«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ...»

№131-ФЗ выражены идеи и представления, соответствующие государственной теории местного самоуправления. Их реализация в правовом регулировании является объективной, в них отражаются особенности современного этапа исторического развития общества. Идеология, соответствующая государственной теории местного самоуправления, воспринята в праве большинства зарубежных демократических государств. С практической точки зрения, модификация положений Федерального закона «Об общих принципах…» является более реальной и потребует привлечения значительно меньших ресурсов, чем пересмотр основ конституционного строя, к которым относятся и положения ст. 12 Конституции Российской Федерации.

Для обеспечения внутренней согласованности конституционной модели местного самоуправления следует модифицировать содержание ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, исключив право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных Федеральным законом к вопросам местного значения и не переданных органам местного самоуправления федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации в форме отдельных государственных полномочий. Таким образом, в законодательстве будет реализован принцип «позитивного» регулирования компетенции муниципальных образований, объективно соответствующий степени самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в качестве основы конституционного строя Российской Федерации.

Таким образом следствием недостаточного учета объективных факторов при формировании концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации является неупорядоченность понятийно-терминологического аппарата. Сопоставление положений статьи Конституции РФ и легального определения местного самоуправления, закрепленного в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, приводит к выводу о явной лингвистической и смысловой противоречивости отечественной концепции правового регулирования местного самоуправления.

Существенной особенностью конституционного регулирования публичных самоуправленческих отношений является то, что оно не достигает своих целей без конкретизации важнейшей характеристики местного самоуправления – круга дел, находящихся в ведении муниципальных образований - в Федеральном законе «Об общих принципах …». Конституция РФ прямо относит к ведению органов местного самоуправления только содействие осуществлению права на жилище (ч. 2 и 3 ст. 40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 и 2 ст. 41) и предоставление образования в муниципальных образовательных учреждениях. Иные вопросы, находящиеся в ведении муниципальных образований, перечислены в ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ.

Проведенный анализ концепции конституционно-правового регулирования показывает, что закрепление степени самостоятельности органов местного самоуправления в ст. 12 Конституции РФ не связано со способом правового регулирования круга вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований. Выявляется также несоответствие «государственного» начала в организации местного самоуправления, нашедшего выражение в нормах Федерального закона «Об общих принципах…», «общественной» характеристике конституционного регулирования соответствующей сферы отношений.

Для разрешения данных противоречий предлагается модификация содержания ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ.

Из указанных норм следует исключить право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных Федеральным законом к вопросам местного значения и не переданных органам местного самоуправления федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации в форме отдельных государственных полномочий.

§ 3. Местное самоуправление как организационно-правовая форма осуществления муниципальной власти Результаты сравнительно-исторического исследования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах дают основание для вывода о том, что «при всем многообразии конституционного подхода к муниципальному управлению все же прослеживается главное в его сущности – публичность власти этого социально-политического института»1. Российская модель местного самоуправления не является исключением из мировой практики. Согласно п. 2 ст. 3 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ, местное самоуправление есть форма осуществления публичной власти2 народом Российской Федерации.

Представление о публичном характере местного самоуправления неоднократно выражалось в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.3 Сущность местного самоуправления как вида публичной власти раскрывается также в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г.

Исследователи обычно отмечают ряд признаков, характерных для местного самоуправления как вида публичной власти, выделяя следующие:

четко выраженный институциализированный характер;

Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. – ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - С. 56.

Исследованию характеристик публичной власти посвящено значительное число публикаций. Вклад в разработку этой области науки права внесли М.Н. Байтин, Н.С. Бондарь, В.А. Лебедев, Л.С. Мамут, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, В.Т. Кабышев. Согласно общепризнанному определению, предложенному Т.Я. Хабриевой, публичная власть - есть реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов. См. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. – 2005. - №12. – С. 21.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года №1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. - 1997. - №5. - ст. 708; Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 г. №3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // СЗ РФ. - 1998. - №4. - ст. 532; Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 №15П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // СЗ РФ. - 2000. - №50. - ст. 4943.

наличие специального аппарата, осуществляющего эту власть;

непрерывность во времени, универсальность, всеобщность;

основанность на законах и иных нормативных актах;

осуществление власти на определенной территории по отношению возможность использования средств законодательно институированного насилия;

установление налогов и сборов;

самостоятельное формирование бюджета1.

Между тем публичная власть обычно ассоциируется с государственной властью, а иногда и прямо отождествляется с ней. Например, Г.Н. Чеботарев делает вывод о том, что «в условиях демократического федерализма существует три уровня государственной власти: федеральная власть, власть субъектов Федерации и местная власть»2. Сходную позицию высказывает К.В. Цветанов3.

Но ст. 12 Конституции Российской Федерации однозначно не допускает осуществления государственной власти институтами местного самоуправления. В данных условиях статус местного самоуправления как элемента публичноправовой системы следует определять на основе метода, предложенного В.Т. Кабышевым. Он отмечает, что Конституция России четко обозначила, что необходимо различать конституционную систему власти народа и конституционную систему государственной власти, что не одно и то же 4. В развитие данного подхода высказаны предложения о разработке концепции единой публичной власти как власти народа на различных уровнях ее осуществления 5.

См.: Кочеткова Н.В. Соотношение государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003.- №1.- С.9-10; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М.:ТК Велби, Проспект, 2004. - С. 11-12; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.8.

Чеботарев Г.Н. Вертикаль публичной власти в регионе: какой ей быть? // Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российский Федерации и органами местного самоуправления: Материалы научно-практического семинара. – Тюмень: Изд-во ТГУ, 2002. – С.5.

См.: Цветанов К.В. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. – М., 1992. – С. 126.

См.: Кабышев В.Т. Федерализм и конституционная система власти в России // Материалы круглого стола « лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». – М.: Городец, 1999. - С. 34.

См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М.: Норма, 2005. - С. 290-292.

Современный уровень отечественной публично-правовой науки позволяет обосновать концепцию муниципальной власти. Н.С. Бондарь указывает, что на муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии1. Местное самоуправление, органы которого не входят в систему государственных органов, выступает как организационно-правовая форма существования и реализации не государственной, а особой по своей природе муниципальной власти.

Н.С. Бондарь выделяет следующие особенности муниципальной власти:

1) специфический носитель (субъект) власти. В зависимости от законодательных подходов, реализованных в конкретных субъектах Российской Федерации, таковым является население муниципального образования или местное сообщество; 2) локально-территориальный характер предметов ведения и полномочий; 3) реализация муниципальной власти посредством институтов местного самоуправления; 4) особая сфера реализации муниципальной власти, которая раскрывается через понятие «вопросы местного значения»; 5) организационная обособленность муниципальной власти от государственной.

Данная концепция получила широкое распространение в науке конституционного права. Е.С. Шугрина пишет: «Системный анализ норм Конституции РФ дает основание для следующего утверждения: наряду с принципом горизонтального разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) существует и принцип вертикального разделения власти (ст. 5, 11, 12 Конституции РФ). Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную»2. Обоснованность выделения категории «муниципальная власть» признана практикой Конституционного Суда РФ. В мотивировочной части Постановления конституционного Суда РФ от См.: Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. – М.:

ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. – С. 13.

Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. – М.: ТК Велби, Проспект, 2004. – С. 10.

апреля 2002 г. №7-П отмечено, что «в соответствии со статьей 130 (ч. 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»1.

Вместе с тем, как отмечает Н.С. Бондарь, «местное самоуправление» и «муниципальная власть» - тесно связанные, но не тождественные категории.

