«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ...»

Так как необходимо учитывать территориальную дифференциацию форм осуществления муниципальной власти в Российской Федерации, целесообразБеспалый И.Т. Государственное право Российской Федерации: Учебное пособие. Часть 1 / И.Т. Беспалый. Самара: Изд-во «Самарский университет», 2004. - С. 52.

Формулировка данного предложения основана на результатах исследования предметов ведения субъектов местного самоуправления, проведенного Т.М. Бялкиной: См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006.

– С.163.

ность периодического пересмотра сфер ведения муниципальных образований в условиях административной реформы, то следует предусмотреть возможность дополнительного регулирования предметов ведения конкретных видов муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». Полномочия субъектов местного самоуправления по предметам ведения муниципальных образований должны регулироваться Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. При этом необходимо обеспечить приоритет норм Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ над иными законодательными актами, затрагивающими вопросы организации публичного самоуправления народа 1.

Динамический аспект определения компетенции муниципальных образований не может ограничиваться регламентацией предметов ведения и полномочий в федеральном конституционном законодательстве. Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В смысле, придаваемом этой норме Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, практикой Конституционного Суда, она означает, что органы государственной власти Российской Федерации не вправе своими решениями определять вопросы местного значения. В соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ, перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах…». Но в силу отнесения общих принципов организации местного самоуправления к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, это не должно означать исключения субъектов Российской Федерации из процесса определения компетенции муниципальных образований.

Сферы деятельности местного самоуправления - предметы ведения муниципальных образований - не ограничиваются вопросами местного значения.

Предметы ведения муниципальных образований включают в себя не только воВ настоящее время полномочия органов местного самоуправления предусмотрены Бюджетным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, Жилищным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Федеральным законом «Об образовании» и др.

просы местного значения, но и некоторые вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органы местного самоуправления данных муниципальных образований наделены федеральным законом и (или) законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями1. Формой делегирования определенной части компетенции Российской Федерации или ее субъектов на уровень местного самоуправления является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в определении компетенции муниципальных образований подчеркивается законодателем – ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах…», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации; наделение отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - только законами субъектов Российской Федерации. Реализация динамического аспекта определения компетенции в системе местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации должна происходить путем использования права наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законами субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование компетенции муниципальных образований осуществляется в условиях реализации принципа федерализма. Проблемы нормативного регулирования компетенции в системе местного самоуправления следует решать на основе выделения статического и динамического аспектов определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований.

Правовое регулирование компетенции муниципальных образований должно быть основано на сочетании статического и динамического начала, исходя из См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.119.

особенностей развития федеративных отношений в Российской Федерации.

Статический аспект выражается в длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивой деятельность по достижению цели определения компетенции в системе местного самоуправления. Динамический аспект реализуется при законодательной регламентации компетенции муниципальных образований органами государственной власти в условиях действующей Конституции.

Оптимальное сочетание статического и динамического аспектов определения компетенции в системе местного самоуправления может быть обеспечено закреплением предметов ведения, общих для всех видов муниципальных образований, в главе 8 Конституции Российской Федерации. Так как необходима унификация терминологии в сфере разграничения предметов ведения и полномочий политико-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) для обозначения круга дел, находящихся в ведении муниципальных образований, следует использовать термин «предметы ведения». Следует также предусмотреть возможность дополнительного регулирования предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» применительно к конкретным видам муниципальных образований. Право наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законами субъектов Российской Федерации, предусмотренное нормами главы 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призвано обеспечить реализацию динамического аспекта определения компетенции в системе местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Глава 3. Реализация компетенции в организационной системе местного самоуправления Конституция РФ (ч. 2 ст. 130) предусматривает осуществление местного самоуправления гражданами (населением) путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Решение вопросов, находящихся в сфере осуществления муниципальной власти, обеспечивается в процессе взаимодействия всех органов и должностных лиц местного самоуправления при непосредственном участии населения1. Эти субъекты, вступая в публичные правоотношения, реализуют компетенцию муниципального образования в формах, определенных Федеральным законом «Об общих приципах…», и в совокупности составляющих организационную систему местного самоуправления. Анализ содержания ст. 130 Конституции РФ, глав 5 и 6 Федерального закона «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ показывает, что организационная система местного самоуправления имеет в своем составе обособленные элементы, а именно: 1) организационные формы, с помощью которых население муниципального образования непосредственно осуществляет местное самоуправлении либо принимает участие в его осуществлении; 2) специально образуемые в муниципальных образованиях органы местного самоуправления. Указанные элементы в свою очередь являются сложными системами. Изучение данных подсистем необходимо для определения наиболее эффективных способов правового регулирования механизма реализации компетенции в системе местного самоуправления.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.222.

§ 1. Реализация компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии Теоретические основы непосредственной демократии на местном уровне весьма подробно исследованы в науке конституционного и муниципального права. В 60-80 годах XX столетия значительный вклад в разработку этих проблем внесли Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Р.Ф. Васильев, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, Ф.М. Рудинский, Б.А. Страшун, К.Ф. Шеремет. Уже в XXI веке Е.И. Колюшина, А.А. Сергеева, Т.М. Бялкиной, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, в которых уделяется значительное внимание вопросам правого регулирования институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Большое значение для формирования теоретических основ непосредственной демократии имеет диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Л.А. Нудненко «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления»1. Несмотря на то, что данное исследование было проведено еще в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, выводы, сделанные его автором, имеют научную ценность и в обстановке современного реформирования самоуправленческих отношений. Актуальным остается предложенное Л.А. Нудненко определение непосредственной демократии в системе местного самоуправления как «совокупности общественных отношений, возникающих в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь» 2. Данное положение следует принять в качестве теоретической основы исследования реализации компетенции муниципальных образований в формах непосредственной демократии.

См.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: дис. на соискание уч. ст. докт. юрид. наук. - М. 2001. – 342 c.

Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф. дис.

на соискание уч. степ. докт. юрид. наук. - М. 2001. - С. 22.

Для выявления наиболее эффективных направлений правового регулирования компетенции в организационной системе местного самоуправления необходимо исследовать конституционные основы соотношения категорий «субъект местного самоуправления» и «субъект реализации компетенции в системе местного самоуправления».

Ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации определено, что источником любой власти, в том числе и муниципальной, является народ Российской Федерации. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ст. 130 Конституции данные положения конкретизированы применительно к организации местного самоуправления. Установлено, что вопросы местного значения решаются непосредственно населением, а местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ воспроизводят конституционные нормы о решении вопросов местного значения населением, не разъясняя и не дополняя их. Сопоставление приведенных нормативных положений приводит к выводу о том, что местное самоуправление осуществляется населением муниципального образования - частью народа Российской Федерации, находящейся в границах муниципального образования.

