«ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ, В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Самарский государственный университет»

На правах рукописи

Вельмин Александр Сергеевич

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ

ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ

СВОБОДЫ, В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ

12.00.15 – гражданский процесс, арбитражный процесс

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Юдин Андрей Владимирович САМАРА -

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение…………………………………………………………………… Глава I. Правовая природа дел об административном надзоре в гражданском процессе……………………………………………………….... §1.1 Установление, функционирование, упразднение и возрождение полицейского (административного) надзора в дореволюционный, советский и современный период……………………………………………………………. § 1.2 Предмет судебной деятельности в производстве по делам об административном надзоре и обоснованность их отнесения к ведению суда в гражданском судопроизводстве…………………...…………………………… § 1.3 Дела об административном надзоре в составе дел, возникающих из публичных правоотношений, в гражданском процессе..…………………….. Глава II. Рассмотрение дел об административном надзоре судом первой инстанции……………………………………………………………… §2.1 Активность суда и состязательное начало в делах об административном надзоре. Доказывание по делам об административном надзоре…….………. §2.2 Процессуальные права и обязанности лиц, участвующих в делах об административном надзоре

§2.3 Процессуальные особенности возбуждения, подготовки и судебного разбирательства дел об административном надзоре………………………… Глава III. Решение суда по делу об административном надзоре и его исполнение..…………………………………………………………………… §3.1 Свойства законной силы решения суда по делам об административном надзоре………………………………………………………………………….. §3.2 Исполнение решений по делам об административном надзоре............. Заключение ………………………………………………………………….... Приложение к диссертации №1 ……………………………………………. Список нормативных правовых актов, специальной литературы и правоприменительной практики ………………………………………….. Введение Актуальность темы исследования. Федеральный закон от 06.04. №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее – Закон об административном надзоре) (Собрание законодательства РФ. 11.04.2011. №15. Ст. 2037) и Федеральный закон от 06.04.2011 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее - Закон о внесении изменений) (Собрание законодательства РФ. 11.04.2011. №15. Ст. 2039) возродили в российской правовой системе, существовавший в дореволюционный и в советский период институт, соответственно, полицейского и административного надзора, который в 90-ее гг. XX в. фактически перестал применяться на практике, а в 2009 г. был упразднен уже юридически. Новеллой принятых законов явилось отнесение рассмотрения дел об административном надзоре к ведению суда общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. В советский и в постсоветский периоды установление административного надзора происходило посредством решений органов исполнительной власти. Дела об административном надзоре были включены законодателем в состав производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (подраздел III раздела II Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации - далее ГПК). Невольно вторгся в сферу регулирования гражданско-процессуальных правоотношений Приказ МВД РФ от 08.07. №818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее – Приказ МВД №818) (Российская газета. № 189. 26.08.2011), который устанавливает алгоритм действий органов внутренних дел по осуществлению административного надзора, а также формы документов, используемых при осуществлении надзора, в т.ч. формы процессуальных документов для обращения в суд.

В связи с незначительным периодом функционирования производства по делам об административном надзоре отсутствуют какие-либо научнопрактические исследования процессуальных проблем, возникающих при рассмотрении дел об административном надзоре.

Дела об административном надзоре демонстрируют тенденцию к росту и составляют более 21% среди дел, возникающих из публичных правоотношений (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2013.

№8.С.3). Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 27.06.2013 г. № «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре» (далее – Постановление №22) сформулировал рекомендации по применению законодательства об административном надзоре, затронув и отдельные процессуальные вопросы.

Дела об установлении административного надзора, требования по которым удовлетворяются судом, сопряжены с известным ограничением прав и свобод поднадзорного лица, т.к. административные ограничения представляются достаточно обременительными для субъекта. Это актуализирует задачу разработки системы процессуальных гарантий, административного надзора при отсутствии к тому законных оснований.

В равной степени, необоснованный отказ суда в установлении административного надзора нежелателен и не отвечает интересам общества.

совершенствования гражданско-процессуальных средств, применяемых при производстве по таким делам.

Дела, связанные с прекращением действия административных ограничений в той или в иной форме (о досрочном прекращении административного надзора, о частичной отмене административных ограничений), также требуют разработки системы процессуальных гарантий, позволяющих избежать как необоснованное сохранение административных ограничений, так и их необоснованную отмену.

Разработка упомянутой системы процессуальных гарантий представляется невозможной без анализа правовой природы анализируемых дел с точки зрения раскрытия административного надзора как принудительной меры, применяемой судом, с точки зрения отнесения таких дел к сфере гражданского судопроизводства и включения их в производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений.

Таким образом, актуальность исследования производства по делам об административном надзоре обусловлена необходимостью доктринальных разработок в области определения правовой природы дел об административном надзоре как предмета деятельности суда в гражданском судопроизводстве, действия по таким делам принципов гражданского процесса, процессуальных проблем рассмотрения дел об административном надзоре и др.

Степень научной разработанности темы исследования. В силу того, что отнесение вопросов административного надзора к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства впервые состоялось только в году, процессуальные проблемы административного надзора никогда не были предметом исследования в науке гражданского процессуального права.

Вопросам участия органов милиции общественной безопасности в гражданском процессе было посвящено диссертационное исследование Н.А.Жильцовой (Проблемы участия органов милиции общественной безопасности в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … канд. юрид.

наук. Саратов, 2001). В данной работе обстоятельно анализируется процессуальное положение и участие органов милиции в гражданском судопроизводстве, однако в период написания данной работы вопросы установления административного надзора были отнесены к ведению органов внутренних дел, в связи с чем, они автором не рассматривались.

Ранее институт административного надзора традиционно становился предметом изучения науки административного права и наук уголовноправового цикла: наука административного права обращалась к изучению административного надзора, прежде всего, как к административному исполнительной власти; криминологами проблема административного надзора рассматривалась в плане прогнозирования индивидуального поведения лица (индивидуальное «проектирование личности») для целей разработки профилактических мер; наука уголовного права фрагментарно рассматривала административный надзор как одно из общеправовых последствий судимости.

До настоящего времени специальных монографических исследований производство по делам об административном надзоре в гражданской процессуальной науке не проводилось.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является установление правовой природы дел об административном надзоре как дел, отнесенных к ведению суда в гражданском судопроизводстве и рассматриваемых в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Постановка указанных целей определила необходимость решения следующих задач исследования:

1) определить предмет судебной деятельности в производстве по делам об административном надзоре;

2) выяснить обоснованность отнесения дел об административном надзоре к ведению суда в гражданском судопроизводстве и отнесения таких дел к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений;

3) определить баланс активности суда и инициативы участников процесса при производстве по делам об административном надзоре;

административном надзоре;

5) рассмотреть процессуальные особенности возбуждения, подготовки и судебного разбирательства дел об административном надзоре;

6) выявить свойства законной силы решения суда по делам об административном надзоре и проанализировать проблемы исполнения судебных актов по делам об административном надзоре.

Объектом исследования являются гражданские процессуальные правоотношения, возникающие в связи с рассмотрением судом дел об административном надзоре.

Предметом исследования является действующее отечественное гражданско-процессуальное законодательство, регулирующее производство по делам об административном надзоре, практика его применения и толкования, а также аналогичные нормы отечественного и зарубежного права.

Методологическую основу исследования составляют как общие, так и частные научные методы познания: диалектический, исторический, комбинированный, лингвистический, системный, синтеза, формальнологический, правового моделирования, сравнительно-правовой, межотраслевой метод исследования правовых явлений и др.

Диалектический метод познания правовой действительности как общеметодологическая категория исследования позволил провести анализ различных доктринальных подходов к решению проблемных вопросов темы и рассмотреть производство по делам об административном надзоре во взаимодействии со смежными правовыми явлениями, а также с учетом правоприменительной практики. Исторический метод явился основой для того, чтобы проследить тенденции правового регулирования производства по делам об административном надзоре.

В диссертации также широко использовались специальные методы исследования правовых явлений. Так, применение метода правового моделирования сделало возможным выработать ряд правовых конструкций, направленных на формирование принципиально новых подходов к регулированию в данной сфере, например, конструкцию административного надзора как меры ограничения гражданских прав, применение которых составляет предмет соответствующего производства. Сравнительно-правовой метод позволил провести сравнительный анализ порядка и процедур применения мер административного надзора и применения иных принудительных мер. Использование межотраслевого метода юридических исследований явилось методологической базой, обеспечивающей формирование целостной системы межотраслевого взаимодействия норм изучаемого института, с нормами административного и гражданского права.

Нормативной основой исследования являются международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, ГПК, Уголовнопроцессуальный кодекс РФ 2001 года (далее - УПК), Уголовный кодекс РФ 1996 года (далее - УК), Уголовно-исполнительный кодекс РФ 1997 года (далее - УИК), Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 года (далее - КоАП), Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 года, и др. источники.

В работе использованы Постановления Европейского Суда по правам человека, акты Конституционного Суда РФ, Постановления Пленума Верховного Суда РФ, решения и определения российских судов различного уровня, а также постановления иностранных судов.

В качестве эмпирической базы использовались данные о рассмотрении дел об административном надзоре судами Российской Федерации.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды таких представителей науки гражданского процессуального права как Т.Е. Абова, С.Н. Абрамов, М.Г. Авдюков, В.В. Аргунов, С.Ф. Афанасьев, И.Н. Бараев, А.Т. Боннер, В.В. Бутнев, Н.Г. Бурлакова, Д.Х. Валеев, О.В.

Грицай, Н.А. Громошина, Л.А. Грось, Р.Е. Гукасян, М.А. Гурвич, С.Л.

Дегтярев, А.А. Добровольский, П.Ф. Елисейкин, А.П. Еремкина, И.А.