Общая формула соотношения этих понятий может быть представлена следующим образом: возникновение, организация и функционирование муниципальной власти невозможно без местного самоуправления; но не всякая система местного самоуправления, не каждая исторически известная ее модель есть воплощение муниципальной власти как особой формы реализации публичной власти, существующей наряду с властью государственной 2.

Местное самоуправление есть организационно-правовая форма реализации муниципальной власти, разновидность социального управления и одновременно общественный идеал и феномен3. Формирование такого сложного социального института как местное самоуправление в современном государстве - это объективный и притом весьма длительный процесс. По справедливому замечанию А.Г. Гладышева, генезис местного самоуправления не может завершиться по команде сверху или в установленные сроки, поскольку местное самоуправление – результат определенной эволюции, показатель отхода государства от административно-командной системы управления и, несомненно, свидетельство зрелости граждан, готовых взять на себя всю полноту власти и ответственСм.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском Автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 02.04.2002 г. №7-П // СЗ РФ. – 2002. – 8 апреля. ст. 1374.

См.: Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, 2002. - С. 11.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. на соискание уч. ст. докт. юрид. наук. – М., 2007. - С. ности за решение местных дел 1. В.Н. Лазарев также указывает на то, что «создание органов местного самоуправления, совершенствование муниципальной правовой базы не означает еще, что близка к завершению сама реформа – она только начинается. Социальная реформация предполагает законченность только в том случае, если происходят изменения поведенческого характера, которые, хотя и являются менее заметными и «формализуемыми», но имеют первостепенное значение для успеха любых преобразований. Речь идет об изменениях в мышлении и поведении людей и местных сообществ, включенных в систему местного самоуправления и играющих значимые роли в процессе ее становления и развития»2.

В качестве отличительного признака подлинного местного самоуправления как организационно-правовой формы осуществления муниципальной власти обычно называют совпадение или непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управленческой деятельности. «В тех государствах, где население обладает более-менее реальными рычагами воздействия на процесс принятия управленческих решений, на деятельность местных органов управления, уровень, качество жизни населения несоизмеримо выше. Посему демократизация управленческого процесса является первостепенной необходимостью» 3, - пишет Т.М. Бялкина. В науке выделяются этапы становления местной публичной власти в зависимости от степени развития местных территориальных коллективов (или «местных сообществ») – от территориальной самоорганизации до реального местного самоуправления 4.

Однако в условиях современной Российской Федерации теоретический постулат о совпадении субъекта и объекта самоуправления является скорее идеальной целью, чем практической реальностью. Попытка моментального перехода «от сверхцентрализованной организации властных отношений к такой См.: Гладышев А.Г Местное самоуправление как демократический институт власти местного сообщества // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: сборник трудов Всероссийской конференции. - М., 2002. - С. 35.

См.: Лазарев В.Н. Социальная организация местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч. ст. докт.

соц. наук. – Орел, 2005. - С. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С. 25.

См.: Лазарев В.Н. Указ. Соч. – С. 29-30.

степени демократии, которая пока не достигнута и в странах с многовековыми демократическими традициями»1 по определению не может быть успешной.

Следуя периодизации, предложенной В.Н. Лазаревым, современное состояние самоуправления в России можно охарактеризовать как стадию номинального самоуправления, когда исполняются все формальные процедуры (выборы, наличие представительного органа власти, отчеты депутатов и т.п.), но органы местного самоуправления и большинство жителей существуют как бы в параллельных мирах и практически не взаимодействуют между собой. Отношения между локальными сообществами и установленными по закону органами местного самоуправления носят нередко конфликтный характер. Наблюдается пассивность жителей: они живут частными и узколокальными интересами2. В 2003-2005 гг. исследовательской группой «Циркон» было проведено комплексное социологическое исследование «Граждане оценивают местное самоуправление». Его результаты показали, что «местное самоуправление на низовом уровне (как форма самоорганизации граждан) находится пока в неразвитом состоянии как в смысле имеющейся практики, так и в смысле готовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем. Активность жителей ограничивается, как правило, декларируемой готовностью в случае необходимости обращаться в соответствующие инстанции с просьбами или требованиями, а реальная практика самоорганизации сводится в основном к участию в субботниках по благоустройству территории около дома» 3. Весьма низкий уровень участия граждан в решении вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, не позволяет признать существующую систему местной власти реальным самоуправлением, практическим воплощением общественного идеала. Общество не демонстрирует достаточной степени моральнопсихологической готовности воспринять идеи и ценности, характерные для реализации муниципальной власти. Местное самоуправление в современной Лютцер В.Л. Конституция как источник проблем местного самоуправления в России // Конституция как символ эпохи: В 2 т. – М., 2004. – Т.2. - С. 112.

См.: Лазарев В.Н. Социальная организация местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч. ст. докт.

соц. наук. – Орел, 2005. - С. 29.

См.: «Граждане оценивают местное самоуправление», июнь 2003 г. / Аналитический доклад по итогам опросов общественного мнения. - С. 56 // http://www.zircon.ru России «не стало еще подлинным самоуправлением народа, а скорее играет роль нижней ступени в системе государственной власти, концентрируя во многом результаты ее бюрократических тенденций. Повсеместное создание в России органов местного самоуправления еще не означает, что реформа местного самоуправления близка к завершению: она только начинается, именно поэтому неизмеримо возрастает роль объективного права»1.

Конституционно-правовое регулирование самоуправленческих и, прежде всего, компетенционных отношений должно соответствовать условиям функционирования местного самоуправления, приоритетная цель современной муниципально-правовой науки состоит в адекватном отражении действительности. «Строить демократическое и эффективное местное самоуправление следует не на иллюзиях, а на прочном теоретическом фундаменте, адекватно отражающем действительность. Теория не должна обращаться к абстракциям, уводя внимание от проблемы обеспечения демократической организации муниципальной власти», - пишет А.А. Сергеев2. Правовое регулирование компетенционных отношений в сфере местного самоуправления станет эффективным только в том случает, если будет основано на учете реальных условий функционирования муниципальной власти.

В современной научной литературе широкое распространение получила точка зрения, согласно которой местное самоуправление в России, являясь разновидностью публичной власти, носит дуалистический, государственнообщественный характер. Так, Т.М. Бялкина пишет, что «местное самоуправление отличается дуалистической природой, имеет государственнообщественный характер и выступает своего рода связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Сочетание власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно в структуре как государственного устройГладышев А.Г. Местное самоуправление как демократический институт власти местного сообщества // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: сборник трудов Всероссийской конференции. - М., 2002. – С. 37.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 133.

ства, так и гражданского общества, «проникающим» в обе эти сферы, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие как одного, так и другого»1. Е.С. Шугрина подчеркивает, что «анализ природы муниципальной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное»2. По мнению Г.В. Атаманчука, местное самоуправление – это «пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленении общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений)»3.

Реализация государственно-общественной концепции местного самоуправления предполагает осуществление местного самоуправления «местного сообществом» - объединением людей, основанным на осознании общей цели социального благоустройства муниципального образования. Н.С. Бондарь, выделяя особенности муниципальной власти, говорит о том, что она осуществляется специальным субъектом - «местным сообществом» (или населением муниципального образования как территориальным коллективом – в зависимости от законодательных подходов, принятых в конкретном субъекте Российской Федерации). Отмечается существование и третьего подхода к определению субъекта муниципальной власти, согласно которому им признается многонациональный народ Российской Федерации4. Л.А. Нудненко, рассматривая аспекты взаимопроникновения непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления выделяет три разновидности представительной демократии и в каждой из них признает источником власти местное сообщество5.

