«Оглавление Предисловие Глава I. Теория и практика общественного участия в управлении образованием в России в XIX – XX вв. Историография отечественного общественного участия в управлении § I.1 образованием в XIX - XX вв. ...»

Децентрализованная модель управления образованием предполагает передачу или делегирование ответственности за принятие ряда решений, а значит, и делегирование соответствующих этой ответственности прав на нижние уровни управления (например, в США). Активный сдвиг в сторону децентрализованной модели управления образованием наблюдался в мире в последнюю четверть ХХ века (например, в Испании).

Подводя итог, можно выделить шесть основных моментов в подходе к децентрализации, наблюдаемых в европейских странах. Это рассредоточение власти среди социальных партнеров, региональная передача власти, региональная деконцентрация, локализация, институциональная автономия, маркетизация. Так региональная модель управления характерна для Австрии, Германии, Бельгии. Местный контроль в управлении системой образования осуществляется в Дании, Финляндии, Швеции, Ирландии.

Институциональная автономия характерна для образовательных систем Нидерландов и Великобритании.

Новая, а точнее новейшая, волна реформирования системы школьного образования в США и странах Европы началась в середине 80-х годов, что совпало по времени с острым кризисом конкурентоспособности национальных компаний.

Наиболее высокими темпами, иногда преодолевая серьезное сопротивление значительных групп населения, реформировалось английское образование. Сегодня, несмотря на то, что реформы не закончены, опыт Великобритании можно считать наиболее развитым и апробированным, поэтому необходимо более подробное его рассмотрение.

В центре общественных и политических дебатов в Великобритании, касающихся системы образования, начиная с детских дошкольных учреждений и кончая высшей школой, находятся три темы: стандарт и качество предоставляемого образования, столкновение между индивидуальным выбором и общественной гарантией качества, взаимоотношения между центральными, местными и институциональными управляющими структурами.

Бесплатный доступ к среднему образованию для всей молодежи в Великобритании, как и в большинстве европейских стран, был введен после Второй мировой войны.

Управление образовательной системой, за исключением университетов, и основная ответственность за ее функционирование были возложены на местные органы власти. На практике в среднем образовании существовала двухуровневая система. Средние классические школы за счет проведения отбора учащихся по более строгим критериям добились более высокого статуса, чем средние «современные» школы.

С 60-х годов лейбористская партия начала проводить политику единого школьного обучения. Однако государственный надзор за сферой образования в Великобритании был слаб, и рекомендациям следовали не все. Общенациональная учебная программа отсутствовала, школы могли самостоятельно принимать решения относительно учебной программы. Местные органы отвечали за образование в своем районе и располагали большой свободой в области принятия решений по таким вопросам, как структура школ и их финансирование.

Основным законодательным актом, повлиявшим на структуру образовательной системы и управление ею, стал Закон о реформе образовательной системы 1988 г.

Правительство взяло на себя полномочия в сфере образования, которыми ранее были наделены местные органы, и одновременно с этим делегировало школам полномочия по решению текущих вопросов управления персоналом и финансами. Были созданы механизм и финансовые стимулы выхода школ из-под контроля местных органов власти и их перехода в ведение центрального органа управления [46].

До 1988 г. местные органы управления образованием принимали решения, контролировали и управляли практически всеми статьями бюджета учебных заведений, в то время как директора и руководство самих школ имели мало (или вовсе не имели) таких возможностей. Теперь финансирование образовательной системы осуществляется частично из общенационального, частично из местного бюджета. Подавляющее большинство школ финансируются местными управлениями образования, которые перечисляют им средства. Эти средства образуются частично за счет доходов Казначейства и общенациональных налогов, а частично за счет местных налогов («коммунальный налог»).

Ежегодно правительство рассчитывает в масштабе всей страны сумму средств, которую каждый местный орган власти должен будет потратить на образование и на все другие услуги местного уровня. Каждый местный орган власти в Англии и Уэльсе должен иметь программу распределения бюджетных средств между отдельными школами в рамках системы LMS. После составления программы местным органом власти и проведения консультаций программа должна представляться на одобрение правительству.

Несмотря на то, что программы и суммы финансирования различаются, они должны соответствовать особым требованиям, где основной упор делается на разработку формулы финансирования для всех школ, чтобы впоследствии выделить как можно большую долю средств непосредственно школам, которые смогут самостоятельно принимать решения в области финансирования.

По некоторым статьям школы не могут расходовать средства самостоятельно. В число таких статей входят капиталовложения, затраты, связанные с особыми потребностями, и некоторые статьи, финансируемые напрямую центром. Однако обязательным условием является передача не менее 85% бюджетных средств непосредственно в конкретные школы [18].

Важно, что руководящий орган каждой школы имеет право самостоятельно решать, как потратить свой бюджет на удовлетворение потребностей школы. Например, самостоятельно устанавливается численность преподавательского и прочего персонала.

';

Руководящий орган отдельно взятой начальной, средней или специальной школы может перераспределять средства между различными статьями бюджета по своему усмотрению.

Органы общественного управления школой были созданы законом в 1986 г.

Полномочия органов управления ограничивались назначением директора и совещательными функциями в отношении содержания образования. В период с 1993 по 1998 г. органы общественного управления пользовались правом получать финансирование напрямую от государства. Однако череда конфликтов с местными органами управления образованием вынудила правительство аннулировать это полномочие.

С 2002 г. наиболее успешным органам управления школой разрешено брать ответственность за деятельность не одной школы, а нескольких.

В общественный Управляющий совет, имеющийся сегодня практически в каждой английской школе, входят представители родителей, учителей (избираемые своими группами), директор, представители местных органов управления. Состав Совета от 15 до 20 человек, в зависимости от размера учебного заведения. Совет выбирает председателя, которым не может быть директор или учитель. Совет утверждает в должности всех учителей, хотя непосредственно подбирает в педагогический состав учителей обычно директор. Фактически Совет выступает в роли работодателя для педагогического состава школы.

Управляющий Совет школы отвечает за распределение школьного бюджета1. Совет отвечает за расстановку приоритетов при расходовании средств, он решает, сколько учителей назначить, сколько набрать других сотрудников, какую технику купить, сколько книг приобрести, какие средства выделить на ремонт и поддержание школьного здания в нормальном состоянии. Он отвечает за учебную программу школы (за пределами времени, отводимого на исполнение обязательного национального учебного плана, может распоряжаться оставшимися часами) и устанавливает правила школьной жизни (правила поведения учащихся, введение или отмену школьной формы). Он может фактически являться владельцем школьного здания, отвечать за привлечение большей части капитальных инвестиций.

Работу Совета контролирует общественность. Раз в год члены Совета обязаны публиковать годовой отчет о деятельности школы, куда включаются, в том числе, и результаты образовательного тестирования, показанные школой. Вслед за этим организуется общешкольное собрание, на котором родители учеников могут задавать вопросы по существу подготовленного доклада. Основываясь на имеющихся данных, Совет задает количественные показатели будущего обучения детей и состояния школы, ищет пути совершенствования этих показателей. Планируемые показатели (цели) также публикуются.

Большинство видов деятельности Совета проводится при непосредственном участии директора, который, что естественно, обладает одним из наиболее влиятельных голосов в формировании школьной политики.

Местные власти непосредственно не управляют жизнью школы, но они проводят мониторинг успеваемости учреждения и контролируют со своей стороны расход финансов.

Делегирование полномочий школам – фактически, перевод их на самоуправление, в автономный и самостоятельный режим – происходит лишь при выполнении ими некоторых условий. Если управление школой неэффективно, если имеются случаи коррупции или академические показатели школы неадекватны и вызывают жалобы родителей, то местные власти имеют право и должны вмешаться. Эти властные полномочия оформлены законом.

Самая мягкая форма вмешательства – это письменное предупреждение, которое посылается директору школы и органу школьного управления (Совету). В нем сообщается, какие действия школа должна предпринять по коррекции сложившейся ситуации. В крайнем случае, власти могут даже отобрать у школы бюджет или поменять органы управления. Но всякий раз, когда они решают вмешаться в деятельность школы, они должны доказательно обосновать свое вмешательство [200, c.25-27].. В целом, в этом случае можно говорить о подлинных органах самоуправления.

Имеется в виду, что реализуется подушевое финансирование, при этом в расчет берутся, помимо числа учащихся, и размер учебного заведения, и социальная ситуация, в которой школа находится.

Таким образом, благодаря тому, что решения принимаются на местах, директора и работники школ в большей степени участвуют в управлении собственной деятельностью, школа в достаточной степени обеспечена финансами, можно сказать, что школы сами отвечают за свою судьбу. При этом они еще и подотчетны общественности, что делает их позицию более ответственной. Школы в значительной мере зависят от личных качеств непосредственных руководителей, а высокопрофессиональные кадры имеются не везде.

Граждане, входящие в состав школьного Управляющего совета, несут большую ответственность, но работают фактически волонтерами, что снижает мотивацию.

Рассматривая зарубежный опыт, нам хотелось бы особо выделить испанский пример радикальной, но, тем не менее, успешной трансформации и системы образования, и государственного управления в целом, так как историческое развитие наших стран позволяет провести целый ряд параллелей.

Географическое положение России и Испании на перекрестке между Западом и Востоком предопределило их роль пограничных застав, а процессы колонизации (Сибирь в одном случае, и Америка в другом) на долгое время сделали их империями. Такое прошлое и сейчас влияет на национальную психологию и политическую культуру [296, c.193]. Для русской и испанской культур характерна постоянная напряженная борьба между «всемирной отзывчивостью» и сохранением традиционности, между европеистами и сторонниками самобытного пути развития. «Европа и мы» – такая постановка проблемы нехарактерна для немца или француза, но для русского и испанца она типична [52, c.14]. В русском и испанском характере присутствуют идеи национальной исключительности и самодостаточности, и избранности, и мессианства, и утопизма, и максимализма. В политическом строе наших стран, менталитете населения причудливо переплетаются элементы западной и восточной культур, сложился своего рода «западно-восточный»

синтез [52, c.16-17].

