«Оглавление Предисловие Глава I. Теория и практика общественного участия в управлении образованием в России в XIX – XX вв. Историография отечественного общественного участия в управлении § I.1 образованием в XIX - XX вв. ...»

Положение 1835 г. больше уделяло внимания хозяйственно-административным функциям Попечительного совета: открытие новых и закрытие существующих учебных заведений, пансионов; проведение следственных мер по фактам злоупотребления служебным положением со стороны чиновников и учителей; решение вопросов об ущербе казны, о покупке, постройке и найме училищных домов; о продаже собственности училищ и т.п. Положение же от 20 марта 1860 г. больше внимания отводило учебным вопросам.

В целом, организация попечительских советов преследовала несколько целей:

1) привлечение свободных средств населения округа;

2) координация деятельности региональных и местных (губернских, уездных, окружных, городских) органов самоуправления в заведовании учебными заведениями;

3) установление общественно-государственного контроля за деятельностью учебного заведения на своей территории;

4) материальная поддержка одаренных детей, проведение детских праздников;

5) организация вечерних занятий для взрослых на базе учебных заведений.

Обязанности Попечительного совета состояли в следующем: «Принятие мер и обсуждение предложений, относящихся до учебной части, исправление вкравшихся недостатков и предупреждение их на будущее; рассмотрение и оценка достоинства учебных руководств и определение, какие из них с большей пользою могут быть употреблены в учебных заведениях; удостоение в педагогические курсы кандидатов, назначение им именных стипендий, распределение их по училищам и наблюдение за их успехами; производство испытания кандидатам, утверждение окончательно за ними права на учительские или воспитательные места, выдача им аттестатов». Также Попечительному совету вменялось в обязанность составление отчетов, сбор статистического материала для учебной части округа.

Членами Попечительного совета могли быть представители Городской думы, купеческого общества, уездного земства, управляющий банком, лица, являющиеся почетными гражданами города и внесшие значительный вклад в улучшение материального благополучия данного учебного заведения, директор учебного заведения, представители педагогического состава. Кроме того, Попечительный совет мог состоять из лиц, избираемых теми сословиями и обществами, которые содержали учебное заведение.

Председатель Попечительного совета избирался из его членов на три года. Причем человек, занимавший эту должность, мог быть избран и на новый срок. Члены Попечительных советов после избрания их соответствующим сословием, обществом или после выдвижения частными лицами утверждались в своих званиях попечителем учебного округа на три года по представлению тех же советов.

Каждое учебное заведение устанавливало права и обязанности Попечительного совета самостоятельно, но в целом они не выходили за рамки следующих:

1) содействие успешному приобретению учениками знаний по предметам, пополнение библиотек и изыскание всех способов увеличения денежных и материальных средств;

2) изыскание средств к устройству общих ученических квартир и к вспоможению бедным ученикам;

3) содействие определению окончивших курсы обучения к занятиям, соответствующим их подготовке;

4) наблюдение за исправностью материальной части учебного заведения и ежегодная проверка его имущества по инвентарю;

5) предварительное рассмотрение годовых смет и отчетов о доходах учебного заведения и представления по ним заключений начальству;

6) составление правил и инструкций по хозяйственной части;

7) определение жалованья начальнику (директору) учебного заведения и прочим должностным лицам;

8) определение платы за обучение;

9) освобождение от платы за обучение малоимущих учеников;

10) представительство перед Городской думой о нуждах учебного заведения.

В городах, где существовало несколько гимназий, прогимназий, народных училищ, все эти учебные заведения могли состоять в ведении одного Попечительного совета или каждое могло иметь свой особый Попечительный совет. Решения Педагогического совета сообщались для сведения Попечительному совету, который также имел право делать со своей стороны сообщения Педагогическому совету по вопросам, касающимся учебы и воспитания. В случае разногласия во мнениях советов Попечительного и Педагогического вопрос решался попечителем Учебного округа. Члены Попечительных советов гимназий и прогимназий пользовались правом носить мундир 6-го разряда Министерства народного просвещения. Учреждение и функционирование Попечительного совета учебного заведения находились под контролем Министерства народного просвещения [104].

Принципиально новый этап общественного участия в управлении образованием начался с создания собственно земской народной начальной школы, появившейся после принятия Положений о начальных училищах 1864 и 1874 гг., во многом дублировавших друг друга. В этих Положениях также был учрежден попечительский институт начальных школ. На попечителей народных училищ, как и на «заведующих оными», были возложены обязанности входить по делам в «сношения» с уездными училищными советами.

Попечители могли стать членами уездных училищных советов и даже их председателями.

Это придавало деятельности таких лиц особый интерес и значение, становилось «приличным награждением» для тех, кто отдавал школе свои силы и способности без всяких корыстных и тщеславных побуждений. По Положению 1864 г., школьный попечитель становился главою школы и «ее опорою во внешних сношениях», а также видным деятелем по народному образованию в данной местности.

';

На попечителей возлагались следующие обязанности: «Частное посещение школы, право присутствовать на уроках, вникать во все ее нужды, оказывать ей возможно всестороннее, не только материальное, но и нравственное содействие». Попечители имели право заседать и «подавать» голос в училищном совете, присутствовать на экзамене, председательствовать в экзаменационных комиссиях, посещать классы, представлять кандидатов на училищные места. Несомненный прогресс был в том, что сельским обществам и городским собраниям предоставлялось право избирать из местных жителей одно лицо для «ближайшего заведования училищами».

Таким образом, попечительный совет учебного заведения существовал наряду с педагогическим, училищным, хозяйственными советами.

«Положением о начальных народных училищах» 1864 г. народная школа передавалась в ведение уездных и губернских училищных советов, в которые допускались представители земств. Закон разрешал открывать школы различным правительственным ведомствам, обществам, частным лицам. Финансирование предусматривалось главным образом за счет обществ – городских, сельских, земств, духовенства. То есть были созданы организационные формы для школьной деятельности земств, приоткрыты возможности для их влияния (через училищные советы) на учебную жизнь. Впервые был заложен прочный фундамент начальной народной школы, основу которой составляли земские школы. С этого времени развитие народного образования становится одной из наиболее приоритетных задач, которые решали местные земства.

В новых условиях активисты общественно-педагогического движения обратили самое пристальное внимание на усиление роли земского самоуправления в школьном строительстве. Виднейшие отечественные педагоги приняли непосредственное участие в образовательной деятельности земств. Среди них Н.А. Корф, Н.Ф. Бунаков, Л.Н. Модзалевский, В.И. Водовозов, Н.В. Чехов и др. «На земскую службу идет целая плеяда учителей и учительниц, верных педагогическим идеалам Н.И. Пирогова и К.Д.

Ушинского, – писали в 1899 г. видные активисты общественно-педагогического движения Г.А. Фальборк и В.И. Чарнолуский, – тысячи молодежи обоего пола, бодрые верой в великое значение просвещения, бросали свои семьи, оставляли высшие учебные заведения и несли свои силы на службу темной народной массе».

В конце 1860 – начале 1870-х годов одной из важнейших задач общественнопедагогического движения признается пробуждение интереса сельского населения России к ценностям образования, преодоление традиционного консервативного недоверия к школе, сформированного в дореформенную эпоху. Массовое «хождение в народ»

учителей-демократов, несмотря на его некоторую анекдотичность, тиражируемую в литературе «перестроечного» периода, можно признать пусть кратковременным, но все же ярким воздействием «агентов просвещения» на сельское сообщество. Открытие в массовом порядке новых учебных учреждений, появление возможности использования полученных знаний и навыков за пределами сельской общины, – все это, со временем, дало свои положительные результаты (плоды). Постепенно сельское население стало воспринимать школу и образование не как бесполезную «барскую забаву», а как необходимое условие подъема хозяйства, культурного и нравственного оздоровления жизни. Это нашло отражение в многочисленных решениях сельских и волостных сходов об открытии начальных училищ и в выделении необходимых для их функционирования средств.

С первых шагов своей деятельности земские органы самоуправления взяли курс на формирование учительских кадров, в первую очередь, из числа представителей сельской молодежи. Только таким образом, по мнению земцев, можно было гарантировать стабильность кадрового состава сельской школы и создать в российской деревне особый пласт «культурных работников».

Так, уже первый набор первой в России земской учительской семинарии, открывшейся в 1869 г. в Рязани, более чем наполовину составляли крестьянские юноши.

Докладывая руководству о деятельности семинарии в первый год работы, ее администрация не преминула подчеркнуть особые успехи семинаристов из крестьян, которые «заявляют себя во всем с самой прекрасной стороны» [220, c.35].

Аналогичным образом поступали и другие земства (особенного так называемые «крестьянские»), стремясь закрепить приоритетное право учебы в педагогических учебных заведениях за представителями крестьянского сословия. При этом земства не только открывали «зеленую улицу» крестьянским детям в собственные учебные заведения, но и субсидировали учебу выходцев из крестьянства в министерских учительских институтах и семинариях.

Свою позицию в данном вопросе земствам приходилось отстаивать в острой полемике с теми, кто полагал, что единственно приемлемой фигурой для обучения крестьянских детей является сельский священник, а также с теми, кто считал лучшими учителями народной школы отставных гвардейских унтер-офицеров. Подобные суждения высказывались не только правительственными чиновниками и представителями духовенства, но и некоторыми земскими гласными [152, c.195].