Жеруолис, Г.А. Жилин, Н.А. Жильцова, Л.Н. Завадская, П.П. Заворотько, С.К. Загайнова, И.М. Зайцев, Н.Б. Зейдер, С.А. Иванова, О.В. Исаенкова, А.Ф. Клейнман, А.Ф. Козлов, К.И. Комиссаров, А.А. Мельников, Е.В.

Михайлова, В.В. Молчанов, Э.М. Мурадьян, Г.Л. Осокина, Д.И.

Полумордвинов, Ю.А. Попова, И.В. Решетникова, Г.Л. Рубеко, Е.В. Салогубова, А.И. Столмаков, Е.Ч. Сторожкова, В.Г. Тихиня, М.К.

Треушников, Е.А. Трещева, Л.В. Туманова, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, Т.В.

Чугурова, М.С. Шакарян, Е.А. Шараева, В.М. Шерстюк, Я.Л. Штутин, К.С.

Юдельсон, А.В. Юдин, В.В. Ярков и других ученых. Определение административного надзора в качестве меры ограничения гражданских прав также потребовало обращения к цивилистическим исследованиям Н.Д.

Егорова, Л.О. Красавчиковой, Н.С. Малеина, М.Н. Малеиной, К.Б. Ярошенко и некоторых других авторов.

представителей науки административного (полицейского) права, посвященные административному надзору, а именно работы Д.Н. Бахрах, О.И. Бекетова, К.С. Бельского, А.С. Бондаренко, С.С. Бородина, А.Т.

Дмитриева, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, С.З. Женетль, С.М. Зырянова, В.В. Ивановского, И.Ш. Килясханова, Д.В. Осинцева, И.В. Пановой, Л.Л.

Попова, С.В. Пузырева, Ф.С. Разаренова, Ю.С. Рябова, Н.Г. Салищевой, А.В.

Серегина, М.С. Студеникиной, В.Е. Чиркина и других.

Определение административного надзора, как последствия судимости и как средства индивидуальной профилактики правонарушений, потребовало обращения к работам таких представителей наук уголовного цикла, как А.И.

Абатуров, А.А. Абдурахманова, А.И. Алексеев, Д.В. Бекетов, О.В. Воронин, Я.И. Гилинский, В.И. Горобцов, М.В. Грамматчиков, А.Я. Гришко, А.В.

Грищенко, М.Т. Дибиров, Т.Н. Добровольская, В.К. Дуюнов, С.И. Зельдов, К.Е. Игошев, П.Е. Кондратов, М.Ф. Костюк, Н.Е. Крылова, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, Э.Ф. Куцова, В.В. Лозбяков, В.П. Лозбяков, Э.Б.

Мельникова, Р.Г. Миронов, А.В. Наумов, А.А. Нечепуренко, В.В. Николюк, С.С. Овчинский, И.В. Пастухов, И.Д. Перлов, И.Л. Петрухин, С.В.

Полубинская, А.М. Потапов, Н.Л. Редько, Г.С. Саркисов, Ю.В. Солопанов, А.В. Серебренникова, Н.С. Таганцев, Ю.М. Ткачевский, Д.В. Тулянский, О.В.

Филимонов, А.П. Фильченко, И.Я. Фойницкий, В.И. Холманский, Г.Х.

Шаутаева, И.В. Шмаров, Н.В. Щедрин, Ю.К. Якимович и другие.

необходимость изучения работ по общей теории права, среди которых труды С.С. Алексеева, В.Д. Ардашкина, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, Н.Н. Вопленко, А.И. Каплунова, Н.М. Коркунова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, С.Н. Назарова и других.

Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы вносят вклад в разрешение ряда неисследованных или малоисследованных вопросов гражданского процессуального права, касающихся правовой природы дел об административном надзоре в гражданском процессе; предмета судебной деятельности по таким делам;

разграничения круга вопросов, относимых к ведению суда в порядке гражданского и уголовного судопроизводства; правового положения участников производства по делам об административном надзоре; расширяют представления о границах производства по делам, возникающим из публичных правоотношений; и другие.

предопределена актуальностью рассматриваемых проблем административного надзора в гражданском судопроизводстве. Сделанные в диссертации выводы могут быть использованы в научной, педагогической деятельности, в правоприменительной деятельности судов, в деятельности органов внутренних дел, исправительных учреждений, в адвокатской практике, а также в любой иной деятельности по защите прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан.

Научная новизна состоит в том, что в науке гражданского процессуального права впервые проведено всестороннее монографическое исследование общих и частных проблем производства по делам об административном надзоре как категории дел, относящейся к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения, отражающие новизну проведенного исследования.

1. Целью судебной деятельности в производстве по делам об административном надзоре является обнаружение баланса между созданием возвращающееся из мест лишения свободы, рассматривается как источник опасности, и обеспечением прав поднадзорного лица, что, в свою очередь, судопроизводства (ст.2 ГПК), как защита прав граждан, организаций, публично-правовых образований, предупреждение правонарушений, укрепление законности и правопорядка. Суд, рассматривающий дело об установлении или снятии административного надзора, должен не столько установить основания, соответственно, к введению или сохранению административного надзора, сколько предотвратить необоснованное умаление прав личности поднадзорного.

2. Дела об административном надзоре разделяются диссертантом на дела, возбуждаемые на основании заявления органа власти (исправительным учреждением или органом внутренних дел) и дела, возбуждаемые на основании заявления, как самого поднадзорного лица, так и органа власти.

Требования по таким делам направлены на вынесение судом решений преобразовательного (конститутивного) характера, а именно: 1) на установление правоотношения по административному надзору между органом внутренних дел и поднадзорным; 2) на изменение правоотношения административных ограничений); 3) на прекращение правоотношения по административного надзора).

3. Предметом дел об административном надзоре является разрешение спора о праве административном в целях установления, изменения или административного надзора, возбуждаемые на основании заявления органа власти, относятся к делам предварительного судебного контроля, предметом которых является разрешение спора о праве административном для создания административного правоотношения между органом внутренних дел и поднадзорным лицом, осуществляемое в целях защиты частных и публичных государственного принуждения и от повторных преступных посягательств лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Предметом дел о досрочном административных ограничений, возбуждаемых на основании заявления поднадзорного лица, является разрешение спора о праве административном для, соответственно, прекращения или изменения административного правоотношения между органом внутренних дел и поднадзорным лицом.

позволяющие утверждать, что такие дела подлежат рассмотрению в порядке административном надзоре сводится к проверке оснований для установления ограничений гражданских прав лица, а равно к проверке оснований, производных от дел об установлении административного надзора (досрочное прекращение административного надзора, частичная отмена ограничений, назначенных судом в связи с административным надзором), выступает защита гражданина от необоснованно действующих ограничений его гражданских прав; 2) административный надзор не является мерой уголовной, административной, иной юридической ответственности лица, равно как и санкцией за предшествующее правонарушающее поведение и, следовательно, не нуждается в процессе, в рамках которого происходила бы реализация мер юридической ответственности.

5. Пределы судебного рассмотрения по делам об административном надзоре не исключают право суда выхода за пределы заявленных требований, которое бы определялось тремя факторами: 1) императивными требованиями закона (так, обязательным к установлению административным ограничением выступает явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации – суд обязан применить его вне зависимости от заявленного требования); 2) запретом для суда ухудшать правовое положение поднадзорного по сравнению с тем, как его требует определить орган власти или сам поднадзорный, выступающий заявителем по делу; 3) дозволением улучшить правовое положение поднадзорного, хотя бы в требовании заявителя и не содержалась просьба об этом (например, суд вправе снять ограничения, о снятии которых не заявлено по делу о частичной отмене административных ограничений, а также досрочно прекратить административный надзор).

6. Доказывание по делам об административном надзоре не сводится к формальной проверке судом наличия документов, из которых вытекает необходимость установления административного надзора, и результат процесса в этом отношении не являются безальтернативным. В предмет доказывания по делу должны входить факты законности и обоснованности постановлений, вынесенных несудебными органами (о привлечении к административной и (или) к дисциплинарной ответственности), являющиеся основанием для установления (в т.ч. повторного) или продления административного надзора. Это связано с тем, что заявитель по делу об административном надзоре чаще всего является субъектом, в юридической власти которого находится создание предпосылок для удовлетворения собственных требований об установлении (продлении) административного надзора (дополнении административных ограничений).

7. Особенностью дел об административном надзоре, возбуждаемых администрацией исправительного учреждения, в отношении лица, находящегося в исправительном учреждении, является то, что такое лицо заведомо не имеет возможности принять личное участие при рассмотрении дела в суде без воли заявителя по делу; следовательно, требуется установление специальных процессуальных гарантий в виде проведения выездного судебного заседания в исправительном учреждении, либо в виде возложения судом на исправительное учреждение обязанности этапировать лицо в зал судебного заседания.

8. Решения суда по делам об установлении административного надзора и производные от него решения находятся в жесткой зависимости от актов других правоприменительных судебных и несудебных органов, поскольку стабильность таких решений определяется стабильностью актов указанных органов (например, пересмотр приговора суда в связи с декриминализацией деяния влечет за собой необходимость отмены административного надзора).

В порядке de lege ferenda диссертант предлагает, для избавления поднадзорного лица от необходимости многократного обращения в суд с заявлениями о поэтапном пересмотре вытекающих друг из друга судебных решений по делам об административном надзоре, установить возможность обращения заявителя в суд, избираемый по правилам альтернативной подсудности, с заявлением о пересмотре по новым обстоятельствам сразу всех судебных актов, вынесенных по делу об административном надзоре.