Вместе с тем Россия и Испания – страны среднего уровня и догоняющего типа развития, в которых государство играло повышенную роль в национальной интеграции, доминировали авторитарно-бюрократические методы управления, существовали слабые демократические традиции. Обе страны пережили периоды потрясений, революций, гражданских войн. Сходство состоит и в том, что наши страны – многонациональные государства, постоянно решавшие сложные вопросы взаимоотношений между центром и регионами, а также между этнически разнородными общностями.

В конце ХХ века обе страны с разрывом в десять лет (Испания в 1975 г., Россия в 1985 г.) вступили на путь масштабной социально-политической трансформации, главным содержанием которой стал переход от тоталитарного режима к демократии.

Испания добилась на этом пути внушительных успехов, создав стабильную политическую систему представительной демократии, восстановив после длительной изоляции свое место в Европе. На смену многовековой культуре конфронтации пришла культура диалога и компромиссов. Испанский путь перехода к демократии признан специалистами эталонным [66], что делает необходимым внимательное рассмотрение такого опыта, конечно, с учетом его специфики: билингвизм, широкие автономии, отсутствие всеобщего образования ранее и т.п.

Образовательная проблематика концентрируется в Испании вокруг трех процессов:

- финансирование образовательной системы и ее реформирования;

- гарантия всеобщего и качественного среднего образования;

- децентрализация образования.

Модернизация образовательной системы, как и других сфер жизни, началась в Испании в конце 60-х годов ХХ в. Однако глубинный характер реформы, тесно связанные с демократизацией всей политической системы (государственного образования, гарантирующего на деле всеобщее среднее образование; налоговой реформы, способной обеспечить финансирование массовой системы образования, сравнимой по качеству с системами других европейских стран; политической децентрализации, закрепляющей экономическое, социальное и культурное многообразие Испании), приняли лишь при переходе к демократии. Основной отличительной национальной чертой последней является признание внутреннего многообразия, политической и административной децентрализации, в том числе и в сфере образования.

Поворотным пунктом образовательной политики страны стали Соглашения Монклоа 1977 г., подписанные всеми демократическими партиями, которые участвовали в подготовке новой Конституции, и статья 27 испанской Конституции 1978 г. [215] Здесь выделяются три аспекта: 1) признание права на образование в качестве одного из основополагающих прав, которые должны гарантироваться государством, 2) другие основополагающие права, связанные с образованием, 3) разделение полномочий в сфере образования между Центральной администрацией и Автономными сообществами.

Первый период, последовавший за диктатурой, характеризовался, в основном, следующими чертами:

- демократизация доступа к образованию (государственное бесплатное образование, строительство школ, определение условий участия социальных партнеров в образовании);

- отсутствие изменений в условиях работы преподавательского персонала;

- экономические ограничения (неравномерность поддержки со стороны государства);

- институционализация спроса на образование.

Решение представить населению право на образование вызвало бурное развитие образовательной системы, сопровождавшееся реальным полным охватом населения этой системой в период обязательного обучения, увеличением численности учащихся в сфере необязательного среднего общего, профессионального и высшего образования.

Сегодня в Испании право на образование гарантируется государством через государственные и частные учебные заведения, соглашающиеся обеспечивать эту общественную функцию (90% частных учебных заведений), что дает им право на государственное финансирование.

Финансирование образования в Испании является смешанным государственным и частным, однако основная часть затрат берет на себя государственный бюджет, из средств которого оплачиваются все расходы государственных учебных заведений и значительная часть расходов (приблизительно 80%) частных учебных заведений. Кроме того, свыше 90% студентов учатся в государственных университетах, затраты которых более чем на 80% финансируются за счет государственных средств.

В условиях государства, состоящего из автономных регионов (в Испании целый ряд регионов – Каталония, Галиция, страна Басков – имеют ярко выраженную историческую, культурную, лингвистическую и социальную индивидуальность, а также опыт автономного существования в 1930-х годов [213, c.46]), общие законы, принимаемые испанским Парламентом и действующие во всех регионах, являются «рамочными», регламентирующими разделение полномочий между центральным государственным аппаратом и регионами в каждом конкретном случае (законодательство в сфере образования рассматривает также другие уровни децентрализации, в частности, уровень учебного заведения). При этом Испания – многоязыковое государство, где испанский язык на разных территориях сосуществует с тремя региональными: галицийским, баскским, каталонским. Все четыре языка являются официальными языками каждой территории.

Основные инструменты контроля качества образования – органы участия, Высшая инспекция и Институт оценки и качества образования. Помимо центральных политических органов, таких как Парламент (принятые им законы действуют на всей территории Испании), испанская центральная администрация располагает:

- центральными органами участия и консультативными органами в сфере образования, они являются промежуточными между центральной государственной администрацией и децентрализованными организациями;

- центральными техническими службами, которым поручена оценка и контроль сферы образования на всей территории Испании.

Центральными органами участия и консультативными органами в сфере образования являются:

- Государственный образовательный совет;

- Генеральный совет профессионального обучения;

- Совет университетов;

Во всех этих органах, возглавляемых Министерством образования, представлены Автономные сообщества и общественные организации.

Помимо этих органов участия и консультативных органов, центральная администрация (Министерство образования и науки) располагает двумя техническими инструментами отслеживания и контроля всей испанской образовательной системы:

Национальный институт оценки эффективности и качества образования и Высшая инспекция образования.

Процесс децентрализации в сфере образования заключается, в основном, в передаче Автономным сообществам соответствующих полномочий и ресурсов для их реализации (человеческих, эксплуатационных, материальных и прочих).

Сегодня 7 из 17 Автономных сообществ фактически взяли на себя полную ответственность в сфере образования. Министерство образования и культуры продолжает осуществлять административное управление образованием в остальных Автономных сообществах [7]. При этом ряд функций передан советам образовательных учреждений. В Испании Consejo eskolar del centro инспектирует и управляет школьной жизнью. Он обеспечивает активное участие всей школьной общины и выбирает руководителя школы [200, c.20].

В Испании отмечается рост связей между предприятиями и учебными заведениями, обусловленный технологическими изменениями и глобализацией экономики. С точки зрения производственных результатов, учебные заведения выпускают «полуфабрикаты», окончательная же подготовка должна осуществляться на рабочем месте в сотрудничестве с предприятиями. Интерес для предприятий состоит в том, что окончательная доработка этой «продукции» (то есть рабочей силы), как и ее переподготовка (непрерывное повышение квалификации), является простой и недорогостоящей в силу хорошей начальной подготовки. Гарантировать удовлетворение этих требований – задача профессионального образования. Наиболее интенсивно учебные заведения и предприятия сотрудничают на заключительном этапе, когда речь идет о получении практических навыков по полученной специальности, а также в случае переподготовки.

Фактически, в основном, инициатива здесь принадлежала государству, которое создавало юридическую структуру, делавшую такое сотрудничество возможным или даже обязательным. Например, при введении целевого налога, направляемого на финансирование профессиональной подготовки и непрерывного повышения квалификации, или же при введении обязательной производственной практики на предприятиях в период начальной профессиональной подготовки [215].

Резюмируя, можно сказать следующее. На протяжении последних 25 лет Испания также переживала сложности переходного периода, оказавшие глубокое влияние на механизмы финансирования и управления образовательной системой. Основная роль в решении проблем образовательной сферы принадлежала государству: появление гарантии всеобщего среднего образования; проведение налоговой реформы для обеспечения финансирования системы массового школьного обучения и взаимодействия его с производством, признание экономического, социального и культурного многообразия регионов.

При этом центральными задачами модернизации испанской образовательной системы, так же, как и в России, остаются: финансирование образовательной системы и ее реформирования; гарантия всеобщего и качественного образования; децентрализация образования.

Финансирование образования и улучшение его качества обеспечивались в начале переходного периода за счет чрезвычайных фондов, созданных в рамках соглашений Монклоа, однако регулярное финансирование образования, как и других услуг социальной сферы, требовало проведения коренной налоговой реформы.

Общим для России и Испании является и процесс децентрализации управления в образовательной сфере, требующей соответствующих механизмов регулирования. При этом основополагающим принципом децентрализации в Испании является высокая степень ее регулирования.

И в Испании и в России мы имеем дело не с некими законченными моделями и формами, а со стадиями процесса: реформы продолжаются в обеих странах. Эти процессы отличаются друг от друга по смыслу, направленности и контексту. Россия заявила себя как федеративное государство, и в стране развиваются процессы федерализации. Испания создает модель децентрализации и регионализации.

В Испании имело место редкое в истории совпадение объективных и субъективных обстоятельств, благоприятных для перехода к демократии и ее упрочения. Среди них экономический бум 60-70-х годов и формирование многочисленного среднего класса, ориентирующегося на западноевропейские образцы, стремление миллионов испанцев избежать радикальных экспериментов по образцу 30-х годов и сдвиг к центру ведущих политических организаций, умение их лидеров подняться над узкопартийными амбициями и пойти навстречу друг другу по пути национального примирения, В России, как и во многих других странах «третьей волны» демократизации, такого удачного совпадения благоприятных условий для перехода к демократии не существовало изначально. Более того, в ходе разворачивающихся в мире глобализации и европейской интеграции, различия между Испанией и Россией становятся все более ощутимыми. В Испании консолидирована демократия, создана более эффективная и конкурентоспособная экономика, которая намного сильнее втянута в общеевропейское развитие, что если и не решает большинства проблем, то, несомненно, сглаживает их остроту.