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.47.

Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник / Е.С. Шугрина. – М.: ТК Велби, Проспект, 2004. – С. 13 -14, 41.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М., 1987. - С. 133.

См.: Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник. – Нижний Новгород, 2002. - С. 13.

См.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф.

дис. докт. юрид. наук. - М. 2001. - С.27.

Для формирования местного сообщества определяющее значение имеет осознание населением муниципального образования общего интереса в решении хозяйственно-экономических, социально-культурных и иных вопросов местного значения 1. «В классической теории принято считать объединяющим началом «местного сообщества» муниципальный интерес - общую цель социального благоустройства соответствующей территории», - пишет А.А. Сергеев2.

Как отмечает Л.А. Шарнина, интерес имеет две формы бытия: объективный интерес и субъективное убеждение в его наличности. Решающее значение для права имеет не объективный интерес, о субъективное суждение о наличии его.

Осознание наличия интереса – обязательное условие для признания действий по его реализации юридически значимыми3.

Однако в подавляющем большинстве муниципальных образований субъективное осознание населением общих целей совместной деятельности сегодня отсутствует. Анализ результатов социологического исследования, приведенного группой «Циркон» в 2003-2005 гг., показал, что вовлеченность граждан в какие-либо формы самоорганизации находится на невысоком уровне. От почти трети до трех четвертей респондентов в разных городах не участвовали, по их словам, ни в каких мероприятиях, организованных жителями их города 4. Наиболее популярной формой социальной активности остаются субботники. Следующей по степени распространенности среди жителей изучаемых городов является такая форма самоорганизации, как участие в собраниях (жильцов дома, жителей района, города). Вовлеченность в другие формы самоорганизации находится на крайне низком уровне во всех городах5.

См.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. – М.: ОАО «Издательский дом «ГОРОДЕЦ», 2004. - С. 124-125.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования / А.А.

Сергеев. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 121.

См.: Шарнина Л.А. Территориальная организация местного самоуправления: Автореф. дис. на соискание уч.

степ. канд. юр. наук. – Красноярск. 2004. - С. 15.

Объектом исследования было взрослое население 18 городов: Перми, Саратова, Волгограда, Энгельса, Димитровграда, Арзамаса, Балаково, Бузулука, Бора, Кунгура, Цивильска, Ядрина, Магадана, Петропавловска-К, Ангарска, Шелехова, Каменск-Уральского, Надвоицы.

См.: Граждане оценивают местное самоуправление – 2004. Аналитический доклад по итогам опросов общественного мнения. - С. 56. // http://www.zircon.ru Субъективное осознание общих интересов на местном уровне существует только в малых социальных группах – в пределах сообщества жителей многоквартирного жилого дома или, в исключительных случаях, жилого микрорайона. Местными сообществами сегодня следует называть соседские и гражданско-ассоциативные локальные сообщества, социальное взаимодействие в которых производно от совместного места жительства и сходных интересов в обустройстве общей среды обитания на части территории муниципального образования. Это уровень осуществления не местного самоуправления, а территориального общественного самоуправления 1. Местное сообщество в современной российской реальности – это скорее субъект территориального общественного самоуправления (далее – ТОС) чем местного самоуправления.

В результате, местное сообщество как субъект ТОС практически не оказывает влияния на осуществление местного самоуправления. А.А. Сергеев пишет, что в итоге муниципальной реформы «территориальное общественное самоуправление на уровне микрорайонов города и дворов оказалось формально «пристегнутым» к местному самоуправлению, но фактически – лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публично-властных решений»2. Институты ТОС не являются формами осуществления публичной власти, они имеет общественную природу.

Выделение в современной правовой доктрине категории «публичная власть» необходимо для отграничения институтов, которые могут применять специфически публично-властные методы социального регулирования, от иных социальных институтов, такими правами не обладающих 3. Орган ТОС – это объединение граждан, построенное на общих конституционных принципах:

добровольности вступления в него, свободы деятельности и т.д. Конституционной основой ТОС является предусмотренное ст. 30 Конституции РФ право граСогласно п. 3 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. – М.: ИД «Юриспруденция», 2005. - С. 128.

См. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 157.

ждан на объединение. Слова одного из авторов законопроекта «О территориальном общественном самоуправлении», депутата Государственной Думы Российской Федерации А.Н. Белоусова подтверждают этот тезис: «Внеся на рассмотрение Государственной Думы данный законопроект, мы защищаем, по сути дела, конституционные права граждан на собрания и объединение по месту жительства. Проживать на благоустроенной территории – это общий (или общественный) интерес проживающих на ней граждан. Для представления этого общего интереса в органах местного самоуправления как раз и предназначены общественные объединения самих граждан по месту жительства. Орган ТОС как раз и является таким объединением»1.

Если население, объединившееся на основе общности интересов для реализации общих целей осуществления ТОС в местное сообщество, – это коллектив, основанный на принципе добровольного общественного объединения, то население муниципального образования – это территориальный публичный коллектив, с которым индивид связан всегда, поскольку существование вне территории какого-либо муниципального образования невозможно. В территориальных коллективах существует власть особого рода – публичная власть, которая распространяется на всех физических и юридических лиц, постоянно или временно находящихся в территориальных пределах данного коллектива и являющихся или при определенных условиях становящихся его членами 2. В то же время, как обоснованно отмечает С.А. Авакьян, «категория «местное сообщество» подразумевает, что не каждый житель может стать членом сообщества, не исключает прием в сообщество»3.

Гражданин получает право на участие в осуществлении местного самоуправления не в силу осознания общих целей социального благоустройства и вступления в местное сообщество, а в силу его административной регистрации Белоусов А.Н. Федеральный закон «О территориальном общественном самоуправлении» - основа демократизации местного самоуправления // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: сборник трудов Всероссийской конференции. - М., 2002. - С.25.

См.: Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. – 2004. - №9. – С. 5.

См.: Авакьян С.А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: вопросы реализации // Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г. М., 1996. - С. 10.

по месту жительства или по месту пребывания. В Указе Президента РФ от октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что «в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории» 1. В данном случае подчеркивается объективный, не волевой характер взаимодействия граждан, проживающих на территории муниципального образования. Довод об отсутствии связи регистрации по месту жительства (пребывания) с выражением волеизъявления гражданина на вступление в местное сообщество подтверждается также тем, что согласно ч. 2 ст. 3 Закона РСФСР от 25 июня 1993 г.

№5244-I2 и правовой позиции, выраженной в ч. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. №4-П3, регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей. Процедура регистрации носит административный характер и не связана с выражением воли проживающих в муниципальном образовании граждан на прием новых членов в сообщество 4.

В современном государстве факт регистрации гражданина на территории муниципального образования не свидетельствует о реализации его жизненных интересов в данной местности. Граждане часто проживают не там, где они заУказ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15.10.1999 г. №1370 // СЗ РФ.- 1999. - № 42. - ст. 5011.

Закон РСФСР «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.1993 г. № 5242-I (в ред. от 16.07.2006) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1993. - № 32. - ст.1227.

Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713» от 02.02.1998 г. № 4-П // СЗ РФ. - 1998. - № 6. - ст. 783.

См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.11.2004 по делу №6—Г04-14.

