«МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ...»

БАЛТИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ

РЫБОПРОМЫСЛОВОГО ФЛОТА ФЕДЕРАЛЬНОГО

ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«КАЛИНИНГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

БЕЛЯЕВА ОЛЬГА ИГОРЕВНА

МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством Специализация: региональная экономика

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Сербулов А.В.

Калининград –

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………

ГЛАВА 1. ИССЛЕДОВАНИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ОСНОВ ОЦЕНКИ

ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ …………………………………….. 1.1 Особенности оценки эффективности стратегий в государственном и муниципальном управлении: основные понятия и этапы развития……..... 1.2 Обобщение зарубежного опыта и отечественной практики формирования критериев оценки эффективности отдельных сфер территориального управления………………………………

1.3 Исследование теоретических аспектов научной категории «эффективность» в муниципальном стратегическом управлении………. Выводы………………………………………………………………………...

ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ АСПЕКТОВ ОЦЕНКИ

ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ………………….……………………… 2.1 Сравнительный анализ и типология методических подходов к оценке эффективности стратегического территориального управления.….…….. 2.2 Формирование алгоритмической модели оценки эффективности реализации стратегии развития муниципального образования на основе интеграционного подхода…………………………………………….…..…. 2.3 Разработка инструментария оценки социально-экономической эффективности и интегральной экспресс-оценки реализации стратегии муниципального образования………………………….……………..…..……… Выводы…………………………………….……………………………..........

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ВНЕДРЕНИЯ АЛГОРИТМИЧЕСКОЙ

МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ

НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ……………..…….. Анализ современного состояния мониторинга и оценки 3. эффективности стратегий в муниципальных образованиях Калининградской области…………………………………………………..... 3.2 Апробация алгоритмической модели оценки эффективности на примере реализации стратегии Полесского муниципального района…….. 3.3 Перспективы и рекомендации по практическому применению методических аспектов оценки эффективности реализации стратегии в муниципальных образованиях РФ……………………………………………….... Выводы………………………….……………………………………………… ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ……………. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………. ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………….…. Приложение А. Схема комплексного территориального и стратегического планирования……………………………………………………………..... Приложение Б. Схема формирования сводного индекса социальноэкономической эффективности реализации стратегии…………………….. Приложение В. Расчет сводного индекса социально-экономической эффективности реализации стратегии Полесского МР…………………….… Приложение Г. Расчет коэффициентов весомости для интегральных и частных индикаторов социально-экономической эффективности……..…. Приложение Д. Расчет значения интегральной экспресс-оценки эффективности реализации стратегии Полесского МР………………………..…..

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В России за последние годы особую значимость приобретают вопросы разработки экономически эффективных подходов к реализации документов долгосрочного планирования. Одним из приоритетных условий социально-экономического развития регионов и муниципальных образований (далее по тексту сокращение «МО») является повышение результативности стратегического управления, что особенно важно в ситуации значительного увеличения числа разработанных на местах стратегий и существующих тенденций к уменьшению доходной части бюджетов МО. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления (далее по тексту сокращение «ОМСУ») не входят в систему органов государственной власти, а потому нормативно закрепить обязанность проводить ими оценку эффективности стратегий по разработанным методикам и критериям очень сложно. Процессы формирования единой системы документов стратегического планирования на общероссийском уровне предполагают необходимость разработки научно-обоснованной методики оценки эффективности реализации стратегий.

Важность исследуемой темы определяется сложностью МО как объекта управления, а также ценностью полученных результатов для общественности.

Оценка эффективности реализации стратегии развития МО позволит:

– определить степень достижения намеченных целей и приоритетов развития МО;

– выработать направления повышения эффективности выполнения стратегии;

– отследить влияние принятых мер на динамику социально-экономического развития МО;

– повысить качество принимаемых управленческих и политических решений;

– поднять уровень взаимодействия заинтересованных сторон.

Немаловажным фактором является вовлечение в проектирование и реализацию стратегии ключевых заинтересованных лиц, наделенных полномочиями принимать решения. Оценку можно рассматривать и как инструмент принятия политических решений. Власти некоторых европейских городов используют индикаторы эффективности программ и стратегий для обоснования необходимости финансовой поддержки из средств федерального бюджета.

Обзор международной практики, отечественного опыта оценки эффективности государственного и муниципального управления свидетельствует о широком разнообразии применяемых методических подходов, отличающихся выбором критериев и принципов, алгоритмов расчета показателей [15]. Чаще других применяются интегральные индикаторы, целесообразность использования которых диктуется наличием большого числа данных, в том числе статистических показателей социально-экономического положения МО. Разрабатываемые в отдельных МО частные методики оценки результативности выполнения долгосрочных документов не являются универсальными и широко применимыми на практике в других территориальных образованиях. Этот факт объясняют различные причины, к примеру: недостаток необходимой статистической информации; кадровые проблемы; высокие финансовые и временные издержки на внедрение методик; низкий уровень межмуниципального взаимодействия и другие. Отсутствие диагностики эффективности приводит к субъективному контролю за исполнением стратегической инициативы, что влечет за собой увеличение рисков невыполнения запланированных мер и принятых решений, а также повышение степени «формальности» подобных документов.

Единой методологии и инструментария оценки эффективности стратегий МО в нашей стране не существует. Возникает объективная необходимость научного исследования и разработки базовых методических основ, внедрение которых позволит проводить межтерриториальные сравнения и совершенствовать процессы стратегического управления на местах.

Научные исследования по данной проблематике будут способствовать решению современных практических задач по оценке эффективности на основе полученных в диссертации новых положений, разработанных методических аспектов и рекомендаций по их применению. Исходя из выше описанного, тема кандидатской диссертации представляется актуальной и отвечает современным требованиям по совершенствованию процессов муниципального управления, а также решению задач местного социально-экономического развития.

Степень разработанности проблемы. Теоретико-методологической базой исследования послужили разработки и выводы, рассмотренные в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященные различным вопросам оценки эффективности, в том числе: изучению научной категории «эффективность»; проблемам муниципального управления; вопросам формирования и реализации стратегий; анализу и оценке результативности стратегического территориального планирования.

Весомый вклад в научное развитие категории «эффективность» внесли следующие зарубежные ученые и экономисты: Г. Эмерсон, В. Парето, Т. Котарбиньский, Л. Дрекслер, Дж. Питерс, Р. Уотермен, Дж. Харрингтон, У. Деминг, П.

Хейне, Я. Зеленевский и другие [37, 49, 52, 59, 92, 127, 136]. Среди отечественных ученых, рассматривающих «результативность» и «эффективность» в различных аспектах можно выделить таких, как Л.И. Абалкин, А.К. Птушенко, А.Д. Урсула, Б.П. Плышевский, В.Н. Тарасевич, Б.М. Смехов, А.П. Рыбалкин, Е.В. Пономаренко, П.Я. Октябрьский и другие [1, 87, 94, 96, 97, 110, 111].

Теоретическая база по оценке стратегических инициатив начала свое развитие с конца 1980-х гг., когда в области государственной и муниципальной экономики развивали свои идеи К. Вейс, М. Гарадж, М. Пэттон, М. Скривен, Г. Хартри.

Проблемы управления социально-экономическим развитием местных сообществ раскрыты в работах зарубежных исследователей – Д. Беннета, И. Блэйкли, С.

Деллера, Т. Дэниэлса, Д. Келлера и других[139-154]. Вопросам стратегического территориального планирования и управления посвящены работы таких зарубежных ученых, как И. Ансофф, Б. Бэрри, Г. Хэмел и другие [32, 128, 134, 138, 139].

Управление территориальными стратегическими планами и местным развитием широко исследовано в трудах Б.М. Гринчель, О.П. Лукша, П.В. Сушкова [32, 56]. Вопросы социально-экономического развития региона и местных территорий широко освещены в трудах И.Д. Афанасенко, А.Г. Гранберга, В.Н. Лаженцева, В.Е. Селиверстова, В.А. Бобкова, В.В. Ивченко, В.Г. Игнатова [31, 95, 104, 112, 121]. Проблемы индикаторов социально-экономического развития территорий глубоко разработаны в работах Г.Ю. Ветрова, Д.В. Визгалова и других ученых [22, 31, 46, 107]. Стратегическое территориальное планирование и экономика МО Калининградской области исследуются в работах таких ученых, как B.C. Бильчак, В.В. Ивченко, В.П. Жданов, Ю.С. Маточкин, А.В. Сербулов, Н.В. Смородинская, В.А. Теплицкий, Г.М. Федоров, Л.С. Шеховцева и др.. [44, 105, 115, 131].

Различные аспекты результативности стратегического планирования, методы совершенствования управления социально-экономическим развитием МО рассматривали такие отечественные авторы, как А.Е. Балобанова, С.Н. Бобылев, Б.С.