При всем этом сопоставительный анализ российского и испанского демократического транзита весьма полезен. Такой анализ позволяет увидеть те ограничители и возможности, которые не видны, если изучаешь только внутреннюю ситуацию. Таким образом, рассмотрение испанской модели становления и консолидации демократии, а также опыта других зарубежных стран (в первую очередь, Великобритании, Франции и США) остается для нас в известной степени способом самопознания.

Еще одним ярким примером реформирования системы образования и развития принципов гражданской школы является Франция.

С точки зрения Б.Л. Вульфсона [78, 79], на протяжении двух последних веков Франция (яркий пример континентального типа самоуправления) являлась классическим образцом страны со строго централизованной и административно единообразной системой образования. Создание государственных учебных заведений, их финансирование, учебные планы и программы, режим в школе, прием, перемещение и увольнение педагогического персонала – все детально регламентировалось законами, правительственными декретами, циркулярами центрального ведомства просвещения и контролировалось чиновниками, которые к тому же осуществляли надзор и за частными учебными заведениями.

Но с середины 80-х годов во Франции идет процесс децентрализации системы управления образованием, проводимый в рамках реформы государственного управления, связанной с введением новой территориально-административной единицы – региона, и передачи части полномочий местным органам власти.

В сфере народного образования эта передача полномочий основывалась на следующих принципах:

- разные типы учебных заведений переходили в подчинение тех или иных органов территориального управления: начальные школы – в подчинение коммун, коллежи – департаментов, а лицеи – регионов;

- каждая территориально-административная единица получила в отношении подчиненных ей учебных заведений одинаковый пакет полномочий: решение вопросов о строительстве учебных заведений, их реконструкции, капитальном ремонте, оборудовании и текущей деятельности. Это является новшеством для регионов и департаментов, которые отныне финансируют функционирование коллежей и лицеев;

- передача полномочий имела свои пределы: так, государство по-прежнему брало на себя некоторые педагогические расходы, в его компетенции оставались вопросы управления кадрами и регламентирование учебного процесса.

Передача полномочий местным органам управления осуществлялась, как правило, по принципу их разделения. Например, государство оставило за собой право участия в решении вопросов планирования и строительства школ. Точно так же оно может участвовать в организации текущей деятельности лицеев и коллежей [139]. Кроме того, постановлениями министерства определяются учебные программы, количество часов преподавания, условия выдачи дипломов, визируется выделение некоторых средств, необходимых для открытия и текущей деятельности начальных школ, приобретения школьного оборудования и пособий.

Законы о децентрализации были приняты с целью укрепить местные органы самоуправления и передать им полномочия, которые до сих пор принадлежали центральным властям. Ожидалось, что это обеспечит больше демократии (принятие решения на местах) и эффективности (прямой диалог между тем, кто ставит проблему, и тем, кто решает ее или способствует ее решению).

Процесс децентрализации сопровождался процессом перераспределения функций:

многие административные вопросы стали решаться не центральными, а местными службами. Было значительно расширено поле для инициативы местной администрации, хотя при этом и приходилось учитывать различия между органами самоуправления, в частности границы их компетентности.

Министерство и учебные округа во Франции, действуя через свои структуры и опираясь на консультативные органы, объединяют различные виды обучения и дипломы в некий «ансамбль», который, по замыслу его создателей, обладает согласованностью частей. Они утверждают учебные программы, организуют экзамены, определяют экзаменационные предметы и выдают дипломы. Они же на базе перспективных планов профобучения, разработанных администрацией региона, определяют педагогическую структуру каждого учебного заведения и утверждают его штаты.

Учитель, который сам выбирает методику преподавания, остается в классе полновластным «хозяином», но действует под надзором школьной инспекции.

Участие современной французской школы как административного учреждения в организации учебного процесса заключается, главным образом, в том, что она составляет расписание уроков и следит за его соблюдением, а также обеспечивает материальнотехническую сторону обучения. Кроме того, учебное заведение непосредственно связано со всем, что составляет школьную жизнь. И, наконец, закон предусматривает, что школьное обучение может по инициативе учебных заведений включать в себя циклы профобучения на предприятиях и в других организациях. На практике школа может обращаться то к центральным, то к местным инстанциям, т.е. ее стратегические возможности расширены. Целью этой самостоятельности является, прежде всего, сочетание местных интересов с национальными.

Роль директора определяется его статусом руководителя государственного заведения и главного распорядителя. Являясь представителем государственной власти в школе, директор несет административную и финансовую ответственность за ее деятельность.

Административный или Управляющий совет коллежа или лицея (или Школьная конференция для элементарной и начальной ступени) – это совещательный коллегиальный орган, в котором равным количеством голосов представлены три стороны – местные выборные представители власти и администрация школы, преподаватели и технический персонал, учащиеся и их родители. Председателем является директор школы.

Совет не только выполняет консультативную функцию, но и правомочен принимать решения. Он утверждает правила внутреннего распорядка с тем, чтобы в школе соблюдались принципы светскости, плюрализма, терпимости и уважения к окружающим, постепенного приучения школьников к самостоятельности. Совет утверждает бюджет школы и определяет условия использования ее педагогической самостоятельности, осуществляемой в рамках национальных приоритетов и в соответствии с ними.

Разрабатывая проект учебного заведения, учитывающий социальное окружение, состав учащихся, практикуемые методы обучения, имеющиеся средства и оптимальные методики, совет формулирует цели и контролирует действия, направленные на эффективное профессиональное ориентирование учащихся, снижение процента второгодничества, совершенствование технического обучения и т.д. Все решения совета передаются представителям государства, местной администрации и учебного округа, чтобы те могли контролировать его деятельность. Изучение работы административных советов выявило, что в целом результаты их деятельности весьма скромные. Чаще всего советы только регистрируют решения, обсужденные или принятые без их участия.

Неясным остается вопрос о том, кто должен председательствовать на этих советах, хотя Министерство образования и решило его в пользу директора школы. В сельскохозяйственных школах административные советы выбирают председателя из числа своих членов.

В то же время директор остается в курсе всего, что происходит в школе, а поскольку он является полномочным представителем государства, административный совет не может лишить его данных ему полномочий. Наконец, в такой ситуации директор обязан информировать председателя совета о положении вещей и таким образом формализировать имеющиеся у него сведения и информацию о школьных делах [45, c.66Важнейшим инструментом государственного управления системой образования в соседних Нидерландах является система финансирования. Школы поощряются за поддержание перспективных тенденций, таких, к примеру, как увеличение числа девушек, изучающих точные науки; рост числа женщин в школьном руководстве, поддержка самостоятельного образования. Либо школы наказываются, например, за то, что они подолгу держат учеников.

Бюджет, полагающийся для системы образования, перераспределяется с целью высвобождения дополнительных средств на инновации. Таким образом, государственное управление смещается с точных предписаний по организации школьного процесса на предоставление средств на развитие тенденций, укрепляющих позиции государства. Для контроля за соблюдением правил и законодательных актов существуют инспекции, но их роль изменяется с изменением позиции властей. Сейчас контролю уделяется намного меньше внимания, а больше – развитию тенденции к «самоэволюции» и повышению качества образования.

В Нидерландах существует три управленческих органа регулирующих деятельность средней школы: правление, дирекция и совещательный совет. Школа управляется правлением, отвечающим за финансы, кадры и педагогические программы; выполнение многочисленных финансовых обязательств; сохранение вида образования: набор персонала, включая дирекцию; работу с совещательным советом.

Отношения между правлением и дирекцией могут быть самыми различными и зависят от исторически сложившейся ситуации, преподавательских и организаторских принципов школы и других факторов: например, расположения, амбиций дирекции и личных качеств персонала. Количество членов дирекции в одной школе до недавнего времени определялось законодательством, теперь школам предоставлено больше свободы.

Совещательный совет – законодательный орган, контролирующий Правление. Он состоит из выборных членов из числа персонала, родителей и учащихся. В его регламенте определено, для каких решений правления необходима рекомендация или даже решение Совещательного совета. Если правление игнорирует рекомендации, совет вправе обратиться в арбитражную комиссию. В свою очередь, правление, не получив согласия Совещательного совета, может обратиться с апелляцией [69, c.75-80].

На практике правления все более удаляются от конкретной деятельности, занимаясь своими основными обязанностями, т.е. определением направлений. Все более серьезными органами становятся совещательные советы. И правление и дирекция начинают понимать, что удачное сотрудничество с ними приносит много пользы.

В последние годы значительно изменяется роль дирекции. Власти занимаются глобальными вопросами, а все практические действия, как, например, организация преподавания, использование персонала, вкладывание средств, осуществляются на школьном уровне. Именно дирекция выслушивает и анализирует мнения различных людей, чтобы принять правильное решение. Но члены дирекции, таким образом, чаще других должны вести переговоры, искать компромиссы. Они должны по-настоящему осуществлять управление. Это пока еще поняли не все директора, многие из них все еще находятся в поиске стиля управления, соответствующего новой ситуации. При этом важной проблемой являются взаимоотношения между директором, несущим всю ответственность, и другими членами дирекции, отвечающими за какой-либо сектор или какую-либо область, например, управление кадрами.

Система общего и специального образования в странах Северной Европы (Швеция, Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия) имеет немало общих черт. Среди них:

благоприятный экономический фон, большое влияние, оказываемое на работу общеобразовательных и специальных школ местными коммунальными властями, несущими почти половину расходов на их содержание. Создаваемые из членов муниципалитета школьные советы играют весьма существенную роль в организации учебно-воспитательной деятельности, руководствуясь при этом, понятно, местными нуждами и возможностями.