регистрированы. Они имеют недвижимость, работают, учатся не по месту жительства. Это особенно характерно для больших городских округов, где активность населения исключительно велика и в системе ценностей превалируют экономические интересы. Человек вполне может жить в одной местности, а получать доход за пределами своего проживания, где и лежит сфера его основных интересов. А.И. Черкасов, описывая процесс развития местного самоуправления в зарубежных государствах, отмечает, что по мере развития общественных отношений место непосредственного проживания переставало быть главной основой для объединения людей и территориальная общность все более заменялась общностью профессии и социального положения. Стала расширяться сфере интересов граждан, ширились их социальные контакты, что способствовало укреплению субъективного чувства общенационального сообщества 1.

Существует связь этой теоретической концепции с принципами позитивного права. В соответствии с п. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации и ст. 22, 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ формами непосредственного осуществления местного самоуправления населением являются местный референдум и муниципальные выборы. Согласно п. 4 ст. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», основанием для участия гражданина Российской Федерации в данных демократических процедурах является установленный органами регистрационного учета факт нахождения его места жительства на территории этого участка. При этом избирательное законодательство допускает включение в список избирателей (участников референдума) граждан, находящихся в местах временного пребывания на территории муниципального образования.

Индивид получает представление об общих интересах жителей муниципального образования в случае более или менее длительного проживания в опЧеркасов А. И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 14.

ределенной местности. Однако согласно п. 5 ст. 4 Федерального закона от июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательного права и права на участия в референдуме граждан Российской Федерации», ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительностью и сроку проживания гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации. Ч. 2 ст. 81 Конституции РФ такое ограничение предусмотрено в отношении кандидата на должность Президента Российской Федерации. Таким образом, ни для одной выборной должности, замещаемой на муниципальных выборах, не может устанавливаться обязательное требование нахождения места жительства кандидата на территории муниципального образования1. Исходя из смысла закона, гражданин вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления путем реализации пассивного избирательного права. Законом это право может быть предоставлено иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно или преимущественно проживающим на территории муниципального образования.

Любые ограничения прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на участие в осуществлении местного самоуправления путем реализации пассивного избирательного права в зависимости от осознания индивидом общих целей социального благоустройства на территории муниципального образования являются антиконституционными, вступают в противоречие с принципами реализации политических прав граждан Российской Федерации.

Вывод о том, что публичные самоуправленческие отношения еще не достигли той стадии развития, когда местные сообщества станут субъектами местного самоуправления, подтверждается и судебной практикой: суды отказываПравовая оценка нарушения общих условий реализации пассивного избирательного права была дана в Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия» от 24 июня 1997 года №9-П // СЗ РФ. - 1997. - №26. - ст. 3145;

Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» от 27 апреля 1998 г.

№12-П // СЗ РФ. - 1998.- №18. - ст. 2063.

ются защищать интересы местных сообществ, указывая на отсутствие последних как таковых1. Под влиянием этих обстоятельств изменяется смысл, вкладываемый в категорию «местное сообщество». Например, Конституционный Суд РФ стал использовать это понятие в своих актах, однако этим термином фактически обозначалась группа граждан, объединяемых фактом регистрации по месту жительства на определенной территории, - то есть население муниципального образования либо его часть 2.

Данный процесс имеет объективные основания: в настоящее время именно население, а не местное сообщество (в классическом значении этого термина) должно быть признано субъектом местного самоуправления. Население муниципального образования представляет собой территориальный коллектив 3, по своим правовым характеристикам аналогичный населению субъекта Российской Федерации, всей совокупности граждан Российской Федерации. Существование особых свойств субъекта местного самоуправления, свидетельствующих о его общественной природе, не подтверждается. Несмотря на это, термин «местное сообщество» встречается в законодательных актах некоторых субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 2 и 3 ст. 89 Устава Свердловской области, «субъектами местного самоуправления являются местные сообщества – объединения граждан, проживающих в городских, сельских поселениях и на иных территориях, основанные на общности потребностей и жизнедеятельности. Местные сообщества реализуют свои полномочия непосредственно и через образуемые ими органы местного самоуправления»4. Согласно ст. 77 Устава (Основного Закона) Ставропольского края, органы местного самоуправления вправе «представлять местное сообщество в органах государстСм.: Определение Верховного Суда РФ от 28.04.2000 по делу №92-Г00-3: / Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В. 2 т. Т. 2 / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. – М.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 634.

См.: Определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной Думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 21.02.2002 №26-О // Вестник Конституционного Суда РФ. – 2002. - №4.

См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 121-122.

Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып.1. - М., 1995. - С.272-273.

венной власти». Н.С. Бондарь отмечает, что термин «местное сообщество» содержится в более чем 50 уставах муниципальных образований Московской области1. Уставом города Москвы, утвержденным 28 апреля 1995 г. (в редакции от 13 июля 2001г.), было предусмотрено, что все жители города Москвы «образуют в своей совокупности городское (местное) сообщество самоуправления»2.

Применение термина «местное сообщество» в правовых актах не соответствует общепризнанному принципу формальной определенности права. Категория «местное сообщество» не нашла закрепления в федеральном законодательстве и не должна использоваться в правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Обратное будет способствовать нормативному закреплению категорий, не существующих в объективной действительности, тогда как правовая основа муниципальной демократии должна быть адекватна фактическому положению дел в муниципалитетах, готовности населения нести бремя участия в осуществлении власти 3. В то же время исследование научной категории «местное сообщество» целесообразно для формирования представления о дальнейших перспективах развития местного самоуправления.

В качестве характерного признака местного самоуправления сторонники государственно-общественного подхода к определению его публичной природы выделяют особую сферу реализации муниципальной власти, особый локально-территориальный характер предметов ведения и полномочий институтов самоуправления. В современных условиях правового регулирования эта черта также не может быть абсолютизирована, соответствующий тезис подлежит корректировке.

По мере развития и усложнения экономических отношений сферы реализации государственной и муниципальной власти неуклонно сближаются. ДанСм.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. – М.: ОАО «Издательский дом «ГОРОДЕЦ», 2004. - С. 124-125.

Устав города Москвы (принят Московской городской Думой 28.06.1995: с изм. от 13.07.2001) / http://humanities.edu.ru/db/msg/ См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 223.

ный процесс носит объективный характер, он проявляет себя в подавляющем большинстве стран мира и широко освещен в научной литературе.

В зарубежных странах местное самоуправление составляет специфическое подразделение единой публичной власти, а его органы действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Поэтому предметы ведения во многих случаях являются, по сути, совместными и для органов государственной власти, и для органов местного самоуправления1. Местное самоуправление в современном мире представляет собой составную часть национального государства, поддерживающую в надлежащем состоянии местную инфраструктуру в целях осуществления общенациональной политики, эффективного функционирования капитала, соблюдения порядка и законности2.

В Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской хартии местного самоуправления отмечено, что невозможно однозначно определить, какими именно вопросами должны заниматься местные власти. Большинство решаемых ими проблем имеют как местное, так и общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов лишь сугубо локальными, второстепенными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли3. Местное самоуправление определено в статье 3 Европейской Хартии как «право и способность регламентировать значительную часть государственных дел», а это означает большую правоспособность, чем просто обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения 4. В этих выводах отражено современное представление о функциях местного самоуправления в современном государстве, где различные уровни публичной власти не могу действовать изолированно друг от друга, поскольку они являются См.: Доклад «Актуальные проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления» // Местное право. - 2001. – № 2-3.