Проведенное исследование позволило диссертанту сделать ряд предложений по совершенствованию действующего гражданскопроцессуального законодательства, регулирующего производство по делам об административном надзоре, которые излагаются в Приложении к диссертационной работе №1. В частности, диссертантом предлагаются изменения в чч. 1 и 3 ст.261.6 ГПК, направленные на совершенствование формы и порядка обращения в суд по делам об административном надзоре. В ч. 4 ст.261.6 ГПК предлагается закрепить правило том, что акты несудебных органов, служащие основанием для установления, продления административного надзора или дополнения ранее установленных административных ограничений, не имеют для суда заранее установленной силы. Посредством дополнения ч.1 ст.261.7 ГПК предлагается урегулировать вопрос относительно доставки лица в зал судебного заседания. В дополнении ст.261.7 чч.1.1 и 4 нашли отражение взгляды автора на допустимость принятия судом таких действий как отказ органа внутренних дел или исправительного учреждения от заявленного требования об установлении административного надзора и признание требований лицом, в отношении которого подано заявление об установлении административного надзора. В ч.2 ст.261.8 отражена идея о недопустимости ухудшения положения лица, в отношении которого решается вопрос об установлении или о продлении административного надзора, по сравнению с тем, как его просит определить заявитель по делу. Диссертант предлагает ст.261.8 дополнить чч.3.1 и 3.2, содержания и количества предлагаемых к установлению административных ограничений. В ч.4 ст.261.8 закрепляются особенности пересмотра дел об административном надзоре по новым обстоятельствам.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и предпринимательского права Самарского государственного университета.

опубликованы в 6 статьях, из которых 3 статьи в ведущих научных рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК. Результаты исследования использовались автором в практической деятельности при участии в качестве помощника прокурора в судебных заседаниях по делам об административном надзоре.

исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Глава I. Правовая природа дел об административном надзоре в гражданском процессе §1.1 Установление, функционирование, упразднение и возрождение советский и современный период Одной из главных новелл Закона об административном надзоре и Закона о внесении изменений явилось отнесение дел об установлении, продлении, прекращении административного надзора к ведению суда в соответствующего процессуального порядка рассмотрения данных дел в составе производства по делам, возникающих из публично-правовых отношений.

В советский период административный надзор устанавливался и прекращался органами внутренних дел в административном порядке. В дореволюционной, советской и современной литературе имеются единичные суждения в пользу отнесения вопросов установления полицейского или В.В.Ивановским отмечалось несовершенство русского законодательства о полицейском надзоре; сравнивая его с законодательством о полицейском надзоре западно-европейских государств, ученый писал, что в таких государствах надзор применяется лишь по постановлению судебных мест и в исследователи, ссылаясь на обременительность надзора и рассматривая его как «часть приговора» суда, ратовали за необходимость назначения надзора «по постановлению суда, а не по усмотрению администрации»2. В См.: Ивановский В.В. Учебник административного права. Полицейское право. Право внутреннего управления. Приводится по: Российское полицейское (административное) право: Конец XIX-начало XX века: Хрестоматия / Сост. и вступ. ст. Ю.Н.Старилова. Воронеж, 1999. С.354-355.

Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. В 2 т. Т.2. М.: Наука, 1994. С.196.

современной юридической науке до принятия Закона об административном надзоре высказывалось мнение о том, что «установление ограничений поднадзорному судом в большей степени соответствовало бы принципам правового государства»1.

(административный) надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в той или в иной модификации существовал в различные периоды существования российского государства.

освобожденного из заключения, И.Я.Фойницкий писал о двух мерах: «одна носит характер принудительный и рассчитана главным образом на обеспечение общественной безопасности, таков полицейский надзор; другая носит характер попечительный и рассчитана, по преимуществу, на оказание освобожденному поддержки в борьбе его с трудностями и соблазнами свободной жизни; таков патронат»2. Помощь, оказываемая при патронате, могла носить самый различный характер, однако, по замечанию ученого, в России «деятельности общественной в пользу освобожденным до ныне почти не существует»3. В современной науке история полицейского надзора в российском и зарубежных государствах была подробна изучена в работах О.В.Филимонова4 и О.И.Бекетова5.

Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных от 15.08.1845 года, устанавливался надзор полиции за лицами, осужденными на ссылку в Сибирь или другие отдаленные губернии на житье, и Векленко В.В., Бекетов О.И. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: аргументы в пользу восстановления // Полицейское право. 2006. №1. С.42.

Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. СПб., 1889. С.483.

Фойницкий И.Я. Указ. соч. С.499.

См.: Филимонов О.В. Посткриминальный контроль: (Теоретические основы правового регулирования).

Томск, 1991. С.76-82.

См.: Бекетов О. И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. …д-ра юрид.

наук. Челябинск, 2011.С.9.

освобожденными из временного заключения (ст.47) и др.1 Статья 971 Устава уголовного судопроизводства2 предписывала приговоренным к отдаче под надзор полиции отправиться «в назначенное для них или избранное ими самими место жительства, с уведомлением о том полиции, под надзор коей они поступают, и Губернатора, заведывавшего сею полицией». Согласно ст. предупреждения и пресечения преступлений была отнесена в т.ч. такая мера, как отдача под надзор полиции. Дореволюционными административистами отмечалось, что «при таких условиях полицейская опека должна была проникать во все углы и подробности народной жизни»4.

осуществления надзора за лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, не был институционализирован каким-то определенным образом.

Некоторые, печально известные законодательные меры, призванные служить целям предупреждения преступлений, на практике привели к серьезным нарушениям законности.

Постановлением ЦК КПСС, Совмина СССР от 23.07.1966 №571 «О мерах по усилению борьбы с преступностью»5 было решено в целях усиления борьбы с рецидивной преступностью учредить административный (гласный) надзор органов милиции за рецидивистами и другими особо опасными преступниками, освобожденными из мест лишения свободы, для обеспечения контроля за их поведением, предупреждения преступлений с их стороны и оказания необходимого воспитательного воздействия (подп. «б»

освобожденными из мест лишения свободы, был введен Указом Президиума ВС СССР от 26.07.1966 №5364-VI «Об административном надзоре органов См.: Законодательство первой половины XIX века. Том 6. / Ответ. ред. тома доктор юрид. наук, профессор О.И.Чистяков. М., 1988. С.183-185.

Устав уголовного судопроизводства. Свод законов. Том XVI. Часть 1. Судебные уставы. Издание 1892.

C.463.

Свод законов Российской Империи. Том XIV. Санкт-Петербург, 1900. С.71.

Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С.13.

Информационная правовая система «КонсультантПлюс».

внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»

(далее – Указ об административном надзоре), которым также утверждено Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы1 (далее – Положение об нормативный акт устранил серьезный пробел в осуществлении социального контроля за наиболее запущенной в социально-нравственном отношении категорией лиц2. Со временем реализация Указа и Положения об коррелятами в административном, уголовном, уголовно-процессуальном, исправительно-трудовом и ином законодательстве, что предопределяло жизнеспособность рассматриваемого института.

В современный период Указ и Положение об административном надзоре уже фактически не применялись, однако они были отменены только Федеральным законом от 27.12.2009 №377-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы»3.

В середине 90-х гг. прошлого века невысокая эффективность мер ответственности за злостное нарушение правил административного надзора4.

Вероятно, что основной причиной забвения административного надзора в этот период стал небывалый рост преступности, который заставил органы Ведомости ВС СССР. 27.07.1966. №30. Ст. 597.

Игошев К.Е., Шмаров И.В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений: (проблемы социального контроля). М., 1980. С.99-100.

Собрание законодательства РФ. 28.12.2009. №52 (1 ч.). Ст. 6453.

См.: Филимонов О.В. Комментарий к ст.183 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации // Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации. Руководитель авторского коллектива и ответ. ред. Заслуженный деятель науки РФ, доктор юрид. наук, профессор А.И.Зубков. М., 1997. С.369.

охраны правопорядка сосредоточить свои усилия не на профилактике преступлений, а на непосредственной борьбе с ними.

Однако, многие исследователи указывали на поспешность упразднения административного надзора и на необходимость его возрождения1. Так, отмечается, например, что «до 90-х годов XX в. в нашей стране существовала четко продуманная система предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы», главным компонентом которой и являлся институт административного надзора2; административный исследователи, вскрывавшие недостатки и возможные злоупотребления полицейского надзора, отмечали, что «нельзя отрицать право органов полиции иметь неослабный надзор за опасными и подозрительными классами народонаселения, надзор, иногда по необходимости получающий более или менее стеснительную форму»4.

Потребность в возрождении института административного надзора либо некоего его аналога, объективно присутствовала. Так, по мнению исследователей, рост общей преступности в стране, достигшей к середине 2000-х гг. рубежа 5 млн. зарегистрированных преступлений, произошел, в том числе «в связи с отменой ответственности за нарушение правил административного надзора и соответствующим отмиранием указанного См. например: Лозбяков В.В. Криминологические основы административно-юрисдикционной деятельности Российской милиции: Автореф. дис. …д-ра. юрид. наук. М.1996. С.21; Грамматчиков М. В.

Судимость: исторический, уголовно-правовой и уголовно-исполнительный аспекты: Автореф. дис....канд.

юрид. наук. Красноярск, 2002. С.5; Пузырев С.В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис....канд. юрид.

наук. Саратов, 2006. С.8, 17-18; Потапов А.М. Правовой статус лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы: Автореф. дис....канд. юрид. наук. Рязань, 2006; Векленко В.В., Бекетов О.И. Указ. соч. С.42;

Гришко А.Я. Амнистия. Помилование. Судимость / А.Я.Гришко, А.М.Потапов. М.: Университетская книга;

Логос, 2009.С.182; Бекетов О. И. Указ. соч.С.4 и др.