Начальный этап образовательных реформ в данном регионе пришелся на 60-е годы.

Школьные реформаторы сконцентрировали усилия на интеграции народной и «промежуточных» школ в учебные заведения одного типа, в котором занимались бы все дети, начиная с семилетнего возраста, – «единую», «основную» общеобразовательную школу с продолжительностью обучения в девять лет (Швеция) или десять лет (Дания).

Первые шесть лет учащиеся занимаются по одинаковой для всех программе, а затем в предопределяющие возможности получения общего начального и среднего профессионального образования. Главная установка состояла в том, чтобы отодвинуть границу окончательного размежевания детей по «прикладному» и «академическому»

направлениям общешкольного образования на более поздний этап. С этой целью перестраивались содержание, методы и организация обучения.

Но такая инициатива породила острейшие социальные и собственно школьные конфликты. Выбор отделений многопрофильной гимназической школы - «академических»

или «профессиональных» – в соответствии с оценками, полученными ранее, оказывается исключительно сложной и противоречивой процедурой. Планы учащегося и его родителей часто не совпадают с требованиями того или иного отделения гимназии. Для большинства выпускников основной школы «академическое» отделение, а, следовательно, и последующее поступление в высшие учебные заведения, оказались недоступными [271, c.59-62].

Швеция одной из первых среди западноевропейских стран вышла на современный путь радикальных школьных реформ, открыв новый этап реформирования. Изменения затронули прежде всего массовую обязательную школу.

Специфика школьных и внешкольных учреждений в стране, как и в регионе, в целом, обусловлена характером финансирования и управления. Около половины налогов с физических лиц являются коммунальными. Поступления от них идут в основном на местные нужды, и поэтому роль коммунальных властей в судьбах школ весьма велика.

В 1990-х годах в Швеции на парламентском и правительственном уровнях принят ряд постановлений, модифицирующих существовавшую до последнего времени систему управления школой. Их ядром стала передача внешних управленческих, контролирующих функций (традиционно, в отличие от многих других стран, весьма жестких) за деятельностью учебных заведений под эгиду коммунальных властей. Сегодня они несут основные расходы по их материальному обеспечению, а государство оплачивает лишь труд директоров и учителей. При этом, обучение, учебные пособия, питание в школе, транспортировка детей, их медицинское обслуживание бесплатны.

На парламентском уровне формулируются общие цели образования; на правительственном через Управление школами разрабатываются учебные планы и программы, общеметодические рекомендации. Контроль же за их реализацией целиком возлагается на местные власти. Непосредственное руководство учебными заведениями осуществляют школьные Управления коммун. Однако местные запросы и инициативы зависят и от «спущенных свыше» документов, регламентирующих учебный процесс, содержание и методы повседневной работы школы и ее персонала.

Основа образовательной системы Швеции – массовая обязательная школа.

Специализация обучения, начинающаяся в старших (7-9 классах), осуществляется за счет выборных дисциплин и альтернативных курсов математики и иностранных языков.

Преподавание выборных дисциплин организуется в том случае, когда каждую из них избирает не менее пяти учеников.

Предметом острейшей (в политическом, теоретическом и особенно в прикладном аспектах) конфронтации на всех уровнях остается как раз организация учебного процесса в старших (7-9 классах) обязательной школы. Это увязывается, прежде всего, с возможностями продолжать образование в многопрофильной, так называемой, гимназической школе.

Разброс в уровне подготовки выпускников обязательной школы был и остается очень значительным, так как на протяжении семи лет обучения в ней отметки – текущие и годовые – не выставляются. Родители уведомляются лишь об экстраординарных отклонениях в учебе и поведении детей. Только в старших (7-9 классах) выводятся семестровые оценки.

Государственные документы регламентируют работу как массовой, так и гимназической школ. Они определяют работу школы и ее персонала, относящуюся к организации, целям, задачам и методам преподавания отдельных учебных дисциплин.

Однако решения по многим важным вопросам принимаются на местах.

Непосредственно руководит школами Школьное Управление коммуны. Совместно с депутатами местного самоуправления оно разрабатывает и утверждает рабочий план для всех учебных заведений, функционирующих в пределах данной коммуны. Составляется он, как правило, на три года на основе тщательного изучения возможностей школ, запросов родителей в отношении перспектив общего и специального образования.

Учитываются также и возможности близкого и дальнего трудоустройства выпускников.

План, а в нем сформулированы цели, задачи, перспективы отдельных школ, является, по сути, программой развития учебной работы [270, c.70-77].

На протяжении последних десятилетий Швеция обеспечила весьма существенное, количественное и качественное, продвижение в школьном деле. Вместе с тем и центральные и местные власти отдают себе отчет в том, насколько сложным, противоречивым остается процесс включения учащейся молодежи в современное сообщество взрослых. Именно поэтому нынешняя массовая школа (и не только в Швеции) обретает новые социальные качества.

Ряд характерных и уникальных черт, требующих отдельного описания, имеет система управления образованием США. Интерес к ней в значительной степени должен быть обусловлен для отечественного исследователя и практика тем, что вся современная система управления России развивается с активным использованием американского опыта, основанного на принятии управленческих решений в условиях рыночных отношений.

Система образования в Соединенных Штатах включает в себя три основных уровня:

начальное образование, среднее образование и высшее образование. В большинстве штатов в образовательную программу также входят профессионально-техническое обучение, образование для взрослых, школы или курсы для особых категорий детей и детские сады.

На уровне начального и среднего образования родители могут выбирать для своего ребенка и менять местные бесплатные государственные школы или частные платные, организационные структуры и учебные планы которых, несмотря на разные системы управления, во многом совпадают.

Основной целью начальной школы является общее интеллектуальное и социальное развитие ребенка от 6 до 12, или 15, лет. Учебный план варьируется в зависимости от организации и образовательных целей различных школ и общин. Более или менее традиционная программа состоит в обучении основам предмета. В 7, 8 и 9 классах большое значение приобретают советы по профориентации, поскольку именно на этой стадии учащиеся начинают планировать свою будущую карьеру. В 9-12 классах половину предметов учащиеся обычно выбирают сами.

Кроме основных предметов большинство школьных систем может предложить выбор курсов трех уровней – академического (подготовка к поступлению в колледж), профессионального (подготовка специалистов для сельскохозяйственного производства, бизнеса, экономики домашнего хозяйства, промышленного производства и строительства) и общего (вводные курсы, оценивающие различные профессии и ремесла).

Оценки учащимся ставятся в зависимости от результатов контрольных работ, проводимых в течение года с определенной периодичностью, участия в обсуждении различных тем на уроках и выполнения ряда устных и письменных заданий. Во многих школах в конце учебного года проводятся экзамены, причем экзаменационные требования разрабатываются на местном уровне. В некоторых штатах, например, в штате Нью-Йорк, экзамены в школах носят централизованный характер. Экзаменационные требования составляются Департаментом образования штата.

Школьники, собирающиеся поступать в колледж, еще учась в последних двух классах средней школы, сдают вступительные экзамены, проводимые частной Службой тестирования и Программой тестирования. Эти экзамены предназначены, прежде всего, для того, чтобы выявлять способности учащихся и определять их склонность к гуманитарным или точным наукам, а не оценивать глубину знаний тестируемых. На основе результатов тестирования, оценочных табелей за старшие классы средней школы и рекомендаций учителей учащиеся школ принимаются в колледж.

В целом, образовательная система США чрезвычайно разнообразна, по любым показателям: абсолютное ли это число учебных заведений, количество учащихся, объем расходов, процент ВВП, или роль, которую она играет в американском обществе.

Например, в США есть около 4000 колледжей и университетов, присуждающих ученую степень, среди них 1700 государственных, а 2300 частных, большинство из которых являются частными некоммерческими. Кроме того, есть около 400 вузов, не присваивающих ученую степень, являющихся частными коммерческими [30].

Министерство образования с ежегодным бюджетом свыше 29 миллиардов долларов контролирует почти 200 отдельных программ и обеспечивает федеральные фонды штатам и местным органам для образования слабых детей, помощи инвалидам и финансирования более высокого образования молодых американцев [201].

Однако министерство фактически не обладает ни ключевой управленческой информацией, ни мощными рычагами воздействия: система образования США децентрализована и диверсифицирована, что затрудняет проведение единой государственной политики. Образование не упоминается в федеральной Конституции, оно находится в ведении штатов [110], в Конституциях которых одним из ключевых обязательств Администраций штатов является обеспечение образования. Наибольшая финансовая нагрузка при финансировании школ приходится на местные школьные округа. Роль федеральных властей мала, в этом США уникальны.

В последние годы явно наметилась тенденция усиления влияния федеральной власти на проводимую образовательную политику. В то время, когда в российском образовании последних лет шел процесс передачи полномочий и ответственности за предоставление общего среднего образования с федерального на уровень регионов и муниципалитетов, в американском образовании наблюдался обратный процесс. Это связано с выдвинутым лозунгом, что образование – предмет национальной безопасности. Одним из проявлений этой тенденции является развернутая с 70-х годов общественная борьба (реализуемая в соответствии с североамериканскими традициями через серию судов) за справедливое финансирование, связанная с разницей финансирования школ на различных территориях и с введением федеральных стандартов в этой сфере [128, c.234-248].

Еще один актуальный вопрос, выносимый сегодня на уровень федеральной политики, – это обеспечение всем детям, вне зависимости от того, в каком штате или школьном округе они живут, равных возможностей в получении качественного образования.

