«С.В. Белоусова СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТРУМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ ИРКУТСК 2012 1 УДК 316.334.2 ББК 60.56 Б 43 Рекомендовано к изданию редакционным советом ИрГУПС Рецензенты зав. кафедрой Мировая экономика ...»

Социального государства в России нет, однако даже его перспективное строительство требует не столько кардинального изменения техничеКаслс Франсис Дж. Собака, которая не залаяла: экономическое развитие и послевоенное государство благосостояния // ProetConra. Том 6. № 3. 2001. С. 158.

ских схем и пропорций материальных и финансовых потоков и даже организационных изменений в структурах власти, сколько наполнения качественно иным смыслом всей социальной жизни общества и вырабатываемых ею социальных норм.

Как отмечают многие влиятельные политологи, в разных странах мира впервые за последние несколько десятилетий государство (и не только в России) перестает справляться с новыми проблемами и утрачивает свою функциональность. Поэтому сегодня государство не может выполнять свою регулирующую функцию без помощи гражданского общества, в рамках которого все чаще возникают движения «гражданских инициатив», которые берут на себя не только решение местных проблем и заботу о благосостоянии местного населения, но и задачи общеполитического масштаба.

1.3. Социальные гарантии и перераспределение как основные механизмы реализации социального государства Говоря об основных признаках и свойствах социального государства, следует отметить необходимость оценки соответствия способов и приемов реализации социальной государственности основным ее принципам и целям. Здесь сложным вопросом является формализация государственных целей в отношении качества жизни, поскольку последнее в большей мере сохраняет дискуссионный характер. Между тем сопоставление существующих нормативных и позитивных аспектов государственной социальной политики позволяет также классифицировать степень близости реализуемых ею мер с желаемыми задачами роста качества жизни.

В качестве важнейших нормативных аспектов следует выделить законодательно сформулированные права граждан или социальные обязательства государства, что в целом трактуется социальными гарантиями.

Однако последний термин часто рассматривается достаточно широко, и под социальными гарантиями понимается метод или механизм действия государства по обеспечению нужд граждан, а также материальные и юридические средства, обеспечивающие реализацию конституционных социально-экономических и социально-политических прав членов общества.

В категории «социальные гарантии» соединился ряд жизненно важных категорий, включая конституционные права граждан, минимальные социальные стандарты, социальную защищенность граждан и др. Все эти категории в позитивном аспекте раскрывают потенциал социального государства.

Однако в реальности российская система социальных гарантий является весьма громоздкой и малофункциональной в решении социальных проблем. Проблема заключается и в отсутствии системности правового регулирования предоставления опциальных гарантий, и в низкой ее проблемной функциональности. Основная классификация гарантий носит воспроизводственный характер и включает в себя три основные структурные подсистемы. Это гарантии человека в процессе: а) производства (обеспеченность работой, право на предпринимательство, на собственность, охрана труда и т. д.); б) распределения (минимальная заработная плата, пенсии, стипендии, ликвидация монополизма в ценообразовании, те или иные льготы и привилегии, связанные с характером и содержанием труда);

в) потребления (доступ к социально-минимальным благам, пособия, дотации, право на получение благотворительной помощи, реабилитационной поддержки и т. д.). Далее идут многочисленные отраслевые, ведомственные, территориальные, административные и иные дополнения, уточнения, исключения и т. д., что в итоге делает механизм предоставления гарантий не только малопонятным, но и чрезвычайно административно зарегулированным.

Если рассматривать экономический аспект реализации социальных гарантий77, то за 2008–2009 гг. число их получателей социальных выплат достигло 20 млн чел. и составило примерно 13 % населения России. Однако на регулярной основе такие выплаты получают только 9 % населения, правда, число их постоянно растет. По оценкам экспертов, российская социальная политика, несмотря на достаточно серьезный охват пособиями разных групп населения, остается ультраконсервативной и крайне умеренной: из статистики Росстата следует, что ее основной упор делается на поддержку наиболее пожилого населения, большинство денежных выплат являются дополнительными пособиями пенсионерам. Таким образом, идет просто дополнение по линии бюджета ситуации с пенсионным обеспечением в РФ, в то время как чистой денежной поддержкой малоимущих в РФ в 2008 году было обеспечено только 649 тыс. человек, или 3 % от общего числа получателей социальных выплат. Правда, объем этих выплат ничтожен. Согласно данным статистики, средняя федеральная денежная социальная выплата в 2009 г. составила 648 руб., региональная – 340 руб. На выплаты выше 1 тыс. руб. в месяц в РФ могли рассчитывать дети-сироты (1526 руб.), дети-инвалиды (1408 руб.) и чернобыльцы (1619 руб.), Герои Советского Союза и России (2703 руб.), и лишь детям под опекой и сиротам выплачивались суммы, сравнимые с минимальной потребительской корзиной, – 5005 руб. в месяц. Изменить ситуацию могла бы реальная финансовая помощь, которая по оценкам экспертов должна составлять около 15,0 % ВВП, что почти в 10 раз превышает бюджетные ассигнования на эти цели»78. В итоге вопрос реального предоставления гарантий уходит в область государственной политики распределения и перераспределения, Батурин Д. Социальное государство не отличилось щедростью // Коммерсантъ. 2009. 13 мая. № 83 (4138).

Мисихина С.Г., Сурков С.В. Анализ распределения социальной помощи, льгот и услуг по группам домохозяйств на базе обследования бюджетов домохозяйств в регионах Российской Федерации // Уровень жизни населения регионов России. 2006. № 4. С. 2.

которая и формирует позитивные условия социального регулирования государства.

Проблема перераспределения доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости и экономической эффективности является следствием как изъянов рыночного механизма, так и общественных потребностей в эффективной концентрации средств для накопления человеческого капитала. Однако теоретические представления о сущности этого явления или процесса весьма ограничены. Термин «перераспределение» приводится лишь в отдельных экономических словарях, но в большинстве из них оно используется для раскрытия содержания других терминов экономической науки и практики. Если посмотреть на имеющуюся понятийную базу, то становится видно, что основные проблемы толкования термина «перераспределение» связаны с узким его рассмотрением, либо только рамками взаимодействия с государством, либо только как механизм изъятия доходов с ограниченным числом субъектов экономических отношений (табл. 6).

Обзор основных определений термина «перераспределение»

Словарь русского язы- Распределяться заново иначе.

ка Современный экономи- Перераспределение доходов – вторичное распределение перческий словарь80 вичных доходов (заработной платы, процента, ренты и прибыли) во время их обложения государственным налогом.

Словарь-справочник по Перераспределение доходов: коррекция первичного распресовременной экономи- деления доходов путем их добровольного переноса между ке81 экономическими субъектами и в связи с политикой государства в области доходов.

Современный экономи- Изъятие части доходов у одних лиц с целью их передачи ческий словарь82 другим лицам или добровольную передачу доходов одними лицами другим, более в них нуждающимся… Перераспределение доходов может иметь место в масштабе государства и регионов посредством налогов, в масштабе отраслей – посредством перераспределения средств через бюджет, в масштабе семей – путем распределения общего дохода семьи Экономика. Толковый Передача денежных и материальных средств одних лиц друсловарь83 гим лицам, а также изменение целевого назначения Словарь русского языка: в 4 т. / АН СССР, Ин-т рус. яз. ; под ред. А.П. Евстигнеевой. М. : Русский язык, 1985–1988. Т. 4. С. 636.

Файзберг Б., Лозовский Л., Стародубцева Е. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 240.

Мишкевич М.В., Василевский Л.И., Ермаков В.Н. и др. Словарь-справочник по современной экономике. Минск, 1996. С. 154.

Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Инфра-М, 2006. 495 с.

Экономика. Толковый словарь : общ. ред. И.М. Осадчей. М. : Инфра-М, 2000.

По нашему мнению, перераспределение – сложное экономическое явление, имеющее объективное происхождение и функционирование в результате действия противоречий экономических законов для осуществления вторичного распределения, что находит отражение в образовании, корректировке, трансформации и регулировании стоимостных и натуральных доходов, ресурсов и средств домохозяйств, предприятий и государства. Перераспределение как сложное, внутренне противоречивое экономическое явление, становясь составной частью распределения, обеспечивает формирование вторичных доходов посредством перелива и корректировки первичных доходов, активно пронизывает отношения обмена с непосредственным выходом на условия и результаты производства и конечное потребление субъектов экономических связей.

Перераспределение, являясь частью распределительных процессов в экономике, значительно согласуется с иными этапами воспроизводственного процесса, а также условиями экономических процессов, главным из которых являются отношения собственности. «Отношения распределения, будучи одновременно и отношениями производства, вместе с тем являются стороной отношений собственности, и наоборот – отношения собственности выступают как отношения распределения»84. Отсюда распределение предшествует самому производству и соответственно система распределения определяет условия экономического роста в виде роста производства. То же самое можно отнести и к перераспределению, результаты которого не только являются условием экономического развития, но и напрямую влияют на все стороны общественной жизни.

Перераспределение, являясь распределением вторичных доходов, непосредственным образом зависит от соответствующего процесса с первичными доходами. Последние формируются при распределении общественного продукта между индивидуальными производителями после возмещения потребленных средств производства, расширения производства, образования резервного или страхового фонда и др. Указанные вычеты являются экономической необходимостью, и их размеры определяются «на основе наличных средств и сил, отчасти на основе теории вероятности, но они никаким образом не поддаются вычислению на основе справедливости»85. Оставшаяся часть совокупного продукта в качестве предметов потребления, прежде чем поступить в индивидуальное потребление, распределяется на удовлетворение общественных потребностей в виде налогов и отчислений. Оставшаяся часть национального дохода относится к первичным доходам, представленным оплатой труда и прибылью, а также доСорокин С.Ф. Распределение собственности и эффективность хозяйственной деятельности (общий и региональный аспекты) : автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. СПб., 1999.