Однако население муниципального образования как социальная общность обладает особенными свойствами, отличающими его от других территориальных коллективов, поскольку включает в себя не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан, лиц без гражданства, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории. Как было отмечено, основанием для предоставления лицу важнейших инструментов муниципальной демократии - избирательных прав и права на участие в местном референдуме - является факт его проживания на территории муниципального образования, зафиксированный органами регистрационного учета. Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях…» предусмотрено, что эти права могут быть предоставлены иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно или преимущественно проживающим на территории муниципального образования. То есть население муниципального образования следует определить как совокупность индивидов, проживающих на его территории. При этом индивидуальное осуществление местного самоуправления и реализация таким образом компетенции муниципального образования невозможна. Демократический характер организации власти в Российской Федерации предполагает принятие решений большинством при уважении прав меньшинства. Демократия ассоциируется, как правило, с принятием решения большинством голосов1. Поскольку компетенция представляет собой правовой способ распределения труда по управлению обществом, право гражданина на осуществление местного самоуправления может быть реализовано только в условиях социального коллектива. Таким образом, первичными субъектами местного самоуправления следует признать индивидов, проживающих на территории муниципального образования и составляющих в совокупности население муниципального образования.

Однако вопросы, находящиеся в сфере осуществления муниципальной власти, не могут решаться только населением. Население муниципального образования не способно выполнять абсолютно все функции субъекта управления 2.

А.В. Новокрещенов отмечает по этому поводу, что «этого нет нигде: ни во Франции, ни в Голландии, ни в Германии, ни в США. Возможно, где-то люди, ведущие первобытный образ жизни, и осуществляют непосредственное участие в управлении, но и там, скорее всего, это является прерогативой вождя… Знакомство с опытом организации местного самоуправления западноевропейских стран позволило увидеть различные формы местной власти, но нигде не удавалось обнаружить такое явление, чтобы население само осуществляло власть, См.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф.

дис. на соискание уч. степ. докт. юрид. наук. - М. 2001. - С. 2.

См.: Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сборник научных трудов. М., 2004. С. 175.; Новокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. - Новосибирск, 2002; Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учебное пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: закон и право, 2007. - С. 13.

являлось ее субъектом, за исключением моментов выборов и референдума» 1. С данной позицией солидарна Т.М. Бялкина: «Повседневное решение проблем жизнеобеспечения населения является непосредственной задачей органов местного самоуправления, их обязанностью, от исполнения которой они не могут уклониться. В связи с этим первостепенное значение в реализации компетенции муниципального образования имеет деятельность системы органов местного самоуправления»2. Степень сложности задач, решаемых публичной властью в целом и местным самоуправлением в частности, постоянно возрастает, требует профессионального подхода и постоянства в их осуществлении, которые невозможно обеспечить лишь формами общественного характера 3.

В отечественной правовой науке широкое распространение получило представление о слиянии объекта и субъекта местного самоуправления, составляющее ядро дуалистической государственно-общественной концепции местного самоуправления 4. Так, А.Р. Еремин делает вывод о том, что «при самоуправлении существуют не две системы: управляющая и управляемая, а одна, самоуправляемая»5. «Если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы – управляющая и управляемая, а одна – самоуправляемая», - пишет Е.С. Шугрина6. Между тем теоретическое обоснование тезиса о слиянии субъекта и объекта местного самоуправления не учитывает особенностей осуществления муниципальной власти в Российской Федерации. В современных условиях следует вести речь о «приближении управляющего субъекта к управляемому объекту»7, наличии «обратной связи» между субъектом и объектом самоуправления. Не о совпадении, а о связи управляющей системы с объектом управлеНовокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. - Новосибирск, 2002. - С. 226-227.

Бялкина Т.М. Указ. Соч. - С. 223.

См.: Там же. – С. 229.

О совпадении субъекта и объекта в социальном управлении и местном самоуправлении см: Тихомиров Ю.А.

Управление делами общества. - М., 1984. - С. 193-213.

Еремин А.Р. Реализация прав человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации:

конституционные вопросы: Автореф. дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук. - Саратов. 2003. – С.

15.

Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. – М.: ТК Велби, Проспект, 2004. – С. 9.

Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. - 2005. С.10.

ния на местном уровне публичной власти пишет А.С. Прудников1. А.А. Уваров также указывает, что: «населением муниципального образования, которым управляют органы местного самоуправления, могут быть использованы обратные формы воздействия на эти органы в виде референдума, выборов, отзыва, требования отчета о своей деятельности и другие, при помощи которых население может изменять формы, условия и содержание управления этими органами»2. Сходную позицию в данном вопросе занимает А.А. Сергеев. Рассматривая муниципальное образование как самоуправляемую систему, он делает обоснованный вывод: «Самоуправляемая система предполагает отнюдь не совпадение управляющего и управляемого элементов, а возможность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент»3.

Таким образом, выявляется объективная необходимость сочетания форм непосредственной и представительной демократии в регулировании сфер, составляющих предметы ведении муниципальных образований. Сложность вопросов, находящихся в сфере осуществления муниципальной власти требует их решения не только населением муниципального образования, но и органами местного самоуправления. Если субъектом местного самоуправления признается территориальный коллектив - население муниципального образования, то участниками правоотношений по поводу реализации компетенции муниципального образования являются как население муниципального образования, так и органы местного самоуправления. Указанные субъекты реализуют компетенцию в формах, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах…».

Население реализует компетенцию муниципального образования в организационных формах непосредственной демократии. Федеральным законом от октября 2003 г. №131-ФЗ формы непосредственной демократии дифференцированы на формы непосредственного осуществления населением местного саСм.: Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». – М.: ЮНИТИ-ДАНА: закон и право, 2007. С. 13.

Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - М., 2005. - С. 73-75.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 254.

моуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Их перечень, предусмотренный главой 5 Федерального закона от октября 2003 г., включает местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческую инициативу граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. Ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ также предусмотрено, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах…» и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Дифференциация форм непосредственной демократии, предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах», лишь частично отражает их специфику и не может дать объективного и полного представления об их роли в реализации компетенции муниципального образования. Для выявления наиболее эффективного механизма реализации компетенции в системе местного самоуправления необходимо провести разграничение форм непосредственной демократии, посредством участия в которых население непосредственно осуществляет компетенцию муниципального образования, и организационных форм, не обеспечивающих непосредственной реализации компетенции населением.

Предпосылки данной дифференциации существуют в науке права.

А.А. Сергеев подчеркивает направленность некоторых форм волеизъявления населения на непосредственную реализацию властных полномочий: «Муниципальные выборы, местный референдум, сходы граждан и отзыв выборных лиц местного самоуправления являются формой прямой демократии, они позволяют населению своим непосредственным волеизъявлением принимать властные решения, реализуя тем самым коллективное право на осуществление местного самоуправления»1. Некоторые инструменты муниципальной демократии позволяют гражданам и их коллективам лишь взаимодействовать с органами местного самоуправления, влиять на принятие этими органами правовых решений, реализовывать и защищать право на участие в осуществлении муниципальной власти, но не осуществлять местное самоуправление непосредственно2.