То есть, на первый взгляд, можно было бы предположить, что это близкий и нам вопрос перераспределения финансовых ресурсов от богатых муниципалитетов (школьных округов) к более бедным. Однако, и это пример акцентированной нами выше проблемы «перевода», т.е. необходимости учета контекста национальной специфики, в США эта проблема особенно обострена для школ крупных американских городов, где живет большое количество небелого населения с низким достатком. Взаимосвязь оценок учащегося и его происхождения (этнический статус, семейный доход) выросла в условиях экономических изменений, поставивших благосостояние индивида в прямую зависимость от его образовательного уровня, в серьезную проблему. Для решения этой проблемы предпринимаются попытки внедрения системы федеральных ваучеров (средств, которые ребенок «приносит» в учебное заведение), позволяющих учащимся переходить в школы, дающие лучшее образование.

В сфере общественного участия, в последние годы в США образовательная система была перестроена следующим образом: руководители школ получили широкие полномочия, позволявшие им определять практически все аспекты деятельности возглавляемых учреждений; контроль же за руководителями и влияние на политику школ заинтересованные стороны должны были осуществлять через институт Правления школами (School Governance). Для этого была разработана и принята соответствующая законодательная база, и в школах были образованы Советы школ. Аналогичная идея была реализована в Англии, но с существенным отличием: здесь государство, стимулируя создание Управляющих школьных советов, в значительно меньшей мере «устранилось»

из системы школьного образования, оставив за собой функцию контроля и фасилитации изменений» [12].

В целом, судя по публикациям, в американском обществе, хотя и с другим вектором, чем в России, идет поиск путей оптимизации системы государственно-общественного управления образованием и общепризнанного рецепта до сих пор нет [48, c.93-94].

Как показывает анализ, наиболее распространенной формой общественного участия в зарубежной средней, профессиональной и высшей школе является создание различного вида общественных советов (Советы, Комитеты, Форумы, Комиссии, Конференции, которые могут быть управляющими, попечительскими, доверительными, содействующими, согласительными и т.п.) при образовательных учреждениях.

При всем разнообразии форм, все они обладают двумя признаками. Во-первых, в их состав входят представители общественности (родители учеников, сотрудники школы, представители местных сообществ). Во-вторых, школьные советы могут принимать решения, касающиеся деятельности школы, т. е. имеют управленческие полномочия [304].

Такие школьные советы представляют собой институт общественного участия в управлении школой. Они являются общественной составляющей в административногосударственной управленческой модели или, применяя терминологию российского законодательства, обеспечивают реализацию нормы о демократическом, государственнообщественном характере управления образованием.

Институт школьных советов в различных странах особенно динамично развивается с начала 1990-х годов. Общая тенденция их развития – переход «от консультирования и содействия к принятию решений» [268]. Это означает, что кардинальные изменения претерпевает сам институт школы. Этатистская (тотально-государственническая) и административная модели школы в современном мире постепенно трансформируются в школу гражданского общества [200, c.5].

Практика деятельности таких подлинно демократических органов соуправления, характерных для всех развитых европейских стран, достаточно многообразна и имеет свои национально-государственные особенности. Наиболее общими тенденциями являются, на наш взгляд, следующие:

Работники учреждений образования отнесены к категории государственных служащих, им гарантирована стабильная зарплата, пенсия, страховка и т. п., в связи с чем они не нуждаются во внебюджетном стимулировании. Они объединены в профессиональные союзы (профсоюз руководителей, профсоюз преподавателей, профсоюз уборщиков и т.п.), которые жестко контролируют соблюдение трудовых и коллективных контрактов.

Права, полномочия и ответственность общественных органов регламентируются в основном законами, принятыми на уровне республики, земли, штата, муниципалитета.

Членами таких советов могут быть как педагогические работники, так и другие лица, но только те, кто прошел процедуру выборов.

Численность советов варьируется от 3 до 24 человек; председателем совета всегда избирается владелец значимого имущественного комплекса, часто это руководитель учебного заведения.

Все в большей степени в центр совместной деятельности педагогических коллективов и общественности выдвигаются вопросы воспитания.

Еще в 1972 г. Федеральный Конституционный суд ФРГ в своем решении определил участие родителей и учителей «в воспитании личности ребенка как равноправное партнерство». Тем не менее, родительские комитеты не могут непосредственно вмешиваться в учебно-воспитательный процесс.

Большинство советов имеют много общих признаков, гораздо более существенных, чем различия по составу и функциям. Как правило, они обладают весьма широкими полномочиями, включают представителей педагогического и вспомогательного персонала, администрацию, родителей обучающихся, самих обучающихся и представителей общественности своей территории [8]. Хотя директор образовательного учреждения и избирается членом такого совета, но председателем является представитель местного органа самоуправления, либо представитель юридического владельца имущественного комплекса образовательного учреждения.

Анализ практической деятельности позволяет выделить четыре приоритетные сферы: выработка миссии; определение правил, общих для всех учащихся, преподавателей и других сотрудников; академические вопросы; управление материальными ресурсами [130].

По сути, советы являются одновременно институтом и организацией социального партнерства. Последнее, как известно, может продуктивно развиваться только на законодательной основе, когда четко и однозначно определены компетенции, взаимные права, обязанности и ответственность сторон в социально-экономических отношениях.

Эти права и обязанности, юридически оформленные, охраняемые и поддерживаемые правительствами на регионально-территориальном уровне, – важный фактор реализации социальных и экономических интересов различных субъектов.

Необходимость соблюдения договаривающимися сторонами принятых на себя обязательств, неотвратимость материальной, административной или даже уголовной ответственности за их нарушение позволят, по нашему мнению, разрешить или смягчить остроту возникающих в обществе конфликтов, а региональной и муниципальной экономике развиваться в интересах всего общества и каждого его члена. Достичь консенсуса между сторонами можно только в плоскости правового поля.

В предлагаемом кратком экскурсе мы не ставили задачу в полном объеме представить имеющийся зарубежный опыт. Тем не менее, было необходимо указать на ряд конструктивных компонентов из его числа, которые целесообразно адаптировать к современным российским условиям. Уроки истории и анализ зарубежного опыта, безусловно, важны при проведении отечественных реформ. Однако, при этом важно избегать ошибок, наиболее типичными из которых являются следующие:

Говоря об общественном участии в управлении образованием, как части местного самоуправления, неправомерно отождествлять местное Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, Упоминавшиеся выше сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны регулированием и контролем местного самоуправления.

Опыт отдельных европейских государств, имеющих длительную самобытную историю и яркую национальную специфику, в отечественной историографии зачастую отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. На наш взгляд, нельзя сказать, что наиболее известный в России опыт Великобритании или США является доминирующем во всем мире, или хотя бы в Европе, и является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления и общественного участия в управлении образованием. Зачастую, исторические пережитки (особенно они ярко проявлены в Испании и Франции) воспринимаются обозревателями как сущностные черты местного самоуправления.

Внимание исследователей часто акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.

В завершение обзора отметим: сегодня общая тенденция в развитии школьных систем в Европе и США очевидна – будущее видится в гражданской школе, которой предоставляется значительная мера автономии. Обоснование легитимности этого направления развития происходит по трем основным линиям: правовой, экономической и педагогической. Правовая связана с идеей гражданского общества и демократии, основывается на традиционных правах и свободах. Экономическое либерально-рыночное обоснование рассматривает школу как предприятие сферы услуг и ожидает от автономной школы усиления ориентации на реальные потребности граждан (потребителей), хотя большинство авторов отклоняют идею обеспечения школы только за счет «продажи товара под названием образование». И, наконец, педагогическая стратегия аргументации видит в разгосударствлении школы и предоставлении школе свободы условие для ответственной работы учителей, координации усилий между школой и родительским домом.

Очевидно, что во всех перечисленных развитых странах новейшие образовательные реформы были успешны, если проводились государственной властью совместно с обществом. Развитие образования как эффективной открытой общественногосударственной системы основывается на распределении ответственности между субъектами образовательной политики и на повышении роли всех участников образовательного процесса.

Наряду с выявленными общими тенденциями, безусловно, значимым является и разнообразие конкретных путей, которыми различные государства идут к современной гражданской школе.

§ II.2. Современные представления о государственно-общественном управлении образованием в России Понятие государственно-общественного характера управления с самого начала предполагает рассмотрение этого принципа государственной образовательной политики в более широком социальном контексте взаимоотношений – между государством и гражданским обществом.

В российских условиях обращение к этому широкому контексту, к понятиям о государстве, гражданском обществе, о их взаимодействиях и отношениях представляется особенно актуальным в силу нескольких обстоятельств [286, c.13-18]:

1. Современная Россия переживает период перехода от всевластия государства и почти полного огосударствления всей общественной жизни к становлению гражданского общества.

2. Становление гражданского общества в России происходит весьма непросто.

Длительный период почти всесторонней зависимости людей от государственной политики и практики прочно вошел в менталитет россиян. В сознании многих граждан государство и общество, государство и народ, государство и страна до сих пор не разделены.

Рассмотрение государства как некоего института, нанимаемого гражданским обществом для решения ряда общих проблем (вполне аксиоматичное для либерального сознания), и вовсе является пока очень мало распространенным в нашей стране.

3. Во многих странах развитое гражданское общество зачастую выступает оппонентом государству, пытающемуся расширить сферу своего властного влияния за счет общественных интересов. В российских же обстоятельствах государство, если оно действительно хочет стать демократическим и правовым, как это провозглашено во всех базовых документах, начиная с Конституции страны, вынуждено само выращивать себе оппонента в лице гражданского общества. В этих условиях одновременно и очень важно, и очень сложно установить оптимальный баланс, равновесие между государством и гражданским обществом, стремясь к идеалу сильного правового государства и высокоразвитого, ответственного гражданского общества.