Маркс К. Критика готской программы / К. Маркс, Ф. Энгельс. Соч. 2-е изд. Т. 19. М. : Изд-во политической литературы, 1961. С. 17.

ходами населения от подсобного хозяйства и индивидуальной производственной деятельности.

Перераспределение же возникает после первичного распределения общественного продукта в результате централизации средств в государственном бюджете и перераспределения из него и через него во внебюджетные фонды социальной защиты и т. п. К вторичным доходам, прежде всего, относятся доходы работников и прибыль собственников предприятий нематериальной сферы, доходы государственного бюджета и внебюджетных фондов, трансфертные доходы населения, доходы граждан, фирм и правительства от собственности в форме ренты и процента.

В отношении перераспределения основными рассматриваемыми вопросами являются причины или основания, виды и механизмы, а также последствия или реальные или потенциальные эффекты. Структура видов перераспределительных процессов представлена в табл. 7.

Виды, этапы и субъекты перераспределительных отношений тельных процессов предприятиями Налоги, относимые на Вторичная Предприятия Государство Денежн.

издержки Шагинян С.Г. Современная структура перераспределений и их формы, влияющие на реальные доходы населения // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2003. № 2. Т. 1.

и перераспределиления Направитель Получатель форма тельных процессов Финансирование жи- Вторичное Государство, Население, Денежн.

тельства Незаконное присвое- Вторичное Государство, Население Денежн., Оплата труда в не- Вторичное Предприятия Население Денежн.

Обязательные соци- Вторичное Предприятия Фонды со- Денежн.

Розничный товаро- Первичное, Предприятия Население, Натуральн., щественное питание Государственные рас- Вторичное Государство Население, Денежн.

Цены на товары роз- Вторичное Предприятия Население Денежн.

ничной торговли Цены продовольст- Вторичное Население, Население Денежн.

Цены рынка ценных Вторичное Предприятия, Население, Денежн.

22 Вклады, займы, лоте- Вторичное Население Государство, Денежн.

23 Ссуды населению Вторичное Банки, фин. Население Денежн.

24 Платежи по страхова- Вторичное Страховые Население Денежн.

25 Дивиденды от пред- Вторичное Предприятия Население Денежн.

приятий нематериальной сферы 26 Косвенные налоги Вторичное Предприятия Государство Денежн.

27 Прибыль предпри- Вторичное, Предприятия Собственни- Денежн.

сферы 28 Налог на прибыль Вторичное Предприятия Государство Денежн.

и перераспределиНаправитель Получатель тельных процессов Налоги с физических Вторичное Население Государство Денежн.

30 Пенсии, пособия, сти- Вторичное Государство, Население Денежн.

31 Тарифы на платные Вторичное Предприятия Население Денежн.

услуги 32 Оплата частных услуг Вторичное Предприятия Население Денежн., 33 Доходы от собствен- Вторичное Население, Население Денежн.

35 Подарки, переводы Вторичное Население Население Денежн., 37 Незаконное присвое- Вторичное Население, Население Денежн., ности 38 Другие формы Вторичное Население, Население, Денежн., В отношении причин перераспределения существует как минимум две основные точки зрения, первая из них строится исходя из человеческих предпочтений или с микропозиций, поскольку люди не склонны к риску, альтруистичны или следуют определенным нормам справедливости, вторая основана на экономических или политических намерениях государства.

В первую группу теорий относят взгляды на существование перераспределения с микропозиций:

1. Перераспределение как элемент страхования. При создании институтов перераспределения дохода от богатых к бедным индивид в состоянии определенности страхует себя от вероятности попадания в класс бедных. Неопределенность относительно будущего положения может привести к единогласному принятию соглашения о включении перераспределительных институтов в конституцию. В этом случае конституция становится видом страхового контракта.

2. Перераспределение как общественное благо. Согласно этой гипотезе, богатые передают часть дохода бедным не потому, что они находятся вне определенности относительно возможности стать бедными, но в силу сочувствия или подобной альтруистической мотивации. Для своей благотворительной цели они используют государство как инструмент решения проблемы «безбилетников», в результате чего перераспределение будет происходить в Парето-оптимальном объеме.

3. Перераспределение для удовлетворения норм справедливости.

Западная философская традиция считает неравенство противоестественным процессом, ненормальным состоянием общества, причем это в равной мере относится как к неравенству экономическому или социальному, так и моральному, политическому и др. Само возникновение христианской религии стало в определенной мере реакцией на несовершенство общества, а идея равенства («…человек создан Господом одним и единственным для того, чтобы показать, как приятно Ему единство среди множества») заняла в ней центральное место.

Уже в эпоху Средневековья распространились представления о равенстве людей с точки зрения морали, в XVI–XVIII веках с формированием гражданского общества утвердились принципы политического равенства граждан, к концу XIX – началу ХХ столетия относятся первые радикальные шаги, направленные на преодоление экономического неравенства.

Харсаньи и Роулз выдвинули нормативные теории, в которых индивиды предполагают по этическим соображениям, что им неизвестно их будущее положение. Роулз даже называет свою теорию «справедливость как честность», и можно представить его изображение общественного договора в виде своего рода страхового контракта как один из способов артикулирования норм справедливости.

В отношении второй группы теорий следует указать, что она носит макропозиционный характер и включает как минимум две группы взглядов:

I. Перераспределение для улучшения аллокативной эффективности, когда государство осуществляет перераспределение средств для передачи ресурсов от менее производительных собственников к более производительным, что может значительно увеличить общий доход сообщества, так что все его члены улучшат свое положение.

Согласно классическому рыночному представлению, собственники факторов производства получают свои доходы по одному общему принципу эффективного или рыночного распределения в соответствии с величиной добавочного или предельного продукта. Согласно ему, дифференциация доходов объективна и стоимость воспроизводства рабочей силы в стране может быть больше или меньше предельного продукта труда, поHochman, Harold M. and Rodgers, James D. Pareto Optimal Redistribution. The American Economic Review, Vol. 59, No. 4, 1969. Рp. 542–57.

этому наемный работник может получать заработную плату значительно ниже стоимости своего воспроизводства.

Однако в реальной жизни дифференциация доходов зачастую не связана с эффективностью трудовой деятельности, а определяется не зависящими от работника причинами, включая:

1. Криминальная экономическая деятельность, теневая и коррупционная экономика, на долю которых приходится от 25 % до 60 % ВНП88.

2. Дифференциация в доходах между предприятиями различных отраслей. Часть предприятий активно использует преимущества, связанные с возможностью выхода на внешний рынок. Существует и группа предприятий, использующих свое монопольное положение на внутреннем рынке.

3. Многие предприятия по объективным причинам оказались в чрезвычайно сложном положении, некоторые из них на гране остановки, предотвратить которую в существующих условиях невозможно без государственной поддержки. Причина сложившегося положения связана с резким изменением в соотношении цен, последовавшем после их либерализации.

Предприятия, работавшие ранее в условиях низких цен на энергоносители и транспорт, оказались нерентабельными.

4. Неоправданная дифференциация доходов существует и вне предприятий. Она выражается в основном в огромных различиях между оплатой труда директоров и очень ограниченного числа близких к ним работников, с одной стороны, и всех остальных работников, с другой. Величина заработной платы административного персонала устанавливается по существу ими же самими и никем не контролируется.

В итоге к низкодоходным группам относятся работники предприятий и организаций общественного и низкорентабельного рыночного секторов.

«Подавляющая часть этой группы работников не является ни хроническими алкоголиками, ни людьми с психическими отклонениями, ни бездомными – они не принадлежат к типичным для высокоразвитых стран группам риска.

Вместе с тем им не гарантированы даже минимальные стандарты жизни»89.

II. Перераспределение как изъятие представляет собой вид абсолютно недобровольных трансфертов от «проигравших» к «победителям» в политическом процессе с целью укрепления позиций последних.

Таким перераспределением явилась реформа собственности, начиная с 1991 г., благодаря которой происходило кардинальное изменение системы собственности с целью приближения ее к канонам рыночной экономиМаликов Р. Институциональная коррупция в России: методология анализа // Общество и экономика.

2005. № 1. С. 193–207; Шеншин А.Е. От «теневизации» экономики к криминализации общества: генезис и сущность криминальных экономических процессов // Вестник Московского университета. Серия 18.

Социология и политология. 2003. № 3. С. 33–50.

Пийрайнен Т., Туркинцев Е. Отталкиваясь от Макса Вебера: к пониманию процессов социальной трансформации в России // Вопросы экономики. 1998. № 7. С. 35; Вестник научной информации ИМПИ РАН. 1999. № 1. С. 23; Экономическое развитие России. Аналитическая лаборатория «Веди». 1999. № 2.

С. 11–12.

ки. Передача собственности в частные руки привела к деформации распределения как капитальных ресурсов, так и текущих доходов на приватизированных предприятиях.

В отношении капитальных ресурсов сколько-нибудь достоверной, систематизированной информации о распределении собственности не существует. Однозначно можно сказать, что собственность в России высоко сконцентрирована, при этом доля мелких собственников последовательно снижается. В стране не создан широкий слой собственников, являющихся основой существования демократической экономики и фундаментом роста уровня жизни.