Реализация компетенции определяется как правоприменительный процесс, направленный на реальное осуществление закрепленных в законодательных актах прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в определенных сферах общественной жизни, отнесенных к их ведению 3. Он выражается в достижении нормативно установленных целей посредством применения правовых норм к определенным сферам жизнедеятельности. Население реализует компетенцию муниципального образования, когда оно выступает субъектом правоприменительного процесса, и непосредственным волеизъявлением принимает решение, определяющее содержание деятельности по осуществлению местного самоуправления в муниципальном образовании. Характеристики форм непосредственной демократии, предусмотренных главой 5 Федерального закона от октября 2003 г. №131-ФЗ, позволяют отнести к формам реализации компетенции муниципального образования населением местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, сход граждан.

В то же время такие организационные формы, как правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления неразрывно связаны с деятельностью системы органов местного самоуправления, вне ее не реализуемы и не могут рассматриваться в качестве непосредственных форм осуществления населением компетенции муниципального образования. С Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 417.

См.: Там же. – С. 418.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С. 344.

помощью данных форм народовластия население может влиять на содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления, однако такое влияние не будет решающим. Субъектами процесса применения правовых норм к сферам общественных отношений, составляющих предметы ведения муниципальных образований, в данном случае являются органы и должностные лица местного самоуправления. Непосредственной реализации компетенции муниципального образования населением не происходит.

Голосование населения по вопросам изменения границ муниципального образования не может быть признано формой реализации компетенции местного самоуправления населением, поскольку соответствующий вопрос не находится в компетенции муниципальных образований. Население лишь выражает мнение по вопросу об изменении границ муниципального образования, а решение принимают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Территориальное общественное самоуправление не является организационно-правовой формой выражения муниципальной власти и в качестве элемента реализации компетенции муниципального образования также рассматриваться не может1.

Указанные особенности осуществления муниципальной власти в организационной системе местного самоуправления определяют сущность механизма реализации компетенции муниципальных образований.

В условиях слабости институтов непосредственной демократии и отчуждения основной массы населения от власти необходимо формирование системы гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного положения о населении как о коллективном субъекте местного самоуправления. Основой данной системы должно стать закрепление в федеральном законодательстве принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований.

Подробнее об общественной природе территориального общественного самоуправления см.: Уваров А.А.

Система местного самоуправления. // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - №2.; Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - М., 2005. - С. 41.; Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности: Сб. материалов / Моск. обществ. науч. фонд; Ред.-сост. О.Л. Савранская. - М., 1999; Сергеев А.А.

Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Издво Проспект, 2006. - С. 161.

Приоритет компетенции по отношению к организационной системе местного самоуправления обусловлен определяющим значением компетенционных характеристик для формировании статуса субъектов публичной власти. Он подтвержден практикой конституционного правосудия 1 и признан в науке права. Как обоснованно указывает Т.М. Бялкина, именно компетенция является основным фактором, который определяет систему местного самоуправления 2. В свою очередь, совокупность институтов местного самоуправления, форм его реализации является элементом системы местного самоуправления. Содержание этого элемента, получающего свое правовое выражение в организационной системе конкретного муниципального образования, также определяется компетенционным характеристиками.

В целях соблюдения принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований требуется корректировка правового регулирования форм непосредственной демократии в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ.

Как было показано в главе 1 настоящего исследования, определение компетенции муниципальных образований должно осуществляться на основе принципа «разрешено только то, что прямо предусмотрено законом». Поскольку компетенция муниципального образования реализуется в формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления, участия населения в их осуществлении, нормативное закрепление данных форм также должно происходить на основе императивного метода регулирования. Отношения, связанные с использованием форм непосредственной демократии, являются публичноправовыми, к которым не может быть применен принцип «разрешено все, что не запрещено». Поскольку местное самоуправление – это основа конституционного строя и важнейший элемент устройства государства, следует согласитьСм.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24.01.1997 №1-П // СЗ РФ. - 1997. - №5. - ст. 708, Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» от 15.01.1998 №3-П // СЗ РФ. - 1998. - №4. - Ст. 532.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006.. – С.99.

ся с Т.М. Бялкиной в том, что правовой формой для определения механизма реализации компетенции муниципального образования должен быть федеральный закон1.

Регулирование форм непосредственной демократии в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ не вполне соответствует указанным критериям.

Согласно ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, наряду с предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах…» формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Законом установлено единственное ограничение для расширения перечня форм прямой демократии, применяемых в муниципальном образовании. Ч. 2 ст. 33 определено, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления должно основываться на принципах законности, добровольности. Следовательно, нормативными актами могут быть предусмотрены и иные формы непосредственной демократии, помимо урегулированных Федеральным законом «Об общих принципах…». Законодательное регулирование механизма реализации компетенции муниципальных образований по сути основывается на несвойственном публичному праву диспозитивном методе правового регулирования «разрешено все, что не запрещено»2. Для устранения этого несоответствия и в целях обеспечения системности правового регулирования компетенционных отношений следует модифицировать статью 33 Федерального закона «Об общих принципах…», исключив возможность расширения перечня форм См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.99.

См.: Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2005. – 25 ноября. - № 47. - ст. 4968.

непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении без внесения соответствующих изменений в главу Федерального закона от 6 октября 2003 г.

Анализ правового регулирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления с точки зрения реализации принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований, позволяет сделать следующие практические выводы.

Согласно ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местный референдум является высшей формой народовластия на муниципальном уровне. Ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ установлено, что местный референдум проводится в целях решения вопросов местного значения непосредственно населением. При этом статьей 25 Федерального закона «Об общих принципах…» императивно предусмотрено, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Следовательно, в указанных муниципальных образованиях компетенция может быть реализована населением как на местном референдуме, так и на сходе граждан.

Необходимость проведения местного референдума в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек вызывает сомнения. О нецелесообразности проведения местного референдума в поселениях, где возможно проведение схода граждан, писала Л.А. Нудненко еще в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ1.

Несмотря на модификацию правового положения схода в системе форм муниципальной демократии, данная проблема остается весьма актуальной и сегодня.

Сход, как и местный референдум, представляет собой организационную форму реализации компетенции муниципального образования населением. В См.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф.

дис. на соискание уч. степ. докт. юрид. наук. - С.41.

поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек сход граждан и местный референдум проводятся на одной территории, их предметом является один круг вопросов. Закон предусматривает аналогичные условия правомочности принятого на референдуме и на сходе решения. Решение, принятое на сходе граждан, так же, как и решение референдума, подлежит обязательному исполнению, оно должно быть опубликовано (обнародовано). А.А. Сергеев по этому поводу отмечает: «сход граждан является основным инструментом народовластия, он по сути заменяет и местный референдум, и представительный орган. Решение схода является прямым выражением воли населения муниципального образования и наравне с решениями местного референдума имеет юридический приоритет перед решениями органов и должностных лиц местного самоуправления»1. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. В то же время при проведении схода нет необходимости в соблюдении длительной и сложной процедуры, регламентированной статьями 36-38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации». О сложности процедуры референдума свидетельствует судьба института самообложения граждан: вопрос о самообложении потерял какое-либо реальное значение после того, как Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ по нему было предусмотрено обязательное проведение местного референдума. Об этом говорит и тот факт, что в абсолютном большинстве муниципальных образований местный референдум не проводился ни разу.