Жихаревич, Г.И. Вобленко, С.Н. Юркова, С.А. Глазьев, В.Е. Рохчин, В.Б. Зотов, Е.В. Куратченко, М.В. Васильева, Е.Л. Чеклаукова, Б.Б. Педанов, А.Ю. Казанская, А.А. Сидоров, М.П. Силич, В.А. Самойленко, А.А. Бабина, С.А. Меркушев, Е.М.

Мерзликина и другие [1, 17, 25, 26, 34, 41, 42, 47, 51, 60, 67, 71, 99, 103, 108, 109].

В научной литературе освещены достаточно разносторонние авторские методические подходы к проблемам устойчивого социально-экономического развития регионов, оценки эффективности отдельных сфер развития МО. Современными исследователями в данных областях науки можно назвать таких авторов, как В.И. Савенков, Е.А. Балабанова, В.В. Гладун, Н.А. Виноградова, В.М. Улановский, В.Н. Лексин, И.В. Лексина, А.В. Самаруха, Д.И. Сачков и другие [4, 24, 27, 53, 54, 102, 124].

Результаты научных работ выше перечисленных исследователей создают необходимую базу для совершенствования территориального стратегического управления и оценки. К числу малоисследованных проблем относятся вопросы методического обеспечения оценки эффективности реализации стратегий МО, установления взаимосвязей между процессами мониторинга и оценки плановых документов, анализа разных видов и критериев эффективности. Недостаточная теоретическая и методическая проработка данной проблематики, ее актуальность и практическая значимость определили выбор темы, формирование целей, задач, объекта и предмета диссертации.

Объектом исследования являются стратегии развития МО как инструменты регулирования пространственного социально-экономического развития на муниципальном уровне. Стратегия социально-экономического развития Полесского муниципального района (далее по тексту сокращение «МР») Калининградской области выступает как структурный элемент для практического внедрения и апробации полученных результатов.

Предметом исследования выступают методические аспекты и инструментарий оценки эффективности реализации стратегии социально-экономического развития МО.

Цель диссертационной работы — разработка методических аспектов оценки эффективности реализации стратегии социально-экономического развития МО, основанных на интеграционном подходе.

Для достижения поставленной цели в работе сформулированы следующие основные задачи:

1) Исследовать теоретические основы оценки эффективности государственного и муниципального стратегического управления, в том числе установить основные понятия и этапы развития оценки; обобщить зарубежный опыт и отечественную практику формирования критериев эффективности; изучить понятийнокатегориальный аппарат «эффективности» в муниципальном стратегическом управлении.

2) Провести анализ мирового опыта и современной практики оценки государственного и муниципального управления, на основании которого разработать типологию содержательных характеристик методических подходов к оценке эффективности стратегического территориального управления.

3) Разработать методические аспекты оценки социально-экономической эффективности и интегральной экспресс-оценки реализации стратегии МО на основе формирования алгоритмической модели с применением интеграционного подхода.

4) Исследовать особенности внедрения алгоритмической модели оценки эффективности реализации стратегии на примере Полесского МР Калининградской области, а также провести анализ состояния мониторинга и оценки эффективности существующих стратегий МО в регионе.

5) Определить перспективы и подготовить рекомендации по практическому применению разработанных методических аспектов оценки эффективности реализации стратегии в МО России.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке методических аспектов и обосновании теоретических положений оценки эффективности реализации стратегии развития МО, основанного на интеграционном подходе. Основные результаты исследования соответствуют п. 3.17, п. 3.21 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК.

Научную новизну исследования составляют следующие конкретные теоретические, методические и практические результаты:

1) Уточнена сущность понятия «социально-экономическая эффективность реализации стратегии муниципального образования» как комплексной оценочной категории, отличающейся возможностью отражения суммарного уровня прогресса реализации стратегии МО по интегральным составляющим видам эффективности (социальной, экономической, бюджетной, экологической, административнополитической), что позволит оценить социально-экономические последствия по важнейшим сферам муниципального развития в целях повышения качества жизни населения.

2) Предложена авторская типология содержательных характеристик 11 методических подходов к оценке эффективности стратегического территориального управления, которая наряду с общеизвестными, включает такие подходы, как бюрократический, бенчмаркинг, интеграционный, корпоративный, социальноориентированный. Применение данной типологии позволит оценить достоинства и недостатки каждого из подходов, обеспечит их сопоставимость в зависимости от выбранных методов оценки. Показана перспективность применения интеграционного подхода к оценке эффективности реализации стратегии МО, отличительными признаками которого являются: взаимосвязь социальной и экономической эффективности, интеграция процессов мониторинга и оценки, формирование систем интегральных индикаторов.

3) Разработана алгоритмическая модель оценки эффективности реализации стратегии МО в рамках интеграционного подхода, включающая в себя девять этапов, обеспечивающих планирование, управление и проведение оценки. Модель отличается наличием циклично-последовательной взаимосвязи между этапами оценки, интеграционной взаимозависимостью мониторинга и оценки, а также необходимостью соблюдения баланса интересов участников.

4) Сформированы методические основы расчета сводного индекса социально-экономической эффективности реализации стратегии МО, отличающиеся включением помимо широко применяемых интегральных индикаторов социальной, экономической и бюджетной эффективности, новых разработанных автором интегральных индикаторов — экологической и административно-политической эффективности. Это позволит наиболее полно оценить прогресс в социальноэкономическом развитии МО. По каждому из интегральных индикаторов предложены модернизированные комплексы показателей, входящие в состав иерархической системы частных индикаторов и частных относительных показателей.

5) Разработаны методические основы интегральной экспресс-оценки эффективности реализации стратегии МО, базирующиеся на трех интегральных критериях: результативности, качества и устойчивости. Применение данной методики даст возможность осуществления «кабинетной» диагностики и повышения качества оперативного управления реализацией стратегии.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационной работы определяется научной актуальностью поставленных задач и получением обладающих новизной результатов. Теоретические разработки и эмпирические данные могут быть использованы в целях совершенствования нормативно-методических документов по оценке эффективности реализации стратегических инициатив на разных уровнях территориального управления. Отдельные положения исследования могут быть применены в учебном образовательном процессе при проведении лекционных и организации семинарских занятий по таким дисциплинам, как «Муниципальное управление», «Государственное и муниципальное управление», «Региональная экономика», «Муниципальный менеджмент» и другие.

Практическая значимость диссертации подтверждается тем, что его научные результаты внедрены в работу администрации Полесского МР Калининградской области. Представленные в работе рекомендации при определенной адаптации могут быть актуальны и для более высокого уровня территориального управления.

Методология и методы исследования. Методологическая основа диссертации строится в соответствии с целью и задачами, поставленными в работе. В ее основу заложены подходы стратегического управления, в том числе, интеграционный и комплексный. Методы настоящего диссертационного исследования базируются на общих принципах экономической теории, общенаучных методах индукции и дедукции, системном, экономико-статистическом анализе. В ходе исследования применялись методы аддитивной свертки, нормирования, моделирования, комплексного анализа, статистической обработки массивов эмпирических данных, экспертных оценок, простого ранжирования, сравнительного анализа и другие. Применение этих методов позволило обеспечить научную состоятельность проведенного исследования, обоснованность теоретических выводов и правомерность практических рекомендаций.

Информационной базой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных специалистов в области стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием территорий; материалы международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций;

материалы Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального отдела в Калининградской области; публикации научных учреждений, периодической печати, агентств экономической информации; отчеты администраций МО; ведомственные справочники; документы первичной отчетности;

аналитические доклады и материалы Правительства РФ, Правительства Калининградской области; специализированные сайты Интернет.

Работа базируется также на практических материалах, собранных диссертантом с использованием различных информационных ресурсов, в том числе, документов МО, материалов интернет-сайтов фонда «Институт экономики города», международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр» и других научноисследовательских, экспертных организаций.

Важное место в исследовании занимает нормативно-правовая база: Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другие законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, утвержденные стратегии социально-экономического развития МО, Постановления Правительства Калининградской области и Законы Калининградской области, и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие управление социальноэкономическим развитием МО.

Степень достоверности и апробация результатов. Достоверность и обоснованность исследования подтверждается тем, что основные теоретические положения построены на основах современной экономической науки, согласованы с опубликованными данными и фактами по теме диссертации. Основные идеи базируются: на обобщении передового отечественного и зарубежного опыта в области оценки эффективности и формирования результирующих показателей; на итогах сравнительного анализа существующих научных разработок и рекомендаций по данной проблематике; на изучении нормативно-правовой базы и стандартов. В ходе исследования теоретически доказана, практически подтверждена целесообразность и перспективность применения предложенных авторских методических аспектов углубленной и экспресс-оценки эффективности реализации стратегии.

