«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ...»

публично-властную управленческую деятельность, а также экономическая и финансовая основы местного самоуправления как необходимые условия практического воплощения в реальную действительность положений, закрепленных в правовых нормах о компетенции 1. Функции системы местного самоуправления закрепляются и реализуются через функции отдельных ее элементов. При этом все указанные элементы находят свое правовое выражение в категории «муниципальное образование».

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, пространственные пределы осуществления местного самоуправления ограничены территориями муниципальных образований. Местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти существует только в границах муниципальных образований. Следует безусловно согласиться с И.В. Выдриным и А.Н. Кокотовым в том, что муниципальные образования как поликотерриториальные единицы являются внешнеформальным выражением территориальных сообществ жителей 2. Таким же выражением территориальных коллективов – населения субъекта Российской Федерации, народа Российской Федерации - выступают субъекты Российской Федерации и сама Российская Федерации. Отличия состоят лишь в том, что население муниципального образования осуществляет муниципальную власть, а население субъекта Российской Федерации и народ Российской Федерации являются источниками государственной власти. В связи с тем, что и государственная власть, и муниципальная власть являются видами единой публичной власти, а для определения сферы действия политико-территориальных образований в науке выработано понятие «предметы ведения», следует признать обоснованным использование в нормативных актах термина «предметы ведения муниципальных образований».

Поскольку в правовой категории «муниципальное образование» находят свое выражение все указанные выше элементы системы местного самоуправления, для доктринального определения круга дел, находящихся в сфере реализаСм.: Бялкина Т.М. Указ. Соч. – С. 78.

См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. – Екатеринбург, 1997. – С. 18.

ции муниципальной власти, наиболее удачным является использование научной категории «определение компетенции в системе местного самоуправления». Ее применение позволит избежать смысловых противоречий, неизбежно возникающих при попытке формирования представления о «компетенции местного самоуправления» как об определенном круге дел, находящихся в ведении «формы осуществления власти народа».

Следует также рассмотреть вопрос о правомерности использования термина «полномочия местного самоуправления». В отечественной правовой науке получил распространение подход, при котором права и обязанности органа власти объединяются в категорию «полномочия». Эта дефиниция отражает особый публичный характер правовых возможностей, принадлежащих органам власти.

По мнению С.С. Алексеева, своеобразие компетенции, в отличие от гражданской правосубъектности, состоит в том, что, во-первых, права и обязанности, составляющие компетенцию, распределяются между подразделениями государственного органа и должностными лицами; во-вторых, в компетенции властные права тесно связаны с обязанностями 1. Характеризуя полномочия органа советского государства, Б.М. Лазарев отмечал: «орган государства служит ему, действует от его имени и поэтому не обладает диспозитивностью в отношении пользования своими правами; он обязан реализовывать их, когда этого требуют интересы государства»2. Следовательно, права в структуре компетенции субъекта публичной власти — это такие права, которые он «обязан реализовывать при соответствующих обстоятельствах» 3.

Таким образом, полномочия как структурный элемент компетенции субъектов публичных правоотношений – это права и обязанности, реализуемые в рамках установленных предметов ведения. Между тем в Конституции РФ термин «полномочия» употребляется для характеристики местного самоуправления в целом. Ст. 12 Конституции РФ предусмотрено, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Закрепление данной См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. – М., 1982. - Т. 2. - С. 152.

Лазарев Б.М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право - 1964. - №10. С. 34.

См.: Азовкин И.А. Областной (краевой) Совет депутатов трудящихся. - Госюриздат, М., 1962, - С. 72.

нормы в Конституции привело к широкому использованию словосочетания «полномочия местного самоуправления» в доктрине муниципального права и в официальных документах. Так, Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.

№1730 определено, что целью утверждения Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления является обеспечение условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления1.

Г.А. Гаджиев в Особом мнении к Постановлению Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. №15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области». Он пишет: «Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но и прежде всего - Конституция Российской Федерации, определяя имманентно присущие местному самоуправлению полномочия»2. М.В. Баглай рассматривает местное самоуправление как автономную по своим полномочиям часть общей российской государственности и государственности субъектов РФ 3.

Между тем, как справедливо отмечает В.В. Пылин, носителями и выразителями полномочий являются только субъекты правоотношений 4. Общая теория права исходит из того, что субъектами правоотношений считаются физические лица, организации (коллективные субъекты), государство, муниципальные образования, социальные общности 5. Ю.Г. Басин говорит о компетенции как См.: Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ.- 1999. - № 42. ст. 5011.

Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» от 30.11.2000 №15-П // СЗ РФ. ст. 4943.

См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп. - М., Норма, 2003. - С.

136-137.

См.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. - С. 501.

См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2001. – С. 517-519.

предпосылке правообладания, реализуемой только через субъективные права1.

«Поскольку компетенция местного самоуправления определяется через такое комплексное системное понятие как муниципальное образование, то полномочия от его имени в тех сферах общественной жизни, которые законодатель отнес к числу его предметов ведения, осуществляют либо органы местного самоуправления, либо, в случаях, предусмотренных законом, непосредственно население», - пишет Т.М. Бялкина2.

Уязвимость редакции конституционной нормы, выражающей принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий особенно ярко проявляется при ее анализе в системной связи с определением местного самоуправления, данным в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ. Буквальное толкование указанных положение приводит к парадоксальному выводу о наличии прав и обязанностей у формы осуществления власти народа.

В данном случае необходимо говорить не о полномочиях местного самоуправления в целом, а о правах и обязанностях (полномочиях) участников конкретных правоотношений: муниципальных образований, населения муниципального образования, органов местного самоуправления. Для этого необходимо определить содержание категории «муниципальное образование». Существует точка зрения, что, несмотря на применение данного термина во многих нормативных актах (в Федеральных законах «Об общих принципах…» от августа 1995 г. №154-ФЗ, от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, Гражданском кодексе РФ и др.), действующее законодательство не дает прямого ответа на вопрос, что такое муниципальное образование. «В законе фактически отсутствует содержание понятия, фиксирующее его существенные, имеющие правовое значение признаки, а в тексте закона используется термин, значение и понятие которого См.: Басин Ю.Г. Правовые формы реализации оперативно-хозяйственной деятельности социалистических предприятий // Правоведение. – 1968. - №6. – С. 45-49.

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006.. – С. 82.

не раскрыто, что нарушает правила юридической техники», - пишет Б.В. Ларин1.

Признавая дискуссионность проблемы определения термина «муниципальное образование» в науке муниципального права, полностью согласиться с позицией уважаемого автора по поводу нарушения правил юридической техники мы не можем. В ст. 2 Федерального закона содержание категории «муниципальное образование» раскрывается путем перечисления видов муниципальных образований и описания каждого из них. Перечень муниципальных образований, предусмотренный Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, является исчерпывающим, он не может быть изменен иным нормативным актом. Кроме того, в гл. 2 Федерального закона «Об общих принципах…» весьма подробно регламентированы критерии отнесения населенных пунктов к тому или иному виду муниципальных образований. Смысл законодательного регулирования оказывается вполне определенным, принятые законодателем меры по содержательному наполнению категории «муниципальное образование»

следует признать достаточными для достижения целей правового регулирования. Как справедливо отмечает по этому поводу С.В. Шипов, муниципальное образование – это теоретическая категория, сущность которой проявляется в характеристике определенных территориальных единиц местного самоуправления. Она используется в законодательстве как общее понятие по отношению к частному, то есть конкретному виду муниципальных образований, который указывается в нормативных правовых актах как объект либо как субъект правоотношений2.