Такой итог является следствием российского варианта приватизации, который осуществлялся ускоренным, грубым, неприемлемым способом.

«Приватизация в России и ряде других стран, – пишут Д. Стиглиц и Д. Эллерман, – отмеченная накоплением огромных богатств немногими олигархами, не только не дала обещанных выгод в смысле эффективности, но подорвала общественный капитал и привела к утрате доверия к рыночной экономике»90.

Таким образом, сам по себе формальный акт приватизации еще не создает «автоматически» такой экономической организации, которая способна к более эффективному использованию активов, нежели альтернативные варианты собственности и контроля над предприятиями (государственная собственность или менеджерский контроль). Простой передачи собственности негосударственным владельцам оказалось недостаточным для возникновения «эффективного» собственника, обладающего мотивацией в общественной эффективности приватизированных предприятий.

Более того, как показывает практика, статус собственника еще не гарантирует даже от таких действий, результатом которых является уничтожение активов контролируемого предприятия.

В отношении текущих доходов ситуация не менее критическая.

В России изменение политики распределения привело к деформации распределения доходов на приватизированных предприятиях. В сложившихся институциональных условиях формируются условия перераспределения доходов за счет контроля над товарными и финансовыми потоками предприятия. К ряду негативных процессов также относится, в том числе, формирование теневых каналов перераспределения доходов, которые не ведут к росту интереса в развитии и расширении производства.

Так в условиях свободы действий в отношении финансовых и товарных потоков непосредственным источником доходов доминирующего собственника становится не доход предприятия, а доход посреднических фирм или финансовых структур, опосредующих эти потоки. В итоге свободный рынок частных собственников дал им меньшую подконтрольность Стиглиц Д., Эллерман Д. Мосты через пропасть: макро- и микро стратегия для России // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 4. С. 10.

государству и большие возможности ухода из-под налогообложения, широкие возможности в проведении финансовых операций, в том числе с целью вывода средств за рубеж, отсутствие обязательств по сохранению социальной инфраструктуры и решению социальных проблем, высокую внутреннюю управляемость и низкие транзакционные издержки проведения оппортунистического поведения.

Это состояние интерпретируется как «экономика физических лиц»91, когда эффективность работы собственности в данной институциональной среде приобретает ограниченное значение, поскольку доходы собственника формируются в большей степени от реализации власти над товарными и финансовыми потоками при проведении оппортунистических действий. В этих условиях ценность собственности в лице предприятий и организаций весьма относительна, поскольку существует большой разрыв между индивидуальными доходами собственника и доходами предприятий. Собственник ограничен в мотивации увеличения ценности активов контролируемого объекта и сфокусирован только на сохранении институциональных и технических условий существующих доходных схем.

Если исходить из того, что объемы ВВП в России еще далеки от уровня советского периода, то уровень заработной платы в целом упал более чем на половину (табл. 8).

Структура ВВП по доходам, в % от общего объема номинального ВВП России 1996. № 4. С. 81–95.

Таким образом, с начала девяностых годов оплата труда упала в объеме ВВП на 40 %, при этом валовая прибыль и смешанные доходы возросли более чем в 2 раза. Для сравнения, предпринимательский доход и доходы от собственности в сумме в США в 1990 г. составляли 24,9 % в общем объеме национального дохода, в Великобритании, соответственно, 22,9 %, при этом доходы от найма в США были 61,2 %, в Великобритании 61 %, что значительно выше российского уровня92.

После функционального или первичного распределения доходов дальнейшее перераспределение доходов осуществляется, в том числе, посредством государственного бюджета, который за годы реформ значительно сократился. Соотношение расходов (и ссуд за вычетом погашений) консолидированного бюджета и ВВП: в 1992 г. – 65,1 %, в 1993 г. – 48,6, в 1994 г. – 47,5, в 1995 г. – 41,1, в 1996 г. – 43,0, в 1997 г. – 43,1 %, т. е. российское государство стало «меньше» в полтора раза. При этом этот показатель для стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в среднем равняется 50 %. В пределах 45–50 % он находится и для наиболее успешно развивающихся постсоциалистических стран – Словении, Венгрии, Чехии, Словакии. В этих странах государство не считает для себя возможным освободиться от социальных издержек.

Более того, эти страны видят в системе социальной поддержки населения важный стабилизационный фактор93.

Диктуемая либеральная политика утверждает, что «для России критическим значением величины государственных расходов, при превышении которого устойчивый экономический рост прекращается и начинается спад, выступает уровень 36–38 % ВВП. Оптимальным размером этого параметра является интервал 18–21 % ВВП»94. Иная точка зрения, которой придерживаются в большинстве развитых стран, допускает, что государственные расходы способствует экономическому росту, значит – чем «больше» государство в этой части, тем лучше. Доказательством этой точки зрения являются тенденции соотношения размеров государства и бюджетных потоков многих стран (см. рис. 1).

Тарасевич Л.С., Гальперин В.М., Игнатьев С.М. 50 лекций по микроэкономике. М. : Экономическая школа, 2000. С. 860.

Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики / рук. авт. Д.С. Львов ;

отд. экон. РАН ; науч.-ред. совет изд-ва «Экономика». М. : Экономика, 1999. 793 с. (Системные проблемы России). С. 34–35.

Илларионов А., Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост // Вопросы экономики.

2003. № 9. С. 42.

Рис. 1. Объем налоговых платежей в % от объема ВВП за 2009 г.

В любом случае наличие самого перераспределения еще не означает принадлежность к социальному государству. На какие цели идут средства на реализацию перераспределительных процессов? Кому осуществляется перераспределение средств и насколько после этого улучшается положение более слабых слоев общества и всего общества в целом? Социально эффективное перераспределение основано на выборе варианта социальной политики, дающей в качестве итога желаемую социальную структуру общества.

Вопрос создания социально эффективного распределения будоражил умы людей в течение многих поколений, создав достаточно стройные, объясняющие необходимость, важность перераспределения варианты реализации основных его принципов и подходов и т. д. (табл. 9).

Основные теории подходов и принципов перераспределения перераспределения Теория политиче- Три основных способа организации перераспределительных ской экономии со- процессов: общественные фонды потребления (ОФП); ценообрациализма зование; уравнительность в оплате труда. Данные способы отличались неспособностью обеспечить эффективную аллокацию В отношении уравнительности в оплате, этот принцип распределения по труду обеспечивал механизм перераспределения доходов от высокооплачиваемых работников к низкооплачиваемым и перераспределения Теория утилита- Теория связывает логику индивидуального принятия решений с ризма вопросами морали и общественной политики через удовлетворенность конкретного индивида. Максимизируя благосостояние, государство должно максимизировать сумму полезности для каждого члена общества. Закон убывающей полезности позволяет установить принцип распределения, согласно которому прирост Поэтому правительство должно стремиться к повышению степени равномерности распределения доходов.

Теория ограничена только объяснением необходимости равномерного распределения дохода, не давая никаких рекомендаций Теория экономики Первая теорема экономики благосостояния говорит, что нерегублагосостояния лируемая рыночная экономика достигает оптимума по Парето только при условии отсутствия рыночных ошибок, в числе которых несостоятельность конкуренции, общественные товары, экстерналии, неполные рынки, несовершенство информации, безработица, инфляция и неравновесие. Присутствие рыночных ошибок в реальном мире делает необходимым вмешательство государства, так как оно способно привести к Парето-улучшениям.

Как пишет Х. Роузен, «...теория экономики благосостояния показывает, что сама по себе эффективность не может быть использована для оценки желательности существующего положения вещей. Критерий, отличный от критерия эффективности, должен быть применён для рассмотрения вопросов о сравнении способов альтернативного размещения ресурсов».

Неоклассическая В рамках неоклассического направления сделана попытка обосэкономическая новать тезис о неизбежности выбора между экономической эфтеория фективностью и справедливостью в распределении доходов. Аргументация строится на утверждении о снижении стимулов к труду в результате принудительного перераспределения, причём внимание принимаются и издержки, связанные с самим процессом передачи части дохода. Основной вывод заключается в том, что перераспределение не может быть эффективным по Парето.

«Теорема невоз- Данная теория защищает тезис, что механизмов, позволяющих можности» Эрроу обеспечить адекватное предложение услуг со стороны государи др. ства, отвечающее потребностям избирателей, вообще не существует.

Все рассмотренные подходы показывают, что ни сами механизмы оптимального перераспределения, ни их технические конструкции не могут быть эмпирически или логически установлены и объяснены. Данные вопросы перераспределения являются, по мнению современных теорий, производными от существующих превалирующих этических, идеологических и политических доктрин или негласного общественного договора между всеми группами интересов в обществе. Каковы реальное положение дел в процессе перераспределения доходов и его роль в решении социальных проблем, сможет продемонстрировать макроэкономический анализ проблемы бедности.

Распространенными схемами перераспределения дохода, осуществляемого прямым и косвенным способами, являются следующие (табл. 10).

Основные схемы перераспределительного процесса со стороны государства - «трансфертные платежи»: пособия, вы- - перераспределение имущества посредплачиваемые малообеспеченным группам: ством экономических и иных реформ;

иждивенцам, инвалидам, престарелым и безработным и др.;

- «регулирование цен» на социально – перераспределение имущества и дохода - «индексация» фиксированных доходов - система налогообложения, включая и трансфертных платежей при определен- прямые и косвенные налоги. Превалируном законом проценте инфляции; ют косвенные налоги, как плата за потребление;

- тарифные сетки и схемы оплат труда, - «прогрессивное налогообложение», включая «обязательный минимум зарпла- при котором налоговая ставка увеличиваты» как базы оплаты труда на всех пред- ется по мере роста размеров номинальноприятиях и др. го дохода и др.