Холманский В.И., Бородин С.С. Проект Федерального закона №151943-4 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»: достоинства и недостатки // Российский следователь.

2010. №5. С. 31 - 39.

Векленко В.В., Бекетов О.И. Указ. соч. С.42.

Таганцев Н.С. Указ. соч. С.12.

института»1. Однако, в науке высказывались мнения и о неэффективности административного надзора и об отсутствии необходимости в его существовании2.

Закон об административном надзоре, вступивший в силу с 01.07. г., возродил институт административного надзора в отечественной правовой системе. Как отмечалось в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», «необходимость такого контроля вызвана осложнением криминальной ситуации в России, а также важностью предупреждения повторных преступлений в общей системе мер борьбы с преступностью. В течение последних лет из мест лишения свободы ежегодно освобождается более 350 тыс. ранее судимых лиц. Ими совершается каждое пятое преступление. Одним из наиболее эффективных способов предупреждения административный контроль (надзор) существует в США, Украине, других корректировки широкого массива нормативно-правовых актов, в т.ч. актов процессуального права, что и было предпринято Законом о внесении изменений.

Как уже отмечалось, административный надзор применяется в ряде зарубежных стран, в связи с чем, оправданным представляется обращение к иностранному опыту. Так, в Украине принят и действует Закон Украины «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 01.12.1994 г. №264/94-ВР4 (далее – Закон Украины об Миронов Р.Г. Меры законодательного противодействия рецидивной преступности // Уголовноисполнительная система: право, экономика, управление. 2008. №1. С.35-38.

См.: Бабаев М.М., Блувштейн Ю.Д. Бюрократизм в правоохранительной деятельности: истоки и пути преодоления // Советское государство и право. 1990. №9. С.61-62; Дибиров М. Т. Проблемы социальной адаптации лиц, освобожденных из исправительных учреждений: По материалам Республики Дагестан:

Автореф. дис. …канд. юрид. наук. Рязань, 2006. С.16.

Законопроект и пояснительная записка доступны в ИПС «КонсультантПлюс».

См.: Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР). 1994. №52.

административном надзоре), который определяет административный надзор как систему временных принудительных профилактических мероприятий наблюдения и контроля за поведением отдельных лиц, освобожденных из мест лишения свободы, осуществляемый органами внутренних дел (ст.1).

Уголовным кодексом Республики Беларусь предусмотрено два режима отличающихся объемом ограничений прав лица – это превентивный надзор (ст.80) и профилактическое наблюдение (ст.81)1. Весьма неоднозначным институтом, известным уголовному праву зарубежных стран, является институт мер исправления и безопасности2, существующий, в тех или иных вариациях, наряду с системой мер наказания в ряде стран (Франция3, Германия4, Испания, Польша, Япония, Швейцария5), который по многим своим параметрам, с одной стороны, напоминает отечественный институт дополнительными мерами наказания, предусмотренными российским УК. В литературе по уголовному праву достаточно подробно описывается действие такой существующей в зарубежных странах (Англия, США, Франция) меры как пробация (испытание), которое сопряжено с исполнением им ряда См.: Уголовный кодекс Республики Беларусь. Принят Палатой представителей 02.06.1999 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pravo.kulichki.com/vip/uk/00000001.htm (дата обращения: 06.02.2012).

См.: Уголовный кодекс Республики Беларусь. Принят Палатой представителей 02.06.1999 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://pravo.kulichki.com/vip/uk/00000001.htm (дата обращения: 06.02.2012).

Разработка проблем мер безопасности ведется и в российской правовой науке. См.: Щедрин Н.В. Меры безопасности как средство предупреждения преступности: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. Красноярск, 2001. Высказывается мнение, что в российском законодательстве фактически сложилась система мер безопасности, которая включает в себя в качестве составного элемента меры постпенитенциарного воздействия. См.: Горобцов В.И. Проблемы реализации мер постпенитенциарного воздействия: Вопросы теории и практики: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С.6; Шаутаева Г. Х. Судимость в уголовном праве и ее правовое значение. Автореф. дис....канд. юрид. наук. Ижевск, 2000. С.15.

См.: Крылова Н.Е. Франция (Учение о наказании и иных правовых последствиях совершенного деяния) // Есаков Г.А., Крылова Н.Е., Серебренникова А.В. Уголовное право зарубежных стран: учебное пособие. М., 2011. С.298.

См.: Уголовный кодекс Федеративной Республики Германии / Науч. ред. и вступ. статья докт. юрид. наук, профессора Д.А.Шестакова; предисловие доктора права Г.-Г.Йешека; перевод с немецкого Н.С.Рачковой.

СПб., 2003. С.171.

См.: Уголовный кодекс Швейцарии / Научное редактирование, предисловие и перевод с немецкого канд.

юрид. наук А.В.Серебренниковой. СПб., 2002. С.109.

определенных мест, встреч с определенными лицами и др.)1.

Зарубежный опыт внедряется и на российскую почву. В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 №1772р «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года»2 ставится задача создания условий для подготовки освобождающихся лиц к дальнейшей постпенитенциарной адаптации через службу пробации.

Можно констатировать, что в настоящий момент мы наблюдаем попытки возрождения существовавших в советский период институтов, которые оказались упразднены в период преобразований конца 80-х – начала 90-х гг. под эгидой их тоталитарной окраски и кажущегося нарушения прав человека. Как замечает Н.В.Витрук, «под лозунгом либерализации жизни, свободы и прав человека, в частности, невмешательства в частную жизнь, была развалена система социальной и специальной профилактики в борьбе с поспешность отказа от подобных, существовавших в советском обществе, процедур, ярким примером чему является возрожденный в наши дни институт административного надзора.

Таким образом, исторический анализ позволяет сделать вывод о том, что институт полицейского (административного) надзора объективно См. например: Наумов А.В. Уголовное право зарубежных стран // Уголовное право России. Общая часть:

Учебник / Под ред. В.Н.Кудрявцева, В.В.Лунеева, А.В.Наумова. М., 2003. С.546-548; Крылова Н.Е.

Уголовное право зарубежных стран // Курс уголовного права. Общая часть. Том 2: Учение о наказании.

Учебник для вузов. Под ред. доктора юрид. наук, проф. Н.Ф.Кузнецовой и канд. юрид. наук, доцента И.М.Тяжковой. М., 1999. С.368-373 и др.

Собрание законодательства РФ. 25.10.2010. №43. Ст. 5544.

Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности / Н.В.Витрук. М., 2008. С.376.

советский период, однако нельзя не отметить произошедшую гуманизацию административного надзора под контроль суда в порядке гражданского судопроизводства.

Несмотря на общность функций института административного надзора в законодательстве различных государств (именуемом в них, разумеется, самым разным образом), можно утверждать наличие дифференцированных подходов к вопросам установления оснований, сроков, субъектов надзора, а также к установлению процедурно-процессуальных форм, в которых применяется надзор. В некоторых случаях можно констатировать и отсутствие каких-либо определенных процессуальных форм для реализации положений законов об административном надзоре, несмотря на обязательный судебный контроль его применения. Передача вопросов установления административного надзора под судебный контроль в современной России представляется весьма оправданной.

§ 1.2 Предмет судебной деятельности в производстве по делам об административном надзоре и обоснованность их отнесения к ведению суда в гражданском судопроизводстве осуществляется такое принуждение, ибо в теории права признано, что государства»1.

Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права / Под редакцией доктора юридических наук, профессора В.А.Томсинова. М., 2008. С.71.

Установление административного надзора на основании постановлений административных органов, имевшее место до передачи вопросов надзора в ведение суда, не способствовало обсуждению и решению вопросов о процессуальной форме, в которой должно происходить установление административного надзора.

В некоторых странах, несмотря на то, что административный надзор рассмотрения данных дел оказывается нерешенным. Так, например, Закон Украины об административном надзоре не конкретизирует процессуальную форму, в рамках которой решаются вопросы об избрании, прекращении административного надзора или об изменении ограничений, применяемых в связи с административным надзором. Статья 158 Уголовно-исполнительного устанавливается в отношении лиц по постановлению судьи. Закон Украины об административном надзоре не вносит большей ясности в этот вопрос: в его нормах речь идет о том, что соответствующий вопрос решается единолично судьей в судебном заседании либо по представлению начальника учреждения исполнения наказания либо по представлению начальника органа внутренних дел (абз.2,3ст.5). Из указания абз.5ст.5 Закона Украины об административном надзоре о том, что такие дела рассматриваются с участием защитника лица, можно было бы сделать вывод о том, что речь идет об уголовном судопроизводстве, поскольку в гражданском процессе предусмотрено участие представителей, а не защитников (ст.38 ГПК Украины2), однако по такому частному признаку вряд ли можно судить о действительной воле законодателя. Судебная практика украинских судов также рассматривает вопросы об административном надзоре без «привязки»

к какому-либо виду процесса или виду производства. Терминология См.: Уголовно-исполнительный кодекс Украины [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=264%2F94-%E2%F0 (дата обращения: 12.01.2012).

Гражданский процессуальный кодекс Украины. Харьков, 2011. С.16.

судебных актов по делам об административном надзоре, рассматриваемых судами Украины и другая атрибутика происходящего процесса не позволяет с определенностью судить о том, какой вид процесса в данном случае задействуется (по делу выносится постановление, поводом к возбуждению исправительного учреждения; лицо, в отношении которого рассматривается вопрос, названо осужденным)1.

Несмотря на то, что российский закон вполне определенно указывает на дела об административном надзоре как на дела, рассматриваемые в порядке гражданского судопроизводства, в практике уже встречаются судебные ошибки, вызванные игнорированием данного положения.