4. В системе образования встреча государственных ведомств с обществом происходит непосредственно и каждодневно, в массовых масштабах и в далеких от мирной идиллии проявлениях, что делает сферу образования одним из важнейших пространств поиска оптимальных взаимоотношений и взаимодействий государственного и общественного начал. Одновременно система образования является потенциально наиболее мощным институтом и инструментом выращивания будущих активных субъектов гражданского общества, и от ее политики и практики во многом зависят темпы и векторы развития гражданского общества в стране. Именно в школе может складываться (или не складываться) первый опыт гражданского поведения и самосознания.

5. В этих условиях всем сторонам, участвующим в государственном управлении образованием, важно осознавать, что речь в данном случае идет не просто о новой идеологии и технологии внутришкольного правления, а о вкладе в решение большой общенародной задачи развития России как свободной и сильной страны свободных и ответственных граждан. Итак, с одной стороны, система образования объективно зависит от расстановки сил в обществе и существующих отношений власти и общества, а с другой стороны, создает условия для изменения этих отношений в пользу развития нового поколения настоящих граждан.

Попробуем сформировать некоторое обобщенное представление о нынешней ситуации в области становления государственно-общественного управления образованием в нашей стране, существующих здесь нерешенных вопросах и задачах, соотнести проблемы государственно-общественного управления в сфере образования с более широким социальным контекстом отношений государства и гражданского общества.

Что такое гражданское общество в самом общем понимании и в контексте современных идейных полемик? Во-первых, необходимо уточнить, что понятие «гражданское общество» не укладывается в понятийный ряд политологии:

«демократическое общество», «социалистическое общество», «капиталистическое общество» и пр. Это – определенный срез общественной жизни. Точнее, следовало бы говорить о гражданской сфере общества, наряду с политической и экономической сферами. «Гражданское общество» – это сфера неполитических (негосударственных, в смысле государством не контролируемых, государству не подотчетных) и неэкономических отношений.

Во-вторых, «гражданское общество» – это сфера обнаружения и взаимодействия разнообразных интересов. Наличие гражданского общества – знак плюрализма.

В-третьих, это общество, в котором положен предел всевластию государства.

Государство здесь в лице своих высших политических руководителей, государственных чиновников и государственных институтов ответственно (в смысле подотчетности) перед обществом.

В-четвертых, это общество, в котором конституционно оформлено полноправие каждого гражданина (независимо от его социальной, этнической и конфессиональной принадлежности), гарантированное институтами государственной власти.

В-пятых, это общество, в котором граждане имеют возможность реально воздействовать на социальные процессы и тем самым разделять ответственность за происходящее в обществе.

Однако и перечисления этих характеристик недостаточно для прояснения природы гражданского общества. Его сущность раскрывается через описание и объяснение механизмов его функционирования, а также тех нормативных и ценностных представлений, которые выступают для его членов основными поведенческими ориентирами. Одним из важных механизмов гражданского общества являются инициативы граждан – индивидуальные или групповые. Собственно говоря, граждане реализуют свое гражданство, то есть статус членства в гражданском обществе, через независимое, активное и ответственное участие в общественном процессе: через включение граждан в управление обществом и государством.

Гражданское общество – это тот срез общественной жизни, который задается деятельностью и отношениями людей как суверенных, инициативных и самоорганизующихся граждан.

Действенность гражданского общества обеспечивается системой неполитических институтов, к которым следует отнести общественные (гражданские) объединения, средства массовой информации, местные органы самоуправления, независимые университеты, церковь, профсоюзы, различные формы общественной кооперации и др.

Все они выполняют роль противовесов как государственной власти, так и разного рода социальным образованиям корпоративного, кланового, узко-группового характера.

Однако основным инструментом, ограничивающим государственную власть, выступает система права, закрепленного в конституции и законодательстве.

Очевидно, что сегодняшней системой образования эксплуатируется значительный и все еще актуальный опыт государственного управления этой системой и в гораздо меньшей степени исторически полузабытый опыт участия общественности в жизни образования. В чем заключается особенность общественной составляющей управления и почему ее использование необходимо в системе образования? Обозначим несколько важных позиций:

- общественное управление – это сфера взаимодействия людей, заинтересованных в деятельности системы образования;

- социум определяет социальный статус управления образованием, образует общий фон его жизнедеятельности;

- общественность выступает источником ресурсов развития системы образования;

- в социуме находятся партнеры, необходимые для решения образовательных задач;

- успешные отношения государственного и общественного управления строятся на основе открытости, полноты и достоверности информации, взаимопонимания и доверия;

- эти отношения благоприятно влияют на повышение качества образования, развитие социальных, адаптивных умений школьников.

Таким образом, общественное управление можно рассматривать как компонент системы образования, оно является важным фактором ее развития. Вместе с тем, заявленная позиция обусловливает противоречие между необходимостью, с одной стороны, построения государственно-общественной системы управления в муниципальной системе образования, а с другой, отсутствием достаточного опыта и механизмов решения этой задачи.

На современном этапе в России существуют разные стратегии взаимоотношения государства и общества в управлении системой образования. Первая стратегия – либерально-гуманистическая предлагает максимально индивидуализировать образование, подчинив его задачам удовлетворения запросов конкретной личности и обеспеченных групп населения за счет предоставления дополнительных платных образовательных услуг. Вторая – охранительно-государственная – настаивает на максимальном сохранении высокого уровня общего среднего массового образования с опорой на единые для всех образовательные стандарты. Третья – социокультурного развития – предполагает при безусловной поддержке существующего уровня общего среднего образования, как важнейшего условия развития современных форм организации труда, поддержку инновационных проектов и образовательных инициатив, обеспечивающих прорыв к новому общественному укладу в России.

На первый взгляд кажется, что можно выстроить единый процесс развития российского образования на основе взаимодополнения указанных выше трех стратегий.

Однако, как справедливо считают В. Слободчиков и Ю. Громыко [248, c.6], все три стратегии без специальной процедуры и правил согласования будут взаимно отрицать друг друга. В то же время реализация каждой из этих стратегий в отдельности имеет серьезные негативные последствия.

Первая стратегия управления образованием приведет сначала к росту вариативности методов, форм организации, типов образовательных программ, а затем к «инновационному беспределу» и разрыву единого образовательного пространства. При реализации второй стратегии будет установлено унифицированное образовательное пространство, охраняемое и регулируемое государственно-бюрократическими структурами власти. При главенстве третьей стратегии сначала возникнут принципиально новые структуры содержания образования, развернутся проекты по разработке новой технологии учебной деятельности, а затем возникнет «катастрофический» разрыв между процессами воспроизводства существующей практики образования и процессами его развития.

Следовательно, одна из главных задач развития российского образования – выработать стратегию управления системой образования, основываясь на согласовании и учете интересов как государства, так и граждан, т.е. на конвенциальном принципе.

Естественно, в процессе решения проблем образования изменяются отношения между государственными институтами и обществом, как в плане постановки образовательных задач, так и в плане их решения. Не вовлекая сегодня представителей негосударственного сектора, а также представителей различных сфер общественной жизни, таких, как СМИ, сфера здравоохранения и др., в постановку, осмысление и решение образовательных задач, невозможно решить проблемы оптимизации существующих образовательных сетей, введения реалистичного государственного образовательного стандарта, повышения эффективности образовательных услуг, интенсивной подготовки кадров для новых видов деятельности. Как справедливо пишет П.Г. Щедровицкий, «никакие задачи не могут быть продуктивно решены без учета тех процессов, которые идут в сопредельных секторах, не могут быть решены вне продуктивного взаимоотношения школы и общества» [306, c.31].

Именно в точке соприкосновения государства, образования и общества выстраивается образовательная политика на основе общенациональной системы целей, приоритетов и ценностей.

В советское время, которое сегодня принято приводить для сравнения, школа, выполняя государственный план, занималась образованием будущих граждан единого советского государства на основе единой образовательной программы. В гражданском обществе школа, как учреждение образования, может решать образовательные задачи не только в рамках базисного плана, но и в интересах (и даже по заказу) любого из секторов гражданского общества. В последние годы социальное партнерство стало активно развиваться в сфере образования. Наилучшим образом идее социального партнерства в системе образования отвечает концепция общественно-ориентированного образования.

Мировое движение общественно-ориентированного образования началось в США в 30-е годов XX в. с сотрудничества предпринимателя Чарльза Стюарта Мота и Фрэнка Мэнли, преподавателя физкультуры из школы Хэдли в г. Флинт, штат Мичиган. У промышленника и учителя сложилось единое мнение о том, что может сделать сообщество для школы и что школа для сообщества [155, c.38-40].

Как видно из первой главы, активное развитие идеи общественно-ориентированного образования в России впервые получили в XIX в., когда создавалось земское движение.

Возникали земские школы, вокруг которых формировалось сообщество заинтересованных в просвещении народа людей. У этих школ были свои попечители и благотворители, способствовавшие жизнедеятельности образовательных учреждений для народа.

Примерно такие же процессы наблюдались и в небольших городах Америки, где школа и церковь становились центрами общественной жизни. В дореволюционной России в женских и мужских гимназиях существовали попечительские советы. Во второй половине XX в. советская школа работала как центр воспитательной работы в микрорайоне.

И.В. Гревцова отмечает: «Если заглянуть в историю русского образования, мы видим, что именно школа в России всегда являлась интеллектуальным и культурным центром для окружающего населения. Именно в школу шли люди за получением информации, за знаниями, за помощью» [99, c.65-69].

Впервые об общественно-ориентированном образовании, как о философской концепции образования в России, заговорили в 1997 г. Этому предшествовало создание Красноярского Центра «Сотрудничество на местном уровне» в ноябре 1996 г. по инициативе активистов американской некоммерческой организации ЕСНО, сибирских педагогов и активистов некоммерческого сектора Сибири, главной целью которых стало развитие гражданской активности на местном уровне через развитие общественноактивных школ [62, c.47-52].