В то же время когда в небольших муниципальных образованиях возможно проведение и схода граждан, и местного референдума, создается опасность коллизии при реализации компетенции. Нельзя исключать возникновения ситуации, когда решение схода будет противоречить решению референдума и наоборот. При близких компетенционных характеристиках данных институтов Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 407.

непосредственной демократии найти правовое решения этой проблемы будет непросто. Возможность возникновения проблемной ситуации следует исключить путем внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ. Статью 22 Федерального закона «Об общих принципах…» необходимо дополнить пунктом следующего содержания: «Местный референдум не проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человека» Наряду с этим в целях обеспечения беспрепятственного осуществления прав граждан на участие в реализации компетенции муниципальных образований следует модифицировать статью 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…». Ее следует дополнить нормой: «Голосование на сходе граждан по вопросам, находящимся в ведении муниципальных образований, является тайным, при голосовании по данным вопросам исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением участников схода».

Механизму реализации компетенции муниципального образования должен соответствовать порядок организации и проведения муниципальных выборов.

Это утверждение тем более актуально, что выборы в большинстве муниципальных образований городского и районного уровня являются единственной формой непосредственной демократии, реально применяемой и ориентированной на всех дееспособных жителей соответствующих территорий 1. Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Механизм реализации компетенции на муниципальных выборах связан с осуществлением права населения на представительство. Смысл народовластия состоит не только в самой возможности обладания активным и пассивным изСм.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 383.

бирательным правом на муниципальных выборах, но и в осуществлении власти народом посредством сформированных в результате выборов органов 1. П.А.

Астафичев обоснованно указывает, что «право населения муниципального образования на представительство означает право формировать представительный орган и требовать от него решения вопросов местного значения в соответствии с потребностями и интересами муниципального сообщества» 2. С данным определением следует согласиться, уточнив, что решение вопросов местного значения должно осуществляться исходя не из интересов местного сообщества, а из интересов народа Российской Федерации и населения муниципального образования.

Способ формирования выборного органа должен обеспечивать представительство населения и реализацию таким образом компетенции муниципального образования. Принципиальное значение в данном вопросе имеет выбор избирательной системы.

Достоинства и недостатки избирательных систем широко обсуждаются в научной литературе 3. Считается математически доказанным, что идеальной избирательной системы не существует 4. Авторы учебного пособия «Муниципальные выборы в Российской Федерации», комментируя практику применения норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, отмечают, что «муниципальные образования, как правило, применяют на выборах мажоритарную избирательную систему. Пропорциональная избирательная система используется лишь в отдельных муниципальных образованиях» 5. Вместе с тем закон допускает возможность проведения выборов депутатов представительного органа См.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф.

дис. докт. юрид. наук. – М., 2001. - С.23.

Астафичев П.А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - №3. - С.8-14. О концепции конституционного права гражданина на представительство в органах публичной власти см. также: Масленникова С.В. Право граждан на народное представительство:

Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2001.

См.: Ламберт Д.Д., Лейкман Э. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Перевод с английского. - М.: Иностр. лит., 1958. - С. 114-136; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. - М., 1999. - С. 105-117; Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Современные избирательные системы // Выборы. Законодательство и технологии. - 2000. - № 7-8. - С. 54-59; Чиркин В.Е. Какая избирательная система нужна России? // Общ. науки и современность.- 2000. - № 2. - С. 37-48.

См. Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. - М., 1997. - С. 9-16.

Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: учебное пособие. – М.: Норма, 2006. – С.57.

муниципального образования на основе только пропорциональной избирательной системы. В данном случае все депутаты представительного органа муниципального образования избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями. Федеральным законом «Об общих принципах…» не исключается проведение выборов по пропорциональномажоритарной (смешанной) системе, когда часть депутатов представительного органа избирается по одномандатным либо многомандатным округам, а другая часть депутатов избирается по единому избирательному округу, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты. Конкретное число депутатов, избираемых по единому избирательному округу, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время наиболее изученным является опыт проведения муниципальных выборов на основе пропорциональной или смешанной избирательной системы в Нижегородской области и Красноярском крае.

Компетенция – это правовое выражение задач и функций субъектов публичной власти. Последовательная реализация принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования требует учета функциональных особенностей институтов самоуправления. Избирательная система, применяемая на муниципальных выборах, должна соответствовать функциональным характеристикам представительного органа местного самоуправления, то есть отвечать задачам обеспечения права населения муниципального образования на представительство.

Авторы работы «Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы» отмечают, что задачи и функции представительных органов, которые выполняют депутаты, можно разделить на три группы. «Первая - законотворческая, принятие нормативных актов. Вторая - отстаивание интересов жителей определенной территории. Третья - защита интересов отдельных граждан. Очевидно, что доля этих функций сильно различается для представительных органов разных уровней. На федеральном уровне преобладают первая и вторая задачи, при этом первая более характерна для нижней палаты, а вторая - для верхней. На муниципальном уровне вторая и третья задачи преобладают над первой»1. При этом главным достоинством мажоритарной избирательной системы, основанной на голосовании в одномандатных округах, считается ее ориентированность на представительство интересов граждан, проживающих на территории округа, близость кандидатов и избранных депутатов к избирателям,2.

В данных условиях реализации принципа соответствия организационной системы муниципального образования его компетенции будет соответствовать использование на выборах депутатов представительного органа муниципального образования мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Вместе с тем такой вывод не должен быть истолкован как исключающий влияние других факторов (например, роли политических партий в функционировании институтов демократического государства и гражданского общества, менталитета граждан, их традиций и политического опыта) на формирование и правовое закрепление избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах.

Итак, субъектом местного самоуправления признается территориальный коллектив - население муниципального образования; субъектами реализации компетенции муниципального образования являются участники соответствующих правоотношений - население муниципального образования и органы местного самоуправления. Правовая характеристика форм непосредственной демократии, предусмотренных главой 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ, позволяет отнести к формам реализации населением компетенции муниципального образования местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправСм. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. - М.: Аспект Пресс, 2005. – С. 28.

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. - М., 1999. - С. 105-117.

ления, выборного должностного лица местного самоуправления, сход граждан.

В данных условиях необходимо формирование системы гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного статуса населения как субъекта местного самоуправления. Ее основой должно стать закрепление в федеральном законодательстве принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований.

В целях реализации данного принципа следует исключить возможность расширения перечня форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении без внесения соответствующих изменений в главу 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

Для предотвращения коллизий при реализации компетенции муниципального образования также необходимо исключить возможность проведения местного референдума в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Наряду с этим в целях обеспечения беспрепятственной реализации права граждан на участие в решении вопросов местного значения следует предусмотреть, что голосование на сходе граждан по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований, является тайным, при голосовании по данным вопросам исключается возможность какоголибо контроля за волеизъявлением гражданина. Последовательное осуществление принципа соответствия организационной системы муниципального образования механизму реализации компетенции муниципальных образований предполагает использование на выборах депутатов представительного органа муниципального образования мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

§ 2. Реализация компетенции муниципальных образований органами местного самоуправления Местное самоуправление представляет собой органическое соединение представительной и непосредственной демократии. Оно шире по формам и возможностям осуществления компетенции, чем непосредственная демократия1. Объективная сложность вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, предполагает необходимость реализации компетенции как населением непосредственно, так и через специально образуемые органы местного самоуправления.