См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. - С. 25, 33-34. См.: The Urban Political Arena: Geographies of Public Administration. Amsterdam, 1992.

Explanatory report on the European Charter on Local Self-Government. Strasbourg, 1986. P. См.: Бабичев И. Это что за феномен? Местное самоуправление с точки зрения права // Муниципальная власть.

– 2001. - №2. – С. 24.

выразителями воли и интересов единого носителя власти – народа и должны действовать в его интересах.

Конституция Российской Федерации также не ограничивает компетенцию местных властей кругом вопросов местного значения и полномочиями по управлению и распоряжению муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130).

Ст. 40, 41 и 43 Конституции предусмотрена реализация компетенции муниципальных образований при обеспечении права граждан на жилище, охрану здоровья, медицинскую помощь и образование. Реализации этих важнейших прав граждан не может иметь только местное значение, она важна с точки зрения обеспечения общегосударственных интересов.

В отечественной науке права признано общегосударственное значение компетенции муниципальных образований. Т.М. Бялкина предлагает рассматривать местное самоуправление как субъект компетенции, который является особым институтом государственного устройства, наделенным публичной властью в целях наиболее эффективного решения части общегосударственных дел в границах муниципального образования1. Сходную по смыслу позицию высказывает А.А. Уваров: «В проблемах местного значения есть государственный компонент. Так, к ведению муниципальных образований относится организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного, общего и профессионального образования. Если деятельность органов местного самоуправления предполагает поддержание в необходимом состоянии материальной части учебных заведений (зданий, помещений и т.п.), создание благоприятных условий для организации и проведения учебных занятий, то вопросы организации и развития муниципальных учреждений образования не могут не включать в себя установленные государством стандарты образования, условия приема и аттестации учащихся»2. Той же точки зрения придерживается В.И. Васильев: «В организации, содержании и развитии муниципальных учреждений дошкольного, основного школьного, основного общего и профессиоСм.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.8.

Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права.- 2002. - №1. - С. 12.

нального образования, в организации, содержании и развитии муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечении санитарного благополучия населения, обеспечении социальной поддержки и содействии занятости населения, в решении ряда других вопросов местного значения, о которых идет речь в ст. Федерального закона, заинтересованы и принимают участие не только органы местного самоуправления, но и органы государственной власти» 1. Об общегосударственном значении компетенции муниципальных образований пишет В.И. Шабайлов: «Определяющей характеристикой местного самоуправления являются предметы ведения, круг вопросов, функций, решаемых его структурами. Вряд ли можно выделить однозначно вопросы, которые имели бы местное (исключительно) значение. К примеру, организация образования, здравоохранения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, занятости населения и т.п. не могут не относиться к вопросам общегосударственным»2. Т.Н. Михеева также отмечает, что выделение особых вопросов местного значения имеет скорее политическое значение и в данном случае совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем несвойственно местным традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой идеи 3.

Данная особенность местного самоуправления находит свое выражение в правовом регулировании круга вопросов, отнесенных к ведению муниципальных образований. Основные параметры определения элементов компетенции муниципальных образований заданы нормативным актом, принятым федеральными органами государственной власти. Как отмечает Н.С. Бондарь, «сама направленность реформ предопределяет не только высокую ответственность государства и его органов за ход преобразований на нижних этажах власти, но и природу, характер этой власти. Ведь те предметы ведения, которые переходят на уровень местного самоуправления, становятся таковыми лишь в силу решеВасильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. - 2001.

- № 12. - С. 19.

Шабайлов В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития // Журнал российского права. 2002 г. № 11. - С. 56.

См.: Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. - Йошкар-Ола, 2002. - С. 130-131.

ний самих органов государственной власти»1. В другой работе он пишет: «Вопросы местного значения получают законодательное закрепление, то есть государственное признание. Это, по существу, вопросы, определенные федеральной государственной властью, то есть своего рода скрытая или косвенная форма «поручительства» от имени государственной власти муниципальной власти заниматься этими вопросами»2. В.М. Манохин особо подчеркивает, что «большая часть вопросов, составляющих полномочия местного самоуправления идентична полномочиям органов государственной власти в плане их материального содержания»3. В Европейской хартии местного самоуправления говорится не о собственных полномочиях органов местного самоуправления, а о предоставлении государством таких полномочий на основании принципов полноты и исключительности.

Элементом компетенции муниципальных образований являются отдельные государственные полномочия. Органы государственной власти контролируют их осуществление, использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, вправе издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и осуществлять контроль за их исполнением. При этом органы местного самоуправления не вправе отказаться от исполнения надлежащим образом переданных отдельных государственных полномочий. Законодательство не предусматривает возможности отказа от осуществления отдельных государственных полномочий, даже если их реализация будет противоречить интересам местного населения.

Общегосударственное значение сферы осуществления муниципальной власти приводит к осознанию того, что она должна осуществляться как в интересах местного населения, так и в интересах всего народа Российской Федерации.

Бондарь Н.С. Самоуправление как «демократия малых пространств»: баланс власти и свободы // Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева. - М., 2005. - С. 55.

Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, 2002. - С. 15.

Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. – Саратов: СГАП, 2000. - С.

34.

Ю.Н. Старилов отмечает, что государственно-правовой характер публичного управления определяется тем, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов всего государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан. Данная черта характерна как для государственного, так и для муниципального управления 1. На необходимость сочетания местных и общегосударственных интересов в деятельности местной самоуправленческой власти указывает Л.А. Нудненко, она определяет местное самоуправление как одну из форм народовластия, представляющую деятельность местных сообществ, осуществляемую на условиях сочетания местных и государственных интересов по решению вопросов местной жизни, под свою ответственность и в пределах определенной территории 2. О необходимости учета возможности решения вопросов местного значения населением муниципального образования с точки зрения общегосударственных интересов пишет В.В. Полянский3.

Определение местного самоуправления должно отражать его управленческую сущность, его положение в государстве как института, ответственного за осуществление части общих публичных дел 4. Между тем, согласно п. 2 ст. Федерального закона «Об общих принципах…», местное самоуправление осуществляется в Российской Федерации «исходя из интересов местного населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Упоминание о необходимости соблюдения интересов народа Российской Федерации при осуществлении местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ отсутствует. Очевидно несоответствие правовой конструкции объективным условиям осуществления муниципальной власти.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.14-15.

Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики):

Автореферат дис. докт. юрид. наук. - Саратов, 2001. - С. 21.

См.: Полянский В.В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. – Нижний Новгород, 2002. - С. 53.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006.– С.29.

Для устранения этого дефекта правового регулирования необходимо модифицировать определение местного самоуправления, закрепленное в п. 2 ст. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г., предусмотрев, что решение вопросов местного значения осуществляется не только в интересах населения конкретного муниципального образования, но и в интересах народа Российской Федерации. Пункт статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ следует изложить в следующей редакции: «местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования с учетом исторических и иных местных традиций».

Тезис об осуществлении местного самоуправления посредством специальных институтов, имеющих принципиально иную, «общественную» природу, нежели институты государственной власти в современных условиях развития российской модели местного самоуправления также не подтверждается.

Основной принцип местного самоуправления заключается в самостоятельном решении населением вопросов местного значения 1. При этом решение вопросов местного значения согласно п. 1 ст. 130 Конституции РФ может быть обеспечено только публичной властью. Данные сферы не могут быть урегулированы методами общественного самоуправления. Следует согласиться с Н.С. Бондарем в том, что «отождествление местной власти с властью общественной является неверным, поскольку в этом случае муниципальная власть фактически исключается из общей системы народовластия и из конституционСм.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 185.