15.06.2011 года начальник исправительной колонии, в которой содержался некто Ш., обратился в суд с представлением об установлении в представление удовлетворено в порядке, предусмотренном ст. ст. 396, 397 и 399 УПК. Судебная коллегия областного суда нашла постановление суда подлежащим отмене в кассационном порядке по следующим основаниям.

Суд рассмотрел представление начальника исправительной колонии в порядке, предусмотренном ст. ст. 396, 397 и 399 УПК РФ, то есть в порядке, установленном для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора. Несоблюдение судом процессуального порядка рассмотрения дел является безусловным основанием для отмены вынесенного постановления.

На основании вышеизложенного постановление суда отменено, дело направлено на новое судебное разбирательство в тот же суд со стадии См. например: Постановления Сокирянского районного суда Черновицкой области Украины по делам №5от 27.02.2007 г.; № 5-63/07 от 27.02.2007 г.; № 5-61 / 07 от 27.02.2007 г.; №5-408/07 от 05.11.2007 г.;

Постановления Лубенского суда Полтавской области Украины по делам №5-179/07 от 06.03.2007 г., №5от 22.08.2007 г.; Постановление Полтавского районного суда Полтавской области Украины по делу №5-654/10 от 26.08.2010 г.; Постановление Богодуховского районного суда Харьковской области Украины по делу №2004/5-20/11 от 02.03.2011 г.; Постановление Хмельницкого районного суда Винницкой области Украины по делу №5-7/11 от 09.03.2010 г.; Постановление Глуховского районного суда Сумской области Украины по делу №5-140/07 от 31.08.2007 г. и др. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ukrresh.info (дата обращения: 06.02.2012).

производству1.

Законодательное решение, которым дела об административном надзоре отнесены к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства, далеко неочевидно и нуждается в подробном теоретическом и практическом осмыслении и анализе.

Для удобства дальнейшего изложения материала, необходимо сделать оговорку о том, что «дела об административном надзоре» или «производство по делам об административном надзоре» — это собирательные понятия, включающие в свой состав различные категории дел.

Принципиальным для классификации дел об административном надзоре является то, что среди них имеются дела, возбуждаемые на основании заявления органа власти (исправительного учреждения или органа внутренних дел) и дела, возбуждаемые как на основании заявления самого поднадзорного лица, так и органа власти.

В дальнейшем, говоря о «делах» или «производстве по делам» об административном надзоре мы будем подразумевать, в первую очередь, дела об установлении административного надзора как наиболее типичную и характерную для данного производства категорию дел. Обращение к другим делам об административном надзоре будет сопровождаться специальным указанием на это.

Что касается иных дел об административном надзоре, то, для упорядочения их видового разнообразия, можно предложить некие общие и, в значительной степени, условные критерии для систематизации:

1.Дела, производные от дел об установлении административного деятельности по которым продиктовано необходимостью упрочения и развития административных ограничений, примененных ранее судом по делу Определение Судебной коллегии по уголовным делам Свердловского областного суда // Бюллетень Судебной практики по уголовным делам Свердловского областного суда (третий квартал 2011 г. (30)) // Информационная правовая система «КонсультантПлюс».

об установлении административного надзора. Это такие категории дел, как продление административного надзора (ст.7 Закона об административном надзоре), повторное установление административного надзора (ч.6ст.9), дополнение ранее установленных административных ограничений (ч.3ст.4).

2.Дела об административном надзоре, возбуждаемые на основании заявления самого поднадзорного лица. Закон об административном надзоре дает поднадзорному лицу возможность обращаться в суд по двум категориям дел об административном надзоре: о частичной отмене административных ограничений (ч.3ст.4) и о досрочном прекращении административного надзора (ч.2ст.9).

3.Дела об административном надзоре, возбуждаемые на основании заявления органа внутренних дел, в интересах поднадзорного. Состав таких дел совпадает с делами, которые могут быть возбуждены на основании заявления самого поднадзорного. Это частичная отмена административных ограничений и досрочное прекращение административного надзора.

прекращения) административного надзора, как предмета деятельности суда в гражданском судопроизводстве, требует определиться с тем, какова правовая природа административного надзора и составляющих его содержание административных ограничений.

Убедительное определение предмета деятельности суда в гражданском судопроизводстве было дано Н.А.Чечиной, которая писала, что «правосудие, рассматриваемое как деятельность суда по защите нарушенных прав или охраняемых законом интересов, имеет в качестве своего предмета спорные материально-правовые отношения. Именно на материально-правовые отношения, предполагаемые и спорные в стадии возбуждения дела, истинные и бесспорные после вступления решения в законную силу, направлена регулирующая сила воздействия применяемого судом права»1. В итоге, автор Чечина Н.А. Основные направления развития науки советского гражданского процессуального права. Л., 1987. С.46-47.

приходит к выводу о том, что «предмет процессуальной деятельности – осуществляется в процессуальной форме, содержание которой суть система норм гражданского процессуального права, определяемых опосредованно сущностью предмета, отражающей в своем содержании множество его специфических особенностей»1. В другой работе Н.А.Чечина писала, что «производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, имеет своим предметом административные отношения»;

рассмотрения различные категории гражданских дел, и в зависимости от этих категорий конкретизируются задачи правосудия»2.

надзора, как правоотношения, составляющего предмет деятельности суда, позволит разрешить непосредственно связанные с этим процессуальные вопросы.

1.Ключевым, на наш взгляд, является то обстоятельство, что административного надзора раскрывается через совокупность ограничений, устанавливаемых судом на основании норм закона и обязанностей, заранее предусмотренных законом. Так, Закон об административном надзоре возлагает на поднадзорное лицо такие обязанности3, как, например, прибыть в определенный срок к избранному им месту жительства после освобождения из мест лишения свободы; явиться для постановки на учет в орган внутренних дел; уведомить орган внутренних дел о перемене места жительства или пребывания, о трудоустройстве, перемене места работы или Там же. С.56.

Чечина Н.А. Особенности судопроизводства по отдельным категориям гражданских дел // Проблемы применения норм гражданского процессуального права. Межвузовский сборник научных трудов.

Свердловск, 1986. С.31.

Подобные обязанности, как отмечалось еще в литературе периода действия прежнего законодательства об административном надзоре, вытекают из установленных для лиц правоограничений. См.: Игошев К.Е., Шмаров И.В. Указ. соч. С.138.

об увольнении с работы; допускать сотрудников органов внутренних дел в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения; являться по вызову в орган внутренних дел; давать объяснения в устной и (или) письменной форме по вопросам, связанным с соблюдением административных ограничений и выполнением обязанностей (ч.1-2 ст.11 Закон об административном надзоре).

Административные ограничения, применяемые при административном надзоре, затрагивают такие права лица, как право на свободу и личную передвижения, выбор места пребывания и места жительства (ч.1ст.27); право демонстрации, шествия и пикетирование (ст.31); право определять свой досуг и другие. Закрепление перечисленных прав в Конституции РФ не противоречит отнесению таких прав к предмету гражданского права и определению их в качестве личных неимущественных, поскольку если управомоченным субъектом конституционного права является гражданин, а обязанным субъектом государство, которое гарантирует гражданину наличие (приобретение), осуществление и защиту его конституционного права путем принятия нормативных актов и создания юрисдикционных органов, то субъектом гражданского неимущественного права выступает гражданин, а обязанными субъектами все возможные субъекты гражданского права в абсолютных или относительных правоотношениях1. В ст.150 ГК достоинство неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства и другие См.: Малеина М.Н. Личные неимущественные права граждан: понятие, осуществление, защита. 2-е изд., испр. и доп. М., 2001. С.9-10.

перечисленных прав в качестве личных неимущественных, и включение их в предмет гражданско-правового регулирования поддерживается в науке гражданского права1. Н.С.Малеиным высказано предложение о создании генеральной и специальной нормы о личных правах, однако «во всех случаях перечень признаваемых и защищаемых личных прав не может быть исчерпывающим»2. В литературе широко известна позиция, отрицающая гражданско-правовой характер некоторых личных неимущественных прав (например, право на личную свободу), однако для защиты таких прав все неимущественного права «как меры возможного поведения управомоченного лица, которая выражается в свободе определения своего поведения в индивидуальной жизнедеятельности по своему усмотрению, исключающей какое-либо вмешательство со стороны других лиц, кроме случаев, прямо предусмотренных федеральным законом»4.

В литературе советского периода не оспаривалось то, что при административном надзоре имеет место ограничение свободы гражданина5;

«взятие под административный надзор может затруднить реализацию… некоторых гражданских прав»6; при предупреждении правонарушений затрагиваются личные (неимущественные) интересы7.

административном надзоре, позволяет предположить, что речь идет об См.: Красавчикова Л.О. Понятие и система личных, не связанных с имущественными прав граждан (физических лиц) в гражданском праве Российской Федерации: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук.

Екатеринбург, 1994.С.6; Егоров Н.Д. Личные неимущественные права и их защита // Проблемы совершенствования законодательства о защите субъективных гражданских прав: Сб. науч. тр. / Яросл. гос.

ун-т. Ярославль, 1988. С.29; Малеина М.Н. Указ. соч. С.29,39,56.

Малеин Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР. М., 1981. С.147.

См.: Ярошенко К.Б. Совершенствование гражданско-правовых форм защиты личных неимущественных прав граждан по советскому праву: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. М., 1990. С.5,10.

Красавчикова Л.О. Указ. соч.С.7,18.

См.: Игошев К.Е., Шмаров И.В. Указ. соч. С.136.