В 1870 г. правительством было утверждено Положение об учительских семинариях, где были определены требования к научной подготовке учителя. Работа по повышению качества подготовки народных учителей и, как следствие, выход на качественно новый уровень знаний учащихся в школах России осуществлялись путем распространения педагогической литературы, проведения губернских и уездных съездов народных учителей, с помощью организации учительских курсов. «В подготовке и переподготовке учителей, писал Н.Н. Иорданский, колоссальную, иногда решающую роль играли учительские съезды, курсы, на которых собственно и вырабатывался новый тип земского учителя, популяризировались новые методы работы, поддерживался общественный подъем учительства и энтузиазм в работе, сближались учителя с земской средой; здесь перед ними раскрывались передовые и педагогические идеи и методы великих наших педагогов» [207, c.80].

В основу земской практики подготовки школьных учителей были положены рекомендации К.Д. Ушинского, считавшего, что «самый существенный недостаток в деле русского народного просвещения есть недостаток хороших наставников, специально подготовленных к исполнению своих обязанностей» [287, c.81]. К.Д. Ушинский подчеркивал принципиальную важность для учителя народной школы не только умения преподавать, но и соответствующего характера, нравственности, убеждений, поскольку на воспитанников в большей степени, чем наука, оказывает влияние личность учителя.

В практике земских учительских семинарий особенно ценились такие качества будущего школьного учителя, как любовь к профессии, ясное понимание ее общественной значимости, трудолюбие, широкий кругозор, умение логически мыслить, готовность стоически преодолевать жизненные трудности.

Накануне Первой мировой войны в народных начальных школах Российской империи работало около ста тысяч учителей и учительниц, большинство из которых было обязано получением соответствующего образования и социального статуса земствам. По сравнению с преподавателями церковноприходских школ образовательный уровень земских учителей был значительно выше, однако в целом он был недостаточным: почти половина учителей земских и городских школ (49,6 %) имели лишь начальное и домашнее образование [177, c. 42-58]. В этих условиях земства стремились к повышению общеобразовательного и профессионального уровня учителей, вкладывая в их подготовку и переподготовку значительные средства.

Земствам принадлежала важная роль в борьбе за улучшение материального и юридического положения народных учителей. Они постоянно стремились повысить престиж учительской профессии.

В целом важно подчеркнуть, что становление и развитие российской интеллигенции досоветского периода было напрямую связано с процессом становления и развития не только высшей, как это описано в предыдущем параграфе, но и массовой народной школы. Та ее часть, что была сформирована не мелким разорившимся дворянством, а вышла «из народа», в значительной мере не потеряла прямых социальных связей с сельским сообществом, а также была весьма радикально настроена к правящему режиму.

А впоследствии стала симпатизировать партиям левого толка, в первую очередь, эсерам, народным социалистам и, отчасти, большевикам.

Причины этого, на наш взгляд, кроются не только в том, что интеллигенция и учителя, в частности, и тогда, как и большинство граждан России, испытывали постоянную материальную нужду, но и в том, что они имели не достаточно высокий уровень образования. Это в известной мере мешало им подняться над окружающей действительностью и связать свои личные перспективы с перспективами эволюционного развития российского общества. «Философия русской интеллигенции чрезвычайно упрощена и сведена к определенной практической морали», – писал известный земский деятель и один из идейных руководителей кадетской партии И.И. Петрункевич [210, c.210], он был в значительной мере прав.

Сам термин «земская школа» понимался по-разному. В периодической печати дореволюционной России встречается название «министерско-земская» школа, поскольку как учебное заведение земская школа подчинялась Министерству народного просвещения. В ряде источников употребляется термин «земско-общественная» школа, указывающий на совместное материальное содержание помещений, учительских кадров, пособий земствами и сельскими обществами. Однако наиболее употребительным был термин «земская школа», так как ассигнования земства составляли большую часть средств школы. Кроме того, земства имели юридическое право контролировать расходы школ.

Несмотря на то, что министерские и земские школы в педагогическом отношении находились под единым руководством, учреждены они были различными правовыми актами. В отличие от Министерства народного просвещения земства не обладали монополией ни в содержании, ни в организации школ. В связи с этим директор начальных народных училищ Тульской губернии М.Т. Яблочков считал, что земства не имеют права на такое название школ, так как «такого названия училищный закон не знает» [309].

Отсутствие термина «земские школы» в нормативных документах Министерства народного просвещения и земских учреждений вызвало разногласия в определении школ:

в отчетах, статистических материалах их относили в графу «школы учебного ведомства, подчиненные Училищным советам». По мнению М.Ф. Соловьевой, «Земская школа – это сельское начальное учебное заведение, создаваемое местными органами самоуправления, что позволяет характеризовать ее как общественную образовательную систему демократического типа» [273]. Земская школа как социальное и педагогическое явление создавалась как общественное учебное заведение. Действительное осознание земствами ответственности за свое участие в распространении образования наметилось только после официального распоряжения о передаче существующих школ в ведение земств в 1867 г.

Показательна в этом плане деятельность земств в регионе Среднего Поволжья. С 1877 по 1898 г., то есть за 20 лет в разных уездах губерний Среднего Поволжья количество земских школ увеличилось от 1,5 до 2,5 раз. По величине расходов на народное образование Самарское земство в 1890 г. занимало 10-е место среди других земств, тогда в Самарской губернии было 453 школы с 559 учителями и 3 500 учащимися (в 1866 г.

имелось 7 школ с 471 учеником). Большая часть средств уходила на количественный рост школ. В 1911 г. в России обучалось 44% детей школьного возраста. В Самарской губернии этот показатель составлял 58,6%, т.е. был значительно выше среднего. Сравним: в Пензенской – 39,4%, в Симбирской – 36,8%. Тенденция повышения средних показателей в Самарской губернии обнаруживается и при подсчете количества школ на тысячу жителей.

Однако земства имели право влиять на деятельность школ только через Училищные советы (губернские и уездные), где они имели своих представителей. Этот институт был также учрежден Положением о начальных народных училищах 14 июля 1864 г. и развит Положением 25 мая 1874 г., согласно которому в каждом уезде «попечение об удовлетворении потребностей населения в начальном образовании и о надлежащем нравственном его направлении» возложено на уездного предводителя дворянства и уездный Училищный Совет, а в целом по губернии – на губернаторского предводителя дворянства и губернский Училищный Совет. Причем в обязанности Училищного Совета входило: снабжение учеников учебными пособиями и руководствами, изыскание способов открытия новых народных училищ, утверждение учителей в должности, упразднение училищ, признанных вредными, утверждение ежегодных отчетов инспекторов народных училищ, назначение пособий учителям, рассмотрение жалоб. Кроме этого, Училищным Советам вменялось в обязанность наблюдение за преподаванием во всех начальных училищах. Наличие специального органа – Училищного совета, создававшего возможность координации общественных и государственных сил, с одной стороны, способствовало выработке единого подхода к решению проблем школы, но, с другой стороны, свидетельствовало о юридически зафиксированной разнородности его состава.

Ярким подтверждением этого является документ, направленный на имя Николаевско-Новоузенцкого Предводителя дворянства:

«Господину Губернскому Предводителю дворянства. Согласно предложения Вашего Превосходительства от 5 июля 1874 г. № 97, последовавшего на имя НиколаевскоНовоузенцкого Предводителя Дворянства и во исполнение высочайше утвержденного мая 1874 г. мнения Государственного Совета, по поручению Господина Предводителя, мною открыт сего 8 марта в г. Новоузенск Училищный Совет, в состав которого вошли следующие лица: от Министерства Внутренних дел Почетный мировой Судья А.А. Шафрат, от Земского Собрания А.П. Миллер и священник И.А. Востоков, от Новоузенского городского общества купец П.Н. Помельцев, от Епархиального ведомства Протоиерей города Новоузенска П.В. Ульчицкий и Министерства Народного Просвещения – священник П.М. Сердобов и Инспектор народных училищ Самарской губернии П.Ф. Книзе.

Председательствующий Член Дворянской Опеки Б.Ф. Мертвый».

Такой разномастный персональный состав Училищных Советов создавал предпосылки субъективности принимаемых решений и усиливал явное влияние отдельных его членов.

Право участия Председателя земской управы или ее членов в составе Училищного совета во многом повысило эффективность земского влияния на школу, объединив усилия земского исполнительного органа с координационным центром, имевшим полномочия решения организационно – распорядительных вопросов, касавшихся земских школ:

хозяйственной жизни школ, обеспечения учителями, повышения их квалификации, организации коллективного профессионального общения. Например, на заседании Самарского Губернского Училищного Совета от 23 октября 1874 г. Господином Председателем было сделано заявление, о том что «...им лично найдена в образцовоотличном состоянии частная женская школа в Кинельской слободе Бугурусланского уезда, руководимая учительницей Чередниковой». Для поощрения ее деятельности было принято решение «из остатка 510 рублей на учебные пособия и поощрение наставникам назначить учительнице Чередниковой 100 рублей».

Влияние Училищных советов было достаточно сильным. Например, в период становления земской школы в официальных документах не был указан срок, а ставшая классической цифра в три года обучения в одноклассной школе была взята из опыта земских школ, руководимых Училищным советом, который возглавлял Н.А.Корф [153].

Этот срок оказался наиболее целесообразным, поэтому позднее курс и министерских одноклассных школ устанавливался «не менее трех лет», и церковно-приходских – также, три года, несмотря на официально установленные два года обучения.

Получив некоторую возможность влияния на внутреннюю деятельность школы, земства стремились направить внимание Училищных советов на необходимость взаимодействия со школой, на улучшение условий работы учителей и школы, на совместное материальное содержание помещений, учительских кадров земствами и сельскими обществами.