Важным моментом в перераспределении являются принципы и подходы к формированию качественной и количественной структуры перераспределительного процесса. В этой связи существует ограниченное число логически обоснованных рекомендаций. Одним из традиционных вариантов формализации перераспредилительного процесса является система социального нормирования, которая позволяет сформировать если не основополагающие принципы, то хотя бы разумные и необходимые ориентиры данных экономических отношений.

1.4. Социальные нормативы, сущность и эволюция понятия Вопрос социальных стандартов был в свое время поднят на волне требования конкретизации конституционного термина «социальное» государство95, неоднозначность чего была и остается очевидной. Социальные стандарты должны были стать резюмирующим положением социальной политики в виде норм и обязательств, с одной стороны доказывающих Конституция РФ, ст. 7.

и конкретизирующих социальность власти, с другой, уточняющих социальные права граждан.

Необходимость и обоснованность принятия документов о социальной стандартизации, тем не менее, оказалось сопряжено с массой трудностей и проблем, начиная с терминологии «социальный стандарт». Данный термин имеет широкую интерпретацию. С точки зрения норм государственного управления96, социальный стандарт – это установленные законодательством Российской Федерации необходимые гарантии социальной поддержки, обеспечивающие удовлетворение важнейших потребностей человека.

Иную трактовку дает модельный закон «О государственных социальных стандартах»97, где социальные стандарты – это устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных конституцией социальных прав граждан и порядок их предоставления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 6) определяет понятие минимальных государственных социальных стандартов как «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации».

Совершенно другие определения социальных стандартов устанавливают эксперты в области муниципального управления и финансов. «Государственные минимальные социальные стандарты – это устанавливаемые и регламентируемые государством качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность которых гарантируется государством их бесплатностью или доступностью платы за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых фондов и иных средств»98 или минимальные государственные социальные стандарты – это «установленные законодательством РФ минимально необходимые гарантии социальной защиты, обеспечивающие удовлетворение важнейших потребностей человека»99.

Региональное законодательство также предлагает в отношении понятия «социальный стандарт» весьма разнородные трактовки:

Проект закона «О минимальных государственных стандартах», который был разработан и внесен на рассмотрение Думы большой группой депутатов от депутатской группы «Народный депутат».

Постановление межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 19 апреля 2001 г. № 12-16 г.

Санкт-Петербург «О модельном законе «О государственных социальных стандартах».

Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / под ред. д.э.н., проф. Н.Г. Сычева и д.э.н., проф. К.И. Таксира. М. : Финансы и статистика, 2002. С. 130.

Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под ред. А.Г. Грязновой. С. 230.

– «Социальный стандарт – установленный законодательством Республики Карелия минимально необходимый уровень государственных гарантий, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека в услугах социальной сферы, выражаемый в социальных нормативах и нормах» (Закон республики Карелия от 31.03.2000 № 404-ЗРК (с изменениями и дополнениями от 21.07.2001);

– «Социальный стандарт – это минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных услуг, пособий и выплат, выражаемый в нормах и нормативах и обеспечиваемый за счет финансирования из консолидированного бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов» (Закон Самарской области от 17.03.2000 № 6-ГД).

Исходя из рассмотренной терминологии, социальный стандарт имеет широкое толкование и может рассматриваться как: государственная гарантия (обязательство); нормативы реализации социальных прав; безвозмездные государственные услуги; общественные потребности и др.

Со стороны технического вида социального стандарта сохраняется также полная неопределенность в связи с широтой понимания его как натуральные, стоимостные, финансовые, технические, организационные нормы и нормативы, а также правила и положения, регламентирующие порядок их установления и применения. Таким образом, социальным стандартом может являться практически любая информация (документ), имеющая, с одной стороны, нормативный характер, а с другой, касающаяся социальной сферы.

В целом предлагаемая система социальной стандартизации довлеет к принципам технической стандартизации, которые между тем не имеют достойной понятийной, методологической и методической базы.

Эксперты100 фиксируют массу проблем современной стандартизации, требующих коренного совершенствования. Так, система стандартизации не имеет четких определений «объекта стандартизации» (по ГОСТ Р.0- объектом стандартизации является продукт, процесс или услуга, подлежащая или подвергшаяся стандартизации), отсутствует системное определение стандарта вообще, существует путаница в толковании видов требований по стандартизации, самих видов и их взаимосвязей и т. д. Наряду с методологическими проблемами неотработанными являются и методы стандартизации, поэтому техническая оценка продуктов, услуг и процессов на базе существующих принципов, в том числе в социальной сфере, не может удовлетворять целям и задачам социальной стандартизации.

Более приемлемой основой для понимания сущности «социального стандарта», с нашей точки зрения, является терминология социологии, где под социальным стандартом понимается социальное поведение субъектов Постыка В.О. Концепции развития национальной системы стандартизации // Стандарты и качество.

2005. № 10. С. 42.

в той или иной сфере. Исходя их этого, в сфере управления социальным стандартом является модель с разным уровнем детализации или агрегирования поведения (управления) государства в социальной сфере.

Разночтения толкования термина «социальный стандарт» происходят в связи с наличием различным мотивов и интересов в принятии стандартов, подчас противоречивых, но основанных на объективных условиях.

Так, до настоящего времени сохраняется правовая неопределенность с систематизацией социального законодательства. Как такового единого раздела законодательства с собственной системой классификацией норм у социального права нет, с другой стороны, множественность социальных норм из общего и отраслевого законодательства создали поистине «джунгли»

в этой сфере. В отношении же социальных стандартов явно прослеживается интерес в формировании подобного образца модели социального законодательства.

Безусловно, в этой модели заинтересовано общество и каждый гражданин в отдельности, стремящийся за забором политических дискуссий о социальных правах получить окончательный вердикт не только об их существовании, но и конкретной реализуемости, поскольку наличие социальных прав часто имеет ограниченный финансовыми, политическими, этническими, территориальными и т. д. возможностями характер.

Другой интерес исходит из проблемы множественности подходов и инструментов социальной политики, которые также вносят запутанность в понимание социальной действительности. Три уровня управления при их бюджетной автономности создают независимые программные и политические продукты для стабилизации социальной жизнедеятельности, давая разное качественное содержание социальных обязательств государства.

В результате становится неочевидным единое социальное пространство страны, где уровень и качество жизни становится результатом действия множества факторов, учесть которые при принятии каких-либо решений невозможно. Потребность в социальных стандартах как инструмент общей ответственности по реализации механизма управления единым социальным пространством (устанавливаемого по ряду критериев) встает со стороны муниципальных и региональных властей в связи с необходимостью упорядочения их работы, выстраивания четкой и обоснованной политики в социальной сфере.

Того же требует и финансовая система формирования и исполнения бюджетов территорий. Отсутствие единых и отраслевых норм бюджетной обеспеченности заставляет принимать региональные и муниципальные бюджеты в состоянии полной неопределенности перспектив улучшения текущей политики недофинансирования социальной сферы. Безусловно, социальные стандарты в виде финансовых норм становятся важнейшим инструментом реализации исполнительской функции власти.

Проблемность понимания сущности социальных стандартов наглядно видна по широте стоящих перед ними задач:

– определение основных социальных гарантий, предоставляемых государством населению; гарантированной структуры и норм потребления гражданами основных материальных благ и услуг;

– нормативное обеспечение формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды;

– обеспечение государственной поддержки развития социальной сферы и улучшения среды обитания отдельных регионов и поселений с учетом их особенностей;

– оказание необходимой социальной помощи малоимущим гражданам, лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации и пострадавшим от стихийных бедствий;

– оценка уровня жизни населения и состояния окружающей среды в регионах и поселениях;

– проведение единой социальной политики в различных регионах страны;

– помощь в разработке и реализации государственной социальноэкономической и экологической политики, федеральных, региональных и муниципальных программ, концепций, прогнозов и схем социальноэкономического и экологического развития и др.

Все приведенные примеры интересов и проблем, ведущих к необходимости социальной стандартизации, с одной стороны, касаются единой системы государственного управления, с другой, относятся к разным его разделам, что и вызывает разночтения понимания социального стандарта.

Система государственного управления имеет, по крайней мере, два основных уровня: макро, связанный с формированием и реализацией основных принципов государственной власти, и микро, касающийся непосредственно его исполнительского механизма. Уровень выработки государственной политики, безусловно, требует наличия социального стандарта в виде критериев, принципов выполнения социальных обязательств государства, раскрываемых через правовые нормы. Примерами такого стандарта могут служить «Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств»101, «Европейская Социальная Хартия»102 и др.

Уровень исполнительской деятельности государства будет предусматривать социальные стандарты текущей работы власти через систему частных организационных, технических, натуральных и стоимостных норм. Между уровнями государственного управления, как и между аналогичными уровнями социальных стандартов, существует определенная Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств. Одобрена в г. СанктПетербурге 29.10.1994 г. Постановлением Межпарламентской Ассамблеи СНГ.

Европейская Социальная Хартия. Социальные и экономические права в России [Электронный ресурс].

Режим доступа: http://www.seprava.ru/cgi-in/library.pl?id=48&action=show.