ной системы российской государственности»1. Конституцией императивно предусмотрено решение вопросов местного значения населением путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, то есть посредством прямого властного волеизъявления или через формируемые населением органы публичной власти.

Сторонники государственно-общественной теории местного самоуправления подчеркивают его связь с институтами непосредственной демократии на местном уровне. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления определены в главе 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ. Они выражаются либо в непосредственном принятии властных решений населением муниципального образования, либо означают возможность участия граждан в публично-властной деятельности органов местного самоуправления. Общественный элемент, для которого свойственны принципы свободного и добровольного объединения граждан на основе общности интересов для реализации общих целей во властной деятельности по осуществлению местного самоуправления в формах непосредственной демократии, не реализуется2.

Сама по себе многочисленность форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления не означает приобретения местным самоуправлением «общественных» свойств, при демократической организации власти, основанной на ее разделении и множественности механизмов участия граждан в ее осуществлении, сама публичная природа власти не меняется 3.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционно-правовое обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. - М., 2004. – С. 53.

Это не исключает участия субъектов общественного самоуправления в муниципально-правовых отношениях.

Например, общественные объединения могут выдвигать кандидатов на муниципальных выборах, направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления. При этом, структуры общественного самоуправления не приобретают властных полномочий, а органы местного самоуправления не становятся органами общественной самодеятельности.

См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: Перевод с английского. - М.: Арена, 1993. - С. Многие организационные формы непосредственной демократии в практике муниципального строительства не применяются. В муниципальных выборах, которые являются единственной императивной формой непосредственной демократии на данном уровне, традиционно принимает участие меньшинство избирателей. По оценкам экспертов в сфере электоральных технологий, без применение специфических технологий повышения явки избирателей привлечь к участию в муниципальных выборах удалось бы лишь 5-10 процентов населения1. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на практике оказывается не реальной процедурой, а номинальной декларацией такой возможности2. Проявление общественной активности в осуществлении местного самоуправлении минимально. Как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, «под давлением общественности принимаются решения о выделении денежных средств, увольняются с должности плохие руководители, интенсивнее и более оперативно решаются соответствующие вопросы. Но в этом нет системности, и подобное «ситуационное исполнение» компетенции не означает нового качественного уровня ее осуществления»3. «Совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти», «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только», - предупреждает С.А. Авакьян4.

Об этом говорит и А.А. Уваров: «Практически любой импульс, связанный с участием в местном самоуправлении населения или органов территориального общественного самоуправления, опосредован реализацией соответствующих полномочий органов местного самоуправления»5.

См. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 205.

См.: Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. - 2005. - № 6. - С. 59.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Юринформцентр. Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001 – С. 287.

См.: Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М., 2001. - С. 18-19.

Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - М., 2005. - С. 76.

Определение структуры органов местного самоуправления основано на принципах, характерных для формирования системы органов государственной власти. Порядок образования представительного и иных органов местного самоуправления, правила замещения должности выборного главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления с высокой степенью детализации определены в гл. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях…») предусмотрены унифицированные нормы, применяемые при формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления. Установлены единые принципы организации и проведения выборов, принципы участия в них избирателей. Унификация избирательного процесса в Российской Федерации является принципиальной идеей, призванной обеспечить единые правовые гарантии формирования органов публичной власти, создать условия для возможности совмещения выборов различных уровней. Отмечаются лишь отдельные особенности организации и проведения муниципальных выборов 1, которые являются технологическими, связаны лишь с ограниченностью территории избирательных округов и не могут свидетельствовать о выражении «общественного» элемента в процедуре формирования институтов муниципальной власти.

Комментируя новеллы Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, А.А. Сергеев обоснованно заключает, что к отношениям в сфере формирования органов местного самоуправления применены правила, имманентные системе органов государственной власти: в Федеральном законе «Об общих принципах…» появилось понятие исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; представительные органы сосредотачиваются на правотворческих делах, которые четко разделены; глава муниципального образования, как См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 387.

правило, не может одновременно быть и главой администрации, и председателем представительного органа; инициатива представительного органа ограничена в принятии нормативных актов по финансовым вопросам; введено право вето главы муниципального образования. Отношения представительного органа, главы муниципального образования и главы администрации муниципального образования могут рассматриваться в контексте разделения властей, характерного для федерального и регионального уровня государственной власти 1.

В.И. Васильев также отмечает, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ в правовые отношения между органами местного самоуправления привнесены элементы сдержек и противовесов, характерные для системы разделения властей на региональном и федеральном уровнях государственной власти, что должно способствовать оптимизации разделения труда разных муниципальных органов, повышению эффективность их деятельности 2.

Единую конституционно-правовую природу имеет ответственность органов публичной власти. Ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов РФ, вследствие чего постановка вопроса о необходимости дифференциации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц государственной власти многим исследователям представляется надуманной 3.

См.: Сергеев А.А. Указ. Соч. - С. 118.

См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. - 2004. - № 1. С. 21.

См.: Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права - 2005. - № 6. - С. 57.

Б.И. Краснова о том, что любые властные структуры, даже на местном уровне фактически имеют государственную природу1.

Что касается отмеченной Н.С. Бондарем организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, то сам автор по этому поводу пишет: «признавая важное, сущностное значение этого признака, необходимо отметить вместе с тем, что организационная обособленность муниципальной власти не отрицает ее государственно-властных начал».

Перечисленные особенности осуществления местного самоуправления иллюстрируют всю условность разделения публичной власти в Российской Федерации на власть государственную и муниципальную. В то же время нельзя отрицать существования особенностей реализации муниципальной власти, позволяющих дифференцировать местное самоуправление и местное государственное управление. Это:

1. законодательное выделение сферы общественных отношений, имеющих общегосударственное значение, отнесенных к ведению муниципальных образований;

2. наличие особого уровня управления, ограниченного территориями муниципальных образований;

3. правовая возможность самостоятельного решения населением вопросов, находящихся в сфере ведения муниципальных образований в формах непосредственной демократии;

4. реализация выборного начала при замещении муниципальных должностей, при формировании органов местного самоуправления;

5. учет исторических и иных местных традиций при организации и осуществлении местного самоуправления.

Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. – 1993. - №11. – С.

27-28.

Однако эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от государственной или общественной природы последнего, а от того, насколько четко эта природа учитывается при определении круга дел, находящихся в ведении муниципальных образований 1.

Как было отмечено в § 2 настоящей главы, отечественной концепции конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений соответствует подробное и исчерпывающее перечисление в законе вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований. Проведенный анализ особенностей реализации муниципальной власти на современном этапе развития российского государства также свидетельствует о необходимости применения императивного метода правового регулирования компетенционных отношений в сфере местного самоуправления. Сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования не будет соответствовать публичной природе современной муниципальной власти, объективным условиям ее функционирования. Нельзя принять точку зрения исследователей, предполагающих, что исходя из общественных начал, присущих местному самоуправлению, в регулировании компетенции местного самоуправления как уровня публичной власти принцип «дозволено то, что разрешено законом» должен сочетаться с принципом «дозволено также то, что не запрещено законом» 2. Выявленные особенности муниципальной власти убедительно свидетельствуют о невозможности применения диспозитивного метода регулирования компетенции. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях – политико-территориальных единицах субъектами публичной власти – населением либо органами публичной власти путем осуществления властной деятельности в интересах как местного населения, так и всего народа Российской Федерации.