Земства, осознавая важность роли образования, и, в первую очередь, начального обучения, начали свою деятельность с возбуждения интереса сельских обществ к сотрудничеству при открытии новых школ, с привлечением материальной помощи на их содержание. В первые годы земства ограничивались поощрением инициативы сельских обществ, открывавших на средства сельские школы, и выдавали этим обществам небольшие «поощрительные» денежные субсидии на нужды школ. С начала 70-х годов XIX в. уездные земства при взаимодействии с сельскими обществами берут на себя инициативу устройства новых сельских школ, оплату жалования учителей, снабжение школ ученическими принадлежностями. С 90-х годов ХIХ в. в эту работу активно включаются и губернские земства. Например, Вятское земство, заботясь о создании необходимых условий для существующих и возникающих школ, взяло на себя расходы по их содержанию, а крестьяне предоставляли помещения. В Тульской губернии земство предпочло путь договорных отношений с сельскими обществами не только на предоставление изб, но и на оплату отопления, освещения, содержание сторожей.

Повсеместно строительство школьных зданий велось посредством безвозмездного труда крестьян, а земства оплачивали только стоимость стройматериалов. В связи с этим сложилась тенденция сдачи в аренду помещений, отдельных зданий, построенных крестьянином единолично. Имелись случаи и безвозмездной передачи новых зданий земству. Участие сельских обществ в делах школы проявлялось и в денежных взносах при оплате жалования учителю (до 20-30 рублей, что составляло часть оплаты), в избрании попечителей школы. Таким образом, сами земства в деле постановки народного образования ничего не смогли бы сделать, если бы не чувствовали поддержки и инициативы снизу, от крестьянских обществ. На это первым обратил внимание К.Д. Ушинский. Еще до возникновения земства в 1861 г. он указывал на пробуждающуюся в самом народе потребность учиться и на необходимость подготовки учителей для удовлетворения этой пробудившейся потребности.

Следующим направлением деятельности общественной составляющей в образовании того периода были постоянные попытки местной общественности в лице земств вносить существенные изменения в учебные планы и программы. Например, внести изменения в учебный план попыталось Новоузенское земство Симбирской губернии, но Учебный комитет Министерства народного просвещения запретил выходить за рамки учебного плана и программ школ Министерства. Другой пример: после того, как в 1912 г. земствам предоставили право отрывать высшие начальные училища в Камышинском уезде, земство разработало проект создания сети подобных школ до 1936 г. [191] Земские органы самоуправления в своей деятельности руководствовались законодательными актами, определяющими их полномочия в этой сфере. Однако правовые акты, регламентируя такую деятельность земств, ограничивали ее заботой о хозяйственных нуждах. Земства же, используя несовершенство законодательства, стремились выйти из этих жестких рамок, что создавало противоречия между деятельностью земств и правительственной политикой в области народного образования.

Этот вывод подтверждают земские ходатайства по народному образованию. По данным русского педагога XIX-XX в. П.Ф. Каптерева, подготовившего обстоятельный анализ земских обращений, за время с 1865 по 1894 гг. земства предоставили в правительственные органы 259 ходатайств, из которых не получило дальнейшего развития 158, то есть – 61%. Причем значительная часть из них была посвящена расширению участия земства в руководстве образованием и определении его содержания.

Исследование ходатайств было продолжено И.Ю. Маклаковой: из 874 земских ходатайств, возбужденных с 1864 по 1905 г. были удовлетворены только 24%, при этом столкновения властей и земств проходили по линии, разграничивающей учебную и хозяйственную область школьной жизни. Можно сказать, что уже при формировании системы народного образования ведущим фактором являлся социальный заказ.

В первой половине 60-х годов ХIХ в., когда по инициативе верховной власти, был проведен ряд масштабных реформ, связанных с ликвидацией крепостного права и предоставлением юридической свободы крестьянскому населению, социальный заказ на образование носил преимущественно государственный характер. Государство, традиционно игравшее огромную роль в общественной жизни России, наглядно продемонстрировало свою заинтересованность не только в том, чтобы воспитывать нравственность и политическую благонадежность населения, но и в распространении в народе «первоначальных знаний». Так, государственным заказом был обусловлен общественный социальный заказ. Земства не сразу научились ценить и понимать самое важное в народном образовании. С первых шагов возникновения земской школы шла борьба за такой тип школы, который удовлетворял бы элементарные потребности народа.

Вопрос заключался в определении этих элементарных потребностей в образовании. Часть земств с целью скорейшего расширения сети школ видела их задачу в обучении чтению и письму, что было характерно для существующих уже школ с неподготовленными учителями. Однако большинство земских деятелей придерживалось мнения, что школа должна давать образование на более качественном уровне, не ниже министерской начальной школы. Постепенно широкая земская общественность пришла к заключению, что обучение детей чтению и письму, безусловно, является обязательной задачей школы, но, если ученик вышел из школы только с этим, без достаточного умственного развития, значение школы будет обесценено.

Н.А. Корф, основоположник общероссийского типа земской школы, на основе практического опыта сформулировал главную задачу земской начальной школы: «важно развитие ребенка довести до умения читать, а по окончании курса посредством чтения приобретать полезные знания» [153]. Или другой пример: депутат от Самарской губернии в III Думе И.С. Клюжев, бывший инспектор народных училищ Самарского уезда и города Самары, член Попечительского совета Самарских женских гимназий №2 и №3, выступая на заседании Государственной Думы, отмечал, что земство единогласно приняло предложение ходатайствовать о превращении некоторых двухклассных училищ в четырехклассные для более эффективной постановки учебно-образовательной работы в школах.

Центральной проблемой общеобразовательной школы стала проблема «всестороннего развития личности, в которой сочетались бы способность понимать явления жизни и ориентироваться в них с навыками к научному мышлению и общественной работе» [223, c.86].

Следует признать, что, учитывая общественный заказ школе и элементарные потребности народа земства многого достигли в области профессионального образования.

Например, до введения земств в средневолжских губерниях не было профессиональных школ. Земства же сформировали следующие типы профессиональных школ:

1) сельскохозяйственные школы и сельскохозяйственные отделения при начальных школах, 2) ремесленные учебные заведения, 3) школы медицинских и ветеринарных фельдшеров, 4) школы прочих типов (дорожных десятников, печных мастеров, огнестойкого строительства).

Самарская школа за время своего существования выпустила 455 фельдшеров и фельдшерицы-акушерки. На профессиональное образование ассигновали средства уездных земства и 26 губернских. Таким образом, развитие земской школы шло в соответствии с оформившимся и изменяющимся социальным заказом на образование, в котором поочередно превалировали государственные и общественные интересы.

Исторический опыт земских школ выявил и другую специфику общественной составляющей. Отражая местные потребности, земские школы развивали разностороннюю деятельность, т.к. удовлетворяли не только общеобразовательные, но и общекультурные потребности учащихся, выпускников школ, всего населения в целом.

Например, наряду с обычными функциями народной, земская школа предлагала услуги по удовлетворению образовательных потребностей выпускникам школы и взрослому населению. Земская школа организовала повторные занятия для бывших учащихся и для тех, кто в силу различных причин не мог получить образование в объеме одноклассной школы. Кроме того, большое распространение получили воскресные, вечерние занятия, как новые типы повторных занятий. По инициативе учителей и населения кратковременно организовывались школы с подвижными учителями. Два-четыре месяца опытный учитель работал в одном населенном пункте, переезжал затем в другое место, а занятия продолжали бывшие выпускники земских школ.

По мере увеличения интереса к распространению знаний со стороны земств и потребности в образовании со стороны населения земская школа стала предлагать услуги просветительского характера. Эпизодические воскресные и праздничные чтения постепенно превращались в систему занятий. 1 июля 1914 г. были Высочайше утверждены деятельность и программы для обучения взрослых на основе программы одноклассных народных училищ, а циркулярным предложением Министерства народного просвещения от 19 января 1916 г. разрешалась организация народных чтений, которыми земские школы занимались практически уже 30 лет. Таким образом, благодаря земской школе в сельской местности создавались основы непрерывного образования, в основе которого лежало добровольное самообразование в индивидуальной и коллективной форме его организации.

Население сочувственно относилось к деятельности земств, что выражалось в расширении форм поддержки школы. Определенную долю вносило земство, субсидируя различные виды деятельности. Например, на библиотеки-читальни земство Нолинского уезда Вятской губернии израсходовало в 1917 г. 21 470 рублей, что составляло 50% ассигнований губернского земства. Другой пример: Воронежское губернское земство поддержало идею создания летних подготовительных классов-лагерей и с 1911 по 1913 г.

увеличило количество летних лагерей до двухсот по всей губернии. Однако реализация социального заказа на образование вызывала противоречия в развитии земской школы:

между возрастающими образовательными потребностями населения и реальными возможностями земской школы в их удовлетворении; между ограниченными возможностями земства в финансировании школы и необходимостью реализации социального заказа на образование; между более высокими требованиями, предъявляемыми к содержанию образования, и отсутствием в земских школах соответствующей учебно-материальной базы. Поэтому, стремясь к разрешению указанных противоречий, земства увеличивали размеры финансирования школ и создавали условия для привлечения дополнительных средств.

Анализ архивных документов позволяет определить источники финансирования земских школ. Л.Д. Гошуляк [92], мнение которого основывается на анализе расходов уездных земских собраний, губернского земства и сельских обществ на народное образование отмечает, что в 1868 г., в Пензенской губернии в 60-70-е гг. XIX в. сельские училища финансировались в основном за счет обществ, уездные земства были далеки от этого дела. Анализ Ведомости о числе низших учебных заведений и учащихся в них к января 1877 г. с показанием содержания, назначенного от городского земства, обществ и частных лиц, в Самарской губернии показывает, что финансы поступали от сельских обществ, земств, государства, частных лиц:

С 90-х годов XIX в. губные земства открывают и берут на свое содержание реальные училища, женские гимназии, прогимназии, а также мужские гимназии. Анализ источников финансирования этих учебных заведений позволяет говорить, что они принципиально не отличались от тех, которыми располагали начальные школы. Это достаточно ярко видно из отчетов Попечительских советов Бузулукской женской гимназии (1909 г.) и Бугурусланской женской гимназии (1911 г.) Самарской губернии.