При рассмотрении проблемы о реализации компетенции муниципального образования органами местного самоуправления следует отметить, что ни законодательство, ни современная наука муниципального права не дает однозначного ответа на вопрос о том, что должно лежать в основе организационной системы конкретного муниципального образования, какими критериями следует пользоваться при определении видов органов местного самоуправления, их структуры, порядка формирования, численного состава и т.п 2. Данная проблема не нова для отечественного права. До принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правило о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления, закрепленное в ч. ст. 131 Конституции и рамочное положение Федерального закона от 28 августа 1995 г №154-ФЗ, предусматривающее обязательное учреждение представительного органа местного самоуправления, оставались по сути единственными нормативными ориентирами для формирования институциональной системы местного самоуправления. Критерий определения структуры местных органов власти, установленный в статье 6 Европейской Хартии местного самоуправления – соответствие местным потребностям и обеспечение эффективности См.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф.

дис. на соискание уч. степ. докт. юрид. наук. - М. 2001. - С.23.

См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.224.

управления – в силу своей неопределенности также не мог быть эффективно применен без конкретизации в законодательстве.

Правовое регулирование организационной системы местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ оказалось более последовательным с точки зрения определения видов органов, порядка их формирования и связей между ними. Если формулировка п. 6 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» обоснованно вызывала вопросы о содержании понятия «структура», то действующий закон не предполагает множественности трактовок этого термина. Согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…», структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Речь идет о взаимоотношениях между органами местного самоуправления как субъектами, осуществляющими властные полномочия в соответствии с установленной законом компетенцией муниципального образования, то есть о системе органов публичной власти соответствующего муниципального образования. Исключается применявшееся ранее толкование термина «структура органов местного самоуправления», когда под ней понималась совокупность внутренних организационных частей (структурных подразделений) органов местного самоуправления, то есть система комитетов, комиссий, фракций, формируемых в представительном органе местного самоуправления, структура аппаратов, отделов, управлений и прочих подразделений местной администрации1. Такое понимание категории «структура органов местноО различных вариантах определения терминов «система» и «структура» применительно к организации местного самоуправления см: Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство го самоуправления» создавало реальную возможность ущемления конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, фактически не допуская установления перечня органов местного самоуправления населением и подменяя реальное выражение власти народа формальной процедурой.

Вместе с тем определение структуры органов местного самоуправления не есть самоцель. Оно – лишь средство обеспечения эффективного решения вопросов, входящих в компетенцию муниципальных образований. В определении структуры органов местного самоуправления, видов их структурных подразделений первичным должна быть компетенция, круг вопросов, для решения которых они создаются и наделяются полномочиями. Являясь элементом организационной системы местного самоуправления, структура органов местного самоуправления должна формироваться на основе принципа соответствия механизму реализации компетенции муниципального образования. Данное положение является частным случаем общего принципа соответствия организационной системы местного самоуправления компетенции муниципальных образований При этом компетенции муниципального образования должно соответствовать не только формальное определение перечня органов местного самоуправления, но и регулирование полномочий каждого из них по решению вопросов, входящих в компетенцию муниципального образования, определение механизмов взаимодействия между органами 1.

Существуют объективные предпосылки для законодательного закрепления принципа соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования. В науке отмечается определяющее влияние компетенции на формирование организационной системы местного самоуправления. Т.М. Бялкина пишет, что степень сложности организационной структуры муниципального образования должна определяети право. - 2004. - №3. - С. 32. Доклад «Актуальные проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления» // Местное право. - 2001. - №1. - С. 15.

См.: Замотаев А.А. Слухи о нарушении Конституции сильно преувеличены // Муниципальная власть. – 2003. С. 56.

ся объемом его компетенции 1. А.В. Колесников также подчеркивает взаимосвязь компетенции и структуры органов местного самоуправления, влияние компетенции органа на его внутреннюю структуру2.

Обоснованность нормативного закрепления указанного принципа подтверждается при анализе принципов территориальной организации местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ не воспринята распространенная в некоторых зарубежных государствах практика дифференциации правового статуса муниципальных образований в зависимости от численности населения 3. Критерием выделения видов муниципальных образований и, соответственно, определения структуры органов самоуправления в них, согласно абз. 4 и 5 ч. 1 ст. Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ, является реализация компетенции, возможность решения на территории муниципальных образований вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. предусмотрено, что «наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственБялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.231.

См.: Колесников А.В. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления:

Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук.– Саратов, 2003. – С.8.

См.: Черкасов А.Н. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. - М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 61-62.

ных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Зависимость определения структуры органов местного самоуправления от особенностей реализации компетенции муниципальных образований прослеживается при анализе модификации положений Федерального закона «Об общих принципах…». Первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусматривала жесткое разграничение полномочий между органами и должностными лицами сельского поселения, где численность населения превышает 1000 человек. Однако при существующей кадровой и материально-технической обеспеченности поселений осуществление такой системой органов самоуправления компетенции сельского поселения оказалось невозможным. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. №93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» 1 организационная система сельских поселений была существенно упрощена, стало возможно замещение одним лицом должностей главы муниципального образования, председателя представительного органа и главы администрации. Такой подход призван способствовать более эффективной реализации компетенции сельских поселений.

Важным аспектом реализации принципа соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования является обеспечение эффективного представительства населения при решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. Механизм реализации компетенции органами местного самоуправления должен соответствовать конституционным положениям о населении как субъекте местного самоуправления и при этом обеспечивать беспрепятственную реализацию права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправФедеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 21.07.2005 №93-ФЗ // СЗ РФ. – 2005. – июля. - №30 (1 ч.). - ст. 3104.

ления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). А.А. Сергеев верно отмечает, что «по смыслу конституционных норм, отнесение какого-либо вопроса к числу вопросов местного значения влечет необходимость обеспечить населению прав решать его посредством форм прямой демократии, в том числе путем выборов, а также через выборный орган местного самоуправления» 1.

Поскольку ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления являются субъектами, посредством которых осуществляется власть народа, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть по крайней мере опосредованно связано с волеизъявлением населения муниципального образования. Согласно определению, данному в п.1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, необходимым условием наделения органа властными полномочиями должно быть избрание его непосредственно населением либо образование представительным органом местного самоуправления. В связи с этим органами местного самоуправления должны считаться не любые организационные структуры, участвующие в решении вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, а только сформированные непосредственно населением либо органом, полномочия которого напрямую вытекают из волеизъявления населения.

Между тем ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. То есть допускается возможность включения в организационную систему муниципальноСергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. – М.: ИД «Юриспруденция», 2005. - С. 174.