При этом общественный элемент выражается в формах осуществления местного самоуправления еще в меньшей степени, чем в деятельности органов госуСм.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. на соискание уч. ст. докт. юрид. наук. – М., 2007. - С. 11.

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.100.

дарства. Правовое регулирование компетенционных отношений в сфере осуществления муниципальной власти должно быть основано на применении императивного метода правового регулирования.

Современный уровень развития отечественной конституционно-правовой науки позволяет обосновать концепцию публичной муниципальной власти.

Весьма низкий уровень участия населения в решении вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, не позволяет признать существующую систему публичных самоуправленческих отношений в Российской Федерации реальным самоуправлением, практическим воплощением общественного идеала. Современному уровню осуществления муниципальной власти в России соответствует стадия номинального самоуправления. В данных условиях концепция «государственно-общественной» природы российского местного самоуправления, получившая широкое распространение в научной литературе, требует корректировки.

Результаты социологических исследований показывают, что на местном уровне существует субъективное осознание общих интересов лишь в малых социальных группах – в пределах сообщества жителей многоквартирного жилого дома или в исключительных случаях жилого микрорайона. Современное местное сообщество является субъектом территориального общественного самоуправления. Признание местного сообщества в качестве субъекта местного самоуправления - организационно-правовой формы реализации публичной муниципальной власти - преждевременно. Категория «местное сообщество» закономерно не нашла закрепления в федеральном законодательстве и не должна использоваться для обозначения субъекта местного самоуправления в иных правовых актах.

Сфера реализации муниципальной власти не ограничивается исключительно местными делами, а имеет общегосударственное значение. В силу этого местное самоуправление должно осуществляться как в интересах местного населения, так и в интересах всего народа Российской Федерации. Следует модифицировать норму ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131ФЗ, предусмотрев, что местное самоуправление осуществляется исходя из интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования.

Выявленные особенности публичной природы местного самоуправления свидетельствуют о неэффективности применения диспозитивного метода при регулировании компетенции муниципальных образований. Правовое регулирование компетенционных отношений в сфере реализации муниципальной власти должно осуществляться на основе императивного метода: «дозволено только то, что разрешено законом».

Глава 2. Понятие компетенции муниципальных образований, цель и условия ее определения.

§ 1. Понятие компетенции муниципальных образований; субъекты компетенционных отношений.

Компетенция является базовым понятием публичного права, важнейшим элементом конституционно-правового статуса субъектов властеотношений.

Компетенционные характеристики институтов местного самоуправления являются подтверждением их муниципально-властной природы. Т.М. Бялкина отмечает, что сущность компетенции как правовой категории заключается в том, что она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел 1. Н.С. Бондарь, конкретизируя данное положение применительно к институтам местного самоуправления, указывает, что «определяющее значение имеет не формальный критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего, компетенционные характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения»2.

Определяющее значение компетенции для формирования правового статуса институтов самоуправления отмечено в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в РеспублиСм.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. - М., 2004. – С. 48.

ке Коми»1, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»2.

Однако разработка теории компетенции в сфере местного самоуправления еще не получила должного развития. В современной науке права общепризнанная теория компетенции местного самоуправления как формы народовластия и организационно-правовой формы муниципальной власти еще не сложилась.

Отсутствует единообразное понимание юридической природы элементов компетенции – прав, обязанностей, вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий. Возникает необходимость в исследовании понятий конституционного законодательства, их анализе и систематизации, выявлении языковых особенностей их дефинирования. Разночтения в законодательном и правоприменительном употреблении категорий теории компетенции недопустимы, так как «они могут порождать неоднозначную и небесспорную правоприменительную практику, в том числе противоречащую конституционным нормам»3.

В отечественном праве категории теории компетенции применительно к определению статуса органов власти широко исследовались в рамках науки гоСогласно пункту 5 мотивировочной части названного Постановления, подтверждением муниципальной природы местных представительных органов является содержание их полномочий. Такие полномочия, как утверждение местного бюджета, формируемого за счет собственных источников, установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов, определение порядка управления муниципальной собственностью, определение порядка пользования землей и другими находящимися в муниципальной собственности природными ресурсами, в соответствии со ст. 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ, относятся к исключительным полномочиям местного самоуправления. При иной природе указанных органов Конституция Республики Коми должна была содержать иные формулировки их полномочий и, в первую очередь иную характеристику объектов, на которые эти полномочия распространяются. См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» от 15.01.1998 г.

№3-П // СЗ РФ. - 1998. - №4. - ст. 532.

В пункте 5 мотивировочной части указанного Постановления подчеркивается существенное значение компетенционных характеристик для определении положения институтов местного самоуправления в системе российского народовластия: «по смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти». См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24 января 1997 года №1-П // СЗ РФ. - 1997. - №5. - ст. 708.

Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права.- 2004. - №2. - С. 30.

сударственного и административного права. Существует сложившаяся теория компетенции органов советского государства, представленная в трудах Ц.А. Ямпольской, Ю.А. Тихомирова, И.Л. Бачило. Несмотря на смену государственной и правовой идеологии, положения, выраженные в трудах деятелей советской правовой науки, востребованы и в настоящее время. Они содержат ценные доктринальные выводы, без учета которых исследование компетенции в сфере местного самоуправления окажется непродуктивным. Именно Б.М. Лазаревым сформулировано наиболее распространенное определение компетенции субъекта публичной власти как совокупности предметов ведения и полномочий. Компетенция, по мнению Б.М. Лазарева, «имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают что-то) и б) круг полномочий (прав и обязанностей ведать чем-то)»1. Такой подход к определению компетенции как правовой категории получил развитие в трудах В.В. Аржанова2, И.В. Бабичева3, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, А.А. Замотаева, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, В.И. Фадеева и многих другие.

Применительно к определению компетенции органов местного самоуправления в советском государстве данная концепция выражалась следующим образом: «Компетенция местного Совета является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей»4.

Современное представление о компетенции в системе местного самоуправления отражает определение Н.В. Постового: «Компетенция местного самоуправления – это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципальноЛазарев Б.М. Компетенция органов управления / Б.М. Лазарев. – М.: Юрид. лит., 1972. - С.11.

См.: Аржанов В.В. Разграничение полномочий и предметов ведения государства и местного самоуправления как механизм укрепления законности // Местное право. - 2001. - №10-11. - С. 65.

См.: Бабичев И.В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное право. - 2003. - №1. - С. 25.

Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. – М.: Юрид. лит. 1986. - С. 22.

го образования, органов местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления»1.

Существуют и иные подходы к определению термина «компетенция». Например, С.С. Алексеев пишет: «Компетенция – это содержание и объем властных полномочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе» 2. Такая точка зрения распространена в основном среди представителей науки административного права и используется для описания компетенции исполнительных органов государственной власти. Она весьма уязвима, поскольку не способствует осмыслению и юридической регламентации правовых форм закрепления компетенции субъектов публичной власти. Могут возникнуть затруднения при определении сферы реализации тех или иных полномочий. «Право учреждать предприятия и организации само по себе ничего не говорит без указания на области предметной деятельности, в которой смогут действовать эти предприятия и учреждения», - комментирует возможные последствия использования такого Т.М. Бялкина3.

