосылки для роста. А эффективное управление водой можно рассматривать как последствие роста, где большой прогресс в руководстве, институтах и потенциала привел к повышению эффективности в развитии и управлении водохозяйственной инфраструктурой и организациями.

Экономическая история воды в развитии и росте наций и регионов мало осознается. Хотя она может заполнить множество томов, здесь мы предложим краткие эпизоды в качестве отправной точки для обширного обсуждения. Они сосредоточены на отдельных аспектах управления и освоения водных ресурсов, которые могут быть особенно иллюстративными, и включают несколько экстремальных случаев.