го образования невыборных органов местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. При осуществлении компетенции муниципального образования данным органом население лишается возможности определять содержание его деятельности путем отказа в доверии его членам на очередных выборах или посредством реализации права их отзыва. В то же время общепризнанно, что «легитимация власти органов местного самоуправления должна быть регулярно подтверждаемой, например, посредством регулярных выборов в соответствии с действующим законодательством» 1. Полагаем, что принятие устава муниципального образования представительным органом вряд ли само по себе может быть признано достаточной гарантией соблюдения прав граждан на участие в реализации компетенции муниципального образования.

Только формирование органов местного самоуправления населением на выборах или органом, полномочия которого напрямую вытекают из волеизъявления населения муниципального образования, будет соответствовать положениям Европейской хартии местного самоуправления (п. 2 ст. 3)2.

В целях реализации принципа соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ необходимо изложить в следующей редакции: «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные выборные органы, органы, формируемые представительным органом муниципального образования, выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф. дис.

на соискание уч. степ. докт. юрид. наук. - М. 2001. - С.25.

Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие для высших учебных заведений / Под ред. В.А. Черникова. - М.,2000. - С. 37.

Структура органов местного самоуправления не соответствует механизму реализации компетенции муниципального образования в случае, если представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, из депутатов представительных органов указанных поселений (в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от октября 2003 г. №131-ФЗ). В данном случае население перестает быть субъектом осуществления местного самоуправления. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 г. №2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69,части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова»1, образуемые в Российской Федерации путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Только соблюдение этих принципов избирательного права делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а орган - действительно представительным.

В случае формирования представительного органа из числа депутатов представительных органов и глав поселений принципы всеобщего и прямого избирательного права не соблюдаются. Оказывается нарушенным и принцип равного представительства, поскольку в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона избрание депутатов осуществляется с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства. Члены представительного органа муниципального района будут представлять разное число граждан в зависимости от численности жителей поселения, тем самым представительство оказывается неравным и искаженным. В данном случае регулирование по предметам ведения муниципального района будет осуществляться неПостановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова» от 22.01.2002 г. №2-П // Российская газета. - 2002. – 31 января. - № 19.

выборным органом, сформированным в нарушение принципа соответствия организационной структуры местного самоуправления компетенции муниципального образования. Указанный механизм формирования представительного органа муниципального района также противоречит положениям, закрепленным в ч. 3 ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления 1.

Способ решения данной проблемы очевиден: необходимо изменить норму ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…» и исключить вариант формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений.

Осуществление принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований требует решения проблемы правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований.

В настоящее время правовое положение избирательных комиссий муниципальных образований определено ст. 24 Федерального закона от 12 июня г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2. В соответствии с ч. 1 указанной статьи на избирательные комиссии муниципальных образовании были возложены полномочия по организации подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…» в его первоначальной редакции компетенция избирательных комиссий муниципальных образований была существенно расширена, а они сами оказались включенными в структуру органов местного самоуправления. По смыслу положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (ч. 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ст. 39) учреждение избирательной комиссии муниципального образования как постоянно действующего См.: Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие для высших учебных заведений / Под ред. В.А. Черникова. - М., 2000. - С. 35.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) // СЗ РФ. – 2002. – 17 июня. - № 24. – ст.

2253. См. также: Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 № 138-ФЗ (в ред. от 12.07.2006) // СЗ РФ. – 1996. 2 декабря. - № 49. – ст. 5497.

органа местного самоуправления, организующего подготовку и проведение муниципальных выборов и местного референдума, являлось обязательным.

В.С. Кронский, комментируя первоначальную редакцию ст. 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…», характеризовал избирательную комиссию муниципального образования как «самостоятельный орган в системе органов местного самоуправления, обеспечивающий и организующий избирательный процесс по вопросам, установленным законодательством о выборах и местном самоуправлении»1.

Одновременно с этим функциональная характеристика муниципальных избирательных органов предполагает их включение в единую вертикаль избирательных комиссий. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ допускает формирование избирательной комиссии муниципального образования избирательной комиссией субъекта федерации (ч. 7 ст. 22); возложение полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию по выборам органов государственной власти (ч. 4 ст. 24); отмену любых ее решений избирательной комиссией субъекта Федерации (ч. 6, 7 ст. 75).

При этом постоянно действующие избирательные комиссии (Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссия субъектов РФ, территориальные избирательные комиссии) в соответствии со ст. 21, 23, 26 Федерального закона «Об основных гарантиях…», являются государственными органами.

Таким образом, согласно первоначальной редакции статьи 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, избирательная комиссия муниципального образования, вопреки Конституции РФ, одновременно обладала качествами государственного органа и органа местного самоуправления 2. В правовом статусе избирательных комиссий муниципальных образований сочетались элементы, характерные как для правового положения органов местного самоуправления (финансирование из местного бюджета), так и для статуса органов государственной власти (включенность в систему избирательных комиссий).

Кронский В.С. Местное самоуправление России (Комментарий федерального закона). – Нижний Новгород:

Изд-во Волго-Вятской академии гос. службы, 2004. - С.110.

См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 244.

Современная редакция ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ и соответствующая норма Федерального закона от 12 июня 2002 г.

№67-ФЗ предусматривают, что избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления 1. Данное законодательное решение также не обеспечивает реализации принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований и требует существенной корректировки.

Термин «муниципальный орган» применительно к определению статуса избирательных комиссий муниципальных образований2 не несет смысловой нагрузки. Уточнение правового положения избирательных комиссий Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ оказалось юридическим ухищрением, позволившим обойти конституционную норму запрета административного вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. А.А. Сергеев, комментируя модификацию статуса избирательных комиссий муниципальных образований, отмечает, что «законодатель теперь может устанавливать, что на те или иные органы, обладающие властными полномочиями, действие Конституции не распространяется. Любой орган местного самоуправления должен действовать на основании принципов Конституции. Однако, как оказалось, для ограничения сферы действия Конституции РФ достаточно перевести властный орган местного уровня в режим «муниципального органа», не относящегося к числу органов местного самоуправления»3. Таково следствие ущербного законодательного определения статуса избирательных комиссий. Причина его теоретической и практической несостояФедеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 21.07.2005 №93-ФЗ // СЗ РФ. – 2005. – июля. - №30 (1 ч.). - ст. 3104.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…» в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:

ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 245.

тельности в нарушении механизма реализации компетенции муниципального образования.

Несмотря на корректировку терминологии Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, компетенция избирательной комиссии муниципального образования осталась прежней. Полномочия избирательных комиссий муниципальных образований, определены ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ и ч. 10 ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67ФЗ. В частности, ими осуществляется на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Закон не связывает реализацию этих полномочий с проведением только муниципальных выборов и местного референдума. Они осуществляются и в ходе организации и проведения выборов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Иные полномочия избирательных комиссий муниципальных образований отличаются от полномочий других постоянно действующих государственных избирательных органов лишь уровнем их реализации. Осуществление данных полномочий возможно только в вертикально ориентированной системе избирательных комиссий.