Следовательно, термин «полномочия» следует использовать в правовых актах одновременно с указанием на конкретный вид муниципального образования, являющегося субъектом правоотношений: «полномочия городского, сельского поселения», «полномочия муниципального района», «полномочия городЛарин Б.В. Понятие «муниципальное образование» и территориально-поселенческая модель местного управления // Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: Современные тенденции развития: Материалы международного научно-практического семинара, 1-2 октября 2004 г. – Барнаул, 2004. – С. 25.

См.: Шипов С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. – М., 2005. – С. 16.

ского округа», «полномочия внутригородской территории города федерального значения». Конституционное закрепление категории «полномочия местного самоуправления» не соответствует выработанным в науке правилам юридической техники в сфере определения компетенции субъектов публичной власти. Редакция статьи 12 Конституции Российской Федерации: «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» требует пересмотра.

Учет публичной природы муниципальной власти, необходимость соблюдения общепризнанного принципа законодательного закрепления компетенции в системе местного самоуправления приводят к необходимости изложения указанной нормы статьи 12 Конституции в следующей редакции: «местное самоуправление самостоятельно в пределах, установленных Конституцией и федеральным законом».

Властные полномочия от имени муниципального образования могут быть реализованы населением муниципального образования и органами местного самоуправления. Из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, следует, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, то есть, вопросы местного значения могут и должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно. Этот вывод соответствует правовым позициям, выраженным Конституционным Судом РФ в Постановлениях от 24 января года №1-П1 и от 15 января 1998 года №3-П2. Поэтому правомерным следует признать использование дефиниций «полномочия населения муниципального образования», «полномочия органов местного самоуправления».

Осуществление полномочий населением, органами и должностными лицами местного самоуправления не меняет представления о муниципальном образовании как о первичном носителе компетенции в системе местного самоуправления. Представление о муниципальных образованиях как о самостоятельных Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от января 1997 года №1-П // СЗ РФ. - 1997. - №5. - ст. 708.

Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» от 15.01.1998 г. №3-П // СЗ РФ. - 1998. - №4. - ст. 532.

субъектах правоотношений сформировано в науке права 1 и имеет нормативные основы. Так, в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ муниципальное образование самостоятельно осуществляет полномочия собственника в отношении органов местного самоуправления и закрепленного за ними муниципального имущества. При этом «воля муниципального образования-собственника выражается через действия и решения нескольких органов или должностных лиц местного самоуправления (глава местной администрации представляет проект решения о бюджете и может наложить на принятое представительным органом решение вето, финансирование представительного органа муниципального образования осуществляется финансовым органом местной администрации и т.п.)» 2. Согласно п. 2 ст. Гражданского кодекса РФ3 органы местного самоуправления в рамках их компетенции своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности исключительно от имени муниципального образования.

По мнению некоторых исследователей, органы местного самоуправления не всегда действуют лишь от имени муниципальных образований и вправе в определенных случаях приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности от своего имени. «Приобретая мебель, канцтовары или иное необходимое для его деятельности имущество, орган местного самоуправления действует от своего имени, при этом имущество поступает в муниципальную собственность, то есть в собственность муниципального образования», - пишет А.А. Сергеев4. Однако в данном случае речь идет о реализации гражданских прав, а не полномочий, имеющих публичную природу. Нормативное правовое регулирование в сферах, отнесенных законом к ведению муниципальных обраВ науке права сложилось представление о муниципальных образованиях как субъектах правоотношений.

См.: Боярова О.Ю. Муниципальное образование: Особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. – Саратов, 2002; Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. – Саратов, 2002.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.- С. 101.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ ( в ред. от 27.06.2006) Часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ (в ред. от 26.06.2007). Часть третья от 26.11.2001 № 146 // СЗ РФ. - 1994. – 5 декабря. - № 32. - ст. 3301; - 1996. 29 января. - № 5. - ст. 410; 2001. – 3 декабря. - № 49. - ст. 4552.

См.: Там же. - С.103.

зований всегда осуществляется органами местного самоуправления не от своего имени, а от имени муниципального образования. Издание органом или должностным лицом местного самоуправления муниципально-правового акта происходит в рамках компетенционных, публичных правоотношений, орган или должностное лицо действуют при этом от имени муниципального образования. В частности, вред, причиненный вследствие издания незаконного муниципального правового акта, согласно ст. 1069 Гражданского кодекса подлежит возмещению за счет муниципальной казны. В соответствии со ст. 1071 Гражданского кодекса ответчиком по иску о возмещении вреда будет выступать не орган или лицо, издавшие акт, а финансовый орган местной администрации, представляющий муниципальное образование в целом.

Как обоснованно отмечает Т.М. Бялкина, в качестве субъекта правоотношений муниципальное образование выступает в единстве всех своих системообразующих элементов: территории, организационной системы, экономических и финансовых ресурсов1. Законодательство не предусматривает возможности реализации властных полномочий непосредственно населением или органами местного самоуправления вне организационной системы муниципальных образований. Поэтому именно муниципальное образование в целом как комплексное политико-территориальное образование является первичным носителем компетенции в системе местного самоуправления. Наряду с этим, поскольку предметы ведения различных видов муниципальных образований могут отличаться, непосредственным субъектом компетенционных отношений в системе местного самоуправления следует признать не муниципальное образование как общую категорию, а конкретный вид муниципального образования – сельское, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородскую территорию города федерального значения.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С.202.

Итак, исследование конституционных оснований осуществления муниципальной власти показывает, что компетенция является важнейшим элементом правового статуса субъектов публичных самоуправленческих отношений. Компетенция является правовой категорией, структуру которой составляют полномочия (права и обязанности) в пределах установленных предметов ведения.

Сфера реализации муниципальной власти включает в себя вопросы местного значения, решение которых важно для обеспечения общегосударственных интересов, и некоторые вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органы местного самоуправления наделены федеральным законом и (или) законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями. С учетом единства публичной природы государственной и муниципальной власти вполне обоснованно употребление теоретической категории «предметы ведения местного самоуправления» в качестве научнотеоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти. Вместе с тем ее использование для правового регулирования сферы осуществления муниципальной власти не будет адекватно отражать сущности современной концепции конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений. Местное самоуправление это не субъект правоотношений, а определенным образом организованный системный социальный институт, все элементы которого находят свое правовое выражение в категории «муниципальное образование». Муниципальные образования являются политикотерриториальными единицами, по своим публично-правовым признакам (территория, население, реализация публичной власти) идентичными таким формированиями, как Российская Федерация или ее субъекты. Поскольку и государственная, и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа, а для определения сферы действия политикотерриториальных образований применяется термин «предметы ведения», признается обоснованным использование в нормативных актах термина «предметы ведения муниципальных образований».

Полномочия как структурный элемент компетенции – это права и обязанности, реализуемые в рамках установленных предметов ведения. Носителями и выразителями полномочий являются только субъекты правоотношений. В правовом регулировании термин «полномочия» следует использовать одновременно с указанием на конкретный вид муниципального образования, являющегося субъектом правоотношений. Однако в ст. 12 Конституции РФ термин «полномочия» употребляется для характеристики местного самоуправления в целом.

Это не соответствует сформировавшимся правилам юридической техники. Редакция ст. 12 Конституции РФ «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» требует пересмотра, в перспективе ее необходимо изложить в следующей редакции: «Местное самоуправление самостоятельно в пределах, установленных Конституцией и федеральным законом».