Таблица № 2.Финансирование Бузулукской и Бугурусланской женских гимназий Данные отчета по источникам финансирования Бугурусланского уезда Самарской губернии в 1910 г. подтверждают, что статьи поступлений денежных средств не меняются и в начале XX в.:

Таблица № 3.Финансирование земских учреждений в 1910 г.(в рублях) Определенные средства приносит внешкольная деятельность по образованию взрослых и организации досуга. На одном из счетов женской Бугурусланской гимназии (1909 г.) в разделе «приходъ» отмечаются следующие статьи: поступления от клуба – рублей, от спектакля – 60 рублей, от дамского кружка – 30 рублей, частных – 18 рублей.

Таким образом, специфика финансирования земских школ заключалась в объединении различных средств: сельских обществ, частных лиц и государства.

Примечательно, что, с одной стороны, жители через волостное правление имели возможность влиять на размер средств, поступающих из местных источников. Например, в рапорте Кинель-Черкасского Волостного Правления Бугурусланского уезда Инспектору народных училищ Самарской губернии отмечается, что «жителями слободы КинельЧеркасской по приговору, постановленному во второй день сего февраля месяца на 1878 г.

назначена на содержание училища сумма в 150 руб, то есть менее противу прошлого года на 50 руб. Уменьшение это произошло потому, что жители предвидят сумму 150 р. на содержание училища достаточною. Хотя в 1877 г. было положено 200 р., но в это время предстояли некоторые постройки огорода и полусадика». С другой стороны, статьи расходов, поступающих от сельских обществ, утверждались волостным сходом.

Например, по Ведомости о Кинель-Черкасском двухклассном училище за 1877 г., «на отопление училища, наем сторожа, ремонт здания и отчасти училищной мебели израсходовано бывшим попечителем Мозгуновым 176 рублей 28 коп., эта сумма была утверждена в денежных расходах от общества волостным сходом, вынесен общественный приговор об этом предмете».

Интересен и тот факт, что принципы школьного строительства вырабатывались на общеземских съездах по народному образованию, история появления которых описана в предыдущем параграфе. Задачи земских съездов сводились к следующему: «1) Подготавливать и обновлять в памяти учителей и учительниц сведения, приобретенные ими раньше. 2) Ознакомить их с новыми приемами, методами. 3) Путем обмена мыслей дать им проверить себя. 4) Дать им отдохнуть и освежиться от трудовой жизни и, запасясь новыми силами и сведениями, приступить за дело». Первый такой съезд принял норму приходящихся на одного учителя 40 человек. В Самарской губернии на одного учителя приходился в среднем 41 человек, в Пензенской и Симбирской – 47. При этом Самарская губерния затрачивала на обучение одного ученика 66 копеек, Пензенская – 59, Симбирская – 40 копеек.

Общий расход на народное образование в Самарской губернии (включая расходы государственного казначейства, земств, городов, сельских обществ, частных лиц и пр.) возрос с 2 103 861 руб. в 1904 г. до 5 721 286 руб. в 1914 г. Однако уже в то время, возросшие в два с половиной раза расходы на образование не могли удовлетворить потребности четырехмиллионного населения губернии. Интересен следующий факт: в 1914 году расходы на образование составили на душу населения губернии 1 руб. 47 коп., а на нужды начального образования Министерством народного просвещения ассигновано было всего 34 коп. на душу населения. Для сравнения: по данным газеты «Голос Самары»

от 5 июля 1913 г., потребление вина в Самарской губернии составляло в 1909 г. в городах 21 руб. 10 коп. на душу населения, а в селах – 4 руб. 50 коп.

Известно, что расходы государства на начальное образование постоянно росли, как в абсолютном значении, так и в относительном объеме средств, выделяемых из бюджета. В 1896 г. общие бюджетные расходы на народное образование составляли 2,86% от государственных расходов, из них на содержание начальных школ расходовалось 0,5%.

На рубеже веков расходы государственной казны на начальную школу составляли 1,2% расходной части годовых бюджетов, а к 1914 г. они поднялись уже почти до 4%.

Однако именно средства губернских и городских земств были основным источником финансирования начального народного образования. На рубеже веков около 86% школ содержалось земствами.

Например, в 1913 г. в Тверской губернии министерских школ было – 5%, частных – около 2,5%, церковных – чуть больше 25%, остальные – земские. За период с 1904 по гг. расходы местных земств на народное образование ежегодно увеличивались на 20% и составляли до 40% местных бюджетов. Из 426 уездных земств 400 уже начали осуществлять собственные программы начального «всеобуча» населения и намеревались к 1917 в основном построить сеть народных школ, а к 1920 – окончательно строительство завершить [65].

В целом, пристальное внимание общественности к проблемам народной школы обеспечило динамичное развитие сети начальных училищ, число которых, начиная с 1860-х годов, и к 1915 г. увеличилось почти в 3,5 раза и составило 123 745 учебных заведений, количество же учащихся выросло более, чем в 8 раз, с 954 600 до 7 человек.

В рамках данного обзора имеет смысл более подробно остановиться на уже упоминавшемся нами Всероссийском учительском союзе (ВУС). ВУС был создан в г. как профессионально-политическая организация «Всероссийский союз учителей и деятелей по народному образованию». В 1906 г. в ВУС входило 16 тысяч человек.

Основной целью союза в сфере образования была провозглашена коренная его реорганизация, демократизация и децентрализация. В 1907 г. союз выступал уже не как политическая, а как профессиональная организация и выдвигал широкую программу реформы образования. В 1908 г. ВУС был закрыт. Но вскоре после возобновления в г. деятельности он насчитывал около 150 тысяч членов (!).

Среди требований можно выделить следующие: создание демократических органов руководства народным образованием (прообраз Советов по народному образованию г.), реализация принципов автономности школы (самоуправление учителей, родителей, учащихся и общественности), самоопределение школ в учебно-воспитательной деятельности, избрание директоров школ и педагогов педколлективом, хозяйственная самостоятельность и т.п. [286, c.55-56] Таким образом, ВУС формировался в качестве крупного объединения учительства, ставившего перед собой масштабный комплекс задач – политических и социальнопедагогических. Именно это позволило ему аккумулировать лучшие педагогические силы страны и стать признанным лидером общественно-педагогического движения в стране.

Очевидно, что государство держало все формы общественного участия в управлении образованием под неослабевающим контролем. Отчасти, это объясняется и тем, что попечительские средства рассматривались как основной источник финансирования народного образования. Давая общественности право на инициативу в образовательной сфере, государство жестко ограничивало ее рамки и внимательно контролировало эти процессы. Инструкцией 1871 г. был выдвинут принцип подбора попечителей не только по нравственным качествам, но и по «материальной поддержке школам». Положением г. попечители были лишены возможности становиться членами училищных советов. В Положении от 16 ноября 1885 г. ничего не говорилось о том, что попечители могут присутствовать на экзаменах.

Таким образом, государство в ответ на возрастающее давление общественности, желающей расширить рамки своих компетенций в управлении образованием, стремилось свести работу попечителей к роли пассивных жертвователей.

После первой революции, 26 марта 1907 г., под давлением интеллигенции, структурировавшейся в широкий спектр политических партий, вышло Положение о попечительствах, а закон 1 июля 1914 г. внес уточнения и разъяснения по организации попечительских советов. Под давлением многочисленных ходатайств и требований с мест, где предлагались различные проекты коллегиальных органов попечительства как формы участия общественности в жизни учебного заведения, были образованы новые попечительские советы куда вошли выборные от сельских общин, волостей, представителей от земства, Городской думы, с участием школьных учителей и законоучителя (священника). Коллегиальные попечительства были созданы при каждом народном училище. При этом земства не освобождались от обязанности заботиться об училищных зданиях, попечительства создавались как вспомогательные организации. Но как организации местные, они помогали земствам обеспечивать народные школы удобными помещениями, уведомлять земские управы о ремонте, снабжать школы топливом, водой, оборудовать мебелью, нанимать прислугу и пр.

Идею необходимости введения коллегиальных советов при каждой школе точно сформулировал Е. Звягинцев: «Кто ведает развитием школьного дела? Уездные училищные советы, уездные земские управы, инспектора народных училищ».

Предположим, что все эти учреждения проникнуты искренней преданностью народному образованию. Но в этом случае нет учреждения, которому были бы близки и дороги интересы отдельной школы и ее учеников. Знать образовательные нужды и удовлетворять их не под силу уездным учреждениям. Уездные земства и городские думы имеют коекакие материальные средства, но не имеют никаких прав; инспектора училищ имеют коекакие права, но не имеют никаких средств, а училищные советы не имеют средств, но имеют достаточно прав…. Население, которое пользуется народной школой, не имеет голоса ни в училищном совете, ни в земской управе, хотя они и заведуют народными училищами; народ не имеет доступа к влиянию на школу; народ и народная школа отчуждены друг от друга. Без такой связи школа превращается в школу грамоты и выучки, а не в народную». Кроме того, объективной причиной введения советов при каждой школе можно считать значительное увеличение числа последних.

Как уже отмечалось, следующим значимым этапом в развитии институтов общественного участия стала деятельность Временного правительства. В первой же его Декларации, обнародованной 3 марта 1917 г., было заявлено о намерении реформировать земство на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Всего 17 комиссий разработали 46 законопроектов, главными из которых стали законы «О производстве выборов уездных и губернских земских гласных», «О введении земств в не земских губерниях» и «О волостном земском управлении». Право голоса на выборах получали граждане не моложе 20 лет, проживающие на территории. К выборам в земские органы теперь допускались не только общинники, но и хуторяне, «отрубщики», мелкие торговцы, священнослужители, т.е. лица, которые не входили в состав сельских сходов и ранее не могли избирать и быть избранными в сельские и волостные комитеты.