взаимосвязь или, скорее, иерархия. Последняя выражается в том, что заменить или попытаться раскрыть принципы государственной социальной политики через частные социальные нормы не представляется возможным, в этом случае сумма частных норм не есть целое представление о социальной политике. Попытка комплексно описывать государственное управление в социальной сфере единым набором стандартов также является ошибочной, поскольку в каждом случае требуется свой уровень агрегирования.

Так, в вышеуказанных нормативных документах103 по социальной стандартизации в одном ряду без уточнения их взаимосвязи и предполагаемых алгоритмов принятия стоят следующие объекты стандартизации:

– сферы или отрасли государственных обязательств в социальной сфере;

– требования по реализации этих обязательств;

– требования по инфраструктурным социальным объектам;

– категории населения, в отношении которых существуют социальные обязательства;

– перечень социальных услуг, предоставляемый государством;

– требования по выполнению социальных услуг (сроки, механизмы, гарантии и др.);

– структура и нормы затрат на выполнение социальных услуг и др.

Было бы правильно говорить о необходимости существования двух уровней формирования «социальных стандартов», которые на макроуровне выражаются в уточнении и формализации концепции современного государства и его социальной стратегии, систематизации его законодательной базы в социальной сфере и закреплении в обществе правового социального статуса отдельного гражданина. Указанная работа в этой области чрезвычайно сложна и зависит от сложившейся системы отношений между обществом, отдельным гражданином и государством. Кроме того, актуальность таких макростандартов, как модель поведения государства в социальной сфере, существенна только при наличии системы ответственности в работе органов власти. Российский опыт в этой области только нарабатывается, поскольку внутренняя социальная политика всегда являлась наиболее слабым элементом в государственном управлении.

На микроуровне, где социальной стандартизации подлежит исполнительская деятельность, социальными стандартами могут стать не только традиционные параметры процесса в виде административного и финансового регламента деятельности власти разного уровня, часто имеющей внутренний, скрытый характер, но, прежде всего, оценка конечного продукта, создаваемого этой деятельностью.

Постановление межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 19 апреля 2001 г. № 12-16 г.

Санкт-Петербург «О модельном законе «О государственных социальных стандартах»; Проект закона «О минимальных государственных стандартах».

В отношении первого принципа формирования социальных стандартов как формы административного регулирования следует признать, что продолжающий использоваться нормативный принцип в современных условиях только усиливает деструктивные процессы в управлении. Жесткие административные нормы, основывающиеся только на силе приказа, не могут служить целям повышения эффективности управления. С другой стороны, стоимостные нормы затрат на социальные нужны всегда будут заложниками политического желания и готовности нести эти затраты при соответствующем уровне доходов. Невозможность относительно точного расчета натуральных оценок делает их всегда по большому счету субъективными, зависимыми от используемых подходов обоснования. Так, на практике применялся подход, при котором определялись приблизительные потребности в средствах для осуществления расходов путем расчета стоимости предоставления «стандартного уровня» услуг в типичном территориальном образовании. Он известен как подход, основанный на «удельной себестоимости», используемый в Швеции в конце семидесятых годов. Известен подход, предлагаемый Струмилиным на основе опережающего уровня потребления. В настоящее время в большей степени используется подход минимальных оценок, безусловно, также являющихся значительно оторванными от реальных потребностей. В итоге следует признать, что любой нормативный расчет потребностей (затрат) в социальной сфере есть реализация субъективных, экспертных оценок, со всеми вытекающими последствиями.

Для международной практики более характерно, когда расходные потребности или нормативные расходы устанавливают или предписывают в процессе исполнения бюджета, т. е. нормы играют роль контролера за минимальным уровнем предоставляемых услуг.

Анализируя опыт применения традиционного подхода формирования и использования социальных норм в России, можно установить как характер современных особенностей его реализации, так и проблемность текущего этапа реализации. Традиционный способ социального нормирования характеризуется следующими чертами и особенностями:

1. Система социального нормирования традиционно основана на рациональных нормах потребления и обеспеченности, которые представляют собой экспертный выбор потребления разумного количества конкретного блага104.

2. Рациональные нормы потребления определяют объем и структуру потребления, которые варьируются в зависимости от ряда критериев:

– вида блага: конкретные и неконкретные;

– задаваемого уровня реализации потребностей человека в этом благе;

Потребности. Доходы. Потребление (методология анализа и прогнозирование видов благосостояния) / отв. ред. Н.П. Федоренко, Н.М. Римашевская. М. : Наука, 1979. С. 240.

– наличия ресурсов для удовлетворения потребностей и др.

3. Сложность определения данных норм отражена в широком наборе проблем, требующих решения:

– проблема выбора приоритетности удовлетворения потребности;

– определение путей использования ресурсов с учетом приоритетов;

– оценка вероятности удовлетворения потребности в зависимости от Нормативы могут быть установлены рядом способов:

- научно обоснованные (рациональные) нормы;

- на основе «стандартного уровня» потребления;

- метод «опережающих групп», по ведущей социальной группе;

- метод сравнения с другими странами, регионами;

- метода экспертного опроса и др.

В результате устанавливаются следующие социальные нормативы:

- социальные нормативы обеспеченности населения общедоступными услугами государственных и муниципальных учреждений культуры, образования;

- нормы и нормативы обеспеченности населения медицинскими и санаторно-профилактическими услугами;

- нормативы обеспеченности центрами социального обслуживания населения;

- перечень бесплатных и общедоступных образовательных услуг, финансируемых за счет средств консолидированного бюджета области;

- нормы и нормативы обеспеченности населения бесплатными и общедоступными образовательными услугами и т. д.

Дальнейшим этапом социального нормирования является процедура обоснования технологии выполнения рациональных норм потребления, т. е. технологии производства «разумного» количества конкретного блага.

Индивидуальность процедур создания общественных благ ставит под сомнение однозначность технологии выполнения рациональных норм потребления, в силу этого более распространенной формой нормирования здесь является установление минимальных границ.

В результате устанавливаются следующие социальные нормативы:

- нормы и нормативы материально-технического и кадрового обеспечения учреждений здравоохранения различных типов и видов;

- нормы и нормативы материального, кадрового и технического обеспечения образовательных и воспитательных учреждений различных типов и т. п.

В дальнейшем объемные нормы проходят процедуру стоимостной оценки для формирования финансовых норм, которые могут устанавливаться следующими способами:

1) косвенная оценка расходных нормативов путем анализа факторов, оказывающих влияние на их стоимость (применяется при возможности идентифицировать факторы дифференциации стоимости бюджетных услуг, а также количественно оценить их влияние на указанную стоимость);

2) оценка относительной стоимости оказания государственных услуг с помощью фактической доли в целевом трансферте на соответствующий вид расходов бюджета (для целей межбюджетного выравнивания);

3) оценка расходных нормативов на основе среднедушевых показателей по стране (применяется в случае отсутствия существенных межрегиональных различий в стоимости оказания государственных услуг);

4) оценка расходов на основе репрезентативной системы расходов, предполагающей дифференциацию стандартного, полученного в результате усреднения данных по различным регионам, норматива бюджетных расходов на одного человека.

Последний вариант планирования на основе формирования единых норм расходных потребностей является наиболее оптимальным способом нормативного планирования, однако методику формирования единых норм расходных потребностей федеральные органы власти пока отказываются разработать и утвердить. Вместо единых норм расходных потребностей используются различные ведомственные нормативы для отдельных бюджетных отраслей в стоимостном виде без сопровождающей их расчет прозрачной и объективной оценки.

Можно привести еще немало доводов в доказательство нецелесообразности жесткого курса на финансовое социальное нормирование:

- сложность, неоднозначность и субъективность нормирования социальных нужд делает этот процесс политическим. Может быть, поэтому в мировой практике очень ограниченное число стран помимо СНГ используют бюджетные нормативы для целей формирования бюджетных расходов. Общая точка зрения такова, что данный подход к составлению бюджетов является очень дорогостоящим и запутанным, в том числе по причине необходимости первоначальной оценки потребностей (затрат) в натуральном выражении, для чего необходимо точно представлять широкий круг параметров: объем и качество услуг, пространство и время их оказания и др. Недостаточное внимание к одной из составляющих ставит под сомнение весь ход расчета норматива;

- возможности формирования таких норм ограничены многочисленными методическими и методологическими проблемами. Так, на систему социального нормирования влияет множество косвенных факторов:

а) структура социальных расходов по системе распределения;

б) структура потребностей по субъектной принадлежности (индивидуальные, групповые, общественные);

в) структура потребностей по уровню доходов;

г) наличие систем создания общественных благ: собственное производство или финансирование и стандартов, определяющих качественную сторону расходов и др.

В силу отсутствия учета всех этих факторов расходные потребности чаще всего определяются произвольно и административно, чаще всего рассчитываются на основе фактически произведенных расходов, согласно законодательно закрепленным расходным обязательствам, без корректировки последних на реальные потребности105, они не являются нормативами по существу, а только средними106 расходами. Структура самой социальной нормы устанавливается произвольно, что ведет к отсутствию системности в нормировании и взаимосвязанности норм. Отдельные нормы из одной области служат разным целям, формируются автономно и отражают частное видение социальной проблемы их разработчиком.

Практика ряда регионов показывает, что социальные нормативы, принятые на региональном уровне, направлены и в первую очередь касаются вопроса бюджетной обеспеченности для решения межбюджетных проблем. Система же их расчета остается вообще под вопросом. Значение натуральных и финансовых нормативов от региона к региону значительно разнится, что ставит под сомнение обоснованность их формирования. Они практически не затрагивают вопрос качества услуг.