§ 2. Цель определения компетенции в системе местного самоуправления Важное значение целеполагания для определения статуса субъектов публичного права признано в науке права. Н.И. Глазунова отмечает, что управление предполагает «специфику воздействия, которая состоит в целеполагании, организующих и регулирующих свойствах. Именно эта триада свойств составляет сущность социального управления»1. Поскольку муниципальное управление составляет часть публичного управления 2, к местному самоуправлению вполне могут быть отнесены слова Г.В. Атаманчука о том, что публичное управление есть целеполагающая деятельность, то есть созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность 3.

Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 15.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.82.

См. Атаманчук Г.В. Теория социального управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997. - С. 29-30.

Социологическая наука оперирует представлением о цели местного самоуправления, под которой понимается обеспечение эффективного решения в сферах, отнесенных к предметам ведения муниципального образования, вопросов жизнеобеспечения населения. Современная концепция цели местного самоуправления выражается в разработке понятия муниципальной миссии или миссии местного самоуправления. «Миссия в данном случае это такое утверждение, которое раскрывает смысл существования организации местного самоуправления, специфику его деятельности и основные социальные обязательства перед местным сообществом»1. В конституционно-правовой науке складывается представление о связи цели местного самоуправления и правового положения институтов муниципальной власти. В.И. Шабайлов подчеркивает, что фактором, обусловливающим полномочия органов местного самоуправления, должно быть благо населения. Объем полномочий, предоставленных органам самоуправления, должен обеспечивать наиболее полное и всестороннее удовлетворение запросов и потребностей населения, проживающего на соответствующей территории2. О реализации нормативно установленных целей в определении статуса субъектов публичного права пишет Ю.А. Тихомиров: «Установленные цели означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей. В широком смысле имеются в виду публичные функции, без выполнения которых общество и государство не могут обеспечить жизнедеятельность и свое существование»3.

Цель местного самоуправления должна найти свое правовое выражение в определении важнейшей характеристики муниципальной власти - компетенции муниципальных образований. Однако в действующем российском законодательстве цели либо иные критерии формирования компетенции в системе местного самоуправления не заданы. Ч. 1 ст. 130 Конституции РФ установлены Лазарев В.Н. Социальная организация местного самоуправления: Автореф. дис. докт. соц. наук. – Орел, 2005. С. 16.

См.: Шабайлов В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития // Журнал российского права, 2002 г. №11. - С. 55.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., Изд. г-на Тихомирова М.Ю. 2004. - С. 55-56.

лишь примерные ориентиры определения компетенции, предусмотрено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В Европейской хартии местного самоуправления также задаются довольно широкие пределы позитивного регулирования полномочий органов местного самоуправления. Отмечается лишь то, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.

Состояние правовой неопределенности в формировании критериев определения компетенции муниципальных образований значительно осложняет решение задачи обеспечения политической и правовой стабильности местного самоуправления. Для эффективного устранения этой неопределенности необходимо формирование прочной научной основы. Одним из элементов доктринальной базы гармонизации законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении 1 является формирование научного представления о цели определения компетенции в системе местного самоуправления. Выявление смысла данной категории особенно актуально для установления критериев правового регулирования предметов ведения и полномочий муниципальных образований.

Понятие «цель определения компетенции» в системе местного самоуправления является новым для отечественной правовой науки. В настоящее время представление о муниципальной миссии формируется посредством выявления целей, задач и функций местного самоуправления на том или ином этапе развития государства. Однако в связи с тем, что функциональная характеристика местного самоуправления – явление, не имеющее правового выражения, такой подход не вполне соответствует решению задач нормативно-правового регулирования самоуправленческих отношений. Вместе с тем достижение какого-либо уровня социального благоустройства безотносительно к правовым средствам О понятии и основных направлениях гармонизации законодательства о местном самоуправлении см.: Полянский В.В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность:

Сборник статей. – Нижний Новгород, 2002. - С. 68-69.

обеспечения функций, целей и задач социальных институтов невозможно. Правовым средством распределения труда по управлению обществом является компетенция. Существует объективная необходимость выявления цели определения компетенции муниципальных образований, в содержании которой высокий уровень правовых гарантий и объективное представление о назначении муниципальной власти в современном государстве были бы объединены. Это в наибольшей степени способствовало бы решению наиболее актуальной сегодня задачи – обеспечению устойчивости правового регулирования самоуправленческих отношений.

При этом, цель определения компетенции в системе местного самоуправления не сводима только к формированию критериев нормативного закрепления предметов ведения и полномочий муниципальных образований, ее выявление имеет существенное значение для правового регулирования всей системы местного самоуправления, в частности, для обеспечения ресурсов, необходимых для реализации его компетенции. Они должны быть адекватны цели определения компетенции муниципальных образований самоуправления на данном этапе развития государства.

Общепризнанно, что муниципальная миссия, цель местного самоуправления в современном государстве - это эффективное решение вопросов жизнеобеспечения населения1. Одним из основных положений государственной политики в Российской Федерации является то, что местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом 2. Правовым основанием формирования теоретической категории «цель определения компетенции в системе местного самоуправления» являются положения Конституции РФ, закрепляющие основы конституционного строя Российской Федерации, и правовое полоСм.: Лазарев В.Н. Социальная организация местного самоуправления: Автореф. дис. докт. соц. наук. – Орел, 2005. - С. 29.

Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ.- 1999. - № 42. - ст.

5011.

жение человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В соответствии со ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Цели признания, соблюдения и защиты прав человека служит доктрина социального государства. Российская Федерации провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ). При этом, из ст.

3 (ч. 2) и 12 Конституции следует, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и осуществляется на всей территории Российской Федерации, Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ содержит правовую позицию, согласно которой возможность упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции РФ (ч.1 и 2 ст. 3,ст.

12 и ч. 1 ст. 131).

Таким образом, согласно Конституции РФ 1993 г., местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, является необходимым элементом социального государства, в котором гарантируется равенство прав и свобод граждан независимо от их места жительства. В этом тезисе заложена основа идеологического конфликта: идея социального государства, гарантирующего своим гражданам равные права и социальные услуги независимо от места жительства, находится в диалектическом противоречии с идеей местного самоуправления 1, выражающей начала свободы в управлении своим собственным территориальным коллективом. Это противоречие требует обстоятельного исследования с точки зрения соотношения конституционных ценностей «равенство» и «свобода».

Основы системного анализа конституционного соотношения равенства и свободы заложены в трудах Н.С. Бондаря. Он отмечает, что конституция в силу самой сущности данного явления представляет собой политико-правовое отражение и порождение несовпадающих интересов власти и свободы, иных социальных противоречий общества в их историческом развитии. С учетом этих обстоятельств Н.С. Бондарь обоснованно уделяет значительное внимание исследованию отражения идеологических конфликтов и социальных противоречий в актах конституционного судопроизводства. Он пишет: «Решения Конституционного Суда РФ, в которых находит свое подтверждение тот факт, что требования равенства являются важнейшим критерием конституционности норм действующего законодательства, имеют особое значение для уяснения самой природы данного конституционного принципа»2. Конституционные основания равноправия, рассмотренные во взаимосвязи с принципом самостоятельности местного самоуправления, были положены в основу Постановления Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года №112-ФЗ» от 15 мая 2006 года 3. В мотивировочной части Постановления была выражена следующая правовая позиция:

См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.- С. 189.

Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. – С. 244; Бондарь Н.С. Требования равенства и справедливости в измерении Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционные основы судебной власти. Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 23 октября 2003 г.). – М., 2003.

Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений статьи Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы» от 15.05.2006 №5П // Российская газета. – 2006. - 26 мая. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда» от 11.11.2003 №16-П // Российская газета. - 2003. - 28 ноября.

конституционная природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (ч. ст. 7, ч. 2 ст 19, ч 1 ст. 130 Конституции РФ). Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социальноэкономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства.