Объективная необходимость наделения избирательных комиссий, действующих на территории муниципальных образований, статусом муниципального органа отсутствует, поскольку фактически они выступают в качестве территориальных подразделений вышестоящих государственных избирательных органов1. Следует также подчеркнуть, что в муниципальных образованиях действуют не только избирательные комиссии муниципальных образований, но и территориальные избирательные комиссии, наделенные аналогичными полномочиями и имеющие статус государственного органа.

Как обоснованно отмечает Т.М. Бялкина, избирательные органы в совокупности образуют отдельную ветвь государственной власти – власть избираСм.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С. 244.

тельных органов, избирательную власть 1. Такой подход является распространенным в науке конституционного права, в связи с чем многие исследователи указывают на необходимость трансформации традиционного подхода к теории разделения властей. В рамках специальной ветви государственной власти предлагается обособление системы органов, выполняющих главным образом функцию формирования иных институтов публичной власти. Так, Ю.А. Веденеев указывает, что «Конституция Российской Федерации, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти свободные выборы и референдум, а в качестве носителя и единственного источника власти – народ, по существу ввела в юридический оборот новую для отечественной политико-правовой теории и практики категорию – избирательная власть»2.

Регулирование статуса избирательных комиссий муниципальных образований Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ не обусловлено компетенционным характеристиками данного органа и приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации компетенции муниципальных образований. Например, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ предусмотрена возможность возложения полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на одну из территориальных избирательных комиссий. В данном случае полномочия по организационному и материальнотехническому обеспечению подготовки и проведению муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования будут осуществляться государственным органом, в то время как п. 5 ч. 1 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусмотрено самостоятельное осуществление этих полномочий органами местного самоуправления поселеСм.: Там же. - С. 244.

Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избирательный процесс в Российской Федерации // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. - М., 1995. - С.82.

ний, городских округов и муниципальных районов. Это не согласуется и с требованиями Европейской Хартии местного самоуправления о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными.

Незавершенный характер изменения статуса избирательных комиссий муниципальных образований подтверждается практикой проведения избирательных кампаний. Реформа местного самоуправления привела к тому, что количество муниципальных образований увеличилось более чем вдвое и составляет 24208. Из них сельских поселений – 19892, городских поселений – 1756, муниципальных районов – 1802, городских округов – 522, внутригородских территорий городов федерального значения – 2361. Опыт проведения выборов в органы местного самоуправления в ходе муниципальной реформы 2004-2005 гг. показал отсутствие необходимости в образовании столь большого количества избирательных комиссий, прежде всего, избирательных комиссий поселенческого уровня. Полномочия многих из них смогли выполнить территориальные избирательные комиссии, действующие на постоянной основе, имеющие штатных квалифицированных работников, оснащенные средствами ГАС «Выборы». В экспертном сообществе высказано мнение об избыточности такого количества избирательных комиссий муниципальных образований, так как «действующая система избирательных комиссий состоит из достаточно гибких, универсальных и взаимозаменяемых звеньев, способных совмещать полномочия комиссий различного вида и уровня»2.

Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ предусмотрена возможность возложения полномочий комиссий муниципальных образований на одну из территориальных избирательных комиссий, действующих в данном муниципальном образовании. Эта возможность широко используется избирательными Об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в 2004-2005 годах: выписка из протокола №164-1-4 заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Отв. ред.: кандидат юридических наук А.А. Вешняков. - М.: Издательство Объединенная редакция МВД России, 2006. - С.280.

комиссиями субъектов Российской Федерации, так как потенциал избирательных комиссий муниципальных образований может быть лишь частично задействован на региональных и федеральных выборах 1. Окончательное решение проблем правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований станет возможным только в случае полной передачи всех полномочий избирательных комиссий муниципальных образований территориальным избирательным комиссиям, избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации и, тем самым отказа от правового регулирования статуса избирательных комиссий Федеральном законом «Об общих принципах организации местного самоуправления…».

Вместе с тем обеспечение избирательных прав граждан на муниципальном уровне не ограничивается деятельностью избирательных комиссий. Норма, закрепленная в п. 5 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, не должна утратить своего значения. Органы местного самоуправления обеспечивают регистрацию, учет избирателей, предоставляют помещения для голосования, транспорт, средства связи. Муниципальные организации телерадиовещания, редакции печатных муниципальных периодических печатных изданий предоставляют кандидатам, избирательным объединениям бесплатное эфирное время, печатную площадь. Осуществление данных обязанностей органами местного самоуправления в ходе подготовки и проведения выборов органов государственной власти должно рассматриваться как реализация отдельных государственных полномочий и финансироваться из бюджета Российской Федерации или ее субъектов.

Итак, первичным в определении структуры органов местного самоуправления, видов их структурных подразделений является компетенция муниципального образования, круг вопросов, для решения которых они создаются и наделяются полномочиями. В Федеральном законе «Об общих принципах оргаСм.: Гришина М.В., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Статус избирательных комиссий муниципальных образований // Журнал о выборах. - 2005. - №3. - С. 30.

низации местного самоуправления…» должен найти правовое выражение принцип соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований. Он является частным случаем общего принципа соответствия организационной системы местного самоуправления компетенции муниципальных образований.

В целях обеспечения реализации конституционного статуса населения местного самоуправления как субъекта местного самоуправления следует внести изменения в ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, предусмотрев, что органами местного самоуправления являются не любые организационные структуры, участвующие в решении вопросов, отнесенных к ведению муниципальных образований, а только сформированные непосредственно населением, либо органом, полномочия которого напрямую вытекают из волеизъявления населения. Наряду с этим требуется модификация нормы статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…» и исключение варианта формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений.

Обеспечению соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований будет соответствовать передача полномочий избирательных комиссий муниципальных образований территориальным избирательным комиссиям, избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации и отказ от правового регулирования статуса избирательных органов Федеральном законом «Об общих принципах организации местного самоуправления…».

Заключение Современный уровень развития отечественной конституционно-правовой науки позволяет обосновать концепцию публичной муниципальной власти.

Местное самоуправление является организационно-правовой формой реализации муниципальной власти. Однако современный уровень осуществления муниципальной власти в России соответствует стадии номинального самоуправления, когда исполняются все формальные процедуры (выборы, наличие представительного органа власти, отчеты депутатов и т.п.), но институты местного самоуправления и большинство жителей существуют как бы в параллельных мирах и практически не взаимодействуют между собой. В данных условиях концепция «государственно-общественной» природы российского местного самоуправления, получившая широкое распространение в научной литературе, требует корректировки. Ее сохранение на уровне идеологемы девальвирует самоуправление как форму народовластия.

Результаты социологических исследований показывают, что на местном уровне существует субъективное осознание общих интересов лишь в малых социальных группах. Признание местного сообщества в качестве субъекта местного самоуправления - организационно-правовой формы реализации публичной муниципальной власти - преждевременно. Категория «местное сообщество» закономерно не нашла закрепления в федеральном законодательстве и не должна использоваться для обозначения субъекта местного самоуправления в иных правовых актах.