При МНП Временного правительства в мае 1917 г. был создан Государственный комитет по народном образованию (ГКНО), в который вошли представители советов (рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, кооперативных съездов) и Союзов (Всероссийского учительского, Городского, Сельского, Академического). При этом очевидно, что ведущую роль играли представители профессиональной общественности – В.И. Чарнолуцкий, Н.Н. Иорданский, А.П. Пинкевич, В.А. Гердт. Всего ГКНО было подготовлено 40 законопроектов, касающихся ведущих направлений государственной образовательной политики. Основные идеи этих проектов: передача народного образования в ведение органов местного самоуправления, самостоятельность школы в выборе форм ее организации, построение школы на основе автономии, связь школы с семьей, – нашли обобщенное выражение в документах «Декларация…» и «Временное Положение…» о единой общественной образовательной школе [286, c.49-50].

Создание земств на новых принципах началось с избрания волостных земств. Эта кампания началась в августе, продолжалась в сентябре-октябре, а местами и в декабре 1917 г., а также в январе 1918 г. Подавляющее большинство мест в волостных земских собраниях получили крестьяне, хотя среди гласных в небольшом количестве были также фабрично-заводские рабочие, торговцы, помещики, служащие, владельцы заводов и фабрик. Выборы в губернские земские собрания проводились путем делегирования гласных от уездных земских собраний и городских дум по установленным нормам.

Эта реформа не была осуществлена в полной мере. На смену земствам в 1917- годы повсеместно пришла власть большевистских советов, уничтоживших земские учреждения и местное самоуправление вообще. ГКНО был распущен в ноябре 1917 г., а в декабре 1918 г. как «контрреволюционная организация» был окончательно распущен ВУС.

Однако в первые послереволюционные годы еще сохранялась тенденция привлечения педагогической общественности к выработке государственной политики в сфере образования. При Наркомпросе, где концентрировалась работа по созданию основополагающих документов по демократизации и гуманизации народного образования в России, в 1918 г. был создан выборно-представительский орган. Также в 1920-е годы, как государственно-общественный орган, действовала Научно-Педагогическая секция Государственного Ученого Совета под руководством Н.К. Крупской, которой был подготовлен корпус программно-методических материалов, особенно удачными признаны программы ГУСа (1927 г.) и учебники [286, c.51]. Интересен и тот факт, что, когда в г. ГУС был реформирован в сторону «демократизации и усиления влияния общественности» и чрезмерно расширен за счет «выдвиженцев массового учительства», представителей профсоюзов и т.п. его деятельность была парализована, и секция прекратила свое существование.

Впоследствии, на протяжении 1930-1980 годов, государственно-общественное управление образованием в сфере формирования образовательной политики свелось к созданию нескольких профессиональных творческих коллективов: Совет по народному просвещению (середина 1930-х годов), Комиссия по пересмотру содержания образования под руководством А.М. Маркушевича (1965 – 1966 годов) и др. Создавались коллективы либо с декоративными, либо с локальными профессиональными целями. В попечительской своей части общественное участие в советской средней и профессиональной школе частично нашло свое новое выражение в деятельности базовых предприятий, организации шефства общественных объединений и творческих союзов, а также в наставничестве. Сами понятия «попечительство», «земство», «общественное участие» в документообороте этого периода отсутствуют.

Для всей советской педагогики характерно становление и усиление административно-командной системы управления в государстве, в том числе и в сфере образования. Функциональные взаимосвязи среднего и профессионального образования с внешней социальной средой целенаправленно структурировались. Организация этой деятельности направлялась государственными, партийными, профсоюзными, комсомольскими органами, чем во многом обеспечивалась ее результативность. Таким образом, если не терминология, то содержание ряда направлений попечительства проявлялось в деятельности базовых предприятий, организации шефства общественных объединений и творческих союзов, в наставничестве.

Найденная модель организационного взаимодействия школы, общественных институтов, промышленного производства и органов государственного управления, обеспечивала реализацию доминирующих целей и ценностей. Качество ценностных установок, содержание которых было сформулировано стратегическим государственным заказом, сегодня не вызывает сомнения. В целом, необходимо отметить, что и советской педагогикой были сформированы традиции, полностью отказываться от которых сегодня нецелесообразно.

Вновь реальные возможности влияния на государственную образовательную политику появились у общественности во второй половине 1980-х годов, когда начавшаяся «перестройка» способствовала качественным изменениям в социальнополитической жизни страны, которые, в свою очередь, не могли не затронуть систему образования.

подготовительный этап (1987-1989 гг.), этап запуска реформы (1990-1992 гг.), переходный этап (1993-1997 гг.), новый инновационно-технологический этап образовательной реформы, который включает две фазы проектно-экспериментальную (1998-2000 гг.) и внедренческую (2001-2008 гг.).

Первые попытки изменить положение дел относятся уже к середине 1980-х годов [203]. Тогда, в соответствии с основными направлениями реформы школы, объявленной государством, стали создаваться районные и школьные советы, в состав которых входили, кроме работников образования, представители промышленных и сельскохозяйственных предприятий, различных ведомств, родительской общественности. Однако, создаваемые «приказом сверху», эти советы превратились в формальные органы, мало что меняющие в системе управления образованием.

1 июня 1988 г. решением Государственного Комитета Образования СССР был создан Временный научно-исследовательский коллектив (ВНИК_ по руководством Э.Д.

Днепрова. Просуществовав полгода, ВНИК подготовил и опубликовал ряд принципиальных документов: «Концепция», «Положение об общеобразовательной школе». Они носили яркий отпечаток стиля того времени, выразившийся в подчеркнутом оппонировании Академии педагогических наук (АПН) СССР и, несмотря на некоторую стихийность, имели значительный общественный резонанс и содействовали процессу реформирования школы [286, c.52].

К концу перестройки, в 1989 г., когда становились очевидными грядущие кардинальные перемены в жизни страны, министр Г.А. Ягодин подписал радикальный Приказ Государственного комитета СССР по образованию, вводящий широкое общественное участие в школьном управлении, к сожалению, оставшийся нереализованным [200].

Само словосочетание «государственно-общественное управление» как значимая категория педагогики в нашей стране получила свое признание в 1988 г., после февральского Пленума ЦК КПСС, указавшего на целесообразность создания в школах и ПТУ общественных советов из числа педагогических работников, учащихся, их родителей, представителей производственных коллективов.

В 1988 г., в качестве руководящего государственно-общественного органа, при Государственном комитете по народному образованию был создан одноименный Всесоюзный совет. Приняв, в основном, Концепцию общего среднего образования и Положение о средней школе, Всесоюзный съезд работников народного образования (декабрь 1988 г.) отметил, что первоочередным направлением перестройки образования становиться создание государственно-общественной системы управления учебными заведениями.

На местах советы по образованию создавались изначально как государственнообщественные органы управления, решения которых должны были исполнять соответствующие государственные органы управления образованием. Однако на практике местные советы по образованию быстро превратились в придатки государственных органов, а с развалом СССР и вовсе прекратили свое существование. Так, на фоне смены политического и экономического строя страны закончился первый этап процесса организации управления образованием на общественно-государственных принципах в новейшей отечественной истории.

С принятием закона РФ «Об Образовании» от 10 июля 1992 г. начался новый этап демократизации управления образованием, в ходе которого идеи государственнообщественного управления нашли свое отражение в целом ряде законодательных документов и нормативных актов различного уровня, о чем мы подробно будем говорить в соответствующем разделе данной работы. Отметим, что среди основных принципов государственной политики в области образования, провозглашенных законом, выделялись:

- гуманистический характер образования;

- свобода и плюрализм в образовании;

- адаптивность системы образования к уровню и особенностям развития и подготовки обучающихся;

демократический, государственно-общественный характер управления образованием.

Указанные принципы легли в основу реформирования образования, осуществлявшегося в 1990-е годы. Главным результатом преобразований стало реальное развитие вариативности общего образования, возможность выбора для обучающихся своей траектории образования. Свобода творческой инициативы была предоставлена учителям.

На общей волне развития демократии общественное педагогическое движение в этот период вышло на новый уровень. Оформились своеобразные «педагогические партии», наиболее известными среди которых стали: «Образование и будущее» (Б.С. Гершунский), партия «Добро» (Л. Бабух), форум «Российская школа» (А.А. Пинский), объединение «Эврика».

Движение «Образование и будущее» в 1992-1994 гг. создало региональные отделения и провело несколько съездов. Однако камнем преткновения стала законодательная норма, предусматривающая необходимость наличия региональных отделений не менее чем в 50% регионов. При отсутствии штатных сотрудников у движения, это оказалось неразрешимой задачей, и движение так и не было юридически зарегистрировано как педагогическое объединение общероссийского масштаба. Однако сохранился ряд публикаций по проблемам государственной политики в сфере образования, не утративших своей актуальности.

Значительную активность проявляла депутат Л. Бабух – лидер объединения «Добро», в создании своеобразного «Педагогического парламента». Предусматривалось создание общественно-политической организации, представляющей и лоббирующей интересы работников образования, общественности. Было обнародовано несколько деклараций о положении дел в сфере образования. Но после неудачных для инициатора движения выборов в Государственную думу 1995 г. деятельность объединения фактически была свернута.

Вместе с тем, задача создания подобного объединения не утратила своей значимости, что было подтверждено созданием в 1998 г. форума «Российская школа». В процессе его непродолжительной деятельности (осень 1998 – весна 1999 г.) был обсужден ряд важных документов, непосредственно связанных с совершенствованием законодательства в сфере образования [286, c.54]. Деятельность форума еще раз доказала, что подобная работа, претендующая на общероссийский масштаб и длительный срок, не может плодотворно осуществляться без специального аппарата.