Разаренов Ф.С. Административный надзор как способ предотвращения правонарушений. №2. С.37.

См.: Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры. Теоретические вопросы. Пермь, 1974. С.57.

установленных законом административных ограничениях гражданских прав субъектов. В Законе об административном надзоре ключевыми являются моменты, относящиеся к характеру и основаниям ограничений гражданских прав лиц. Следовательно, Закон об административном надзоре должен быть расценен не только как законодательный акт в сфере охраны безопасности и правопорядка либо как акт уголовно-исполнительного законодательства, но и в качестве акта гражданского законодательства.

Состав гражданского законодательства и иных актов, содержащих нормы гражданского права, определен ст.3 ГК. Нормы гражданского права могут содержаться в федеральных законах, принимаемых в соответствии с ГК. Никем не ставится под сомнение, что «в гражданском законодательстве имеется и значительное количество общеобязательных, императивных норм»1. Подобные нормы могут содержать различные предписания, обязывания, запреты и ограничения субъективных гражданских прав, при этом содержащие их акты могут непосредственно и не относиться к сфере гражданских правоотношений, а иметь предметом регулирования отношения иного характера. С этих позиций, Закон об административном надзоре может быть причислен в т.ч. к актам гражданского законодательства, что не препятствует квалификации содержащихся в нем норм одновременно как административных, гражданско-процессуальных и др.

Часть 2 статьи 3 ГК требует, чтобы нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, соответствовали Гражданскому кодексу.

Административные ограничения прав лиц, применяемые на основании установления ограничений гражданских прав, содержащимся в положениях абз.2ч.2ст.1 ГК: «Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и См. например: Гражданское право. В 4 т. Т.1: Общая часть: учеб. для студентов вузов, обучающихся по направлению 521400 «Юриспруденция» и по специальности 021100 «Юриспруденция» / [Ем В.С. и др.]; отв.

ред. Е.А.Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С.85 (автор главы – проф. Е.А.Суханов).

законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Применяемые при административном надзоре ограничения установлены федеральным законом; в их основе лежит значимая цель – защита прав и законных интересов других лиц от преступных посягательств.

Пункт 3 части 1 статьи 8 ГК устанавливает, что гражданские права и обязанности возникают из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности. Решение суда об установлении административного надзора перечисляет конкретные административные ограничения. Нельзя сказать, что такие ограничения – есть некие гражданско-правовые обязанности субъектов. По своей отраслевой принадлежности – это обязанности административного характера. Однако, их исполнение сопряжено с ограничением перечисленных выше субъективных гражданских прав лиц. Таким образом, решение суда по делу об административном надзоре порождает юридический эффект и в гражданско-правовой сфере.

Можно возразить, что всякое принудительное действие или решение органа власти (в т.ч. действия и решения в сфере уголовного производства) в отношении гражданина может быть сопряжено с ограничениями его гражданских прав и данный критерий по отношению к административному надзору не может считаться уникальным. Между тем, выделяемый нами признак по отношению к делам об административном надзоре приобретает особое значение, т.к. во всех прочих процедурах и процессах (в т.ч. уголовнопроцессуального толка) за таким ограничением стоит совершенное лицом правонарушение или иной деликт и применяемое ограничение оказывается непосредственным следствием данного деликта. Так, например, лишение свободы как мера уголовного наказания ограничивает гражданское право лица свободно избирать место жительства, однако никто не будет утверждать, что основное содержание данной меры – это ограничение гражданского права. В данной ситуации ограничение гражданского права – есть отдаленное и объективное следствие решения государством более важной задачи в виде изоляции лица от общества. Положение с административным надзором иное, т.к. в основе его непосредственного применения не лежит совершенное лицом преступление, которое бы оправдывало ограничение гражданских, избирательных и иных прав субъекта.

административных предупредительных мер (например, введение карантина на отдельной территории) составляет ограничение гражданских прав лица (хотя объективно они могут быть сопряжены с таким ограничением). В отличие от них, меры административного надзора применяются достаточно длительное время, имеют адресный характер и нацелены на то, чтобы за счет ограничения гражданско-правовой сферы лица предупредить с его стороны совершение новых правонарушений.

2.Меры административного надзора реализуются в рамках различных по своему характеру правоотношений. Базовым здесь является гражданское процессуальное правоотношение, складывающиееся между судом и лицами, участвующими в деле об административном надзоре (анализу данного правоотношения и будет посвящена дальнейшая работа). В последующем, меры административного надзора реализуются в рамках правоотношения, возникающего между органом внутренних дел, осуществляющим надзор и поднадзорным лицом1.

Меры административного надзора устанавливаются, изменяются и прекращаются по формально-определенным правилам процессуального и процедурного характера. Указание на процессуальную форму осуществления административного надзора, в т.ч. надзора, осуществляемого органами Как отмечалось в литературе прошлых лет, цель административного надзора реализуется в особого рода охранительных правоотношениях, возникающих в процессе осуществления административного надзора.

См.: Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Лениздат, 1973.

С.167-168. В науке административного права в целом был сделан вывод о том, что реализация административно-предупредительных мер происходит в рамках правоотношений. См.: Рябов Ю.С. Указ.

соч. С.69.

внутренних дел1, встречается в литературе достаточно часто2. Д.Н.Бахрах отмечает, что «необходима процессуализация властных отношений… реализация власти должна осуществляться в порядке, урегулированном процессуальными нормами»3. Однако, вряд ли целесообразно отождествлять устанавливающего административный надзор, и участкового инспектора полиции, осуществляющего периодическую проверку поднадзорного лица, обозначая и первую, и вторую разновидность деятельности в качестве широкого понимания процессуальной формы, считающих будто «любая процессуальные нормы»4 также имеет право на существование, однако, процессуальной формы только по отношению к деятельности суда (органов прокуратуры, следствия)5, мы полагали бы правильным квалифицировать административного надзора в качестве деятельности процедурного, но не рассматривающего вопрос об установлении административного надзора, имеет, безусловно, процессуальный характер.

См.: Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. 2006. №3.

См.: Назаров С. Н. Надзор в правовой политике России: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009.. С.13; Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. №1. С.74 – 83 и др.

Бахрах Д.Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. №7. С.82.

Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под общ. ред. члена-корр. АН УССР П.Е.Недбайло и доктора юрид. наук В.М.Горшенева. М., 1976. С.8,9,12 (авторы главы В.М.Горшенев, П.Е.Недбайло); Вопленко Н.Н. Социалистическая законность и применение права / Под ред. проф.

М.И.Байтина. Издательство Саратовского университета, 1983. С.96-97 и др.

См.: Комиссаров К.И. Последовательно прогрессивное развитие советского гражданского процессуального права // Проблемы действия и совершенствования советского гражданского процессуального законодательства. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1982. С.4-5; Громошина Н.А., Тараканкова Е.М. Обсуждение монографии «Юридическая процессуальная форма. Теория и практика» (под редакцией проф.П.Е.Недбайло и В.М.Горшенева) // Труды ВЮЗИ. Проблемы соотношения материального и процессуального права. М., 1980. С.152-153 и др.

Выделение и анализ основных признаков такого правоотношения соответствующей категории дел в гражданском процессе:

а) Объектом правоотношения по осуществлению административного надзора выступает надлежащее поведение поднадзорного лица по исполнению возложенных на него ограничений и обязанностей.

б) Субъектами правоотношения по административному надзору являются орган внутренних дел в лице должностных лиц, на которых непосредственно возложена задача по осуществлению административного надзора, и поднадзорное лицо.

в) Содержанием правоотношения по административному надзору являются права и обязанности субъектов такого правоотношения.

Рассматриваемое правоотношение характеризуется тем, что орган власти по отношению к поднадзорному лицу преимущественно наделен властными полномочиями, тогда как поднадзорное лицо выступает в качестве субъекта, обязанного подчиняться административным ограничениям. Некоторые обязанности лица имеют характер воздержания от действий и исполняются посредством пассивного поведения (например, находиться дома после определенного времени); другие обязанности требуют активного поведения (например, являться в орган внутренних дел).

охарактеризовать как отношение власти и подчинения, поскольку орган власти обладает правом осуществления принуждения по отношению к поднадзорному лицу, при том, что такое лицо обязано подчиниться применяемым к нему мерам принуждения.

Однако, на наш взгляд, ошибочно было бы характеризовать правовое положение субъектов правоотношения по административному надзору только как положение властного и подчиненного субъекта. Во-первых, власть органа внутренних дел в рассматриваемом правоотношении носит не абсолютный характер, поскольку все формы и методы властвования закреплены в законе и конкретизируются в решении суда применительно к некоторыми правами по отношению к органу внутренних дел, на котором лежат корреспондирующие такому праву обязанности. Так, например, подназорное лицо вправе требовать от органа внутренних дел дачи разрешения на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи с рядом исключительных, личных обстоятельств, перечисленных в законе (ч.3ст.12 Закона об административном надзоре).

Вместе с тем, для осуществления большинства своих прав поднадзорный должен прибегнуть к посредству органа судебной власти (ст.10 Закона об административном надзоре).

д) Юридическим фактом, влекущим возникновение правоотношения по административному надзору, является решение суда об установлении административного надзора. Изменение и прекращение правоотношения по административному надзору связывается с аналогичными юридическими сокращениями числа административных ограничений, а также о досрочном прекращении административного надзора. Прекращение административного юридическим фактом как истечение срока административного надзора.

е) Средством охраны правоотношения по административному надзору устанавливающие ответственность за нарушение правил административного надзора.

3.Административный надзор — это мера правового принуждения предупредительного характера, устанавливаемая на основании решения суда. Принуждение в целом можно понимать как «отрицание воли другого лица и внешнее воздействие на его поведение»1. Однако, еще юристами XIX Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник / Бахрах Д.Н. – 6-е изд., перераб. и доп. М., 2011.