Модель общественно-активной школы (ОАШ), как школы, реализующей концепцию общественно-ориентированного образования, разработана на основе изучения опыта существующего мирового движения общественно-активных школ и российских традиций в системе образования.

В 1997-1998 гг. Центром «Сотрудничество» была реализована первая программа подготовки кадров для общественно-активных школ. В 1999-2000 гг. в обществе развернулась дискуссия об общественной составляющей в образовании, и модель ОАШ стала востребована и за пределами Сибири. В декабре 1999 г. сотрудниками Центра «Сотрудничество» модель ОАШ была представлена в Экономическом Совете Министерства образования (МО) РФ и получила одобрение.

Сейчас движение общественно-активных школ в России находится в стадии активного развития, в него включается все больше школ, которые принимают концепцию общественно-ориентированного образования, готовы стать ресурсным центром для развития сообщества [62, c.51].

Движение общественно-активных школ развивается и в Самарском регионе. По проекту развития общественно-активных школ работают образовательные учреждения г.

Самары, г. Тольятти, Самарской области.

Интерес к социальному партнерству, к одному из основополагающих элементов государственно-общественного управления образованием, проявившийся в последние годы, как со стороны ученых-обществоведов, так и со стороны практиков управления развитием муниципальных образований, обусловлен значительным потенциалом данного феномена, который с успехом может быть использован для стратегического развития территорий. Использование технологий социального партнерства открывает дополнительные возможности привлечения инвестиций в развитие муниципальных образований, активизации человеческих ресурсов, укрепления социальной стабильности и реализации интересов всех социальных субъектов местного социума.

В самом общем виде понятие о государственно-общественном характере управления образованием выстраивается через противопоставление предшествующему чисто государственному управлению. В этом случае рабочее определение государственнообщественного управления может звучать следующим образом. Государственнообщественное управление образованием – это управление, в котором представлены две взаимодействующие составляющие, два начала, два рода субъектов, а именно – субъекты государственной и общественной природы. Такое определение дает необходимую точку отсчета для дальнейшего осмысления, но в то же время оставляет ряд нерешенных вопросов.

Вот некоторые из них:

1. Как можно говорить о государственно-общественном управлении образованием на уровне муниципального образования и общеобразовательного учреждения, если известно, что по Конституции РФ государственными являются только органы власти и управления федерального и регионального уровней?

2. Какие субъекты следует относить к государственной, и какие к общественной составляющей управления в образовании?

3. Могут ли какие-то должностные лица и органы выступать в разных ситуациях и в разное время и в роли представителей государственной составляющей управления, и в роли его общественной составляющей?

4. Какой смысл вкладывается в словосочетание «управление школой/образованием», входящее в термин «государственно-общественное управление»?

5. Как понятие «государственно-общественное управление образованием»

соотносится с такими, например, понятиями образовательного менеджмента, как «управление персоналом», «управление финансами», «управление образовательными процессами», «целевое управление» и т.п.?

Попытаемся ответить на эти вопросы.

Если трактовать термин «государственно-общественное управление» буквально, то очевидно, что при действующем в нашей стране законодательстве такое управление не простирается дальше образовательной системы региона – субъекта Российской Федерации, и, соответственно, не может быть характерно для уровня муниципальных систем образования и общеобразовательных учреждений, подавляющее большинство которых находится в муниципальной собственности и в муниципальном подчинении. Но такая трактовка должна быть признана слишком формальной.

Более верной и точной представляется другая точка зрения: когда мы говорим о «государственной» составляющей управления образованием, мы имеем в виду составляющую, связанную не только с государственным статусом соответствующих субъектов и органов управления, но и с их принадлежностью к публичной власти, к властной вертикали, с осуществлением определенных установленных государством или его образовательным ведомством полномочий.

Более широкая точка зрения предполагает некоторые практически важные следствия:

1. Поскольку властная вертикаль в той или иной форме существует на всех уровнях образовательной системы, государственно-общественный характер управления может и должен охватывать все эти уровни. С этой точки зрения, не только руководители муниципальных органов управления образованием и руководители образовательных учреждений, но и рядовые работники образования (не имеющие, как известно, в нашей стране статуса государственных или муниципальных служащих) относятся к государственной (властной, ведомственной) составляющей управления и олицетворяют именно ее.

2. Поскольку наиболее массовое, повседневное и наиболее реальное, зримое, конкретное взаимодействие государственных и общественных субъектов управления осуществляется на уровне общеобразовательных учреждений, то наиболее значимым является развитие такого характера управления именно в школах.

3. На всех уровнях системы образования, от федерального до школьного, решаются свои специфические задачи управления; существуют разные формы субъектов государственно-общественного управления и разные формы их деятельности и взаимодействия.

Итак, государственно-общественный характер управления образованием как принцип государственной политики в сфере образования должен пронизывать все уровни образовательной системы, создавая новые условия жизнедеятельности образовательных учреждений и всех групп участников образовательного процесса.

Значение слова «общественность», на первый взгляд, представляется достаточно ясным: кажется, что к общественности принадлежат все люди, народ, население страны. В то же время, если отнестись к этому слову с точки зрения ранее описанных представлений о гражданском обществе, становится ясно, что не всегда можно поставить знак равенства между общественностью и всем населением. Видимо, точнее понимать общественность как активную, инициативную, ответственную, осознавшую свои интересы (в том числе в области образования) и готовую к отстаиванию их в законном порядке, часть населения, граждан в неформальном значении этого слова.

Чтобы быть услышанной и получить реальную возможность влиять на образование и управление образованием, общественность должна быть определенным образом структурированной, организованной, способной выступать в качестве субъекта равноправного диалога с государством и профессионалами от образования.

Общественность, имеющая отношение к сфере образования, может иметь разную степень зрелости и субъектности. Поэтому одной из важнейших задач на пути к созданию системы государственно-общественного управления общим образованием можно обозначить с известной долей шутки переход от общественности «с ограниченной ответственностью» к ответственной и активной общественности.

Общественность, связанная с образованием, может быть с определенной долей условности разделена на профессиональную и непрофессиональную.

С точки зрения такой классификации, к профессиональной общественности будут относиться работники сферы образования, создающие свои профессиональные объединения, сообщества, ассоциации. Надо отметить, что в развитых странах такие педагогические ассоциации обладают очень высоким влиянием на систему образования, вообще, и, в частности, на оценку профессиональной деятельности своих коллег. Кстати, в некоторых отраслях, близких к образованию, например, в здравоохранении, говоря о государственно-общественном характере управления отраслью, подразумевают именно сотрудничество государственных и других властных структур с профессиональными объединениями медиков (тем самым, не имея в виду участие в управлении медициной пациентов и их родственников).

Надо сказать, что существует определенная взаимосвязь между участием в управлении школой непрофессиональной общественности и развитием профессиональных сообществ самих педагогов. По-видимому, эти тенденции являются взаимоусиливающими, и, следовательно, заслуживают поддержки со стороны вышестоящих субъектов управления образованием.

Мы считаем особенно важным не упускать из вида профессиональную общественность сферы образования еще и потому, что очень часто, произнося слова об общественности в образовании, по умолчанию имеют в виду только непрофессиональную общественность, потребителей образовательных услуг и продуктов, прежде всего – родителей.

Профессиональная общественность сферы образования в лице своих объединений может во многих случаях противостоять государственной составляющей управления, часто склонной к консерватизму и поддержанию существующего положения дел (которым легче управлять), отстаивать интересы педагогов и учащихся, продвигая различные инновационные идеи и инициативы.

Но если отвлечься от отношений между руководителями школы, как работодателями, и педагогами и другими работниками образовательного учреждения, весь постоянный профессиональный коллектив школы может рассматриваться как носитель государственной политики в сфере образования, иначе говоря, как представитель государственной составляющей управления по отношению к внешкольной, в частности, – родительской общественности. Так что на поставленный нами выше вопрос: «Могут ли какие-то должностные лица и органы выступать в разных ситуациях и в разное время и в роли представителей государственной составляющей управления, и деятелей его общественной составляющей?», мы отвечаем положительно. Ассоциации директоров образовательных учреждений, т.е. представителей государственной, властной, профессиональной составляющей управления, как это ни парадоксально, являются общественными объединениями, которые могут в отношениях с вышестоящими субъектами управления предлагать свои подходы и решения образовательных и управленческих проблем.

Помимо деления общественности, так или иначе связанной с образованием, на профессиональную и непрофессиональную, можно также условно разделить ее на «внутриотраслевую» и «внеотраслевую» (внеобразовательную). В этом случае удается выделить более близкий к школе круг общественных структур, прямо и тесно связанных со школой, и более отдаленный круг потенциальных партнеров системы образования из других секторов общественной жизни.

Завершая краткую классификацию общественности в образовании, подчеркнем, что очень распространенными ошибками сегодня являются, с одной стороны, сведение всей образовательной общественности к какой-то одной из ее составляющих, а с другой стороны, сведение всей школьной общественности лишь к той ее части, которая представлена в выборных общественных органах соуправления школой и самоуправления.

На самом деле, успешное развитие государственно-общественного управления требует, во-первых, вовлечения всех групп общественности в сотрудничество при управлении школами, а во-вторых, Советы общеобразовательных учреждений, которые, как нам представляется, в скором времени станут главными органами общественного управления общеобразовательными учреждениями, не исчерпывают школьной непрофессиональной общественности, а скорее являются посредниками между школой и всей, пока мало организованной и неактивной, общественностью.