Ограничения внедрения социальной стандартизации в систему социального управления включают следующие моменты:

1. Внедрению социальной стандартизации должна предшествовать систематизация социальных прав граждан, в лучшем случае с выделением комплексной отрасли права – социального права, которая позволила бы дать всестороннее, исчерпывающее представление о государственных социальных обязательствах.

2. Важнейшим условием реализации любых стандартов является их единообразие по отношению к любому объекту применения, и социальные стандарты тому не исключение. Именно единый подход к социальным правам всех граждан России и равным обязанностям по их выполнению с нашей точки зрения является нереализуемым условием для современной власти, в условиях высокой неравномерности социально-экономического развития и поляризации общества.

Опыт других стран показывает необходимость корректировки расходных потребностей исходя из факторов состояния. Так, в Японии при подсчете расходных потребностей учитывают так называемый «коэффициент использования бюджетной услуги»: например, количество полицейских и пожарных, необходимых для обеспечения должной безопасности населения, протяженность дорог и т. д. В Индии в результате определения расходных потребностей штатов была выработана такая схема: 20 процентов объема трансфертов выделяется исходя из численности населения, 60 процентов – исходя из отклонения подушевых доходов штата – получателя трансферта от доходов того штата, где зафиксирован их наивысший уровень в расчете на душу населения, 5 процентов – с учетом состояния инфраструктуры, 5 процентов – в соответствии с площадью территории, 10 процентов – в зависимости от налоговых поступлений (Цветов П. Как уравнять неравенство // Российская Федерация сегодня. 2008. № 23).

Чаще идут не от средних величин, а от расчета расходов по образцовому объекту.

3. В отличие от традиционной стандартизации, регламентирующей процессы производства материальных благ и оказания услуг, социальная стандартизация регламентирует процессы их распределения и потребления. Соответственно, важным моментом этой деятельности является возможность её детализации и унификации, что ограничено субъективностью и индивидуальностью характера большей части деятельности в этой сфере.

4. Действующая нормативная база способствует усилению противоречий в системе нормирования. Так, существуют противоречия между статьями законов (БК РФ): в ст. 65 отмечается, что формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единой методологической основе, а в статье 177 – на основе решения региональных органов власти.

5. В отсутствие формального описания детальной технологии бюджетных услуг, нормирование осуществляется по ряду наиболее распространенных услуг и крупных прямых затрат по ним (заработная плата).

Косвенные затраты, которые составляют не менее 30–50 %, практически не нормируются, что снижает результативность социального нормирования.

Факт неэффективного управления расходами признается многими экспертами107, однако для изменения ситуации ими в основном предлагаются частные дополнения по созданию нормативно-методической документации, касающиеся оценки объема и себестоимости общественных услуг; анализа эффективности их предоставления; оценки эффективности расходов по целевым программам и др. Между тем речь должна идти о системных изменениях, затрагивающих в первую очередь организационные начала расходной политики.

В отношении второго принципа социальной стандартизации с точки зрения потребительской оценки, важным является не регламентация внутренних процессов обеспечения тех или иных услуг, а оценка реализации запросов населения с точки зрения: открытости и полноты информации;

возможности выбора, доступности и полезности услуг; права на апелляцию при их плохом качестве; эффективного использования ресурсов; введения инноваций; уважения прав граждан; обратной связи с населением;

степени удовлетворенности потребителей услуг и т. д. Отсюда социальными стандартами должны стать критерии и параметры оценки реализации индивидуальных потребностей населения в общественном секторе. Безусловно, это также большая и кропотливая работа, однако именно она соответствует истинному пониманию сущности социального стандарта как регулятора индивидуальных и общественных запросов.

Между тем использование «потребительского» принципа социальной стандартизации возможно только на основе совершенствования самой Клисторин В.И. Методология анализа налогово-бюджетной и региональной политики на субфедеральном уровне / под ред. С. Суспицина. Новосибирск : ИЭОПП СО РАН, 2004; Ковалева Г.А., Пешина Э.В. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления: механизм региональной реализации. Екатеринбург : УрОРАН, 2004 и др.

системы функционирования исполнительной власти. Говоря терминами теории организации, этот принцип работает только в среде «вытягивающей, тянущей» организационной системы, в то время как традиционно у нас в стране действует «толкающая или выталкивающая»108. Последняя система организации исполнительной власти предусматривает приоритет жесткого внутреннего регламента, где каждый участок функционирует автономно, в то время как первая система направлена на установление и реализацию взаимосвязей и взаимозависимостей в организационной деятельности, когда последующий процесс наступает после процедуры понимания его необходимости на основе предыдущего этапа.

Следует признать эффективность использования «толкающей» системы в критических условиях и то при надлежащем жестком контроле.

С другой стороны, для нее ограничены перспективы совершенствования в силу отсутствия гибкости, мобильности и открытости.

Политику реализации «тянущей» системы можно наблюдать в действии европейского социального стандарта потребителя бюджетных услуг, на основе концепции государственного управления, приводимого в действие гражданами109. Она основывается на изучении интересов потребителей, выявлении общественных потребностей, оценивании общественного мнения как пускового механизма для действий исполнительной власти.

Эта концепция строится на системе показателей, отражающей общественные потребности в режиме реального времени, прозрачности, подотчетности и общественном непрерывном контроле.

По-иному каждая из этих систем формирует предмет социальной стандартизации – социальные обязательства государства. В первом случае, это традиционное для российских условий понимание, связанное с принятыми обязательствами государства посредством системы нормативноправовых актов, фиксирующих, по большому счету, факты собственного видения государством своей деятельности. Исходя из этой позиции, социальные обязательства государства выливаются в административный регламент, порядок внутренних административных отношений и т. д.

Во втором случае, социальные обязательства определяются через требования общества к государственному механизму. Примером таких обязательств является принятая в 1991 году в Великобритании Хартия Гражданина110, которая включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию граждан. В этом документе ставится главный вопрос с позиции потребителей, каким бы гражданин хотел видеть, в частности, местную власть. Данная форма понимания социальных обязательств госуЧаплин Эдвард, Акао Йоджи. Перевод требований потребителя на язык ноу-хау // Европейское качество. Дайджест. Деловое совершенство. 2004. № 3. С. 19.

Citizen-Driven Government Performance [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.cnn.com.world.

Европейская Хартия о местном управлении // МСУ в Российской Федерации. Сб. нормативных документов. М. : ИИА «Обозреватель», 1998.

дарства представляет собой кодекс потребителя государственных или муниципальных услуг с позиции удовлетворения потребностей населения как главного регулятора целесообразности государственного управления.

Безусловно, вторая позиция в понимании государственных обязанностей более современна, актуальна и жизненна, хотя до настоящего времени все попытки формирования социальных стандартов в регионах России отражали первый подход, что является продолжением, прежде всего, административных потребностей власти в регламентации своей деятельности.

В основе механизма «потребительской» системы социальной «стандартизации» лежит деление процесса предоставления общественных услуг на три составляющие: требование, процесс и результат. Каждый из этих этапов непосредственно вытекает из предыдущего и имеет собственный инструментальный аппарат.

На этапе «требования» формируется система оценки общественных потребностей, изучения интересов, мнений и запросов населения, которые в дальнейшем должны быть положены в основу создания процесса производства общественных благ. Потребительские требования к общественным благам формируются на основе ряда критериев111: качества продукции, услуг; качества обслуживания; качества коммуникации (качества отношения между заказчиком и поставщиком); имиджа; цены и др. На основе указанных критериев создается модель потребительской ценности услуг с четким набором параметров потребительских требований.

Этап «процесса» связан с немаловажной оценкой используемых ресурсов при производстве общественных благ, изучением потенциала производства и его отдачи. Последний этап – получение и оценка результата по зарубежной практике государственного и муниципального менеджмента – является наиболее важным и основан на использовании различных методик оценки эффективности государственной деятельности 112.

Одним из наиболее значимых примеров методик является логическая модель оценки результативности, которая охватывает последовательность изучаемых элементов (общественные потребности – функция государственного управления – ресурсы – деятельность – прямые результаты – конечные результаты – показатели продуктивности). Известна модель оценки качества государственного управления, рассчитываемая Всемирным банком, в том числе индикатор GRICS; модель 4 квадрантов, предложенная Марком Фридманом113, которая позволяет оценивать не только количестХойзигтон С., Науманн Э. Системный подход к обеспечению лояльности потребителей // Деловое совершенство. № 3. 2006.

Черемушкин С. Performance Measurement в государственном управлении [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pubadm.narod.ru/Theory/performance.htm; Гусаров Ю.В. Управление: динамика неравновесности. М. : Экономика, 2003. С. 277 и др.

Friedman Mark. A Guide to Developing and Using Performance Measures in Results-based Budgeting.

[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.financeproject.org/measures.html.

венную, но и качественную сторону государственной деятельности и ее конечные результаты, и др.

Наиболее распространенной системой оценки результативности работы общественного сектора является английская практика индикаторов оценки результатов, которая включает более 1000 показателей в различных сферах деятельности по различным критериям оценивания 114. При этом хочется отметить, что результативность оценивается по динамическому росту параметра, а не по соответствию его определенным нормативным значениям. Саму систему социальных индикаторов формируют общественные структуры, в тесном контакте с потребителями общественных благ.

В России же макроуровень системы социальных индикаторов практически не разработан и требует значительных усилий всех заинтересованных сторон по его формированию. Однако сейчас эта работа пошла административным курсом. В постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям указанной Концепции.