Исследованные теоретические положения диссертации, сформированные практические результаты и выводы получили одобрение на международных (г. Калининград, г. Тамбов), межвузовских и ежегодных научно-практических конференциях, в том числе, в Балтийской государственной академии рыбопромыслового флота ФГБОУ ВПО «КГТУ», в Балтийском федеральном университете им. Им. Канта.

Личный вклад автора состоит во включенном участии на всех этапах процесса апробации и успешного внедрения результатов исследования в работу администрации Полесского МР Калининградской области, а также в учебный процесс Института прикладной экономики и менеджмента Балтийской государственной академии рыбопромыслового флота ФГБОУ ВПО «КГТУ».

Диссертантом опубликовано12 научных статей, в том числе 4 в изданиях из перечня ведущих рецензируемых научных журналов, публикации в которых рекомендуются ВАК Министерства образования и науки РФ при защите диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора экономических наук.

Структура диссертации обусловлена основной целью и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, 3 глав, заключения, списка сокращений и условных обозначений, списка использованных источников и приложений. Работа содержит 17 таблиц и 6 рисунков в тексте. Список литературы насчитывает 154 наименования.

ГЛАВА 1. ИССЛЕДОВАНИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ОСНОВ ОЦЕНКИ

ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Особенности оценки эффективности стратегий в государственном и муниципальном управлении: основные понятия и этапы развития Процесс формирования оптимальных и эффективных территориальных стратегий развития волнует большую часть государств и регионов. Во многих странах мира к настоящему времени уже накоплен богатый опыт формирования и оценки стратегий развития МО. В соответствии с мнениями ряда ученыхэкономистов из США, Блейкли Э.Дж., Друкера П.Ф., Пирза Н., Стайнбейна К., Росса Д., Фослера Р.С., Фридмена Р. можно сделать вывод, что для развития местных территорий необходимы собственные стратегии, поскольку национальные экономические приоритеты не полностью отражают особенности развития МО. Рассматривая процессы стратегического планирования и управления в историческом аспекте, важно отметить, что во многих западных странах на рубеже 60х – 70-х гг. 20 века в рамках ускорения частно-общественного партнерства состоялся переход от краткосрочного бюджетного планирования к долгосрочному, с конкретно определенными приоритетами, целями и задачами [140]. Популяризации стратегического планирования в США и Европе способствовали такие факторы, как глобализация мировой экономики, усиление конкуренции и совершенствование методов муниципального управления в условиях ограниченности ресурсов. Активизация процесса стратегического планирования в европейских городах в начале 21 века после достаточно длительного перерыва была связана с влиянием ЕС, а также в связи с постоянным процессом сравнения и ранжирования городов, стимулирующим активную конкуренцию между ними. В разных странах сформировались свои взгляды на процесс и методы планирования, зачастую различные, а порой противоположные по ряду позиций. Документы стратегического планирования могли иметь отличающиеся названия, например, «стратегия экономического развития», «стратегический план социально-экономического развития», «социально-экономическая стратегия города», «концепция экономического стратегического развития», «стратегический план муниципалитета» и другие. В числе лидеров стратегического планирования в Европе следует назвать такие города, как Амстердам, Барселона, Бильбао, Бирмингем, Гамбург, Гданьск, Лион, Мюнхен, Стокгольм, Турин и другие. Большая часть европейских территориальных стратегий имеет экономическую, инновационную или социальную ориентацию в своем содержании.

В РФ стратегические процессы в муниципальном управлении не стали устойчивой практикой в отличие от европейских и американских тенденций. В советское время основные индикаторы социально-экономического роста заимствовались из плановых показателей народно-хозяйственного развития, отражаясь в данных государственной статистики по стране и регионам. В настоящее время в нашей стране разработка документов долгосрочного развития на местном уровне осуществляется МО самостоятельно в соответствии с существующими на федеральном и региональном уровне нормативными требованиями, рекомендациями, положениями, в том числе регулируются ФЗ от 06.10.2003г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13].

Утверждение стратегии происходит в порядке, предусмотренном Уставами МО или иными муниципальными нормативно-правовыми актами. В связи с разработкой в РФ проекта ФЗ «О государственном стратегическом планировании», в данный момент на региональном и муниципальном уровнях требуется утверждение дополнительных нормативно-правовых актов, направленных на формирование системы стратегического планирования, под которой понимается «…совокупность участников государственного стратегического планирования, взаимоувязанных документов, характеризующих приоритеты социальноэкономического развития РФ и обеспечения национальной безопасности, и нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения государственного стратегического планирования…» [72]. В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года» указаны основные технические стандарты и требования к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, но упущены вопросы оценки эффективности инициатив [73]. При этом актуальной остается проблема обеспечения согласованности стратегических документов на всех основных уровнях территориального управления, в том числе, муниципальном, ведь именно от стабильности развития МО зависит устойчивое положительное развитие региональной экономики. В нашей стране оценка эффективности стратегий на уровне МО и регионов носит скорее исключительный, разрозненный характер, а не целостный.

Официальная структура документов государственного стратегического планирования РФ состоит из нескольких согласованных между собой по целям компонентов и уровней (см. приложение А). Наиболее распространенными в настоящее время и базовыми документами стратегического планирования в МО являются стратегии и программы долгосрочного социально-экономического развития. В соответствии с нормативно-правовыми документами, стратегия развития МО – это система представления о стратегических целях и приоритетах территориального развития на долгосрочный период и способах достижения указанных целей [71]. Программа социально-экономического развития МО представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, производственных, научно-исследовательских и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в сфере экономического, экологического, социального и культурного развития МО [81, 121].

Разработанные в 2013 году требования к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования, включают в себя следующую взаимоувязанную систему стратегических документов (в соответствии с рисунком 1.1).

Рисунок 1.1 — Структура документов стратегического планирования в РФ Источник: составлено по материалам Приказа Министерства регионального развития РФ от 02.04.2013 г. № Цель разработки стратегии – долгосрочное результативное развитие территории и консолидация усилий местного сообщества, обеспечение достойного качества жизни населения МО.

На основании изучения существующей мировой практики и опыта разработки стратегий социально-экономического развития МО в регионах РФ, можно сформулировать необходимые базовые составляющие данного процесса на местном уровне [11, 85, 86]:

— Четкая формулировка миссии, видения.

— Регулярное проведение SWOT-анализа. В стратегиях и комплексных программах социально-экономического развития целесообразно формировать четкое позиционирование МО во внешней и внутренней среде.

— Внедрение принципа «баланса интересов», т.е. в разработку и реализацию стратегического плана должны приглашаться к участию органы местной власти, наиболее крупные организации, предприятия, объединения, некоммерческие организации и население [129].

—Расстановка приоритетов. Стратегия должна быть ориентирована на имеющиеся ограниченные ресурсы и возможности [132].

— Сравнение альтернативных прогнозов и вариантов развития территории.

— Конкретизация стратегии происходит путем принятия краткосрочных (на 1-2 года) планов действий и специализированных программ развития.

— Стратегическое планирование следует понимать как процесс, «развивающуюся систему». Планирование и процессы принятия политических решений должны реагировать на новые разработки, т.е. быть гибкими, носить инновационный характер, а также корректироваться посредством системы оценки и мониторинга эффективности реализации стратегии.

— Оценка должна непрерывно сопровождать реализацию стратегий и проектов, с тем, чтобы сделать возможным их текущую корректировку. Стратегические планы должны корректироваться и продолжаться с учетом реального развития событий.

По своему содержанию стратегия – это, прежде всего, определение целей и ориентиров, приоритетов развития, механизмов и ресурсов для ее достижения, обеспечивающих конкурентоспособность территории в целом, а также эффективность развития отдельных сфер жизнедеятельности.

Особенности оценки и мониторинга эффективности реализации стратегии. Анализ существующих в настоящее время подходов к процессам оценки показал, что исследователи рассматривают оценку стратегии с разных точек зрения:

с одной стороны, как этап мониторинга, с другой самостоятельный процесс, но взаимосвязанный с мониторингом; или напротив, мониторинг рассматривается в качестве одного из этапов оценки стратегии.

Существуют различные определения понятия «оценка». Зарубежные исследователи Фримен и Росси под «оценкой» понимают «систематическое применение процедур социальных исследований для установления ценности идей, замысла, внедрения и пользы программ общественного развития» [150]. В рекомендациях по мониторингу и оценке ООН понятие «оценка» трактуется как «тщательное и независимое измерение завершенной или продолжающейся деятельности, с целью определения степени достижения поставленных целей и содействия принятию решений» [144]. Оценка может применяться к различным сферам, в том числе мероприятиям, проектам, программам, стратегиям и т.д. Главное ее отличие от мониторинга состоит в том, что она является независимым процессом, строится в более строгом порядке, основана на «глубинном» анализе процесса реализации и результатов, четком плане и методах. Мониторинг же на регулярной основе предоставляет информацию о степени реализации и достижении установленных целей, что подразумевает согласование различных эффектов, измерение степени приближения к запланированным результатам и использование полученных данных в целях повышения информированности заинтересованных групп и улучшения итогов отчетности. Хатри Г. определяет сущность процесса мониторинга такой формулировкой: «Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе» [126].