А.Ю. Якимов определяет компетенцию как совокупность функций органа, его прав, обязанностей, основных форм и методов работы 4. Функциональную составляющую в компетенции выделяют также В.М. Манохин, Е.Б. Лупарев, А.Д. Кан, Ю.А. Тихомиров. Но и данный подход требует корректировки. Следует согласиться с выводами К.Ф. Шеремета и Б.М. Лазарева в том, что функции и задачи сами по себе – явления не юридические. В компетенцию входят не управленческие функции и задачи, а полномочия (права и обязанности) по их осуществлению.

Таким образом, компетенция является правовой категорией, структуру которой составляют полномочия (права и обязанности) в пределах установленных Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М., 1999. - С. 247.

Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. - М., 1994. - С. 41.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006.– С.82.

См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. - 1996. - №8. - С.

104.

предметов ведения. Данный подход к определению содержания теоретической категории «компетенция» отвечает потребностям четкого и единообразного правового закрепления статуса субъектов публичной власти, способствует эффективному нормативному определению объема дел, отнесенных к сфере осуществления муниципальной власти.

Наполнению категорий «предметы ведения» и «полномочия» реальным содержанием способствует анализ особенностей конституционно-правового регулирования системы публичной власти в Российской Федерации.

Семантический анализ термина «предметы ведения» приводит к выводу о том, что данная категория обозначает определенные области общественных отношений, выступающие в качестве сфер деятельности субъектов публичной власти1. Аналогичное значение данного термина было предусмотрено ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Понятие «предмет ведения» определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта РФ или одновременно Российской Федерации и субъекта РФ (соответственно предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения). Компетенцию органа государственной власти закон определял как совокупность полномочий органа по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. В отсутствие законодательного определения термина «предметы ведения» применительно к организации местного самоуправления эти дефиниции могли служить нормативным См.: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. – М.: Юрид. лит. 1986. - С 23.; Фадеев В.И.

Муниципальное право России. – М.: Юрист, 1994. – С. 55-56., Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006.

- С. 112.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999 № 119-ФЗ (в ред. от 20.05.2002) // СЗ РФ. - 1999. – 28 июня. - №26. - ст. 3176.

ориентиром в решении проблем формирования четких доктринальных правил применения терминологии в сфере муниципального строительства.

В настоящее время Федеральный закон от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ не применяется в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1. Это, однако, не следует понимать как отказ от прежнего понимания термина «предметы ведения», поскольку новое определение Федеральным законом от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ не предусмотрено, а по общему мнению, «нормы утратившего силу Федерального закона основывались на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции, которые представляются вполне обоснованными»2. Между тем нормативное определение термина «предметы ведения» в настоящее время отсутствует. Это диктует необходимость формирования доктринальных правил его применения в законодательстве на основе конституционных положений, определяющих сферу реализации муниципальной власти.

Методологической предпосылкой исследования конституционных оснований компетенции в системе местного самоуправления является позиция В.Е. Чиркина, отметившего, что законодатель не уточняет в действующих законах понятий «предметы ведения» и «полномочия», поэтому содержание названных категорий возможно определить только применительно к тексту Конституции Российской Федерации 3. При описании конституционной системы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами используются термины «предметы ведения Федерации», «предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» (ст. 75), «полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и субъекФедеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. – 2003. – 7 июля. - № 27 (часть II). - ст. 2709.

Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права.- 2004. - №2. - С. 32.

См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. – 2-е изд. – М.: Юристъ, 2003. - С. 53.

тов Российской Федерации» (ст. 73), «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 5, 11).

Конституция предусматривает выделение предметов ведения политикотерриториальных образований: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Данная терминология нашла свое развитие в отраслевом конституционном законодательстве, практике Конституционного Суда РФ.

Между тем для определения сфер осуществления муниципальной власти в статье 130 Конституции РФ, в ст.14-16 Федерального закона «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ применяется термин «вопросы местного значения». В ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ этот термин определяется как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно».

По нашему мнению, законодательное решение, предусматривающее использование термина «вопросы местного значения» для обозначения круга дел, находящихся в ведении институтов местного самоуправления, не отражает сущностных характеристик муниципальной власти. Как было показано в § 3 гл.

1 настоящего исследования, решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальный образований в условиях современного российского государства имеет общегосударственное измерение. «В рамках единой публичной власти нет сфер деятельности, в которых полномочны только органы государственной власти или только местное самоуправление.

Невозможно разграничить вопросы на государственные и, по смыслу Конституции, на негосударственные, то есть местные. Федеральная власть, власть субъекта Российской Федерации и власть муниципального образования решают в принципе одни вопросы с той лишь оговоркой, что одни функции присущи федеральному уровню (обороноспособность, госбезопасность), но реализуются при содействии и органов местного самоуправления, другие функции, разумеется, ближе к муниципальному образованию (вывоз твердых бытовых отходов, благоустройство территории, тепло-, водоснабжение», - обоснованно заключает В.Л. Лютцер1. Этот вывод отражает представление о функциях местного самоуправления в современном государстве, когда «на практике едва ли возможно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления»2.

В соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления также могут быть наделены отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Таким образом, сфера реализации муниципальной власти включает в себя вопросы местного значения, решение которых важно для обеспечения общегосударственных интересов, и некоторые вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органы местного самоуправления наделены федеральным законом и (или) законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями 3. Учитывая единство публичной природы государственной и муниципальной власти, следует сделать вывод о том, что теоретическая категория «предметы ведения местного самоуправления» применительно к определению круга дел, находящихся в ведении институтов местного самоуправления, имеет право на существование. Ее употребление допустимо в качестве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти. Существует предположение, что это буЛютцер В.Л. Конституция как источник проблем местного самоуправления в России // Конституция как символ эпохи: В 2 т. – М, 2004. – Т.2. - С. 112.

Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 33.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.119.

дет способствовать установлению единообразия в терминологии науки конституционного и муниципального права 1.

Вместе с тем использование данного термина для правового регулирования сферы осуществления муниципальной власти не будет адекватно отражать сущности современной концепции конституционно-правового регулирования самоуправленческих отношений. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ местное самоуправление не определяется как вид или уровень организации публичной власти, это «форма осуществления народом своей власти».

В современной концепции конституционно-правового регулирования местное самоуправление – это особым образом организованный системный социальный институт. И.В. Бабичев отмечает, что «все его содержание как объективного и действующего феномена проявляется во взаимодействии его внутриинституциональных субъектов между собой и с внеинституциональными субъектами.

Именно такой подход в установлении местного самоуправления как правового института и реализован в российском праве»2. Эту же особенность отмечает Т.М. Бялкина: «Правовое регулирование компетенции местного самоуправления должно осуществляться с учетом специфики местного самоуправления в целом, в том числе такого его свойства как системность. Иными словами, рассматривая местное самоуправление как субъект компетенции, необходимо подходить к нему, во–первых, как к элементу системы государства, во-вторых, как к институту, также являющемуся, в свою очередь, определенной системой» 3.

Общепризнанно, что элементами системы местного самоуправления выступает территория муниципального образования как пространственная граница деятельности субъектов местного самоуправления, организационная система, посредством которой население муниципального образования реализует свою Предложения о применении в отношении круга дел, находящихся в ведении муниципальных образований, термина «предметы ведения местного самоуправления» высказывались Н.В. Кочетковой и Т.М. Бялкиной (см.:

Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: Проблемы оптимизации: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. – Саратов, 2004. – С.10.; Бялкина Т.М. Указ. Соч. – С. 116).

Бабичев И.В. Это что за феномен? Местное самоуправление с точки зрения права // Муниципальная власть. – 2001. - №3. – С. 25.

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С. 294.