Во второй половине 90-х годов важными событиями для педагогической общественности стали Парламентские слушания по вопросам образования, инициированные, прежде всего, Комитетом по образованию и науке Государственной думы РФ, и вызвавшие большой резонанс в обществе.

В целом, направления совершенствования системы образования, предложенные в конце 90-х годов, поставили актуальные, но уже известные профессиональному сообществу задачи:

- обновить содержание и повысить качество образования;

- улучшить социальное положение и оплату труда педагогического персонала и руководителей учебных заведений;

- провести структурную перестройку образования, пересмотреть и упорядочить сеть образовательных учреждений, изменить направления подготовки специалистов, обеспечив их соответствие спросу на рынке труда;

- обеспечить стабилизацию и укрепление финансового положения системы образования, перейти к новым экономическим отношениям в этой сфере, в полной мере использовать возможности рыночных механизмов;

- улучшить управление системой образования на всех уровнях. Завершить переход от распределительного и директивного к регулирующему руководству этой системой, обеспечивающему развитие образования на базе инновационных процессов.

Это во многом перекликается с направлениями совершенствования образования 20годов, модернизацией конца 80-х и связывается с обострившимся к этому времени финансовым положением системы образования ввиду недостаточного бюджетного финансирования.

Ставилась также цель создания эффективной системы государственнообщественного управления образованием, обеспечивающей его динамичное развитие и высокое качество, его многообразие и ориентацию на удовлетворение запросов личности, общества и государства. Иными словами, эффективное функционирование системы образования, ее движение «в нужном направлении», а, точнее, сохранение образовательного потенциала.

Были поставлены также следующие проблемы в области управления сферой образования, которые могут рассматриваться и как направления государственной политики:

- обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;

- упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления образованием;

- преодолеть ведомственность в управлении системой образования, в том числе за счет использования практики многоучредительства учебных заведений;

- создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования;

- сформировать адекватную этим направлениям государственной политики систему управления.

На органы управления образованием были законодательно возложены задачи обеспечения (координации, помощи в организации) взаимодействия учебных заведений между собой и с другими организациями, обеспечения системного единства всего образования через стандарты, аттестацию и аккредитацию, программы и т.п. Это не исключает «самодеятельности» учебных заведений в этих вопросах, но все-таки возлагает ответственность на внешнюю структуру за интеграционные процессы в среде автономных организаций. Тем самым, по нашему мнению, была продолжена традиция развития и совершенствования централизованного управления системой образования.

В целом, анализ нормативно-правовой базы говорит о том, что с начала 90-х годов и по настоящее время в сфере общего образования стимулируются процессы создания коллегиальных органов и структур, которые должны действовать как на уровне различных органов управления образованием, так и на уровне отдельных образовательных учреждений (ОУ).

Вместе с тем на практике реализация государственно-общественного управления образованием как одного из ведущих принципов государственной образовательной политики не всегда получает должное развитие [216, c.23]. Создававшиеся попечительские советы школ брали на себя в основном функцию регулирования внебюджетных средств, вливаемых в финансирование образовательных учреждений.

Другие области деятельности, по сути, не входили в сферу их влияния. Управление образованием фактически оставалось традиционно ведомственным. Полномочия, данные школьным советам «Положением о совете школы» 1989 г., предполагавшие осуществление контроля за подбором, аттестацией и управлением кадрами, контролем расходования бюджетных ассигнований, с одной стороны, оказались непосильными для общественности, а с другой, активно блокировались представителями администрации различного уровня.

Одним из наглядных и конкретных примеров проявления всего вышеописанного комплекса причин является продемонстрированная профессором В.И. Бочкаревым ситуация, когда, «…введение в действие Закона РФ «Об образовании» в 1992 г. и его модифицированного варианта 1996 г., разумно сняв непосильные функции, в то же время лишило этот орган каких-либо ориентиров относительно роли и места во внутришкольном управлении. Теперь разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и его руководителем должно определяться Уставом ОУ, что практически приводит к возвращению полного бесконтрольного единовластия директора школы – во многих ОУ устав находится вне досягаемости не только общественных участников образовательного процесса, но даже и основной массы педагогических работников» [286, c.90].

Безусловно, проблемы развития общественного участия связаны не только несовершенством законодательных, административных и организационных практик, но и с парадигмальными особенностями взаимоотношений государства и образования в России. Как говорилось выше, очевидно, что в нашей стране имеется значительный опыт государственного управления системой образования и гораздо меньший – участия общественности в жизни образования.

Рассматривая современную проблему руководства образованием нельзя обойти вниманием собственно управленческий аспект. И здесь необходимо отметить, что сложившиеся к настоящему времени организационные структуры регионального и муниципального управления по своему типу по-прежнему остаются преимущественно линейно-функциональными и при этом недостаточно гибкими. На решение задач управления современными процессами переносятся схемы, наработанные в прошлом в рамках административных способов решения задач управления процессами функционирования, а с ними и все их недостатки. С одной стороны, это ведет к перегрузке верхнего уровня административного руководства решением вопросов, которые могли бы решаться на более низких уровнях, а с другой, усиливает централизацию управления.

В современной ситуации, на наш взгляд, было бы более эффективным создавать для решения конкретных нестандартных задач временные органы управления, в том числе с общественным участием, в рамках которых могут собираться специалисты из разных функциональных подразделений.

Одним из наиболее слабых мест в действующих системах управления остается постановка конкретных, реалистичных целей и планирование их достижения. Размытость целеобразования, возникающая в условиях отсутствия прогнозирования и недостаточной диагностичности целей, существует на фоне ограниченно-реактивного устройства механизмов управления, приводящего к запаздыванию, к малой эффективности контроля за исполнением решений, обращающего внимание лишь на наиболее важные аспекты, к неотлаженности процедур горизонтальной координации связей между подразделениями, к практике включения в структуру органа управления образованием подразделений с неуправленческими функциями, чаще всего методическими.

В целом, можно сказать, что сегодня в субъектах Российской Федерации накоплен значительный опыт взаимодействия местных органов государственной власти с федеральными и местными органами в управлении образованием. Однако действующие системы регионального и муниципального управления, организованные не всегда качественно, выполняют ряд важных функций, необходимых для обеспечения эффективности управления образованием. Среди них: функции среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, формирования банков инноваций, комплексного анализа состояния и тенденций изменений в региональной и муниципальной образовательных системах, выработки стратегии развития региональной и муниципальной образовательных систем, организации и управления качеством деятельности институтов поддержки инновационных процессов.

В связи с этим особую актуальность приобретает задача разработки методов прогнозирования, анализа, создания программ развития и управления их реализацией, а также резкое улучшение профессиональной подготовки управленческих кадров.

Содержательный анализ действующих сегодня коллегиальных органов и структур в образовательной сфере (коллегии и советы органов управления образованием, координационные советы, советы при руководителях различного уровня), создаваемых и существующих, в основном, административным способом, показывает, что они осуществляют совещательные и экспертные функции, обслуживая интересы органов управления образованием, и не наделены реальными управленческими полномочиями.

Таким образом, несмотря на существование некоторых общественных структур при отдельных образовательных учреждениях и органах управления образованием, занимающихся привлечением общественности к решению образовательных задач, нельзя сказать, что провозглашенные принципы государственно-общественного управления полностью реализуются в современной российской школе.

В связи с изменениями общественного запроса к процессу обучения, содержанию и качеству образования, которые были обусловлены протекающими в современной отечественной и зарубежной школе переменами, вопросы общественного участия в управлении образованием становятся одними из ключевых. В этой связи значительно актуализировался исследовательский интерес к отечественному опыту внедрения общественной составляющей в систему народного образования, накопленному в земской школе в XIX – начале ХХ в.

Положения о земских учреждениях 1864 г. начали историю земской школы. Именно инициатива земств как местных органов самоуправления была решающим фактором жизнестойкости и результативности работы начальной народной школы, которая впервые стала тем реально действующим образовательным институтом, чья эффективная деятельность способствовала появлению у крестьянского населения страны стремления к постоянному повышению своего культурного и общеобразовательного уровня. В конечном счете, стабильная работа земских начальных училищ привела к постоянному росту количества грамотных людей, что являлось необходимым условием прогрессивного развития страны.

Система земских школ в России определенным образом включала в себя не только общее количество начальных народных училищ, но и целый комплекс других образовательных структур, способствующих плодотворной работе начальных школ. В их число входили различные учебные заведения, занимающиеся непосредственно или косвенно подготовкой педагогических кадров для земских училищ. Это специальные педагогические учебные заведения, а также обычные средние учебные заведения, выпускники которых работали учителями народных училищ (гимназии и прогимназии, городские и реальные училища, духовные и епархиальные училища). Именно по этой причине указанные учебные заведения постоянно находились в поле зрения местных органов самоуправления и получали от них значительную материальную поддержку.

Кроме того, важным элементом работы земских школ являлись различные учреждения, занимающиеся школьным и послешкольным образованием народа.

Благодаря общественной инициативе, энергии и настойчивости было установлено и закреплено как в государственных документах, так и в программах различных политических партий и организаций страны, боровшихся за власть, положение, согласно которому получение полноценного начального школьного образования является неотъемлемым правом каждого ребенка. Общественно-педагогическое движение, его центры и организации в теории и на практике показали, каким образом должно осуществляться это право, и обеспечили необходимые условия для его реализации.

Массовая народная школа в России по праву может считаться детищем общественнопедагогического движения.