Проведение оценки возможно на разных этапах реализации стратегической инициативы, определяемое динамичностью параметров стратегии с точки зрения уровня оценки и результатов. Целесообразно применять следующие 4 вида оценки, основанных на зарубежном опыте и рекомендациях международного руководства по планированию, мониторингу и оценке результатов развития программ ООН: предварительная, промежуточная, итоговая и оценка постфактум, которые вместе образуют полный цикл [100]. Все виды результатов зависят друг от друга и способствуют достижению результатов более высокого уровня.

Предварительная оценка предполагает заблаговременный анализ вероятных последствий новых инициатив и мероприятий в результате реализации стратегии.

Такая оценка может проводиться до осуществления инициативы, на этапе планирования, а также на начальном этапе реализации стратегии (первые лет). Выполняется оценка микро-результатов (краткосрочные результаты развития), которые лишь указывают на степень достижения прогресса, но не дают объяснений, по какой причине достигнут прогресс или какие факторы способствовали достижению либо не достижению результатов.

Промежуточная оценка носит формирующий характер, так как проводится примерно в середине выполнения инициативы (в зависимости от сроков стратегии, через 5-10 лет). Данная оценка предназначена для улучшения качества деятельности и должна осуществляться по ходу выполнения мероприятий в процессе реализации стратегии. Проводится оценка отдельных микро-результатов и макрорезультатов (среднесрочные и долгосрочные результаты, фактические или намеченные изменения в условиях развития).

Итоговая (заключительная) оценка служит для предоставления суммирующей информации, поскольку проводится к концу реализации стратегии в целях определения степени достижения предусмотренных макро-результатов (долгосрочных). Оценка макро-результатов носит стратегический характер и направлена на установление зависимости степени развития и результата.

Оценка постфактум представляет собой разновидность суммирующей оценки стратегии после ее осуществления, может проводиться через 2 года и более после завершения стратегии. Ее задача состоит в изучении уровня успеха инициатив в рамках стратегии в соответствии с ее целями, в определении устойчивости результатов воздействия (фактических или предполагаемых изменений в развитии, измеряемых уровнем благосостояния людей), а также в разработке соответствующих выводов относительно выполнения похожих инициатив в будущем.

В соответствии с рисунком 1.2 предлагается логическая схема взаимосвязи результирующих показателей (микро-результатов, макро-результатов и результатов воздействия), которая позволяет осуществлять сквозной мониторинг достижения целевых ориентиров на разных периодах реализации стратегии.

Рисунок 1.2 Логическая схема формирования результирующих Источник: разработано автором Исследуя мнения различных ученых по данной проблематике, можно сделать вывод, что мониторинг и оценку эффективности необходимо рассматривать в интеграционном единстве, поскольку вся совокупность действий и процедур по оценке стратегии имеет взаимосвязи с процессами мониторинга, а каждый уровень индикаторов мониторинга может стать источником информации для последующего уровня оценки эффективности стратегии.

Мониторинг и оценка стратегий — это инструменты муниципального управления, позволяющие с использованием специального методического аппарата и организационных схем отслеживать качество исполнения стратегических документов, вовремя диагностировать возникающие проблемы и предлагать эффективные варианты их решения [90]. Цели мониторинга и оценки очень похожи:

предоставление информации, которая сможет помочь как в принятии правильных управленческих решений, так и в улучшении качества деятельности по достижению устойчивых запланированных результатов.

Основными задачами

и целями мониторинга реализации документов муниципального стратегического планирования являются:

наблюдение, сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии МО и степени реализации стратегии;

оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровень достижения целей социально-экономического развития МО;

анализ соответствия сроков, ресурсов и ожидаемых результатов мерам муниципального стратегического планирования и местной бюджетной политики;

координация взаимодействия субъектов реализации стратегии;

информационно-аналитическое обеспечение оценки;

обеспечение взаимосвязи стратегического, тактического и оперативного планирования, согласование целевых программ и планов по приоритетам стратегии.

Проблема использования собственного потенциала развития становится наиболее актуальной для местных территорий. Каждая оценка начинается с формулировки главной цели, которая и определяет ее направление. Роль оценки эффективности стратегии заключается в определении значимости и результативности инициативы, а также в выявлении причин отклонения от намеченных результатов. Периодичность проведения оценки эффективности и мониторинга зависит от потребностей руководства, исходя из муниципальной практики, рекомендуется проводить не чаще, чем один раз в квартал, но не реже, чем один раз в год. Внедрение новых информационных технологий и расширение электронного документооборота позволит сократить временные затраты на сбор и обработку данных.

На основании вышеописанных суждений уточним формулировку понятия «оценка эффективности реализации стратегии МО» это методический инструмент муниципального менеджмента, основанный на комплексном отслеживании и мониторинге интегральных эффектов от исполнения стратегии, направленный на своевременное выявление позитивных изменений и уровня прогресса, позволяющий определить возникающие проблемы и принимать решения о корректировке документа на любом этапе реализации стратегии.

Этапы развития инструментария оценки стратегических инициатив.

Этапы развития оценки стратегий и программ тесно связаны с периодами развития территориального стратегического планирования и проводимыми реформами в общественном секторе [141]. Оценивание в зарубежных странах возникло раньше, чем современная концепция бюджетирования, ориентированного на результат. Первая причина — это то, что в 1960-е гг. возникли принципиально новые области управления, в том числе планирование городов, создание государственной инфраструктуры и т.д.[88]. Вторая причина — возникшая необходимость государственного планирования. Так, в 1968 году в США начал свою работу «Институт города» («The Urban Institute»), занимающийся бюджетным планированием и оценкой программ на разных уровнях управления. Отдельные штаты в своих стратегиях ориентировались на определение конкурентных преимуществ и формирование политики местного инновационного развития [58]. Методам оценки результативности и эффективности территориального управления посвящено множество исследований.

Х. Вольманн, первый президент Германского общества оценивания, рассматривает понятие оценочной деятельности как аналитическую процедуру в целях измерения производительности, процесса и результата политической программы или меры. По его мнению, развитие оценки государственных и муниципальных программ в мире принято разделять на 3 основных волны, отличающихся задачами и ролью оценки в реализации принимаемых мер и политик [153, 154].

Однако некоторые исследователи все чаще убеждены, что возникла и четвертая волна оценки в целях решения современных задач территориального развития.

Первая волна оценки – 1960-1970-е гг., характеризуется развитием концепции государства благосостояния, при котором появилась необходимость планирования программ, модернизации политических и административных структур. В основном оценка проводилась внешними силами научно-исследовательских организаций по заказу органов государственной власти. Развитие процессов оценивания корнями уходит в политическое недоверие граждан к власти, ведь именно кризис легитимности американской государственной системы 1960-х гг. во многом породил данное явление [5]. Оценка политик основывалась на методологии социальных наук, имела направленность на определение социальной и итоговой эффективности. Необходимость проведения оценочных исследований обосновывалась стремлением улучшить политические результаты и повысить эффективность реализации программ. Странами, в которых оценка в этот период была наиболее развита, стали Германия, США и Швеция. Примером может послужить оценка социальных результатов программы по борьбе с бедностью в США ( г.). Для ФРГ в послевоенное время особенно актуальной была социальная политика и политика обновления городов, что также требовало внедрения систем оценки. В Швеции оценка получила развитие на этапе построения «государства всеобщего благосостояния».

Вторая волна оценки – с середины 1970-х гг. до конца 80-х гг., особенностью этого периода стало то, что оценивание становится самостоятельным институциональным направлением и составной частью деятельности государственного аппарата. Одними из причин ее появления можно назвать усиление интеграционных связей в мировой экономике и экономико-бюджетный кризис во многих западных странах. Основными ориентирами в развитии территорий в те годы стали экономичность, сбережение ресурсов и сокращение расходов. На данном этапе цели оценки изменились в сторону мониторинга издержек, в том числе, контроля расходов на социальные программы. Зачастую для обеспечения требуемого уровня экономии государственные органы вместо поиска более эффективных путей решений, сокращали бюджеты программ. Примерами стран с выраженностью признаков «второй волны» оценки стали Великобритания и Нидерланды.

Третья волна оценки – с начала 1990-х гг. до начала 2000-х гг., ее основной характеристикой можно назвать качественно усовершенствованный политический мониторинг и оценку в рамках реформ управления государственным сектором [149]. По-прежнему актуальны задачи оценки социально-политического эффекта и уровня эффективности по издержкам, дополнительно возникает идея управления по результатам. Оцениваются результаты в форме эффекта от проведения политики, осуществления программы в целях обозначения фактического результата, описывающего предполагаемые последствия действий государственных органов.