Таким образом, цель определения компетенции в системе местного самоуправления формируется в результате соотнесения важнейших конституционных ценностей - равенства и справедливости. Однако оптимальный баланс между этими конституционными ценностями пока не найден, в науке и практике российского конституционализма лишь формируются концептуальные подходы к решению соответствующих проблем. В теории местного самоуправления этот процесс выражается в выборе между двумя концепциями: а) финансовой автономии местного самоуправления, идеологически основанной на классической либеральной теории свободы и предполагающей минимальное участие государства в социальном вспомоществовании 1; б) «социально-ориентированной свободы» (термин Н.С. Бондаря), выраженной в идеологии бюджетного выравнивания, обеспечивающего государственный патернализм и равенство социальСм: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. – С. 255.

ных возможностей жителей различных территорий. Выбор той или иной модели неизбежен, при этом должны учитываться объективные условия функционирования местной власти в государстве. Как отмечает Н.С. Бондарь, «при всем многообразии современных подходов к решению проблемы соотношения равенства и свободы следует признать, что в мире практически отсутствуют правовые системы более или менее высокого уровня развития, где соответствующие базовые демократические ценности сосуществовали бы в режиме равновеликих нравственно-этических и юридических величин. В каждой национальной правовой и социально-экономической системах имеются в этом плане свои приоритеты, вытекающие, в конечном счете, из культурных и исторических традиций общества, геополитических особенностей его развития» 1.

Основания разрешения дилеммы «равенство - справедливость» применительно к выявлению цели определения компетенции в системе местного самоуправления заложены Конституцией 1993 г., закрепляющей нормативноправовую модель «социально-ориентированной свободы». В основе этой модели лежит национально-историческая основа российского уклада жизни в единстве с традиционными духовными ценностями. Специфическими для России всегда были приоритеты коллективизма над индивидуализмом, равенства над свободой, что, в свою очередь, в наибольшей степени соответствовало не только традиционным нравственно-историческим ценностям российского общества, но и идеям земского и городского самоуправления. Без достижения определенного уровня социального партнерства на основе принципов социальной справедливости самоорганизация населения и, соответственно, развитие местного самоуправления были бы невозможны2.

Современная функциональная характеристика муниципальной власти также свидетельствует о необходимости реализации концепции «социальноориентированной свободы» в доктрине и правовом регулировании самоуправленческих отношений. Следует безоговорочно согласиться с Н.С. Бондарем в Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. – С.

121.

См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. – С. 241.

том, что при поиске «золотой середины» между крайностями в оценке местного самоуправления следует исходить из того, что не политико-иделогические критерии, а социальное содержание и ориентация на конкретную личность являются главной ценностью местного самоуправления как института демократии 1.

Социальное содержание современного российского местного самоуправление состоит в предоставлении местными органами публичной власти социальных услуг, жизненно необходимых населению. Оказание услуг вследствие финансовой несамодостаточности населения, как правило, нормируется и дотируется центральной государственной властью. По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления. Принцип социального государства в шкале конституционных ценностей превалирует над принципом самоуправления, о чем убедительно свидетельствует и законодательство, и практика осуществления местного самоуправления2.

Принимая во внимание конституционную характеристику Российской Федерации как социального государства, выводы, сделанные Конституционным Судом РФ, цель определения компетенции в системе местного самоуправления следует сформулировать как обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации.

Практическая реализация данной цели не должна приводить к отказу от самостоятельной реализации населением компетенции муниципальных образований. Ориентиром при формировании научного представления о сочетании свободы и равенства в системе местного самоуправления должна быть признана точка зрения В.В. Полянского. Он обоснованно отмечает, что «наиболее общей целью правового регулирования местного самоуправления является создание правовых условий для оптимального обеспечения основных потребностей населения, высокого качества жизни людей через непосредственное участие Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. - М., 2004. - С. 48.

См. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования / А.А. Сергеев. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.- С. самого населения в решении вопросов местного значения»1. В самостоятельной деятельности населения по осуществлению муниципальной власти проявляется свобода, которая «не только не противоположна равенству, но, напротив, воплощена в этом равенстве. Свобода и равенство неотделимы друг от друга и взаимно предполагают друг друга»2.

Выражение свободы при осуществлении местного самоуправления проявляется в том, что обеспечение достойной жизни и свободного развития человека происходит в особых политико-территориальных единицах - муниципальных образованиях. Общепризнанно, что термин «муниципальное образование» отражает существование сложной категории, неотъемлемым элементом которой является самостоятельная деятельность субъектов местного самоуправления 3.

Вместе с тем принцип самостоятельного осуществления населением компетенции муниципальных образований не следует абсолютизировать. Он – лишь средство обеспечения эффективного выполнения конкретных социальных задач4.

Цели определения компетенции должны соответствовать средства ее реализации. С учетом существенного значения компетенционных характеристик для формирования правового статуса институтов местного самоуправления следует сделать вывод о необходимости соотнесения общих принципов организации местного самоуправления с целью определения компетенции в его системе. Объективное существование этой зависимости наиболее ярко проявляется при исследовании соотношения компетенционных и организационных характеристик местного самоуправления в сфере муниципальных финансов.

Полянский В.В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, 2002. - С. 68-69.

Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. – С. 255.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография.– Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.196; Бабичев И.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник муниципального права // Местное право. – 2002. - №5-6. – С. 21; Развитие местного самоуправления в России: Научный доклад на международной конференции «Государственное регулирование и местное самоуправление», 25-26 ноября 1996г., Спб. // РАН. Институт социально-экономических проблем. – Спб., 1996. – С. 14.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 196.

Связь компетенции муниципального образования и финансовоэкономических возможностей ее реализации выражается в научном обосновании и нормативном закреплении принципа соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления объему его полномочий 1. О необходимости соблюдения данного соотношения еще в начале XX века говорил Л.А. Велихов: «Роль финансов в городском хозяйстве представляется решающей. При всех наивыгоднейших условиях, а именно квалифицированном личном составе, широкой компетенции, полноправии, самостоятельности (в пределах судебного надзора и общегосударственного плана) и рациональной организации самоуправления, городское хозяйство беспомощно, если оно страдает недостатком финансовых средств»2. В современной науке муниципальные финансы определяются как «регулируемая государственным законодательством система экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости национального дохода посредством ее перераспределения и соответствующего использования данных финансовых средств с учетом функций и полномочий, делегированных вышестоящим уровнем бюджетной системы, возложенных на муниципальные органы самоуправления» 3.

Для выявления оптимального механизма обеспечения соответствия финансово-экономических средств реализации компетенции в системе местного самоуправления цели ее определения необходимо исследовать особенности осуществления муниципальной власти в условиях современной бюджетной системы Российской Федерации. Определяющим фактором здесь выступает то, что основное назначение муниципальной власти не достижение экономической эффективности, а поддержание и обеспечение реализации норм общественной жизни. Права М.В. Клинова, указывающая, что «основополагающей целью предоставления органами местного самоуправления услуг населению служит не финансовая, а социально-экономическая отдача, обеспечивающая функциониСм.: Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби: Проспект, 2006. – С. 108.

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Ч.2. // Библиотека приложений к журналу «Городское управление». - Обнинск, 1996. - Отд. 2. - С.1.

Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М., 2003. - С. 178.

рование всей системы хозяйствования, что определяет социальную обстановку на местах»1.