Сфера компетенции муниципальных образований не ограничивается исключительно местными делами, а имеет общегосударственное значение. Статьями 40, 41, 43 Конституции РФ предусмотрена реализация компетенции муниципальных образований при обеспечении права граждан на жилище, охрану здоровья, медицинскую помощь и образование. Осуществление эти прав граждан не может иметь только местное значение, оно важно с точки зрения обеспечения общегосударственных интересов. Осознание общегосударственного значения сферы реализации муниципальной власти приводит к необходимости осуществления местного самоуправления как в интересах местного населения, так и в интересах народа Российской Федерации. В связи с этим следует модифицировать норму ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131ФЗ, предусмотрев, что местное самоуправление осуществляется исходя из интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования.

В сфере реализации муниципальной власти находятся вопросы местного значения, решение которых важно для обеспечения общегосударственных интересов, и некоторые вопросы федерального и (или) регионального значения, по которым органы местного самоуправления наделены федеральным законом и (или) законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями. С учетом единства публичной природы государственной и муниципальной власти вполне обоснованно употребление теоретической категории «предметы ведения» в качестве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать специфический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти.

Одновременно с этим использование термина «предметы ведения местного самоуправления» для правового регулирования сферы осуществления муниципальной власти не отражает сущности современной концепции конституционно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений. Местное самоуправление – это определенным образом организованный системный социальный институт, все элементы которого находят свое правовое выражение в категории «муниципальное образование». Муниципальные образования являются политико-территориальными единицами, по своим публично-правовым признакам (территория, население, реализация публичной власти) идентичными таким формированиями, как Российская Федерация или ее субъекты. Поскольку и государственная и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа, а для определения сферы действия политикотерриториальных образований применяется термин «предметы ведения», признается обоснованным использование в нормативных актах термина «предметы ведения муниципальных образований».

Полномочия как структурный элемент компетенции – это права и обязанности, реализуемые в рамках установленных предметов ведения. Носителями и выразителями полномочий являются только субъекты правоотношений. В правовом регулировании термин «полномочия» следует использовать одновременно с указанием на конкретный вид муниципального образования, являющегося субъектом правоотношений.

В конституционном законодательстве Российской Федерации не определены цели либо иные критерии формирования компетенции муниципальных образований. Устранение правовой неопределенности должно быть основано на прочном научном фундаменте, ядром которого призвано стать теоретическое представление о цели определения компетенции в системе местного самоуправления». В нем объединяются высокий уровень правовых гарантий и объективное теоретическое представление о назначении муниципальной власти в Российской Федерации.

С учетом конституционной характеристики Российской Федерации как социального государства, на основании правовых позиции, выраженных Конституционным Судом РФ, цель определения компетенции в системе местного самоуправления есть обеспечение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации. Цели определения компетенции должны соответствовать финансово-экономические средства ее реализации. Достижению цели определения компетенции в системе местного самоуправления будет способствовать применение процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Проблемы нормативного регулирования компетенции в системе местного самоуправления следует решать на основе выделения статического и динамического аспектов определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований. Следовательно, правовое регулирование компетенции муниципальных образований должно быть основано на сочетании статического и динамического начала, исходя из особенностей развития федеративных отношений в Российской Федерации. Статический аспект выражается в длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивой деятельность по достижению цели определения компетенции в системе местного самоуправления.

Динамический аспект реализуется при законодательной регламентации компетенции муниципальных образований органами государственной власти в условиях действующей Конституции.

Оптимальное сочетание статического и динамического аспектов определения компетенции в системе местного самоуправления может быть обеспечено закреплением предметов ведения, общих для всех видов муниципальных образований, в главе 8 Конституции Российской Федерации. Так как необходимо учитывать дифференциацию территориальных форм осуществления местного самоуправлении в Российской Федерации, целесообразность периодического пересмотра круга сфер ведения, находящихся в ведении муниципальных образований, следует предусмотреть возможность дополнительного регулирования предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» применительно к конкретным видам муниципальных образований.

При сопоставлении категорий «субъект местного самоуправления» и «субъект реализации компетенции муниципального образования» выявляется объективная необходимость сочетания форм непосредственной и представительной демократии при регулировании сферы общественных отношений, отнесенной к ведению муниципальных образований. Если субъектом местного самоуправления признается территориальный коллектив - население муниципального образования, то субъектами реализации компетенции муниципального образования являются участники соответствующих правоотношений - население муниципального образования и органы местного самоуправления.

Дифференциация форм непосредственной демократии, предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах…», не дает объективного и полного представления об их роли в реализации компетенции муниципального образования. Для выявления наиболее эффективного механизма реализации компетенции в организационной системе местного самоуправления проведено разграничение форм непосредственной демократии, при помощи которых население осуществляет компетенцию муниципального образования, и организационных форм, не обеспечивающих реализации компетенции непосредственно населением. Правовая характеристика форм непосредственной демократии, предусмотренных главой 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, позволяет отнести к формам реализации населением компетенции муниципального образования местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, сход граждан. В данных условиях необходимо формирование системы гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного статуса населения как субъекта местного самоуправления.

Основой данной системы должно стать закрепление в федеральном законодательстве принципа соответствия организационной системы местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципальных образований.

Список использованных источников и литературы Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. - 1995. - 5 апреля.

Европейская Хартия местного самоуправления: (совершена в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. – 1998. - 7 сентября. - № 36. – ст. 4466.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950: с изм. и доп. от 19.03.1985) // СЗ РФ. - 1998. мая. - № 20. - ст. 2143.

Международный пакт о гражданских и политических правах: [принят 16.12.1966 резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН] // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1994. - № Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН: ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII) // Бюллетень Верховного Суда Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 25.12.1993. - № 237.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1999 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2005) // СЗ РФ. января. - № 1. - ст. 1.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2005) // СЗ РФ. июля. - № 13. - ст. 1447.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) // СЗ РФ. – 03.01.2005. - №1 (часть 1). – ст. 16.

10. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ (в ред.

от 29.12.2006) // СЗ РФ. – 2005. – 3 января. - №1 (часть 1). – ст. 14.

11. Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 22.08.2004 № 122-ФЗ (в ред от 06.06.2006) // СЗ РФ. – 2004. – 30 августа. - №35. – ст. 3607.

12. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ (в ред. от июля 2007 г.) // Российская газета. - 2003. - 8 октября. - № 202.

13. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. – 2003. – июля. - № 27 (часть II). - ст. 2709.

14. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06. №67-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) // СЗ РФ. – 2002. – 17 июня. - № 24. – ст.

15. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 16.03.2006) // СЗ РФ. - 2002. - 7 января. - № 16. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред.

от 19.06.2001) // СЗ РФ. – 2001. – 29 октября. - № 44. – ст. 4147.

17. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ: ред. от 24.07.2007 // СЗ РФ. - 2000. - 7 августа. - № 32. - ст. 3340.

18. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от.