С развитием аутсорсинга и частно-государственного партнерства начинается активное внедрение системы оценивания, опирающейся на реальную практику и новый государственный менеджмент. Основным отличительным признаком оценки в этот период стала ее интеграция с результативностью управления, когда измеряется выполнение программ (прирост стоимости капитала) в контексте публичного менеджмента. Процесс оценивания носит внутренний характер, проводится по заранее выбранным индикаторам с последующим формированием отчетности в строго определенные сроки. Оценка исследуется на фоне развития административных реформ в странах Запада. Таким образом, оценка политик и программ стала занимать отдельное место в социально-экономических науках. К примеру, завершающим этапом в стратегии города Гамбурга в Германии является мониторинг и оценка результатов двух видов: внутренний (организуется местными органами власти) и внешний (осуществляется государственной статистической организацией). Важным приоритетом в скандинавских странах является свобода информации, что обеспечивается открытостью и доступностью результатов оценки.

Четвертая волна оценки – с начала 2000-х годов и по настоящее время. Период характеризуется важностью мнений заинтересованных участников и открытостью полученных итогов оценки для внешней среды, отличается опорой на новые информационные технологии и инструменты финансового менеджмента.

Данный этап в развитии оценочной деятельности связан с внедрением кластерных оценок, с большим вниманием к потребностям и ожиданиям общественности.

Внедряются новые виды оценки и типы исследуемой эффективности. Результаты мониторинга и индикаторы становятся обязательными для учета. Появились методики оценки вклада программ и стратегических планов в достижение конкретных социально-экономических целей. Наиболее успешный опыт можно наблюдать в Канаде и странах Европейского Союза [120].

Внедрение системы оценки эффективности реализации стратегии обеспечит совершенствование процесса управления местным развитием, что позволит избежать участи внедрения очередных формальных документов, даст возможность отследить положительное влияние на динамику социально-экономического развития МО и региона, обеспечит контроль результативности выполнения мероприятий и программ в рамках стратегии. Цели оценки не являются взаимоисключающими, и, в целом, оценка может иметь множество назначений. Таким образом, предлагается разработать подход, включающий систему целеполагания, обоснованного выбора интегральных критериев, всесторонне отражающих эффективность реализации стратегической инициативы.

1.2 Обобщение зарубежного опыта и отечественной практики формирования критериев оценки эффективности отдельных сфер В настоящее время во многих странах мира активно разрабатываются индикаторы устойчивого развития и показатели эффективности государственного управления, что позволяет проводить межстрановые сравнения, дает возможность построения рейтингов. Важным исследовательским шагом в данном вопросе является изучение положительного опыта и практики стран, в которых вопросам оценки эффективности уделялось значительное внимание на протяжении длительного исторического периода времени.

В 1992 году в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция Объединенных Наций (далее по тексту сокращение «ООН») по окружающей среде и развитию, где была подписана «Повестка дня на 21 век», направленная на разработку региональных и местных стратегий устойчивого развития для регионов, больших и малых городов [7]. В целях распространения теории и практики устойчивого развития ООН было создана специальная программа по населенным пунктам «ООНХАБИТАТ», которая также активно работает в России с целью изучения и адаптации международных методов обеспечения устойчивого развития территорий.

Отдельно стоит выделить «Руководящие Принципы Устойчивого Пространственного Развития Европейского Континента», подготовленные в 2000 году на Европейской конференции министров регионального планирования (CEMAT). Дополнительно разработана стратегия развития и расширения сотрудничества региона Балтийского моря «VASAB 2010 Плюс» [123].

В целях оценки эффективности, а также результативности управления в отдельной стране используются национальные методики и подходы. Многие оценочные индикаторы базируются на основе отраслевого подхода: например, показатель оценки качества целей и прогресса реформ в стране; индекс восприятия коррупции; показатель свободы прессы и другие [70].

Наиболее известными считаются международные интегральные показатели оценки, такие как индекс непрозрачности, индекс институциональной среды, показатель «истинных сбережений», индикаторы устойчивого развития и другие.

Интегральный показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) является самым популярным в международной практике, используется в целях оценки качества и эффективности государственного управления. Его расчет основан на 6 индексах, включающих 6 параметров: эффективность правительства, политическая стабильность и отсутствие насилия, право голоса и подотчетность, качество законодательства, контроль коррупции и верховенство закона [70].

Показатели (BEEPS), отражающие состояние деловой среды и показатели деятельности предприятий, показывают уровень взаимодействия между бизнесом и государством. Расчет данных показателей организует ЕБРР в партнерстве с Группой Всемирного банка.

Составной индекс восприятия коррупции (ИВК) отражает восприятие коррупции предпринимателями и аналитиками, ранжирует страны в зависимости от степени распространенности коррупции.

Индекс экономической свободы (ИЭС) разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с журналом «Уол стрит»( Wall Street). Индекс рассчитывается как среднее арифметическое 10 интегральных показателей: торговля, финансовый сектор, свобода бизнеса, труд, гарантии прав собственности, инвестиции, размер бюрократического аппарата, монетарная и фискальная свобода, степень защиты от коррупции. После чего каждый фактор оценивается по балльной шкале [70].

Следует отметить возрастающую популярность во многих западных странах подходов, основанных на применении к управлению и оценке МО методов корпоративного менеджмента. В мировой практике широкой популярностью пользуется подход бенчмаркинга, который позволяет формализовать адаптацию управленческого опыта и обмен в сфере лучшей практики формирования стратегий. Зачастую оценка стратегии стала проводиться по положительному образцу «лидеров»

планирования.

В начале 90-х годов 20-го века Каплан Роберт С. и Нортон Дейвид П. предложили концепцию стратегических карт, в рамках которых вырабатываются показатели, сбалансированные как в части количественных, так и качественных оценок результатов деятельности субъектов управления организацией. С помощью разработки и оценки программ развития МО на основе сбалансированной системы показателей (далее по тексту сокращение «ССП») можно оценить итоги и прогнозируемую эффективность деятельности, а также конечные и промежуточные результаты реализации стратегии. Инструментами реализации ССП являются стратегические карты, с помощью которых устанавливаются причинноследственные связи, обеспечивающие согласованность между стратегическими целями, ключевыми показателями результативности и стратегическими инициативами [45]. Весомость каждого из перспективных направлений может меняться со временем, в зависимости от приоритетов. Однако ССП была первоначально задумана для коммерческого сектора и, в целях применения ее преимуществ в государственном и муниципальном управлении, основная структура системы должна быть изменена с учетом их специфики.

Построение системы сбалансированных показателей включает в себя следующие основные этапы [98]:

1) Стратегическое планирование.

2) Определение функциональных целей и ключевых факторов успеха 3) Определение ключевых индикаторов эффективности (англ. Key Performance Indicators, KPI).

4) Формирование системы сбалансированных показателей (англ. Balanced Scorecard, BSС).

5) Разработка стратегических карт.

6) Декомпозиция стратегических целей для структурных подразделений.

7) Автоматизация системы ССП и ее внедрение.

Существенной проблемой применения методологии ССП на уровне МО является невозможность оценки степени влияния выбранных направлений развития на достижение конечных целей.

В настоящее время данная методика является одним из эффективных инструментов управления, активно внедряемых в государственном секторе. Так Закиров И.Д. в своей научной работе разработал механизм взаимосвязи целей, результатов и ресурсов по уровням управления МО через интегрирование ССП и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) [36]. Разработанная им система мониторинга реализации стратегии социально-экономического развития МО учитывает сгруппированные показатели по стратегической иерархии целей на разных уровнях управления, однако не предусматривает мониторинг эффективности реализации и оценки социально-экономических последствий.

Существует положительный международный опыт внедрения системы ССП в государственном секторе таких стран, как США, Дания, Мексика, Великобритания и другие. В США уже с 2004 года в государственном управлении используются национальные сбалансированные показатели. В России, к примеру, администрация Красноярского края обеспечивает государственное управление на основе ССП.

Основными целями внедрения ССП в государственном секторе являются:

— эффективный контроль за реализацией стратегических программ;

— контроль соответствия объемов деятельности имеющимся ограниченным ресурсам;

— стимулирование качества работы органов исполнительной власти (далее по тексту сокращение «ОИВ»), в т. ч. повышение прозрачности государственного управления;

— создание системы обратной связи с потребителями государственных услуг и т.д.

Таким образом, этапы и инструменты оценки реализации муниципальных долгосрочных документов, используемые в отдельных странах, отличаются большим разнообразием. Это определяется как комплексностью самого МО в качестве объекта управления, так и сложностью планирования на долгосрочную перспективу, а также исключительностью условий в МО.