Советской школой, опиравшейся на дореволюционную систему народного образования, в свою очередь, была сформирована собственная традиция взаимодействия школы, общественных институтов, промышленного производства и органов государственного управления, соответствовавшая государственному запросу и господствующим идеологическим установкам, опыт которой может быть использован при построении современной системы общественного участия в управлении образованием.

На рубеже XX-ХХI столетий государством в соответствии с изменившимися внешними и внутренними условиями функционирования системы образования были сформулированы и провозглашены принципы государственно-общественного управления образованием, успешная реализация которых на практике сдерживается комплексом факторов. Важнейшими среди таких факторов являются традиции административного управления сферой образования, недостаточная проработанность государственной политики в этой сфере (нормативно-правовое обеспечение, научные основы, организационные механизмы, социально-экономическое стимулирование и т.п.) и недостаточное развитие структур гражданского общества, способных сформулировать и предъявить общественный запрос к системе образования.

При этом направления совершенствования системы образования, предложенные в конце 90-х годов ХХ века, во многом перекликаются с модернизациями начала века и 80-х годов. Ставилась также цель создания эффективной системы государственнообщественного управления образованием, обеспечивающей его динамичное развитие и высокое качество, его многообразие и ориентацию на удовлетворение запросов личности, общества и государства.

Для решения этой национальной задачи требуются дальнейшие целенаправленные и долгосрочные совместные усилия социальных партнеров по усовершенствованию нормативно-правового обеспечения общественного участия, определению организационного формата взаимодействия, аккумуляции ресурсов и диссеминации наиболее перспективных региональных моделей и механизмов. Проблематике этого процесса посвящены следующие разделы нашей работы.

ГЛАВА II. СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В

УПРАВЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЕМ (90-Е ГОДЫ XX – НАЧАЛО XXI ВВ.) § II.1. Современный зарубежный опыт общественного участия в управлении образованием Управление системами образования – одна из самых актуальных и обсуждаемых проблем во всем мире, так как она имеет прямое отношение к качеству и эффективности деятельности образовательных учреждений. Из литературы и активно развиваемого сегодня практического обмена опытом с зарубежными коллегами можно почерпнуть значительные сведения по мировой истории и практике данного вопроса.

Однако, отечественный исследователь, опирающийся на особенности зарубежных образовательных систем, в той или иной степени использующих схемы общественного участия, при выборе аргументов должен соблюдать крайнюю осторожность. Необходимо иметь в виду, что адекватное понимание этих систем и особенностей затруднено как контекстным различием парадигм общественного сознания, исторического опыта, социального устройства и традиций, так и элементарными сложностями перевода.

История развития национальных систем образования свидетельствует о том, что конкретная организация, конкретные формы и методы управления образованием во многом зависят от особенностей политических, экономических и культурных традиций от специфики государственного устройства и права, современного и ретроспективного.

Ряд авторов отмечает, что различия между странами – даже, казалось бы, исторически единого европейского культурного пространства – настолько велики, что конкретное положение, формально тождественное, на первый взгляд, в законодательстве различных стран, в действительности может нести принципиально различную смысловую нагрузку. «Чистое сравнение систем, структур, учебных планов или также статей закона и специальных понятий может ввести в заблуждение, – пишет Р. Моррис. – Исторические, конституционные и социальные различия между странами настолько велики, что подобия и противоположности, которые мы можем сначала предполагать, в действительности не имеют места» [29, c.207]. «Среди исследователей образовательного права в настоящее время существует консенсус в отношении того, что систематическое сравнение правовых систем наталкиваются на социокультурные границы» [17], – замечает и Ф. Рюдигер Ях.

Кроме этого, обзор зарубежных и отечественных источников затруднен неоднократно подчеркивавшейся нами комплексностью образовательной проблематики.

За одной и той же дискуссионной проблемой (например, за требованием автономии для школы, – темой, являющейся одной из центральных) могут скрываться самые разные мотивационные и содержательные обоснования. К ним относятся соображения экономии ограниченных бюджетных средств (проблема экономической эффективности школы, сокращение бюджетного финансирования), попытка снять ответственность за педагогические неудачи системы образования с политических партий или органов управления и перенести ответственность на уровень отдельной школы. Это может быть чисто идеологическое требование свободы в условиях демократического общества или попытка улучшить качество образования через введение в образование рыночных механизмов. Наконец, за требованием автономии могут стоять чисто педагогические проблемы, связанные с мотивацией и заинтересованностью учителей, ситуативным характером педагогической деятельности и т.д. Все эти мотивы, ведущие, в конечном счете, к требованию автономии школы, имеют в каждом конкретном случае различную подоплеку, и, соответственно, реакция образовательной общественности на идею автономии, а также на конкретные формы ее реализации, находящие свое выражение в законах, будут тоже различными. Не зная этой подоплеки, нельзя правильно оценить ту или иную тенденцию, ту или иную идею и, следовательно, занять адекватную позицию по отношению к ней [200].

Соответственно, одной из задач современных отечественных обзоров и исследований зарубежного опыта, с целью его наиболее эффективного использования, должно быть выявление структурных единиц и системных взаимосвязей, в рамках которых эти единицы могут быть правильно поняты. Только в этом случае мы можем адекватно отнестись к накопленному опыту и текущей зарубежной дискуссии по вопросам образования.

В этой связи, обращаясь к современному зарубежному опыту общественного участия в управлении образованием, мы считаем необходимым начать с обзора общих принципов местного самоуправления в мировой практике.

Современная мировая теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами – участие граждан в решении всех касающихся их вопросов [37]. Разнообразие практик местного самоуправления сегодня определяют следующие теории, сформировавшиеся в основном еще в XIX в.:

- теория свободной общины;

- общественно-хозяйственная теория управления;

- государственная теория [185].

Основа теории свободной общины – представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованное из бельгийского права. Эта теория подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство.

Подчеркивается, что собственные дела общин отличны по своей сути от дел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, а должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Обосновывая главный признак местного самоуправления, общественнохозяйственная теория управления на первый план выдвигает не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, – это заведование делами местного хозяйства.

В рамках государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими правоведами, местное самоуправление представляет форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результате местного самоуправления [206].

Популярность любой из этих теорий в каждой стране зависит от множества причин исторического и национального характера, от общей демократической или автократической направленности политической системы.

Все муниципальные институты стран мира по типам организации самоуправления можно объединить в три группы: англосаксонскую, континентальную (французскую) и смешанную. Континентальный тип используется во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Португалии; англосаксонский тип применяется в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии. На их основе организуется третий тип – смешанный, присущий системам самоуправления Германии, Австрии, Японии.

Все три типа обладают общими чертами. Местные органы власти наделяются собственной компетенцией, состав которой представлен четырьмя основными видами дел или полномочий:

1) финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, планирование и регулирование местной хозяйственной деятельности;

2) коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария и т.д.;

5) в социальной сфере: строительство дешевого жилья для бедноты, школ, больниц, библиотек;

4) установление правил поведения в общественных местах, местная полиция [295, 82, 84, 86, 95].

С точки зрения происхождения полномочий, составляющих компетенцию, выделяют дела обязательные, факультативные (добровольные) и делегированные (порученные).

Обязательные дела – вопросы, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке (водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц, опорожнение мусорных ящиков и т. д.). Объем факультативных дел обычно обусловлен финансовыми возможностями местных властей, а по своему содержанию они обычно охватывают дополнительные социальные услуги, предоставляемые населению, либо услуги, связанные с культурными мероприятиями.

Общая тенденция во многих странах заключается в расширении объема обязательных и порученных дел, что отражает возрастающую интеграцию местных органов власти в государственный механизм, их приспособление к решению, прежде всего, задач общегосударственного значения. Например, в Германии такие дела составляют в настоящее время 80–90% от общего объема задач, решаемых местными органами [86]. Аналогичным образом в Финляндии установленные законом обязанности составляют приблизительно 75% всего объема дел коммун [150, c.15-16].

Наряду с общими выделенные типы устройства самоуправления характеризуются специфическими признаками.

Для обозначения местного самоуправления в законодательстве стран, придерживающихся англосаксонского типа муниципальных институтов, принят термин, который можно перевести как «местное правительство» (local government), указывающий на местный характер деятельности как один из основных критериев отграничения от государственных органов власти. Местные органы власти рассматриваются своеобразными «агентами» центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

Англосаксонскому типу свойственны следующие черты:

- высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

- отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основными чертами функционирования местного самоуправления континентального (французского) типа являются:

- сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

- ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной. Сегодня наблюдается тенденция к сближению моделей местного самоуправления: сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

В современном мире общим вектором развития является поощрение инициативы «с мест» при сохранении единого правового пространства. Именно это позволяет «наращивать» конкурентоспособность страны в целом, развивая разнообразие отдельных ее частей, поддерживая местное самоуправление, ориентируясь на культурную самобытность и экономические особенности регионов. «Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления», – гласит один из принципов федерализма, выдвинутых в 1947 г. на Конгрессе в Монтре [247].

Таким образом, вышеперечисленные принципы местного муниципального самоуправления определили внешние организационные форматы, в рамках которых развивались системы управления образованием и средней школой, а содержательное наполнение этого процесса было связано с развитием педагогической науки, наделением сферы образования новыми социальными функциями и постановкой перед ней новых задач.

В 1960-е годы в мире происходит скачок в развитии педагогики как научной дисциплины. Внешним образом «бум» проявился в беспрецедентном росте педагогической историографии на Западе и в Японии, в создании международных и национальных обществ историков педагогики [13], в основании новых периодических изданий – журналов, бюллетеней, альманахов, серий [21]. Как никогда, усилился интерес к методологии и истории педагогики. Несоизмеримо со всем предыдущим периодом возросло число источниковедческих публикаций, сборников и серий публикаций самых разных документов и материалов [9].