С.439.

в. отмечалось, что «установление монополии… на принуждение за общественной властью имеет весьма важное значение. Оно не только обеспечивает условия мирного общежития и сообщает большую твердость тем правам, которые могут быть принудительно осуществляемы, но это влияет косвенно и на упрочение всех прав вообще»1. Как писал С.С.Алексеев, «чем выше уровень правового содержания государственного принуждения, тем оно в большей мере способно выполнять функции позитивного фактора социального развития и в меньшей – инструмента произвола и своеволия отдельных индивидов и групп господствующего класса»2.

принудительного характера административного надзора (отождествляющего его с неким наблюдением) не вполне соответствует его правовой природе.

При установлении административного надзора субъект обязан подчиниться предусмотренные законом обязанности. Желание лица при назначении мер административного надзора не учитывается.

Сделанный вывод будет справедлив безотносительно к психическому административного надзора3. Даже если предположить, что установленные обременительные или, даже если, утрировав ситуацию, представить, что он признает в суде заявление органа внутренних дел обоснованным, меры административного надзора не утратят от этого своей принудительности.

Принудительный характер рассматриваемых мер является их объективным Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. / Предисловие д-ра юрид. наук, проф.

И.Ю.Козлихина. СПб., 2004. С.102.

Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С.192.

Как отмечалось в литературе, «вряд ли… можно утверждать, что установление ограничений при административном надзоре имеет место на основе свободного волеизъявления поднадзорного». См.:

Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления.

Учебное пособие. М., 1975.С.47.

свойством и в малой степени зависит от субъективного отношения к ним поднадзорного лица1.

Следовательно, квалифицировать меры административного надзора иначе, чем меры принуждения, не представляется возможным. Вместе с тем, лицо имеет право в предусмотренном законом порядке опровергать попытку соответственно, возражая против их установления в судебном заседании, либо обращаясь в суд с заявлением о досрочном прекращении или частичной отмене мер административного надзора.

В общей теории права меры предупредительного воздействия определяются в качестве разновидности мер государственного принуждения, «применяемых для предупреждения возможных правонарушений, а также используемых с целью обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, крупных промышленных авариях»2. Как отмечает Н.В.Витрук, «предупреждение как способ устранения причин и условий нарушения права эффективно на стадии их вызревания»3. Выделение принуждения поддерживается наукой административного4 и полицейского права5. В иерархии системы мер административно-правового принуждения, построенной по стадиям развития угроз безопасности, меры предупреждения обозначают в качестве мер выявления угроз безопасности6. При этом «Правоограничения, применяемые при осуществлении посткриминального контроля… являются мерами принудительными и остаются таковыми даже в тех случаях, когда подконтрольное лицо добровольно им подвергается либо безразлично относится к их применению». См.: Филимонов О.В. Посткриминальный контроль: (Теоретические основы правового регулирования). С.102.

Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца.

М., 1999. С. 490 (автор главы — В. В. Лазарев).

Витрук Н.В. Указ. соч. С.377.

См.: Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С.62; Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры.

Теоретические вопросы. Пермь, 1974. С.15 и др.

См.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук А.В.Куракина. М., 2004.С.627.

См.: Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005. С.171.

отмечается, что принудительный характер присущ таким мерам в порядке исключения, хотя они и представляют реальные лишения для субъектов1.

отнесения мер административного надзора, как имеющих явно-выраженный принудительный характер, к мерам пресечения. Один из сторонников данной точки зрения предваряет характеристику мер административного надзора следующим указанием: «административный надзор устанавливается для наблюдения за поведением этих лиц, предупреждения правонарушений с их стороны и необходимого воспитательного воздействия на них»5. Ни один из выделенных нами в цитате компонентов не позволяет утверждать пресекательный характер мер административного надзора.

В.П.Лозбяков и С.С.Овчинский определяют административный надзор как явление, имеющее сложную правовую природу, и содержащее элементы не только административного предупреждения, но и административного ограничивается во времени и в пространстве)6. Следует заметить, что при таком подходе стирается всякая грань между мерами административного пресечения и административно-предупредительными мерами, поскольку большинство мер последней группы так или иначе сопряжены с Там же. С.174.

См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Учебное пособие.

Пермь, 1969. С.116.

См.: Фильченко А.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы:

правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс.

2012. №2. С. 54 - 57.

См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. С.36; Студеникина М.С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности // Советское государство и право. 1968. №10. С.25.

Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. С.149.

См.: Лозбяков В.П., Овчинский С.С. Административно-правовые меры предупреждения преступлений. М.:

Юрид. лит., 1978. С.138.

ограничением деятельности субъектов, однако сам по себе этот факт не позволяет характеризовать их в качестве мер пресечения.

надзора к мерам юридической ответственности, несмотря на то, что некоторые определения ответственности могут дать почву для такого государственном принуждении к реальному исполнению обязанностей и обязанностей на лицо, совершившее противоправное действие или как обязанность такого лица дать отчет в своих действиях1. Несмотря на то, что определенному поведению, он не совершал никаких правонарушений или объективно-противоправных действий; меры административного надзора не связываются с отрицательной оценкой личности поднадзорного.

Предупредительный, превентивный, профилактический характер мер административного надзора предупреждение совершения поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов (ст.2).

4.Административный надзор – это разновидность деятельности органов государственной власти, в цепочке которых особое место занимает орган судебной власти, поскольку к его компетенции отнесено решение вопросов установления, сохранения и прекращения административного См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 2001. С.110-112.

См.: Разаренов Ф.С. Административный надзор как способ предотвращения правонарушений. С.37;

Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Лениздат, 1973.

С.167; Рябов Ю.С. Указ. соч. С.20; Серегин А.В. Указ. соч. С.45-47; и др.

управленческой деятельности государства в сфере борьбы с преступностью, путем предупреждения ее административно-правовыми средствами1. В административно-правовой науке, разработка понятия «административный освобожденными из мест лишения свободы, а применительно ко всей совокупности административно-надзорных процедур, существующих в российском праве. Даже по отношению к административному надзору, осуществляемому органом внутренних дел, речь не всегда с необходимостью идет об административном надзоре за ранее осужденными лицами2.

В советский период административный надзор милиции определялся как «систематическое наблюдение за точным исполнением должностными лицами и гражданами правил, регулирующих общественный порядок в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления и привлечения нарушителей к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия»3. Что касается административного контроля (надзора) в изучаемом нами значении, то он определяется как система временных принудительных профилактических мероприятий наблюдения и воздействия на поведение отдельных лиц, освобожденных из мест лишения свободы4.

Подобная разновидность надзора квалифицируется в качестве гласного, индивидуального административного надзора5, а в широком плане, в качестве разновидности формального социального контроля6.

См.: Бекетов Д.В. Предупреждение преступности административно-правовыми средствами (Теоретические и методологические вопросы): Дис.... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004 С.6.

См.: Килясханов И. Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. М., 1997; Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел. М., 1998; Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. 2006. №3 и др.

Разаренов Ф.С. Административный надзор. М., 1964. С.3-4.

См.: Миронов Р.Г. Указ. соч.

См.: Разаренов Ф.С. Административный надзор как способ предотвращения правонарушений // Советское государство и право. 1973. №2. С.35; Бельский К.С. Указ. соч. С.603-606.

См.: Шмаров И.В. Предупреждение преступлений среди освобожденных от наказания: (Проблема социальной адаптации). М., 1974. С.82.

Административный надзор за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в полной мере отвечает признакам, которыми характеризуется административный надзор в целом. Во-первых, субъектом, санкционирующим их применение и исполняющим данные меры, является государство в лице своих судебных и административных органов. Во-вторых, основанием для применения мер административного надзора является обязательное для исполнения решение властного органа – суда общей юрисдикции. В-третьих, система административных ограничений и форма их применения установлены законом, следовательно, мы имеем дело с мерами государственного принуждения. В-четвертых, поднадзорное лицо не находится в отношениях подчиненности с субъектом, осуществляющим административный надзор (это не опровергает высказываемое нами в дальнейшем суждение о властном характере правоотношения по административному надзору). В-пятых, административный надзор специализирован в том смысле, что его объектом выступает предупреждение совершения правонарушений со стороны лица, освобожденного из мест лишения свободы. Административный надзор нельзя охарактеризовать как тотальный, поскольку он не проникает абсолютно во все сферы жизни поднадзорного.

Суду в порядке гражданского судопроизводства отведена особая роль применительно к институту административного надзора. Осуществление административного надзора отнесено к компетенции органов внутренних дел, а не к компетенции суда, однако нельзя не отметить, что процедура установления административного надзора характеризуется наличием объективных противоречий между органом власти и лицом, по отношению к которому планируется установление надзора. Суд включен в деятельность по установлению и осуществлению административного надзора только лишь в том отношении, что (1) должен разрешать существующие между лицами противоречия (в т.ч. противоречия объективного характера), и (2)должен разрешать наиболее значимые вопросы осуществления административного надзора, связанные с изменением или прекращением правоотношения по административному надзору. С этой точки зрения можно констатировать, что отношения по установлению и осуществлению административного надзора в этой части включены в предмет гражданского процессуального права.

5.Основанием административного надзора является сложный фактический состав, наличие либо отсутствие которого должен установить суд. Под фактическим составом понимается «комплекс разнородных самостоятельных жизненных обстоятельств, каждое из которых может иметь значение особого юридического факта»1. В литературе можно встретить указание на особые превентивные меры2.