Исследуя накопленный устоявшийся опыт и учитывая разнообразие применяемого инструментария оценки, необходимо активизировать процессы внедрения положительного отечественного и успешных образцов западного опыта. В целях решения данных задач, целесообразно изучить практику оценки в современной России. В нашей стране применение некоторых оценочных индексов также распространено, среди них наиболее известны следующие:

1) Конкурентоспособности региона (разработчики Всемирный экономический форум, компания «Бауман инновейшн»). Применяется для расчета текущей и перспективной конкурентоспособности региона.

2) Рейтинг кредитоспособности региона и МО («АК&М» и «Эксперт РА»).

Методика включает анализ трех блоков: социально-экономические риски, финансовые риски и политические риски. Полученная оценка корректируется с учетом факторов поддержки и стресс-факторов.

3) Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России («Эксперт РА») рассчитывается как зависимость двух комплексных показателей инвестиционного климата: риска и потенциала.

4) Индекс развития человеческого потенциала (ООН). Преимущество состоит в выделении трех базовых критериев для оценки качества жизни, пригодных для количественных сопоставлений: рост продолжительности жизни, образование и доход.

Существующие подходы к методологии оценки эффективности реализации стратегии социально-экономического развития в РФ исследованы недостаточно глубоко, однако имеется ряд законодательно закрепленных рекомендаций по оценке эффективности отдельных сфер управления.

Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» определяет методику оценки эффективности государственных программ [83]. Оценка проводится на этапе разработки и осуществляется в целях определения планируемого вклада результатов программы в социально-экономическое развитие. В качестве базовых критериев применяются показатели экономической и социальной эффективности. Интегральный показатель определяется на основе первичных данных, без их предварительной группировки по каким-либо составляющим.

В соответствии с Указом Президента РФ от 28.04. 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» ОИВ субъектов РФ регулярно проводится анализ эффективности деятельности ОМСУ МО по следующим сферам: экономическое развитие, доходы населения, здоровье населения, дошкольное и дополнительное образование детей, общее образование, физическая культура и спорт, жилищнокоммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, организация муниципального управления [77]. Оценка эффективности деятельности ОМСУ строится на основе ежегодных докладов глав местных администраций о достигнутых значениях 213 показателей, из них 150 показателей используется и при оценке региональной власти. Значения сводных показателей региона формируется на основе перечня агрегированных значений индикаторов социально-экономического развития МО, без их группировки по отраслевым признакам. Следует отметить проблемы несбалансированности разработанных показателей, их не соотнесенности между собой.

Методика, утвержденная Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» позволяет определить качество регионального управления, составить рейтинг субъектов РФ, в том числе, в целях дальнейшего распределения грантов. Говоря о достижении объективности этих оценок, следует отметить недостаточное присутствие качественных компонентов и показателей уровня удовлетворенности гражданами достигнутыми результатами ОИВ и уровнем жизни. Многие критерии не отражают системных изменений в социальной сфере и региональной экономике.

Кроме законодательно утвержденных методик, рассмотренных выше, имеются методики, разработанные отдельными общественными и коммерческими организациями. К примеру, Фонд «Институт экономики города» разработал методику оценки качества жизни населения МО, сформировав систему индикаторов «Городской барометр». Данная система имеет в своем составе 117 первичных показателей, сгруппированных в 22 блока по основным направлениям социальноэкономического развития МО, объединенных в 7 крупных блоков (групповые показатели) [35]. Методика достаточна для первичного анализа ситуации по уровню качества жизни в МО, сравнения с нормативными значениями и с аналогичными показателями в других муниципалитетах.

Следует отметить методику Российского научного центра государственного и муниципального управления (РНЦГМУ), в которой оцениваются результаты деятельности ОМСУ через эффективность использования ресурсов МО [62]. Особенностью методики является отсутствие взаимосвязи между выбранными показателями эффективности и вопросами местного значения, закрепленными законодательно.

Согласно методике международного центра социально-экономических исследований МЦСЭИ «Леонтьевский центр», оценка качества (результативности) стратегического планирования в МО происходит по следующим составляющим:

процесс; содержание; оформление и продвижение стратегического плана; результаты процесса стратегического планирования и реализации плана [43, 117]. В соответствии с методикой, оценка результатов стратегического планирования производится по наиболее общим социально-экономическим параметрам (развитие общества, экономического потенциала, улучшение качества жизни, достижение заявленных целей и др.). Методика позволяет получить формализованную оценку – в виде набора баллов, и неформальную оценку – заключение эксперта. По каждой составляющей определяются оцениваемые компоненты стратегического планирования, которым приписывается «вес», отражающий его относительную значимость. Взвешенная сумма балльных оценок компонентов дает оценку составляющей. По итогам оценки эксперт представляет отчет, к которому прикладываются проанализированные документы, интервью, опросные листы и т.п. Положительными сторонами данной методики являются: комплексность, условная простота расчетов, наличие информационного и методического сопровождения, обеспечиваемого на специализированном интернет-сервере. Одним из недостатков можно назвать невысокий уровень проработки критериев результативности именно реализации стратегии.

Наибольшее распространение в научной литературе и в региональной практике применения нашли следующие отраслевые методики оценки:

уровня социально-экономического развития МО (Калужская, Кировская, Ленинградская, Нижегородская, Пензенская, Самарская область, республика Татарстан, Ханты-мансийский АО и др.) [119];

уровня экономического потенциала (Свердловская область, Хабаровский край и др.) [48];

эффективности работы ОИВ и ОМСУ (Мурманская область, республика Карелия);

эффективности реализации стратегий и планов развития МО (Алтайский край, Краснодарский край, Кемеровская область и др.) [118].

эффективности целевых региональных программ (Астраханская область, Брянская область, Воронежская область, Ленинградская область, Мурманская область, Нижегородская область, Орловская область, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан, Республика Чувашия, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ямало-Ненецкий АО и др.).

В настоящее время в целях оценки и мониторинга применяются различные информационно-аналитические системы (далее по тексту сокращение «ИАС»):

ИАС «Оценка и выбор» (например, в г. Мурманске; в Московской области); система поддержки выбора «Быстрый рейтинг» для бизнеса; система поддержки выбора решения «Метод анализа иерархий»; система обработки экспертной информации «Выбор проекта»; автоматизированная система экспертного оценивания «Приоритетность финансирования»; «Оценка инвестиционных проектов» и другие [65]. Данные системы сформированы, в основном, для применения на региональном и федеральном уровне, на муниципальном уровне подобные разработки практически отсутствуют.

Анализируя опыт мониторинга и оценки реализации стратегий по регионам страны, целесообразно отметить стратегический план Санкт-Петербурга первый в России плановый документ стратегического характера. Его отличают такие составляющие, как наличие партнерства при разработке и реализации документа, создание системы мониторинга показателей хозяйственно-экономической и социальной среды города, внедрение экспертной оценки результативности плана [21, 34, 63]. Итоги мониторинга регулярно обобщаются в специальном аналитическом отчете с выводами о степени результативности и целесообразности корректировки плана.

В соответствии с Постановлением Правительства Калининградской области от 9 августа 2013 г. № 565 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Калининградской области»

производится оценка планируемой эффективности (проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки) и эффективности реализации государственных программ [84]. Также утверждены методические указания, содержащие руководство по подготовке годовых отчетов, докладов о ходе мониторинга реализации и оценке эффективности государственных программ [79].

В методических рекомендациях по разработке стратегии развития МО Краснодарского края в разделе «ожидаемые результаты реализации стратегии»

указана необходимость отразить конкретные количественные показатели, характеризующие достижение заданных целей [74]. Оценка результатов реализации стратегии осуществляется по четырем критериям эффективности: коммерческая, бюджетная, социальная и общая экономическая эффективность (прирост ВРП). В разделе «Мониторинг реализации стратегии» определяются порядок представления отчетности, сроки проведения экспертных проверок хода реализации программ и отдельных мероприятий стратегии.

В Мурманской области в качестве формализованных показателей мониторинга выступает перечень целевых и контрольных показателей реализации стратегии [122]. В качестве базиса для информационной составляющей системы мониторинга использована существующая автоматизированная система «ИАСПрогноз. Регион» [28]. Система поддерживает ведение базы данных показателей развития области и МО за определенный период, обеспечивает поиск и сравнительный анализ накопленных данных, а также предоставляет информацию различным группам пользователей в графическом, картографическом и табличном форматах.

В Республике Карелия осуществляется оценка эффективности работы муниципальных служащих качественными методами, в основном, путем опроса населения и общественности, а также формируются специальные показатели эффективности муниципальных «дорожных карт» [82].

В Кемеровской области рассчитывается интегральный показатель качества жизни населения в целях оценки комплексных программ [64].