Заметной тенденцией в современной науке муниципального права является выделение собственных полномочий муниципальных образований, которые должны финансово обеспечиваться исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Распространенным является также подход, когда термином «собственные полномочия муниципальных образований» называют полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения2. Считается, что это способствует реализации принципа самостоятельности субъектов местного самоуправления в осуществлении их компетенции 3. Данный вывод связывается с тем, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ право собственности муниципальных образований признается в отношении лишь собственных доходов местных бюджетов.

Между тем правомерность использования термина «собственные доходы местных бюджетов» для обозначения особых условий реализации компетенции муниципальных образований признать довольно сложно. Ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусмотрено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Клинова М.В. Сфера государственных услуг в городах Франции и ЕС. Современный город: инвестиции, инфраструктура, услуги: Пробл.-темат. сб. – М., 1999. - С. 93.

См.: Миронова Н. Базовый элемент // Муниципальная власть. – 2002. - №4. – С. 35.

См.: Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере местного самоуправления // Местное право. – 2001. - №1. –С. 20. Также см.: Пешин Н.Л. Муниципальная правовая система Российской Федерации: Научно-практическое пособие. – М., 2000.

Согласно статье 47 Бюджетного кодекса РФ1, собственными доходам местных бюджетов являются налоговые и неналоговые доходы, а также доходы, получаемые в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций, перечисляемых из фондов компенсаций. Таким образом, финансовая помощь из бюджетов других уровней в форме дотацией и субсидий также отнесена Бюджетным кодексом к собственным доходам местных бюджетов.

Это законодательное решение критикуется многими исследователями, которые отмечают, что органы местного самоуправления не в состоянии влиять на объем таких доходов. Определение средств дотаций и субсидий в качестве собственных доходов местных бюджетов представляется некоторым исследователям ошибочным, снижающим возможности местного самоуправления по обеспечению закрепленной за ним компетенции необходимым объемом финансовых ресурсов2.

Как представляется, критика положений статьи 47 Бюджетного кодекса РФ исходит скорее из догматический концепции финансовой изолированности местного самоуправления от государства, нежели учитывает действительные цели определения компетенции местного самоуправления. Разночтения в понимании указанного определения происходят из условности его формулировок, которая в той или иной степени свойственна любому нормативно закрепленному положению. Если толковать норму ст. 47 Бюджетного кодекса буквально, собственными доходами местных бюджетов следует также признавать и налоговые доходы. Между тем влияние муниципальных образований на объем доходов от налогов и сборов, зачисляемых в местный бюджет, также минимально.

Налоговые права муниципальных образований в Российской Федерации производны от налоговых прав государства. Модель налогового регулирования, закрепленная в Конституции РФ, Налоговом и Бюджетном кодексах, запрещает муниципальным образованиям устанавливать налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. В Определении Конституционного Суда РФ от Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – 3 марта. - № 31. ст. 3823.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.261.

февраля 1998 г. №22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» отмечено, что определение смысла понятия «установление налогов и сборов» возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции Российской Федерации, а также конституционного принципа единства экономического пространства, распространяется и на установление налогов и сборов органами местного самоуправления. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ст. 132 (ч. 1) Конституции РФ понятия «установление местных налогов и сборов» противоречило бы действительному содержанию Конституции РФ 1.

В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса2, к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. При этом органы местного самоуправления не могут принимать решения о введении или отмене данных налогов. Они вправе устанавливать только ставки местных налогов в пределах, определенных Налоговым кодексом. На практике поступления от данных налогов могут обеспечить доходную часть бюджетов большей части муниципальных образований максимум на 8-10 процентов имеющихся у них в настоящее время обязательств3. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов следует еще в меньшей степени считать «собственными», так как муниципальные образования лишены возможности как устанавливать данные налоги, так и определять ставки по ним, предоставлять льготы по их уплате. В данных условиях речь не может идти об определяемых самими муниципалитетами, доходах местных бюджетов. И тем более не должна идти речь о «собстОпределение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 05.02.1998 №22-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1998. - №3.

Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 1. // СЗ РФ. – 03.08.1998. 3 августа.- № 31. - ст. 3824.

Рой О. К вопросу о критериях муниципального зонирования в Российской Федерации // Муниципальная власть. – 2005. - №2. - С. 31.

венных полномочиях» муниципальных образований, финансируемых за счет этих доходов.

Данные факты свидетельствуют о том, что сегодня органы местного самоуправления не в состоянии самостоятельно обеспечить достаточный уровень налоговых и неналоговых доходов в целях финансирования осуществления полномочий по предметам собственного ведения. Поступление и объем данных доходов зависит от решений органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Органы государственной власти не только нормативно закрепляют компетенцию муниципальных образований, но и определяют финансово-экономические условия ее реализации. Именно эти объективные закономерности осуществления муниципальной власти, а не идеи устаревших либеральных концепций, должны быть положены в основу правового регулирования компетенционных отношений. От абсолютизации значения финансовой самостоятельности при формировании компетенции муниципальных образований на современном этапе развития российского государства предупреждает В.В.

Полянский, отмечая, что сама система бюджетного регулирования, закрепленная действующим федеральным законодательством, ставит под сомнение перечень вопросов местного значения. Вряд ли некоторые из них можно относить к категории имеющих местное значение, если муниципальное образование не способно решать их за счет собственных доходных источников» 1.

Следует сделать вывод о бесперспективности выделения специальных «собственных» полномочий муниципальных образований, которые будут реализованы за счет «собственных» доходов местных бюджетов. Реализация этой концепции объективно не может способствовать обеспечению достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях. В данном случае самостоятельность муниципальных образований оказывается вопреки принципам, декларированным Федеральным законом от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ, средством политической пропаганды и демагогии.

Полянский В.В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, 2002. - С. 64.

В условиях реализации отечественной концепции конституционноправового регулирования публичных самоуправленческих отношений необходимо использовать другой механизм финансового обеспечения полномочий муниципальных образований. Достижению цели определения компетенции в системе местного самоуправления будет способствовать реализация процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса и Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах…» выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется путем выделения дотаций из фондов финансовой поддержки, образуемых в субъектах Российской Федерации. Поселениям могут перечисляться дотации из районных фондов финансовой поддержки. Предусматривается возможность изъятия части средств в виде субвенций в фонд финансовой поддержки вышестоящих бюджетов из бюджетов тех муниципальных образований, в которых расчетный уровень бюджетной обеспеченности в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два или более раза превышал средний уровень по субъекту Российской Федерации. Данный порядок соответствует конституционной характеристике Российской Федерации как социального государства, в котором обеспечивается равенство прав граждан независимо от их места жительства. «Идея социального государства, положенная в основу развития многих стран, еще более крепко связала местное самоуправление с государством, делает вывод И.В. Выдрин. – Отмечается, что чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем более они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны ориентирам государственной политики»1.

Реализации процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований отвечает требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, п. 5 ст. 9 которой предусмотрено, что защита более слабых в Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. - М., 2004. - С. 83.

финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Применение процедур финансового выравнивания характерно и для зарубежных демократических государств. Так, в Германии государство дотирует местные бюджеты: на уборку мусора – до 90%, очистку сточных вод – 88%, уборку улиц – 71%, содержание кладбищ – 63%, высших народных школ – 25%, детских садов – 10% и т.д. Около одной пятой всех налоговых средств, собираемых в ФРГ, перераспределяется при помощи процедур финансового выравнивания 1.