В настоящее время общее число публикаций по проблемам качества образования исчисляется тысячами. В России, в частности, только в 2001 г. проведено 74 научных и научно-практических конференций, посвященных вопросам качества образования. Они прошли в 37 городах, в 46 классических и педагогических университетах, в технологических и отраслевых вузах [193, c.42-45].

В целом, все это является внешним проявлением переосмысления функций историко-педагогического знания, трансформации его научного и практического потенциала. Такие изменения происходят потому, что в «послеспутниковую» эпоху, как ее называют западные педагоги [20, c.283], в условиях резко обострившегося кризиса образовательных систем понадобилась существенно большая, чем прежде, предсказательная сила педагогической теории.

Основной проблемой, обсуждаемой в литературе, стало то, что традиционная модель государственной школы, с ее заранее определенным каноном предметов, системой оценок и управления, оказывается не в состоянии справиться с задачами, которые выдвигает перед ней сложный мир современной цивилизации. Влияние школы, дающей формальное образование, оказалось наглядно меньшим, нежели влияние среды;

институциализированные формы воспитания не достигали ожидаемых целей. Наглядной стала ситуация, описанная еще в начале ХХ века знаменитым американским этносоциологом Маргарет Мид: «младшие учатся не только у старших, но, в значительной мере, младшие учатся у сверстников и, более того, старшие вынуждены учиться у младших, потому что младшие зачастую лучше адаптируются к реалиям»[27, 33].

Стало очевидным, с одной стороны, что целенаправленное воздействие на личность в ходе ее формирования неэффективно без строго определенного согласования его со всем ходом ее становления, а с другой, что дистанция между школой, как институтом, и социальной средой, а, точнее, правильно формализованной ее частью – обществом, должна быть сокращена. Для коррекции воспитания как целеположенной деятельности общества неотложно понадобились знания об общем процессе социализации, о действительном месте в нем формального образования и воспитания, а для повышения эффективности образования как института были актуализированы вопросы общественного участия.

Под «современной цивилизацией» или «современным развитием общества»

понимался целый комплекс перемен, который только в аспекте образования может быть описан с самых разных позиций: новые требования государства к системе образования, изменение запросов «мира труда» к «миру науки», проблема адаптации к постоянно изменяющимся условиям, переосмысление отношений индивида, общества, государства и т.п.

На первый план выступили предсказательные функции научного знания:

«Понимание современности в свете приведших к ней тенденций дает возможность с известной степенью точности предсказать вероятность будущего и на основе этого избирать альтернативы, приводящие к совершенствованию практики» [3, c.85]. Историки стали непременными участниками комитетов по разработке новых реформ воспитания и образования, по подготовке рекомендаций для родителей и для всех вовлеченных в воспитательную работу с людьми самого разного возраста.

В конце ХХ в. кризис традиционных систем образования, как формализованных институтов передачи готовых знаний от одного поколения к другому обнажился с еще большей остротой. Централизованные системы образования в Германии, Англии, России с жесткой вертикалью подчинения с соответствующим набором учебных технологий и методик, с определенными структурами управления учреждениями образования перестали справляться с требованиями, предъявляемыми обществом. Также и американская система муниципального образования с очень слабым государственным регулированием поставила страну в тупик.

Кроме того, в последней четверти ХХ в. в странах Западной Европы и Америки произошли значительные изменения в области общественного устройства в пользу среднего класса. Они стали еще одним толчком к развитию дискуссии по поводу отношений между государственными и различными типами негосударственных форм финансирования образования для реализации права на получение различных форм и уровней образования (лозунг «Равные возможности для всех, но не равные результаты») [297, c. 35-42].

В этом плане после бурного развития в 1960-70-х годах и последовавшего за ними относительного затишья начала 1980-х годов в развитых странах Запада сегодня вновь интенсивно разгорелись дискуссии в области образовательной политики. Международные сравнительные исследования учебных достижений учащихся ТИММС и особенно ПИЗА, с одной стороны, способствовали росту общественного и политического интереса к проблемам образования, с другой, являлись его выражением. С конца 90-х гг. в рамках европейской интеграции начали проводиться систематические сравнительные исследования систем образования европейских стран, что нашло свое выражение в многочисленных публикациях – статьях и монографиях – на эту тему [17]. В них можно обнаружить детальный анализ и оценку всей совокупности проблем современного образования, которые обсуждаются и у нас в стране.

Было признано, что начавшийся в XX в. и ускоряющийся в XXI в. процесс перехода мирового сообщества к обществу знаний, подразумевающий формирование единого мирового научно-образовательного и коммуникационного пространства занимает одно из наиболее значимых мест в ряду благоприятных тенденций мирового развития. Наличие такого интегрирующего фактора является тем более важным в условиях слабо предсказуемой трансформации геополитического расклада, включающей в себя, с одной стороны, отказ от идеологемы «многополюсного мира», формирование новых точек напряженности, развитие мирового псевдоконфессионального терроризма, а с другой, достижение предельного темпа мирового развития, обусловленного ограниченностью энергетических и других ресурсов, опасностью обострения экологических, демографических и других кризисов глобального масштаба.

Все развитые образовательные системы начала XXI в. имеют три особенности:

особое внимание к состоянию школьного образования, возникновение новой интегрирующей специализации – междисциплинарного образования, акмеологический подход к подготовке специалистов на высших этапах вузовского и послевузовского образования. Преодолевается технократический перекос и, с другой стороны, идеологическая ангажированность гуманитарного образования. При всем разнообразии традиций, форм и подходов к образованию в разных странах выработалась единая точка зрения, что без внутрисистемной и междисциплинарной интеграции образование в любой стране сталкивается с трудно преодолимыми, а подчас и тупиковыми ситуациями [108].

При формализации межгосударственных отношений в форме договоров, соглашений и т.д. все чаще оговариваются так называемые академические обмены. Европу охватил болонский процесс, и даже такие государства азиатско-тихоокеанского региона (АТР), как Китай, Япония и Республика Корея вынуждены становиться на путь академической открытости и преодоления языковых и других барьеров в науке и образовании.

Все это доказывает развитие осознания специфической интегрирующей и стабилизирующей миссии образования, не только в национальном, но и в общемировом масштабе. При этом очевидно, что сами по себе новые технологии (Интернет, быстродействующие ЭВМ, массив новых открытий и т.д.) являются не причиной, а лишь фоном содержательного перехода к обществу знаний.

В мире произошло осознание, что экономические успехи государств определяются их системами образования, образованностью граждан, подготовленной на всех уровнях рабочей силой, что привело к переоценке роли и места образования в обществе, к пересмотру миссии образования. Это осознание связано с тем, что наиболее эффективным фактором производства становится человеческий капитал. Традиционные факторы производства (земля, сырье, финансово-промышленный капитал) трактуются как «играющие огромную роль, но ограниченные и сокращающиеся»; человеческий же капитал понимается как увеличивающийся и «формируемый», он определяется пределами возможностей человека как субъекта образования и носителя «картины мира» [245].

Таким образом, в постиндустриальной экономике система образования становится приоритетной производственной отраслью. В силу этого смена этапов цивилизации диктует необходимость смены парадигмы образования: на смену поддерживающего образования должно прийти инновационное образование.

При этом, если интеграции науки и образования противостоит специализация, теряющая функциональный смысл «разделения труда» и чреватая дезинтеграцией, когда не учитывается новый уровень информационных связей и коммуникаций, обеспечивающих технологические и психологические возможности современного образовательного пространства, то взаимодействию и взаимопроникновению структур гражданского общества и системы образования мешает традиционная закрытость последней, еще в середине ХХ в. одинаково характерная для тоталитарных и демократических стран.

Таким образом, если геополитической миссией мирового научно-образовательного пространства является обеспечение достойного вхождения образования и науки всех стран мира в разрешение мировых (общечеловеческих) проблем путем пространственной интеграции усилий по преодолению всего спектра глобальных проблем и противоречий, то на национальном уровне миссией образования является обеспечение государств человеческими ресурсами, достаточными для эффективного участия в мировой конкуренции.

При этом «вертикальная» межуровневая и межпредметная интеграция науки и образования в каждой стране может мобилизовать свои возможности, определить собственные цели и потребности в научной и образовательной сфере в связи с реальными возможностями и ресурсами «человеческого капитала» и с установкой на достойную роль в мировом образовательном пространстве.

Одним из основных выводов, к которым пришло большинство участников продолжительной дискуссии по всему комплексу обсуждаемых проблем, стал отказ от государственной школы, как ведущей парадигмы школьной политики и выдвижение на передний план идеи гражданской школы, т.е. школы, понимаемой как орган и институт гражданского общества. Франк Рюдигер Ях формулирует это в сжатом виде так: «Только граждански понятая школа, в которой родители и учителя на основе общих основных убеждений в рамках обязательных для всего общества целевых установок формируют определенную педагогическую программу, в состоянии соответствовать требованиям образования, ориентированного на ценности и учебные достижения в условиях плюралистического общества» [17]. Собственно говоря, все сводится к раскрытию и анализу того, что следует понимать под такой гражданской школой и как конкретно эта идея может осуществляться и уже осуществляется в своих основных элементах в ряде европейских стран, какова общая тенденция в политике образования, находящая свое выражение и в положениях закона.

Обобщая все сказанное выше, можно заметить, что, несмотря на все существующее многообразие национальных систем образования, в области управления образованием в зависимости от того, как распределены полномочия принимать решения, исторически сформировались две модели: централизованная и децентрализованная.

Централизованная модель предполагает концентрацию прав принятия решений, сосредоточение властных полномочий на верхнем уровне управления. Такая модель управления (с некоторой передачей полномочий от центра местным властям) характерна для Италии, Испании, Греции, Португалии, Люксембурга, Франции.