Владимирская область представляет уникальный опыт [61]. В России мало регионов, которые начали внедрять стратегическое управление с муниципального уровня, и на этой основе определили бы приоритеты и точки роста развития Субъекта Федерации в целом.

Мероприятиями по мониторингу реализации стратегических документов в МО Владимирской области предусматривается:

определение структурного подразделения, ответственного за координацию реализации стратегического плана;

корректировка вопросов ведения и компетенции структурных подразделений администрации, организация учебы специалистов ОМСУ;

распределение целевых показателей и ответственности по структурным подразделениям администрации.

По итогам исследования существующего опыта оценки эффективности стратегий и программ в некоторых регионах России, автором выделены основные преимущества и ограничения разработанных методик оценки, отмечены различия в применяемых подходах, целях и инструментах формирования систем показателей в таблице 1.1.

Таблица 1.1 Обзор методик оценки эффективности регионального и муниципального управления Регион (мунициПроцесс формирования по- Особенность примепальное Цель образование) градская лей результативности и пол- критерия эффективногосударственных область ноты использования заплани- сти: нормальная, высоцелевых программ Регион (мунициПроцесс формирования по- Особенность примепальное Цель образование) Интегральный показатель качества жизни населения стро- Моделирование и стаится на основе 4 групп показа- тистические методы:

Комплексная оценка мониторинга, применяэффективности дея- Оценка показателей, характе- ется информационноМурман- тельности органов ризующих состояние социаль- аналитическая система ская об- исполнительной но-экономической системы «ИАСласть власти по реализа- региона, на основе набора из- Прогноз\Регион». К Источник: составлено автором Таким образом, общей характеристикой рассмотренных выше методик можно считать недостаточное присутствие «качественных компонентов», незначительное внимание к интересам участников стратегического развития. Анализ перечней применяемых показателей для оценки позволяет сделать вывод о наличии определенной разобщенности между показателями и полномочиями ОМСУ.

В целом методики зачастую сводятся к оценке лишь экономической эффективности, применение методик оценки социальной, бюджетной, экологической и других видов эффективности встречаются довольно редко. Многие методики носят формальный характер, на практике используются лишь нормативно-закрепленные критерии и показатели. Необходимо методическое совершенствование методик оценки реализации стратегии, используемых на муниципальном уровне, в том числе с использованием положительного опыта отдельных регионов России и передовых научно-исследовательских достижений.

В настоящее время во многих МО разработаны и приняты к реализации стратегии развития, эффективность которых необходимо правильно трактовать, измерять и оценивать, поэтому предметом дальнейшего исследования должно стать более подробное изучение видов и особенностей проявления научной категории «эффективность» в процессе реализации стратегических инициатив.

1.3 Исследование теоретических аспектов научной категории «эффективность» в муниципальном стратегическом управлении Теоретические основы эффективности муниципального стратегического управления в науке разработаны в настоящее время недостаточно. Для изучения данных вопросов важно четко структурировать область научных исследований, в которой рассматривается проявление категории «эффективность». В отечественных и зарубежных экономических исследованиях последних десятилетий сложно найти более популярную категорию, чем эта, однако в настоящее время понятие и методы оценки эффективности, остаются остро дискутируемой темой. Зачастую отождествляются, а иногда заменяются связанные, но отличающиеся по своему содержанию такие термины и понятия, как «эффект» и «результат», «эффективность» и «результативность», «продуктивность» и «экономичность» и другие. На основе обобщения теоретических исследований можно выделить несколько подходов к пониманию сущности «эффективности», что свидетельствует о многогранности категории с одной стороны, и с другой — сложности ее представления в показателях и измерителях. В этой связи возникает необходимость в периодизации подходов к понятию, систематизации видов, в уточнении и конкретизации сущности «эффективности» по отношению к реализации стратегии МО.

Развитие подходов и классификация видов экономической категории «эффективность». Существуют различные теоретико-методологические подходы к сущности категории «эффективность». В многообразных направлениях деятельности данное определение имеет свои особенности. Анализ экономической литературы позволяет выявить разные позиции, занимаемые учеными по данной проблематике.

Известно, что термин «эффективность» происходит от латинского слова «effectus», что означает «исполнение, действие, результат». Результативность — это оценка степени достижения результата. Понятия «результат» и «эффект» однородные, но достаточно самостоятельные понятия, которые выражаются абсолютными величинами. Эффективность можно рассматривать с точки зрения способности приносить эффект. В некоторых исследованиях под понятием «эффекта» подразумевают разницу либо соотношение выгод и произведенных затрат.

Понятие «эффективный» означает «действенный, дающий необходимые наилучшие результаты». Эффективность – понятие, отражающее результативность функционирования экономической системы, рассматривающее не только сам результат деятельности, но и условия, при которых он достигнут. ОМСУ имеют право самостоятельно организовывать управление МО с целью достижения поставленных целей и задач в развитии социально-экономической сферы, а потому существует объективная необходимость оценки получаемых эффектов при реализации инициатив.

Рассматривая развитие категории «эффективность» в историческом аспекте, можно выделить основные этапы (с начала XVIII века по настоящее время), на протяжении которых менялось содержание и подходы к данному понятию. Таким образом, представим краткую характеристику категорий и основных идейных представителей в исторической ретроспективе и логической последовательности, систематизированные в таблице 1.2.

Таблица 1.2 — Периодизация развития подходов к сущности экономической категории «эффективность»

60-е годы XIX в. – К. Маркс, Ф. Энгельс, Д. Синк, Производительность 20-е годы XX в Л.И. Абалкин, В.А. Медведев. Экономическая эффективность 20-80е годы XX века Л.М. Сатуновский, Г.А. Алек- Экономическая эффективность сандров, Ф.С. Мартинкевич, А.С. (общеэкономические, техничеТолкачев, Л. Дрекслер, Б.П. ские, социальные, экономические Начало 70-х годов Т. Дж. Питерс, Р. Уотермен, Дж. Качество 80-е г. годы XX века Н.Ю. Власова, Н.Т. Агафонов, Эффективность — по настоящее В.А. Воротилов, С.А. Аханов, (экономическая, экологическая, время А.Ф. Шишкин, Г.Р. Вечканова, социальная, техникоВ.Н. Тарасевич, А.П. Рыбалкин. экономическая, хозрасчетная, Источник: составлено автором Итак, на разных исторических этапах развития экономической теории оценочная категория «эффективность» постоянно развивалась, менялось ее содержание, корректировалась сущность и возрастало число ее видов.

Сложность и многогранность понятия «эффективность» вызвали необходимость использования системного подхода к определению, суть которого лучше всего отражает формулировка, данная учеными И.И. Мазуром, В.Д. Шапиро и Н.Г. Ольдерогге, по мнению которых «эффективность — это характеристика системы с точки зрения качества, результативности и своевременности достижения ее целей, развития системы в запланированном направлении при выполнении определенных критериальных показателей и ограничений» [57].

В экономической литературе понимание эффективности как соотношения результатов к затратам также претерпевало определенные изменения. Можно выделить традиционные методы оценки эффектов и результативности в денежном выражении: доходный, затратный и рыночный (сравнительный) методы. Существуют также подходы к классификации эффективности с точки зрения соотношения затрат и ресурсов: ресурсный, затратный, ресурсно-затратный (смешанный) подход [114]. Литвинцева Г.П. определяет «эффективность» как понятие, характеризующее соотношение объема произведенных экономических благ (результатов) и количества ресурсов (затрат) [55]. В исследованиях зарубежных авторов К.Р. Макконелла и С.Л. Брю рассматриваемая категория связана с эффективностью использования не только имеющихся ресурсов, но и дополнительных, новых ресурсов с максимальной пользой для общества [133].

В более ранних исследованиях эффективности рассматривался метод анализа издержек и выгод (CBA, Сost-benefit analysis), заключающийся в альтернативном сравнении выгод (социальных эффектов или результатов в денежном выражении, что часто затруднено) и понесенных расходов. При возникновении данных проблем для оценки эффективности реализации целевых программ может быть применен метод анализа «затраты — эффективность» (CEA, Cost- effectiveness analysis), главное отличие которого в том, что проводится сравнительная оценка соотношения затрат и эффекта (результата).

Теория и практика управления предусматривают определение разных типов эффективности, которые применяются в зависимости от целей, объектов оценки и результатов деятельности, а также интересов разных субъектов общества. Количество признаков и степеней классификации данной категории у разных авторов отличается, многое зависит от целей. На основании анализа и обобщения понятий эффективности, выделяемых отечественными и зарубежными экономистами, автором сформирована таблица 1.3, в которой указаны уже существующие и новые сформированные признаки классификации, а также систематизированы основные виды экономической категории «эффективность».