Критика процедур финансового выравнивания, предусмотренных российским законодательством, на том основании, что механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований не вписывается в гражданско-правовую конструкцию права собственности 2 вряд ли является обоснованной. Она не учитывает публичной природы местного самоуправления в целом и муниципальной собственности в частности. Действительно, в условиях рыночной экономики решение задач публичного характера невозможно без участия органов власти в хозяйственном обороте. Однако при регулировании участия органов власти в гражданском обороте необходимо четко различать их публично-правовой и гражданско-правовой статусы, ни в коем случае не смешивая властные полномочия и гражданские права 3. Муниципальная собственность является не только условием хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, она служит материальной основой публичновластной деятельности институтов муниципальной власти, средством достижения целей определения компетенции местного самоуправления - обеспечения достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской ФедераСм.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 196.

Ларионов А.В. Право собственности на средства местного бюджета // Местное право. – 2005. - №4. – С. 45.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 104.

ции1. Право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью являются важнейшими условиями реализации компетенции в системе местного самоуправления.

Правовой режим муниципальной собственности практически не отличается от режима государственной собственности. Законодательство устанавливает унифицированные ограничения, касающиеся распоряжения государственным и муниципальным имуществом, и каждое из которых служит материальной основой выполнения задач публичной власти2. О публичной природе муниципальной собственности свидетельствует подход к определению видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. В соответствии с ч. 1 ст. 50, в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности организационных структур муниципального образования. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления указанных целей, оно подлежит перепрофилированию либо отчуждению. В данном случае очевидно назначение муниципальной собственности для реализации компетенции муниципального образования. Закон исключает возможность использования муниципальной собственности для извлечения прибыли, не связанной с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий.

В конституционном законодательстве Российской Федерации не определены цели либо иные критерии формирования компетенции муниципальных образований. Устранение данной правовой неопределенности должно быть основано на прочном научном фундаменте, ядром которого призвано стать представление о цели определения компетенции в системе местного самоуправлеО концепции единства публичной (государственной и муниципальной) собственности см.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: Конституционные основы. – М.: ОАО «Изд. дом «Городец», 2004. - С. 253.

Сергеев А.А. Указ. Соч. - С. 94.

ния. Правовыми основаниями выявления данной цели являются положения Конституции РФ. Согласно ст. 2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Права и свободы, в соответствии со ст. 18 Конституции, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Ч. 2 ст. 19 Конституции гарантировано равенство права и свободы человека и гражданина независимо от места жительства на территории Российской Федерации. С учетом конституционной характеристики Российской Федерации как социального государства, на основании правовых позиции Конституционного Суда РФ цель определения компетенции в системе местного самоуправления формулируется как обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации. Цели определения компетенции должны соответствовать финансово-экономические средства ее реализации. Достижению цели определения компетенции в системе местного самоуправления будет способствовать применение процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

§ 3. Определение компетенции муниципальных образований в условиях российского федерализма Неопределенность правовых основ муниципального строительства во многом объясняется отсутствием устойчивой нормативной формализации правил разграничения предметов ведения уровней публичной власти в Российского Федерации. Н.Э. Шишкина обоснованно отмечает, что российское законодательство не содержит четких дефиниции основных категорий в данной сфере, одинаковые по сущности явления зачастую определяются различными терминами1. В результате разграничение компетенции, делегирование полномочий считается одной из наиболее сложных и поэтому до конца не разрешенных проблем федерализма как на теоретическом, так и на практическом уровнях2.

Вместе с тем правовая природа муниципальной власти и характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления прослеживаются именно через содержательное наполнение понятий в сфере разграничения предметов ведения и полномочий.

Словарь русского языка определяет несколько значений термина «условие». Во-первых, под условием понимается статья договора, определяющая то или иное обязательство договаривающихся сторон, требование или предложение одной из договаривающихся сторон, принимаемое или отвергаемое другой стороной. Во-вторых, условием называют правила, существующие, установленные в той или иной области жизни, деятельности, обеспечивающие нормальную работу чего-либо. В-третьих, условие – это обстановка, в которой происходит что-либо, а также основа, предпосылка чего-либо3.

Наиболее употребительны и особенно важны для достижения целей настоящего исследования последние два определения. Понимание условия как установленного правила поведения рельефно отражает субъективное начало, позитивный характер определения компетенции муниципальных образований в законодательстве. Толкование указанного термина в качестве обстановки, основы и предпосылки подчеркивает относительную стабильность и внешний по отношению к самоуправлению характер правового регулирования публичных самоуправленческих отношений.

Согласно статье 12 Конституции, местное самоуправление признается и гарантируется в государстве - Российской Федерации. Обстановка, в которой происходит определение компетенции муниципальных образований, складывается как результат взаимодействия уровней публичной власти на основе принципа федерализма, провозглашенного в ст. 5 Конституции РФ. В.В. Полянский См.: Шишкина Н.Э. Местное самоуправление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. - Иркутск, 1995. - С.10.

См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М.: Юрист, 2006. – С. 222.

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Словарь русского языка. - М. «Русский язык», 1988. - Т.4. - С.729.

обоснованно отмечает, что «местное самоуправление имеет особые условия его реализации населением сельских и городских поселений, поскольку не него оказывает серьезное влияние принцип федерализма, лежащий в основе построения системы государственной власти. Вследствие этого местное самоуправление подвергается правовому регулированию как на федеральном, так и региональном (субъектном) уровнях»1. Вопросы федерализма и местного самоуправления взаимосвязаны, «особенно с точки зрения распределения функций и полномочий по руководству публичной жизнью и осуществлению публичной власти, а также в аспекте взаимосвязи государства в целом и его составных частей в оказании влияния и помощи местному самоуправлению» 2.

Принцип федерализма выступает внешним фактором по отношению к определению предметов ведения и полномочий муниципальных образований. Его значение возрастает по мере усиления роли органов государственной власти в определении компетенционных характеристик местной власти. В свою очередь, правовое регулирование компетенции муниципальных образований оказывает обратное воздействие на реализацию принципа федерализма. Этот аспект подчеркивает Т.Я. Хабриева, отмечая, что дальнейшее развитие законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами местного самоуправления в целях нахождения его оптимальной модели в рамках действующей Конституции является важнейшим направлением совершенствования федеративных отношений в государстве 3.

Принципы федеративного устройства Российской Федерации определяются нормами ст. 5, 11, 12, 69, 71, 72, 73, 76 Конституции. К ним относятся: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; равноправие субъектов Российской Федерации; самостоятельность местного самоуправления. Сущность разПолянский В.В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, - 2002. - С. 63. См. также: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. – Саранск: Издательство Мордов. Ун-та, 2004.

См.: Авакьян С.А. Рецензия на книгу Сергеева А.А. «Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия» // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - №3. - С. 46.

См.: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. - 2005. - №12. - С.23.

граничения государственной власти состоит в распределении предметов ведения на уровне Конституции между Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституцией РФ определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также заданы критерии определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).

В данных условиях вопрос о правовом регулировании полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области определения компетенции муниципальных образований приобретает особую актуальность, поскольку традиционно с опорой на п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции общие принципы организации местного самоуправления рассматриваются как элемент сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вопросы определения компетенции муниципальных образований относятся к общим принципам организации местного самоуправления 1.

Несмотря на то, что теорией конституционного права признана необходимость исчерпывающего разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами2, в тексте российской Конституции этот вопрос однозначно не разСм.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: Современный российский опыт законодательного регулирования.: Учебное пособие. – М.:

Ин-т. государства и права РАН, 1998. – С. 38-55.

См. например: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. - С.

162.

решен. Проблема разграничения полномочий в сфере совместного ведения является остро дискуссионной 1. Конституционные нормы, устанавливающие совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, носят предельно общий характер, «явившись плодом компромисса федерального центра и регионов на определенном этапе развития российской государственности, сегодня они не гарантируют реализацию оптимальной модели размежевания компетенции», - отмечает М.В. Глигич-Золотарева2. Отношение к самому факту установления в Конституции 1993 г. предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов в отечественной науке неоднозначно, позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами3.