В данной Концепции предусматривается расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования путем предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности. Указанные доклады должны содержать, в частности, оценку результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению. При этом предполагается ввести в практику представление аналогичных докладов на региональном и местном уровнях. В настоящее время реализация данных рекомендаций уже коснулась большинства административных структур, которые заняты разработкой перечня показателей оценки результативности исходя из ведомственного принципа.

Следует признать, что формирование самих показателей результативности не есть панацея от неэффективности государственного управления. Показатели являются частным инструментом работы системы государственного управления, «приводимого в действия гражданами», как варианта модели организации управления, построенной на основе «тянущей системы». В свою очередь механизм последней включает в себя последовательно осуществляемые мероприятия или этапы:

- изучение поведения потребителей через методы изучения потребительских требований;

http://www.dfat.gov.au/dept/annual_reparts; http://www.cnn.com.world.

- потребительские требования переформулируются в цели и задачи конкретных исполнительных структур;

- цели и задачи конкретных исполнительских структур выражаются количественно в виде определенных значений показателей качества их работы;

- преобразуются количественные показатели качества работы организации в требования к характеристикам процессов;

- требования к характеристикам процессов переводятся в четко определенные задачи работы исполнителей через систему показателей;

- оцениваются показатели качества работы организации в соответствии с ее целями и задачами и показатели работы исполнителей в соответствии с требованиями к характеристикам процессов.

Важным моментом здесь является организационно-техническая сторона формирования этого механизма. Безусловно, большая часть работы этого механизма должна осуществляться либо самими общественными структурами, либо под их наблюдением. В противном случае собственно ведомственный или административный подход может значительно исказить содержание и результаты работы этой системы.

Таким образом, второй принцип социального нормирования осуществляется с точки зрения потребительской оценки. Здесь важным является не регламентация внутренних процессов обеспечения тех или иных услуг, а оценка реализации запросов населения с точки зрения: открытости и полноты информации; возможности выбора, доступности и полезности услуг; права на апелляцию при их плохом качестве; эффективного использования ресурсов; введения инноваций; уважения прав граждан; обратной связи с населением; степени удовлетворенности потребителей услуг и т. д.

Отсюда социальными стандартами должны стать критерии и параметры оценки реализации индивидуальных потребностей населения.

В итоге хочется еще раз подчеркнуть, что необходимость социальной стандартизации очевидна, однако форма ее реализации должна быть принята в соответствии с современными требованиями и условиями функционирования государственной власти, которая должна, прежде всего, соответствовать целям и требованиям потребителей общественных благ, в силу этого, социальный стандарт, как модель поведения государственного управления в социальной сфере, должен быть представлен в виде варианта работы комплексной «тянущей» системы организации, обеспечивающей последовательное прохождение этапов исполнительской деятельности государственной власти от оценки потребностей в ней до оценки реализации этих потребностей.

1.5. Система социального нормирования и проблемы Проблема создания социальных нормативов на макроуровне является перспективным направлением совершенствования системы государственного управления под воздействием гражданского участия в формировании своих требований и потребностей, а также контроле результатов деятельности власти. Это направление «нормирования» вписывается в перспективную модель оценивания в общественном секторе, предлагаемую автором115. На микроуровне, несмотря на традиционность задач социального нормирования, также появляется необходимость пересмотра многих позиций в понимании и использовании этого инструмента. Социальное нормирование в этом случае все больше становится аналитическим регулятором при внутреннем планировании и учете деятельности органов власти.

Вопрос социальных нормативов на микроуровне имеет несколько взаимосвязанных аспектов, главными из которых являются конституционный и финансовый. Конституция РФ содержит формальные определения социальных обязательств государства, трактуемого как «социальное». Исходя из огромного разнообразия понимания «социального государства» и вариантов реализации социальных обязанностей объективна проблема конкретизации качественных характеристик принятой модели государства в отношении не только обязанностей того или иного уровня государственного управления, но и комплексного представления социальных прав граждан. Эта область является наиболее неопределенной, поскольку нет системности представления о действующих и потенциальных мерах социальной политики, а существующие разрозненные социальные нормативы далеки от реальных даже физиологических потребностей людей.

Вопрос качественной интерпретации конституционных социальных прав людей и обязанностей государства в настоящее время является пока только дискуссионным на уровне общественных и научных сфер, в которых попытались выработать ряд интересных документов, в том числе проект Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах» и «Концепция социального государства»116. Последний документ117 попытался определить важнейшие элементы механизма социальной политики государства – государственные социальные стандарты Белоусова С.В. Оценивание в системе совершенствования управления общественным сектором : монография. Новосибирск : СИБПРИНТ, 2011. 315 с.

Проект Концепции социального государства РФ, разработанный временным творческим коллективом, обсужденный и одобренный на заседании круглого стола в Академии труда и социальных отношений ноября 2002 г., рассмотренный и одобренный на заседании круглого стола в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 10 ноября 2003 г. с учетом предложений министерств, ведомств и государственных внебюджетных фондов, одобренный участниками научно-практической конференции в Академии труда и социальных отношений 20 января 2004 г.

(ГСС), то есть социальные нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию гарантированных Конституцией социальных прав граждан.

Отношение к данному вопросу весьма неоднозначное в связи с существованием абсолютно противоположных точек зрения на возможность объективного обоснования социальных нормативов. Так, социалистические и социально-гуманистические теории допускают возможность научного обоснования социальных нормативов, а неоклассические, либеральные, наоборот, отрицают. Безусловно, последние правы, что проблема обоснования социальных нормативов лежит в области ценностных суждений, однако данные суждения имеют под собой определённую логику, общность которой позволяет установить приемлемые обществом социальные ориентиры. Отсутствие же последних ведет к полной дезориентации и росту социальных рисков, поэтому политические инструменты общества должны быть направлены на выработку в том числе социальных рамок жизнедеятельности.

Попытка создания подобного политического документа реализовалась в создании проекта Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», в соответствии с которым система социальных государственных стандартов должна включать три основных уровня категорий. Во-первых, государственные минимальные социальные стандарты – это «установленные органами государственной власти социальные нормативы и нормы, регламентирующие определенный уровень удовлетворения важнейших потребностей человека в материальных благах, общедоступных в бесплатных услугах, имеющих приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов всех уровней». Во-вторых, «минимальные социальные нормы – это единые или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими социальными услугами по их видам». В целом социальные нормативы, используемые в бюджетной сфере, – это разновидность социологической технологии для характеристики оптимального состояния социально-экономического процесса (или одной из его сторон), позволяющая установить критические значения социального показателя применительно к конкретным условиям.

Последний уровень: «финансовые нормы – это денежное выражение минимальных социальных норм».

Основными целями социальной стандартизации согласно проекту закона являются:

- обеспечение в полном объеме равнодоступных и качественных социальных услуг для различных категорий населения в соответствии с достижениями науки, практического отечественного и зарубежного опыта, развитием отраслей социальной сферы, потребностями населения;

- обеспечение взаимосвязи систем стандартизации, сертификации, лицензирования и контроля качества в области социального обслуживания населения;

- использование социальных стандартов при формировании бюджетов разных уровней и при их исполнении.

Однако проект закона был отклонен, и к настоящему времени внимание, по крайней мере, к двум первым уровням (социальным стандартам и нормам) значительно снизилось. Можно назвать несколько основных причин этому. Прежде всего, разработке социальных стандартов должна предшествовать систематизация социальных прав граждан, с выделением отдельной составляющей российского права – социального законодательства со своей структурой законов и подзаконных актов. В отсутствие должной правовой базы в этой сфере социальные стандарты не могут носить системного, правового характера и основываются на отрывочных материалах различного отраслевого и территориального направления.

Социальная стандартизация как процесс формирования комплекса правил, норм и требований, регламентирующих деятельность в области социального обустройства общества, направлена в первую очередь на детализацию процесса обеспечения социальных гарантий государства в отношении своих граждан. В отличие от традиционной стандартизации, регламентирующей процессы производства материальных благ и оказания услуг, социальная стандартизация регламентирует процессы их распределения и потребления. Соответственно, важным моментом этого процесса является возможность его детализации и унификации, что ограничено субъективностью и индивидуальностью характера большей части деятельности в этой сфере.

Важнейшим условием реализации любых стандартов является их единообразие по отношению к любому объекту применения, и социальные стандарты тому не исключение. Именно единый подход к социальным правам всех граждан России и равным обязанностям по их выполнению с нашей точки зрения является нереализуемым условием для современной власти, в условиях высокой неравномерности социально-экономического развития и поляризации общества.

Само понятие социального стандарта имеет различный характер толкования, начиная от стандарта поведения человека в социальной сфере до размера денежных средств на работу системы управления. Многофункциональность использования этого понятия не может способствовать его конкретизации в отдельной и столь значительной области. С другой стороны, существуют также иные подходы к определению свода социальных обязательств государства в виде социального кодекса, гарантий и др., дающих более точное определение отдельным уровням системного представления о социальном обустройстве общества и роли государства в этом процессе. Под неопределенностью толкования этого понятия «социальный стандарт» в целом скрывается игнорирование важности регламентации правил и норм поведения государства по отношению к отдельным гражданам и обществу в целом.

Действующая нормативная база к тому же сама часто способствует усилению противоречий в понятийной системе. Так, в п. 2 статьи 135 БК РФ говорится, что «перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации».