В силу закона, основанием для установления административного надзора является непогашенная либо неснятая судимость совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы, за совершение: 1) тяжкого или особо тяжкого преступления; 2) преступления при рецидиве преступлений (п.1,2ч.1ст.3 Закона об административном надзоре). В этом случае административный надзор устанавливается на срок от 1 года до 3 лет, но не свыше срока, установленного законом для погашения судимости (п.1ч.1ст.5); 3) умышленного преступления в административного надзора равен сроку для погашения судимости за вычетом срока, истекшего после отбытия наказания (п.2ч.1ст.5)3. В литературе также встречается указание на непосредственное основание Алексеев С.С. Общая теория права. С.415. Как замечает ученый, фактический состав необходимо отличать от сложного юридического состава, т.е. обстоятельства, которое имеет сложное строение, но которое все время остается одним фактом. См.: Алексеев С.С. Общая теория права. С.415.

См.: Бельский К.С. Указ. соч.С.626.

О проблемах, возникающих в сфере установления судом срока административного надзора, см.: Бараев И.Н. Установление судом срока административного надзора // Российская юстиция. 2012. №9. С.58-61.

действующему законодательству) признавались приговор или определение суда о признании лица особо опасным рецидивистом, заключение установления административного надзора является одно из следующих обстоятельств: 1) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания; 2) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность (ч.3ст.3). Абсолютным основанием для установления административного надзора является: 1) наличие судимости за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего; 2) совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений (ч.2ст.3).

Таким образом, совокупность оснований и условий для установления административного надзора образует сложный фактический состав. По «наступившая часть фактического состава уже порождает некоторые промежуточные правовые последствия»2. Входящие в состав, необходимый для установления административного надзора, юридические факты могут иметь самое разное значение, но большинство из них составляют юридические факты – акты привлечения лиц к уголовной, административной, См.: Шмаров И.В. Указ. соч. С.86. Об этом также см.: Игошев К.Е., Шмаров И.В. Указ. соч. С.115.

Алексеев С.С. Общая теория права. С.416.

«промежуточных» юридических фактов влечет самостоятельные правовые последствия.

Указанные основания и условия свидетельствуют о том, что законодатель имеет основания считать склонными к совершению повторных преступлений или правонарушений субъектов, указанных в нормах Закона об административном надзоре. Вместе с тем, высказанное законодателем предположение о предрасположенности к повторному правонарушающему поведению субъектов, подпадающих под приведенные категории, можно легко опровергнуть, сославшись на то, что перечисленные факторы сами по себе еще не свидетельствуют о готовности лица к последующей преступной деятельности ни с точки зрения житейской, ни с точки зрения юридической логики. Может оказаться, что повторное преступление будет совершено лицом, отбывшим наказание за неосторожное преступление, тогда как лицо, неоднократно судимое и относящееся к категории поднадзорных субъектов, более совершать преступлений не станет. С юридической точки зрения, нельзя не отметить, что каждый из факторов, влекущих применение административного надзора, обеспечен в законе самостоятельными правовыми последствиями: нарушение режима отбывания наказания обеспечено ответственностью, предусмотренной УИК; совершение административных правонарушений - административной ответственностью, закрепленной в КоАП; опасный и особо опасный рецидив, а также совершение преступления в отношении несовершеннолетнего учитываются при назначении судом наказания.

Критика административного надзора и связанных с ним нововведений по рассматриваемой линии была дана в письме Уполномоченного по правам человека от 24.02.2009 г. №3Л 5095-28. Основной мишенью для критики омбудсмена явилось то, что административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, имеет не связанную с совершением лицом нового преступления правовую природу. Об этом, по мнению автора письма, свидетельствует два обстоятельства. Во-первых, основания применения административного надзора, в числе которых поведение лица в период отбывания им наказания или после освобождения из мест лишения свободы. Развитие данного тезиса приводит к мысли о том, что установление дополнительного наказания в виде ограничения прав и свобод при административном надзоре не только выходит за рамки наказаний, предусмотренных законом, но и является повторным наказанием лица за одни и те же правонарушения, предусмотренные УИК или КоАП. Вовторых, о несвязанности административного надзора с совершенным преступлением говорит рассмотрение таких дел в порядке гражданского судопроизводства. В итоге, Уполномоченный по правам человека, приходит к выводу, что «постпенитенциарный контроль в отношении определенной категории лиц, отбывших уголовное наказание, необходимо регулировать в уголовном законодательстве в виде меры уголовно-правового характера»1.

Будучи последствием судимости (ч.1ст.86 УК), административный надзор одновременно не является наказанием. Применение такой меры подразумевает, что в основе этого лежит признание лица виновным в совершении преступления, на что однозначно указывает уголовный закон административного надзора не являются преступления лица, за которые он был осужден2; равным образом, нельзя считать такими основаниями совершенные им административные правонарушения или проступки.

Несмотря на то, что акты привлечения субъекта к соответствующим видам административного надзора, непосредственным правовым последствием таких актов является привлечение лица к определенному виду юридической ответственности.

Информационная правовая система «КонсультантПлюс».

Как отмечалось в литературе, административный надзор устанавливается не за ранее совершенные преступления, а в связи с ними. См.: Лозбяков В.П., Овчинский С.С. Указ. соч. С.138.

Таким образом, основания для установления административного надзора необходимо искать в сфере применения мер предупредительного характера, по своей отраслевой принадлежности не относящихся к мерам уголовно-правовым. Основанием для применения мер предупредительного характера, по мнению ряда ученых, выступают презумпции, т.е. юридические определенных субъектов, базирующиеся на длительных наблюдениях жизненной практики1. Подобный подход представляется не вполне точным, поскольку применительно к административному надзору он должен означать презумпцию совершения лицом, освобождаемым из мест лишения свободы, административные ограничения. Такая презумпция плохо сочетается с презумпцией невиновности (ст.49 Конституции РФ) и фактически граничит с приданием лицу статуса подозреваемого.

Более обоснованным следует признать мнение о том, что основанием применения принудительных мер служат предположения о возможности Ю.С.Рябов в классификации оснований применения административнопредупредительных мер выделяет в качестве отдельных оснований реальное предположение о возможном правонарушении и судимость лица3. Полагаем, что более точным было бы рассмотрение таких оснований не в качестве однопорядковых членов классификационного ряда, а через соотношение правонарушения базируется, в частности, на факте судимости).

См.: Ардашкин В.Д. О принуждении по советскому праву // Советское государство и право. 1970. №7. С.36Он же. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. 1988. №1. С.12; Каплунов А.И. О классификации мер государственного принуждения // Государство и право. 2006. №3. С.8 и др.

См.: Витрук Н.В. Указ. соч. С.375; Базылев Б.Т. Социальное назначение государственного принуждения в советском обществе // Правоведение. 1968. №5. С.36; Серегин А.В. Указ. соч.С.49; Лозбяков В.П., Овчинский С.С. Указ. соч. С.135; Саркисов Г.С. Объект индивидуального профилактического воздействия в теории предупреждения преступности / Отв. ред. Г.А.Аванесов. Ереван, 1985. С.15 и др.

См.: Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры. Теоретические вопросы. С.49-51.

правонарушения лицом, как верно отмечается в литературе, выдвигаются правоохранительными органами не произвольно, а заранее описываются в законе.1 Предположение должно базироваться на достаточно веских основаниях, распознавание которых сталкивается с известными трудностями.

Намерение лица совершить преступление зарождается и пребывает до определенного момента в сфере субъективного, проникнуть в которую законодатель или правоприменитель ни в состоянии. Если субъективные устремления лица обнаруживают себя вовне, то мы можем говорить о (приготовление, покушение), и констатировать, что превенция в этом случае уже запоздала. Следовательно, предупредительные меры будут эффективны только на том этапе, когда антисоциальные установки субъекта еще не сформировались либо не объективировались в совершение действий, образующих фазу неоконченного преступления.

Достаточно веским основанием для предположения о возможности субъекта совершить преступные деяния является его предшествующее преступное поведение (его своеобразный опыт в этой сфере, накопленный теоретический и практический «багаж»)2. Таким образом, склонность лица к совершенных им ранее преступных деяний. Как замечает Ю.С.Рябов, «неоднократная судимость за совершение тяжких преступлений дает возможность говорить о социальной опасности лица»3.

Другим фактом, порождающим предположение вероятных преступных деяний лица, может служить повторяемость характера совершенных им См.: Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. С.171; Рябов Ю.С. Указ. соч. С.81 и др.

Исследования рецидивной преступности выявили такую закономерность как возрастание тяжести преступлений, совершенных рецидивистами. См.: Алексеев А.И., Солопанов Ю.В. Криминологическая характеристика и профилактика рецидивной преступности. Лекция. М., 1979. С.8.

Рябов Ю.С. Указ. соч. С.51.

ранее преступных деяний1. Совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, как основание для установления административного надзора, свидетельствует о том, что со стороны поднадзорного имеется опасность воспроизведения аналогичного преступного поведения в будущем.

Установление административного надзора за лицом, совершившим преступление против половой неприкосновенности и половой свободы характера подобных деяний и физиологической склонности субъекта к их устанавливающие особый надзор за лицами, которые были осуждены за сексуальные преступления2.

В административном надзоре можно увидеть также элемент некоего испытания для поднадзорного. Предложения об институционализации мер высказывались в науке уголовного права. Механизм функционирования мер испытания вполне мог бы объяснить и логику мер административного надзора: «если тяготы и лишения, заключенные в наказании, порождают у осужденного прежде всего чувство страха их повторного претерпевания, то запреты и предписания испытания вырабатывают у него стереотипы готовность действовать определенным образом в сходных ситуациях (установку), и тем самым постепенно внешний контроль поведения заменяется на самоконтроль»4.