Это не способствует эффективному определению компетенции муниципальных образований в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. В.В. Полянский по этому поводу пишет: «Объективно совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации генерирует состояние конфликтности правотворчества, федерального и субъектного законодательства. Конфликтность в законодательном процессе между тем наиболее осложняет функционирование общества, поскольку одной из форм разрешение конфликта в законодательной деятельности является компромисс политических сил (фракций), выраженный далеко не всегда в гармоничном варианте правовой См.: Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства // Полис. 1995. №6; Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 ноября; Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Выпуск 3.

М.: ИГиП РАН, 1996. - С. 78.

Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М.: Юрист, 2006. – С. 221.

См.: Умнова-Конюхова И.А. О конституционно-правовой основе разделения государственной власти между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением (сквозь призму тенденций развития федерального и регионального законодательства) // Центр – регионы – местное самоуправление: Сб. учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика». – М.: СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001. - С.31.

нормы. Это, в свою очередь, порождает коллизии последующего законодательства, как это случается и с законодательством о местном самоуправлении» 1.

Решению проблем нормативного регулирования компетенции в системе местного самоуправления, связанных с реализацией конституционного принципа федерализма, будет способствовать выделение статического и динамического аспектов определения компетенции муниципальных образований. Регулирование предметов ведения и полномочий муниципальных образований должно быть основано на сочетании этих начал, исходя из особенностей федеративных отношений в Российской Федерации.

Статический аспект определения компетенции муниципальных образований состоит в длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивой деятельности по достижению целей нормативного регулирования компетенции. Основным элементом статического аспекта является цель нормативного определения компетенции в системе местного самоуправления - обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации. Формирование данной цели предопределено провозглашением конституционного принципа социального государства. Нормативная ориентация на стабильное и долговременное действие данного принципа логично вытекает из факта его закрепления в качестве основы конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 135 Конституции Российской Федерации, положения гл. 1 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, их изменение должно проходить в особом, усложненном порядке, завершающемся принятием новой Конституции. Таким образом, возможность изменения цели нормативного определения компетенции в системе местного самоуправления в условиях действующей Конституции исключается. Вывод в данном случае, как абсолютно верно отмечает В.С. Кронский, однозначен – даже внесение или устранение знака препинания в указанных положениях требует проведения Полянский В.В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, - 2002. - С. 62.

процедур, предусмотренных ст. 135 Конституции. Применительно к положениям главы 1 Конституции, связанным с организацией местного самоуправления, следует подчеркнуть их обобщенный характер, жесткость механизма изменения их содержания и формы и повышенную юридическую силу сравнительно с другими конституционными положениями о местном самоуправлении 1. В этом выражается и этим обеспечивается необходимая устойчивость заданной Конституцией цели определения компетенции в системе местного самоуправления.

Статический аспект определения компетенции в системе местного самоуправления выражается и в иных нормативных положениях гл. 1 и 2 Конституции, подлежащих пересмотру в особом усложненном порядке, предусмотренном ст. 135 Конституции РФ, и так или иначе затрагивающих вопросы организации местного самоуправления.

Динамический аспект состоит в текущей законодательной регламентации компетенции муниципальных образований органами государственной власти.

Речь идет об использовании законодательными органами государственной власти права на определение и изменение предметов ведения и полномочий муниципальных образований в условиях действующей Конституции. С практической стороны, этот процесс заключается в определении предметов ведения в гл. 8 Конституции РФ, определении вопросов местного значения и полномочий муниципальных образований нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…», наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В определении компетенции муниципальных образований должен превалировать статический аспект. Он является проявлением волеизъявления единственного источника власти в Российской Федерации – ее народа. Это волеизъявление выражено непосредственно и согласованно при принятии Конституции РФ. Неукоснительное соблюдение основ конституционного строя, в котоСм. Кронский В.С. О некоторых аспектах взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Нормотворчество муниципальных образований в России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, - 2002. -.С. 145.

рых выражается статический аспект определения компетенции, является обязанностью органов государственной власти и Российской Федерации, и ее субъектов.

Статический и динамический аспекты определения компетенции муниципальных образований нельзя рассматривать изолированно друг от друга. Они тесно связаны, поскольку конституционные основания формирования цели определения компетенции в системе местного самоуправления развиваются в актах текущего конституционного законодательства федерации и ее субъектов.

По справедливому замечанию А.А. Сергеева, конкретизация федерального конституционного распределения полномочий в текущем законодательстве имеет существенное значение для формирования системы правового регулирования властеотношений1. «Разграничение компетенции относится к факторам динамики федеративных отношений, оно непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении властей по вертикали», - пишет М.В. Глигич-Золотарева2. Нельзя исключать и того, что конституционная характеристика цели определения компетенции в системе местного самоуправления может быть дискредитирована неадекватным законодательным регулированием предметов ведения и полномочий муниципальных образований.

Эти предпосылки создают возможности выявить, в какой мере полномочия органов государственной власти в сфере определения компетенции муниципальных образований могут быть разграничены федеральным законодателем в одностороннем порядке; насколько юридически возможно и желательно формирование компетенции в системе местного самоуправления посредством актов текущего федерального законодательства. Такая задача приобретает особую актуальность в свете необходимости обеспечения устойчивого функционирования институтов самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М.: ИД «Юриспруденция», 2005. - С.34.

См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М.: Юрист, 2006. – С. 223.

Конкретные полномочия органов государственной власти в сфере организации местного самоуправления определены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…». Содержание соответствующих статей подверглось существенной корректировке в ходе реформы местного самоуправления. Произошел переход от казуального перечисления полномочий органов государственной власти к более общим формулировкам. Ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. Как отмечают исследователи, несмотря на то, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» перечень полномочий федеральных органов государственной власти сократился, объем правового регулирования, осуществляемый федеральными органами государственной власти, значительно расширился 1. Причем если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах…» часто называли «рамочным», то в сравнении с ним Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ содержит гораздо более конкретные нормы, предполагает более глубокое федеральное участие в регулировании компетенции муниципальных образований. Ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусмотрена исключительная роль Федерального закона «Об общих принципах…» в определении предметов ведения муниципальных образований, установлено, что «перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон».

Результаты исследования динамики законодательного регулирования самоуправленческих отношений с 1991 по 2003 год показывают, что практика определения компетенции муниципальных образований исходила из презумпции См.: Несембаев М.С. Конституционно-правовые основы участия субъекта Российской Федерации в правовом регулировании местного самоуправления. Автореферат дис. на соискание уч. степ. канд. юр. наук. – Челябинск, 2005. - С. 19.

права федерального законодателя определять полномочия как Федерации, так и ее субъектов, а при необходимости и модифицировать их в одностороннем порядке1. Юридическую оценку такой практике в 1998 году дал Конституционный Суд РФ. В мотивировочной части Постановления от 9 января 1998 г. № 1П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»2 выражена правовая позиция, согласно которой федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. (ч. 3), 72, 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такая позиция Суда В.И. Васильев отмечает по этому поводу: «Заняв такую правовую позицию, Суд внешне неброско, «без шума» перевел федеративные отношения в другую систему координат. Он открыл все шлюзы федеральному законодательству в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральным законом можно теперь определять любой объем полномочий центральных органов по каждому предмету совместного ведения, закрепленному конституцией, оставляя субъектам Федерации некую символическую часть компетенции» 3. С данным выводом согласен А.А. Сергеев. Он пишет: «Понимание роли федерального закона как акта, способного в неограниченном диапазоне расширять См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М.: ИД «Юриспруденция», 2005. - С.18.

Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» от 09.01.1998 № 1-П // СЗ РФ. – 1998. – 19 января. - № 3. - ст. 429.

Васильев В.И. Конституция: изменять или преобразовывать? // Российская Федерация сегодня. - 2003. - №14.

– С. 12.

или сужать компетенцию субъектов Российской Федерации, объективно умаляет ценность конституционных принципов российского федерализма»1.

Конституционным Судом не были сформулированы четкие методологические принципы, которыми должен руководствоваться федеральный законодатель, регулируя полномочия субъектов Федерации в вопросах определения компетенции публичной власти2. Однако, даже если это было бы сделано, такой способ разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов применительно к определению компетенции муниципальных образований мог принести лишь ограниченный эффект. Это связано с юридическими особенностями правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Б.А. Страшун, признавая решения Конституционного Суда источниками права особого рода, отмечает, что в мотивировочной части постановлений правовые позиции не всегда формулируются как нормы, но довольно часто имеют вид рассуждения на тему3. А.А. Сергеев также указывает, что общие правила, сформулированные в ходе разрешения конкретного спора, зачастую не отличаются формальной определенностью 4. Таким образом, сфера действия правовых позиций Конституционного Суда, пределы их применения по аналогии не ясны.

Динамический аспект определения компетенции муниципальных образований не может выражаться в регулировании ее актами, характеризующимися указанными выше особенностями. Правовые позиции Конституционного Суда не являются достаточными правовыми формами регулирования компетенции муниципальных образований.

Как уже было отмечено, регламентация предметов ведения и полномочий муниципальных образований должна быть основана на принципе императивноСергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. – М.: ИД «Юриспруденция», 2005. - С. 67.

Применительно к формированию компетенции в системе местного самоуправления, таким принципом мог бы выступать статический компонент – выявленные конституционные цели ее определения.

См.: Страшун Б.А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Конституционное правосудие на рубеже веков. - М., 2002. - С. 166; Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2005) // СЗ РФ. - 1994. - 25 июля.

- № 13. - ст. 1447.

См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 255.

го правового регулирования актами высшей юридической силы. Последовательная реализация данного принципа возможна только в случае исчерпывающего закрепления предметов ведения муниципальных образований в Конституции или законе. Разграничение полномочий, как отмечал С.А. Авакьян применительно к способу определения компетенции в системе Советов, должно происходить в сугубо практической сфере: путем перечисления предметов ведения, полномочий и определения, кому они принадлежат (или должны принадлежать)1. Такой способ разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации реализован в ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, данный способ применен для определения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154ФЗ, ст. 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, так определены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

Однако строгих параллелей между разграничением предметов ведения и полномочий в системе органов государственной власти и аналогичным процессом, происходящим в сфере взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, провести нельзя. Если в первом случае разграничение проводится непосредственно в тексте Конституции, то предметы ведения муниципальных образований определяется документом, стоящим ниже в иерархии нормативных актов – Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…».

Конституция разграничивает компетенцию Российской Федерации и ее субъектов путем установления исчерпывающего перечня вопросов, составляющих исключительное ведение Федерации, и исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов2. Что касается формирования компетенции в системе местного самоуправления, то КонСм.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности советов (конституционные основы, теория, практика). - М. Изд-во Моск. ун-та, 1980. - С. 24.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. -. С. 12.

ституцией (ч. 1 ст. 131, ст. 132) заданы лишь примерные ориентиры для дальнейшего определения предметов ведения муниципальных образований: «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»; «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».

При этом конституция не обеспечивает наполнения категории «вопросы местного значения» реальным содержанием. Такое правовое регулирование компетенции в нынешних условиях явно неэффективно, поскольку «местное самоуправление в Российской Федерации является весьма хрупким и уязвимым институтом, установленным к тому же не снизу, а сверху, и поэтому необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, нужна его общая конституционная модель»1. Сегодня для корректировки важнейшей компетенционной характеристики местного самоуправления - предметов ведения муниципальных образований - достаточно изменения норм Федерального закона «Об общих принципах…»2. На наш взгляд, подобная практика уязвима с точки зрения ее соответствия концепции конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ, многонациональный народ Российской Федерации признается единственным источником власти в государстве и наделяется правом на формирование органов публичной власти и осуществление через систему данных органов своих суверенных полномочий. Как было показано в главе 1 настоящего исследования, местное самоуправление является необходимой формой реализации власти народа, в сфере реализации мунициВасильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. - 1994. - №3. С. 14.

В связи с этим, высказываются предложения о принятии специального федерального закона о компетенции местного самоуправления: См: Сомова О.А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч. степ.

канд. юрид. наук. – Саратов, 2003. – С. 14, 24; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.296.

пальной власти находятся вопросы, имеющие общегосударственное значение.

В связи с этим основы разграничения предметов ведения между политикотерриториальными образованиями - Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями - должны быть закреплены в конституции государства – учредительном акте, обладающем юридическим верховенством, содержание которого может быть изменено только в специальном, усложненном порядке.

Это в полной мере соответствует конституционному принципу, согласно которому только сам народ вправе определять, какой круг публичных дел подлежит решению посредством государственной власти, а какой – посредством местного самоуправления, как именно должна быть разграничена публичная власть по вертикали и в каком порядке такое разграничение может быть пересмотрено1. Этим также обеспечивается необходимое соотношение статического и динамического аспектов определения компетенции в системе местного самоуправления. Корректировка предметов ведения муниципальных образований в упрощенном порядке путем принятия Федерального закона может нарушить право народа Российской Федерации осуществлять принадлежащую ему власть через организованную на основе демократических принципов систему органов публичной власти. А.А. Сергеев обоснованно заключает: «Перераспределение властных полномочий по вертикали, не ограниченное конституционными установлениями, способно отдалить власть от народа, лишить граждан возможности эффективно влиять на те или иные процессы социального управления» 2.

Вместе с тем необходимо учитывать объективный фактор, ограничивающий объем регламентации предметов ведения муниципальных образований в тексте Конституции. Таким фактором является характер конституционного регулирования. «Конституционным регулированием нельзя все охватить, оно не может быть беспредельным. Будучи сжатым, основной закон должен, тем не См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 56.

Там же. - С. 58.

менее, содержать необходимый минимум норм для того, чтобы выполнить свое социальное содержание», - отмечает И.Т. Беспалый1.

Оптимальное сочетание статического и динамического аспектов определения компетенции в системе местного самоуправления может быть обеспечено посредством закрепления предметов ведения, общих для всех видов муниципальных образований, в главе 8 Конституции РФ. В целях систематизации и унификации терминологии разграничения предметов ведения и полномочий институтов публичной власти, для обозначения круга дел, находящихся в ведении муниципальных образований, следует использовать термин «предметы ведения». Статью 132 Конституции РФ необходимо дополнить нормой следующего содержания: «В ведении муниципальных образований находятся:

а) отношения в области управления муниципальной собственностью;

б) бюджетно-финансовые отношения;

в) отношения в области землепользования, недропользования, охраны окружающей среды;

г) отношения в области дорожного хозяйства, транспорта и связи;

д) отношения в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства;

е) отношения в области здравоохранения;

ж) отношения в области образования;

з) отношения в области культуры, физкультуры и спорта;

и) отношения в области охраны общественного порядка и обеспечения безопасности населения;

к) отношения в области информации и информатизации;

л) отношения в области архивного дела»2.