Анализ многих современных дискуссий о государственно-общественном управлении образованием позволяет зафиксировать разные смыслы, которые участники этих дискуссий вкладывают в само понятие государственно-общественного управления.

В одних случаях к государственно-общественному характеру управления подходят несколько расширительно, относя к нему любые проявления участия негосударственных структур и субъектов в решении задач школы. Не сбрасывая со счетов данное толкование государственно-общественного управления, следует в то же время заметить, что при таком понимании может возникнуть ощущение, что мы «ломимся в открытую дверь», так как некоторое участие общественности (например, родителей и базовых предприятий) имело место и в советское время. Поэтому становится не совсем понятно, за что нам предлагают бороться.

В других случаях, говоря о государственно-общественном управлении школой, стараются более точно и ответственно подойти к входящему в это понятие термину «управление». Наука об управлении достаточно четко отличает его от любых других видов деятельности, связывает его с ответственностью за постановку и достижение целей социальной организации (в том числе школы) и выдвигает в качестве весьма существенного признака управления реальное участие в подготовке, принятии и реализации, управленческих решений относительно объекта управления, что, в свою очередь, связано с определенными властными полномочиями. При таком, более профессиональном и точном понимании управления, приходится признать, что далеко не все формы участия общественности в школьных делах относятся к управлению школой.

Нынешний этап становления государственно-общественного управления школой связан именно с осмыслением необходимости предоставления общественности реальных функций и полномочий в этом процессе. Заметим в то же время, что это не делает менее важными другие формы сотрудничества общественности со школой. Более того, развитие неуправленческих форм сотрудничества школы и общественности является необходимой предпосылкой постепенного вовлечения общественности в решение управленческих задач; без такого опыта стать полноценными и полноправными субъектами эффективного управления школой общественники, скорее всего, не смогут.

Разница рассмотренных нами пониманий государственно-общественного управления образованием может показаться незначительной и сводящейся к обсуждению мало полезных тонкостей в определении понятий. Между тем за этими пониманиями стоят две абсолютно разные практические позиции общественных субъектов.

Занимая первую позицию, мы, в принципе, оставляем в неприкосновенности исторически сложившуюся в нашей стране культурную модель школы, в которой явно и непреложно господствует фигура директора, а любые коллегиальные органы управления не имеют серьезного значения.

Занимая вторую позицию, мы объективно начинаем решать исторически чрезвычайно сложную и трудоемкую задачу смены господствующей модели школы на более демократическую, в которой администрация школы реально делит властные полномочия с общественными организациями. Эта задача тем более сложна потому, что до настоящего времени многие деятели системы образования и многие общественники еще не осознали радикальности и судьбоносности предлагаемых Концепцией модернизации российского образования перемен в области открытости школы и общественного участия в управлении образованием.

Для становления государственно-общественного управления образованием немалое значение имеет определение места и роли понятия о таком управлении в системе других категорий. Часто приходится слышать, как словосочетание «государственнообщественное управление» употребляется «через запятую» с терминами «управление персоналом», «управление материально-технической базой школы» и т.д.

С научной точки зрения, такое понимание является ошибочным и некорректным.

Если управление персоналом, материально-технической базой или контингентами учащихся – это функциональные подсистемы управления школой, то государственнообщественное управление – это особый принцип системы управления школой (и не только школой), особое свойство (качество) управления, особый тип управления. Это понятие, конечно, никак не отрицает важности функциональных подсистем управления, но стоит в совершенно ином логическом ряду.

Для лучшего понимания статуса государственно-общественного управления школой стоит обратиться к аналогиям в политической науке. В теории есть такое понятие, как «образ правления» (близкое к понятию «политический строй общества»). Так вот, государственно-общественное управление образованием (как и чисто государственное) – это общий принцип и образ не столько текущего повседневного управления школой, а именно принцип и образ правления. Он означает, что система общего образования и школа принципиально строятся как такая система, которой управляют и государственные, и общественные силы. Разница между чисто государственным и государственнообщественным управлением в этом плане сопоставима с разницей между монархией и республикой.

Модернизация системы управления образованием предполагает изменение соотношения долевого участия государства и общества в управлении. Попытки привлечь общественность к управлению в истории российского образования предпринимались неоднократно, однако, постепенно роль общественности в этой сфере снижалась до минимума. Согласимся с Н.В. Акинфиевой, увидевшей причину такого положения в том, что государственно-общественное управление невозможно без становления и развития государственно-общественных отношений и их взаимодействия. Представим понимание терминов «отношения», «взаимодействие» и «управление» в контексте государственнообщественного управления.

Государственно-общественные образовательные отношения (ГООО) – это отношения между группами людей и (или) государственными и общественными организациями, их представляющими и объединяющими, принимающими участие в создании, распределении и потреблении образовательных услуг.

Государственно-общественное взаимодействие (ГООВ) – форма ГООО, в которой реализуются действия каждого из партнеров, характеризуемых общностью в понимании ситуации, смысла действий, солидарностью и согласием.

Взаимодействия (как взаимная деятельность) возможны только при условии солидарности и согласия, при их отсутствии могут быть отношения, но они будут носить характер оппозиционных, антагонистических.

В ходе реформирования образования представляют интерес все отношения, но особенно важно увеличение доли тех отношений, которые приведут к взаимодействию (отношения могут существовать и без каких-либо результатов, как сейчас), а взаимодействия обязательно приведут к результативной деятельности.

Под государственно-общественным предлагается понимать такое управление, в котором сочетается деятельность субъектов государственной и общественной природы.

Очевидно, что государственно-общественное управление не составляет арифметическую сумму государственных и общественных структур управления образованием, а представляет собой систему, основанную на добровольном принятии государством и гражданами определенных обязательств в управлении образованием.

Именно поэтому можно утверждать, что государственно-общественное управление образованием – это один из видов взаимодействия государства и общества, функция которого заключается в обеспечении реализации и удовлетворении образовательных потребностей общества и его подсистем. Всю широту и многообразие образовательных потребностей общества могут удовлетворить только взаимодействия государственных и общественных систем. Очевидно, что и управление таким взаимодействием должно носить государственно-общественный характер.

Соподчиненность описанных выше понятий представлена схемой.

Не все из существующих отношений могут привести к взаимодействию, поэтому область пересечения отношений и взаимодействия меньше, чем область отношений;

аналогичное положение характерно и для взаимодействия и управления этим взаимодействием. Для оптимального процесса становления государственно-общественных отношений характерна наибольшая область совпадения (в идеале – площадь всех трех областей совпадает).

В отношения и особенно во взаимодействие включаются лица или группы лиц, заинтересованные в решении того или иного вопроса. Рассмотрим соотношение заинтересованных сторон как потенциальных участников ГООО и ГООВ подробнее.

Заинтересованные стороны представлены несколькими категориями:

благополучатели (бенефициарии), стейкхолдеры. Последние, в свою очередь, дифференцируются на создателей, распространителей и потребителей образовательных услуг. Стейкхолдеры могут выступать и в роли благополучателей при определенных условиях.

Создатели – это категория стейкхолдеров, заинтересованных в разработке и построении образовательного процесса, в подготовке необходимого персонала и в создании материально-технической базы.

Распространители – эта группа, сосредоточенная на вопросе об уровне принятия решений о распространении образовательных услуг. Эти решения затрагивают вопросы доступности образования и сам учебный процесс (в т.ч. оценку успеваемости как его составную часть). Утверждаются решения о том, кого будут принимать, и кого будут держать в школе. Учебный процесс сам по себе требует, чтобы решения принимались главным образом учителями при разной степени косвенного контроля со стороны администрации. В эту группу входят родительские советы, представители учителей (т.е.

профсоюзы), администрации образовательных учреждений, другие руководители, компетенция которых ограничивается решениями о принятии официального курса обучения (начальники органов управления при администрациях муниципалитетов, работники министерства образования на областном и федеральном уровнях).

Пользователи – основной интерес этой группы заинтересованных сторон состоит в том, какое практическое применение могут найти результаты учебы. Образование преобразует человека, дает ему новые знания, навыки, ценности. Эти преобразования могут принести пользу и самим преобразованным, и тем, кто получает выгоду от их образованности. Учащиеся и родители могут использовать полученные знания и аттестаты для того, чтобы расширить возможности учащегося в дальнейшей жизни (в т.ч.

повысить качество его жизни). Работодатели надеются, что образованные работники будут более производительными, т.е. увеличат прибыль. Церковь рассчитывает, что образование поддерживает морально-этическую систему. Главный интерес этой группы – потребительская ценность образования. Их больше волнует то, насколько образование отвечает их целям, чем специфические вопросы самой системы образования.

От англ. Stakeholders – держатели акций Обычно создатели занимаются отбором литературы, опираясь, например, на такие критерии, как качество ее производства и доступность изложения. Пользователи же более склонны к тому, чтобы опираться на критерии, касающиеся собственно содержания.

Работодателям не столь важно, сколько часов тратится на данный предмет, их больше интересует, обладают ли выпускники необходимыми трудовыми навыками.

Очевидно, что отдельные лица могут одновременно выступать в нескольких группах стейкхолдеров (будучи одновременно родителем, учителем, предпринимателем).

Большинство потребителей образовательных услуг входят одновременно и в число бенефициариев. Приведем примеры некоторых категории с описанием группы интересов.

С учетом соподчиненности понятий (иерархии) изменения в государственнообщественных отношениях неизбежно приведут к изменениям в государственнообщественных взаимодействиях и далее – к модернизации государственно-общественного управления. Поэтому изменение сущности ГООО является необходимым условием стабильного результата реформирования системы управления на основе создания государственно-общественного управления.

Определяя цели и задачи государственно-общественного управления, сошлемся на В.И. Бочкарева [59, c.9-13].