В свою очередь «минимальная бюджетная обеспеченность – минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов». Таким образом, в первом случае – это перечень услуг, оказываемых государством на безвозмездной и безвозвратной основах, а во втором – это минимальная стоимость данных услуг, ниже которой опускаться нельзя. Из этих определений следует, что социальный норматив – это устанавливаемые количественные показатели минимальной потребности граждан, но ограниченные возможностями размеров бюджетных средств. Вопрос, что здесь важнее и каким образом минимальные потребности граждан можно лимитировать бюджетом, остается открытым.

Эти и другие причины пока ставят в тупик процесс конкретизации и систематизации качественной интерпретации российского социального государства, что требуется не столько для признания факта «социальности» власти, сколько для возможности цивилизованного взаимодействия с ней не на правах просителя, а на равноправной основе. Между тем говорить об отсутствии, по меньшей мере, формальной «социальности» государства также не приходится, поскольку бюджеты регионального и муниципального уровня власти являются в основном дефицитными при полном их использовании на социальные цели. Последняя проблема переносит приоритеты в области формирования социального государства от базовых, правовых, демократических норм к финансовому учету расходования бюджетных средств, который традиционно осуществляется на основе нормативного подхода. Хочется отметить, что перенос акцента внимания происходит именно к финансовым нормам, а не к отдельным социальным нормативам, как частным случаям социальных стандартов. Существующие социальные нормативы без системы социальных стандартов становятся инструментом финансовой политики, используемые для формального обоснования финансовых решений, тем самым дискредитируя социальные механизмы управления, Существует, по крайней мере, три направления использования финансовых норм в социальной сфере. Во-первых, с их помощью можно определить объем финансирования, который должен быть заложен в годовом бюджете для каждой организации или учреждения. Во-вторых, чтобы контролировать минимальный объем расходов на конкретные виды услуг в ходе исполнения бюджета. В-третьих, чтобы рассчитывать объем финансовой помощи, передаваемой вышестоящим бюджетом в бюджеты нижестоящих уровней.

Единственной альтернативой социальному нормированию (при разработке и освоении тех социальных явлений и процессов, где отсутствуют апробированные нормы и нормативы) являются методы экспертных оценок, моделирования и эксперимента. Сложность, неоднозначность и отсутствие широкой российской практики их применения объективно ведет к усилению роли нормативного регулирования в жизни российского общества, по крайней мере, на нормативно-рекомендательном уровне.

Использование инструмента социального финансового нормирования в практике управления социально-экономическим развитием России было зафиксировано Бюджетным кодексом Российской Федерации, введенным в действие в 2000 году, который установил (ст. 135 БК РФ), что «все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств».

В дальнейшем использование системы нормативов конкретизировалось в Федеральных законах от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.03 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Все принятые законы в той или иной мере дают организационные уточнения по механизму формирования социальных норм, при этом полностью игнорируя методологические и технические вопросы. То же самое касается и закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 03.12.2011 № 392-ФЗ, который предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе правом органов местного самоуправления устанавливать «муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения» (п. 2 ст. 53).

Данное право на уровне муниципальной системы управления позволяет самостоятельно формировать систему социальных норм и стандартов для различных целей управления, в том числе для определения размера, структуры и качества социальных расходов. Однако возможности формирования таких норм ограничены многочисленными методическими и методологическими проблемами. Так, не производится учет реальных расходных потребностей, которые зависят от большого числа факторов, в том числе численности и структуры населения; потребностей групп населения в бюджетных услугах; реальной стоимости производства единицы бюджетных услуг и др. В силу отсутствия учета всех этих факторов расходные потребности чаще всего определяются произвольно и административно, согласно законодательно закрепленным расходным обязательствам, без корректировки последних на реальные потребности118. Структура самой социальной нормы устанавливается произвольно, что ведет к отсутствию системности в нормировании и взаимосвязанности норм. Отдельные нормы из одной области служат разным целям, формируются автономно и отражают частное видение социальной проблемы его разработчиком. В итоге используемые финансовые нормативы в социальной сфере чаще всего рассчитываются на основе фактически произведенных расходов, они не являются нормативами по существу, а только средними расходами, сложившимися на территории.

В целом социальные нормы становятся произвольным регулятором ограничения расходов, использование которых если и дает возможность формирования расходной части бюджета, то оценка оптимальности и эффективности этих расходов далека от желаемого. В силу этого формирование бюджета на нормативной основе практически не используется в мире, с другой стороны, нормативный метод является широко распространенным для контроля над использованием бюджетных средств, как инструмент повышения эффективности осуществляемых бюджетных расходов.

В российской же практике последнее направление в части оценки эффективности бюджетных расходов практически не было представлено до этапа бюджетного реформирования, внедряющего систему среднесрочного бюджетного планирования с элементами бюджетирования, ориентированного на результат. Обходя вопрос социального нормирования, оценку эффективности бюджетных расходов планируется осуществлять по системе управления по целям.

Хочется при этом отметить спорность и неоднозначность использования этого метода, особенно без осознания проблем и ограничений его применения в практике управления. Практический отечественный опыт применения метода управления с помощью целей был описан М.Я. ХабаОпыт других стран указывает на необходимость корректировки расходных потребностей исходя из факторов состояния. Так, в Японии при подсчете расходных потребностей учитывают так называемый «коэффициент использования бюджетной услуги»: например, количество полицейских и пожарных, необходимых для обеспечения должной безопасности населения, протяженность дорог и т. д. В Индии в результате определения расходных потребностей штатов была выработана такая схема: 20 процентов объема трансфертов выделяется исходя из численности населения, 60 процентов – исходя из отклонения подушевых доходов штата – получателя трансферта от доходов того штата, где зафиксирован их наивысший уровень в расчете на душу населения, 5 процентов – с учетом состояния инфраструктуры, 5 процентов – в соответствии с площадью территории, 10 процентов – в зависимости от налоговых поступлений (Цветов П. Как уравнять неравенство // Российская Федерация сегодня. 2003. № 23).

куком119. Изученные результаты применения этого метода позволили сделать основной вывод: что существуют, по крайней мере, две основные причины, препятствующие его эффективному использованию в управлении.

Это, во-первых, чрезмерная упрощенность представлений о структуре целей организации, закладываемых в основу множества ключевых сфер деятельности, в постановку целевых задач подразделений и отдельных руководителей. То есть общие цели организации или некоего первого уровня иерархии целей исходя из глобальных задач всегда будут не соответствовать суммарным целям организаций нижестоящего уровня. Соответственно, единая цель не может быть сквозным образом перенесена на все уровни управления. Спектр целей каждого уровня управления значительно шире предыдущего.

Во-вторых, это трудности организации адекватной системы стимулирования работников за достигнутые ими цели, полученные конечные и промежуточные результаты. Это вызвано как объективными, так и субъективными обстоятельствами.

Современные оценки целевого управления дают еще более жесткие результаты120. Цели являются очень сложным и запутанным элементом управления, поскольку существует множественность и противоречивость целей, их неопределенная взаимосвязь, специфичность целей, размерность времени в отношении целей (успешное выполнение целей текущих может дать отрицательный долговременный результат), наличие «пограничных систем» и др.

Классификация целей в зависимости от видов потребностей индивидов была дана в работе В.Л. Тамбовцева, который разделил функциональные потребности индивидов в определенных свойствах, функциях различных конкретных объектов и предметные – потребности уже в конкретных объектах. Одной и той же функциональной потребности соответствует широкий спектр предметных потребностей. По аналогии с потребностями В.Л. Тамбовцев предлагал различать функциональные и предметные цели как фиксированные уровни удовлетворения соответствующих потребностей.

Функциональные цели имеют долгосрочный перспективный характер, они позволяют существовать принципу оптимальности реализации указанной цели, в то время как предметные цели очень ограничены рамками заявленных средств их достижения. Между функциональными и предметными целями проходит «водораздел» в виде управленческого выбора наиболее эффективных предметных конкретизаций функциональных целей. Несмотря на существующее различие целей, задачей управления являХабакук М.Я. Целевые методы управления на предприятии. М. : Наука, 1981.

Холл Ричард Х. Организации: структуры, процессы, результаты. СПб. : Питер, 2001. 512 с.

ется формирование оптимальных средств и способов перехода от функциональных целей к предметным.

Главной проблемой при формализации целей является придание им количественной определенности. Наиболее распространенными средствами осуществления такой операции являются:

– целевые требования: описания содержания цели через уточненные словесные (качественные) характеристики отдельных целей;

– функциональные или предметные целевые нормативы: конкретные количественные показатели;

– мероприятия, которые необходимо осуществить.

По данным В.Л. Тамбовцева, только 20 % функциональных целей (при современном уровне научных представлений и развития техники измерения) могут быть выражены целевыми нормативами. Следовательно, для подавляющего большинства функциональных целей должны формулироваться целевые требования.

Отсутствие возможности в большинстве случаев дать точный целевой ориентир требует дополнительного механизма анализа и контроля достижения целевых требований. Количественными показателями, реализующими эту функцию, являются контрольные индикаторы.

Разница между целевыми индикаторами (целевыми нормативами) и контрольными существенна, так как последние характеризуют управляемые процессы лишь частично. Такие процессы являются сложной комбинацией регулируемых и нерегулируемых, измеримых и неизмеримых факторов, учесть которые бывает очень сложно. Контрольные индикаторы косвенно отражают смысл желаемого целевого состояния. Поэтому система управления не может быть ориентирована на достижение желаемых значений упомянутых индикаторов, так как обществу важны не сами показатели, а некое состояние общественных процессов, частично проявляющееся в этих индикаторах.