Таблица 1.3 Классификация видов экономической категории «эффективность»

По последствиям Экономическая (общеэкономическая), социальная, социальнополученных резуль- экономическая, коммерческая (финансовая), бюджетная, организацитатов онная (функциональная), структурная, инновационная, экологическая, По цели определе- Абсолютная эффективность, сравнительная эффективность ния По типу среды и Внутренняя эффективность, внешняя эффективность возможностей По степени увели- Первичная, мультипликативная, синергическая эффективность чения эффекта По условиям оцени- Реальная, расчетная, условная эффективность вания По временному пе- Тактическая (оперативная) эффективность, стратегическая эффективриоду оценки ность По уровню оценива- Эффективность уровня субъекта хозяйствования, общества, государния ства, региона, МО По возможности ко- Количественно-измеряемая эффективность, личественной оцен- количественно-не измеряемая эффективность По видам хозяй- Эффективность производственной, инвестиционной, трудовой, торгоственной деятельно- вой, банковской, страховой и других видов деятельности сти По критериям эф- Результативность, прибыльность (доходность), продуктивность (профективности изводительность), действенность, экономичность, качество, надежность, оптимальность, устойчивость, инновационность, интенсивность Прочие виды Адаптивная, аллокативная, целевая, потребностная эффективность Источник: составлено автором В эпоху социализма в отечественной науке признанным считалось определение экономической эффективности, данное в Большой советской энциклопедии, где это понятие рассматривается как «показатель, характеризующий планомерные связи и количественные соотношения между затратами социалистического общества на расширение и простое воспроизводство основных фондов и получаемыми от этого результатами измеряется отношением результата (продукции) к вызвавшим его затратам (вложениям)»[18].

В настоящее время процессы стратегического планирования и оценки становятся все более разнообразными и многовариантными, в связи с чем, возникает объективная необходимость в максимально возможной структуризации и классификации видов эффективности.

Категория «эффективность» в стратегическом муниципальном управлении. Отечественные исследования в области стратегического муниципального управления и эффективности начались сравнительно недавно, объективно они были вызваны становлением рыночных отношений в экономике страны и изменением роли отдельного субъекта хозяйствования. Зотов В.Б определяет эффективность муниципального управления как «результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение» [109]. Таким образом, эффективность становится целевым ориентиром управленческой деятельности в МО. Так Бабун Р.В., Жихаревич Б.С. и другие исследователи рассматривают эффективность деятельности ОМСУ и муниципального менеджмента, в том числе, в части формирования местных бюджетов, управления муниципальной экономикой и принятия управленческих решений [3, 43]. Экономической эффективности органов местного самоуправления посвящены работы Воронина А.Г., Широкова А.Н. [62].

При рассмотрении понятия «эффективность реализации стратегии развития МО» целесообразно опираться на более широкие категории, исследованные в пределах экономической теории, теории муниципального управления, в том числе, выше перечисленные виды в таблице 1.3 [16]. В сфере муниципального управления наибольшее значение имеют следующие признаки классификации: «по последствиям полученных результатов», «по критериям эффективности» и «по типу среды и возможностей».

В соответствии с признаком классификации «по типу среды и возможностей» различают внутреннюю и внешнюю эффективность муниципального управления. Филипенко В.А. в своих статьях общую эффективность ОМСУ рассматривает с позиции двух составляющих: с точки зрения внешних и внутренних возможностей организации [125]. Внутреннюю эффективность Зотов В.Б. рассматривает как «эффективность работы органов, которая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения», а внешнюю эффективность определяет следующей формулировкой: «уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории МО» [109]. По мнению сторонников данного подхода, эффективная организационная структура увеличивает чувство ответственности, гарантированности и удовлетворенности, однако, возможен ущерб оценке результатов из-за повышенного внимания к средствам достижения цели. Внешняя эффективность рассматривается с точки зрения использования внешних возможностей МО, т.е. показывает степень соответствия результатов деятельности интересам населения, бизнеса и других участников. Вопросы эффективности в разных организационных структурах рассмотрены также в работах зарубежных ученых Минцберга Г., Лафта Дж.К. и других. Так Минцберг Г. исследует структурную эффективность на основе гипотез конгруэнтности (согласованности) и конфигурации, подразумевая, что успешная организация должна разработать логическую конфигурацию параметров дизайна и спроектировать свою структуру с учетом ситуационных факторов [68, 148].

В соответствии с признаком классификации «по последствиям полученных результатов» выделяется несколько видов эффективности: экономическая (общеэкономическая), социальная, социально-экономическая, коммерческая (финансовая), бюджетная, организационная (функциональная), структурная, инновационная, экологическая, технологическая эффективность.

В контексте проблемы оценки эффективности реализации стратегии социально-экономического развития актуально рассмотрение такой недостаточно исследованной категории как «социально-экономическая эффективность». В научной литературе чаще упоминаются отдельные компоненты данного вида. Возникает объективная необходимость изучения сущности и взаимосвязи данных составляющих, а также возможности их сбалансированного взаимодействия. Важной проблемой является неочевидность социального результата развития муниципалитета, зачастую относящегося к будущим поколениям. Эффективность реализации стратегии МО сложно определить одним показателем, как правило, она формируется как итог взаимодействия направлений в отдельных сферах, как интегральная сумма разных видов эффективности. При этом, в целях повышения качества жизни населения, должен быть установлен положительный баланс между социальной политикой и экономическим процветанием в МО.

На основании вышеизложенного автором уточнена трактовка понятия «социально-экономическая эффективность реализации стратегии» – это комплексная оценочная категория, отражающая суммарный уровень прогресса реализации стратегии по интегральным составляющим видам эффективности: социальной, экономической, бюджетной, экологической, административно-политической и другим. Рассмотрим данные составляющие виды эффективности детально.

В научной литературе имеется множество определений экономической эффективности. Чаще всего данная категория рассматривается через призму результативности, а именно, соотношения отдельных ресурсов (издержек) к результатам (выгоде, последствиям) при соблюдении определенных условий (в том числе, ограниченности ресурсов) на разных стадиях управления процессами, исходя из важности для ключевых заинтересованных лиц. Экономическую эффективность определить и оценить проще, чем социальную, поскольку она более осязаема.

Теория и практика накопили немало методик, позволяющих с необходимой полнотой ее проанализировать.

Социальную эффективность в муниципальном управлении Зотов В.Б. определяет в следующей трактовке: «…качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения. Под социальным эффектом понимается формирование благоприятных условий жизни для населения, обеспеченное высоким качеством муниципальных услуг, общим уровнем удовлетворенности в разных сферах территориального развития. Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению, и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят на территории МО»[109]. В настоящее время можно говорить лишь о немногих подходах к его оценке, в некоторых случаях социальный эффект включен в состав экономических результатов стратегии, часто его определяют качественными составляющими и изменениями, происходящими в МО. При анализе эффективности также применяются инструменты и категориальный аппарат из корпоративного менеджмента, с помощью которого сложно отразить нефинансовый характер получаемых результатов и сопряженность эффектов с перечнем вопросов местного значения. Социальная эффективность должна отражать соответствие полученных результатов от реализации стратегии потребностям населения, а именно, таким аспектам, как повышение уровня жизни, создание благоприятных условий для населения, повышение качества предоставляемых услуг.

Бюджетная эффективность оценивает эффективность участия государства в проекте с точки зрения расходов и доходов бюджетов всех уровней [93]. При определении бюджетной эффективности на уровне стратегических инициатив в МО целесообразно выделять не только непосредственные и конечные их результаты, но и экономические и социальные последствия. Важной частью является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов МО, а также повышение эффективности бюджетных расходов.

Административно-политическая эффективность состоит из двух основных компонентов. Изучение научных источников и практического опыта показывает, что между этими составляющими есть устойчивая связь. Административная эффективность тесно связана с организационной (функциональной) эффективностью, которая показывает степень реализации основных функций управления в стратегическом планировании (учет, контроль, анализ, прогнозирование) [113].

Политическая эффективность направлена на оценку последствий руководства и действий администрации МО; результатов работы со СМИ. Она определяется уровнем развития связей с общественностью и степенью открытости ОМСУ на политическом поле муниципалитета; проведение местными властями политики, соответствующей региональным и государственным интересам.

Экологическая эффективность. В соответствии с ГОСТ Р ИСО «Управление окружающей средой. Оценивание экологической эффективности»

это результаты управления экологическими аспектами организации [29]. Важную роль в системе муниципального стратегического управления играет экологическая устойчивость, в некоторых источниках встречались комбинированные виды эффективности, такие, как социально-экологическая.

Суммируя выше сказанное, следует отметить, что наиболее емкой по признаку классификации «по последствиям полученных результатов» является категория экономической (народнохозяйственной) эффективности. Такие виды, как коммерческая, бюджетная и технологическая эффективность направлены на получение четких финансовых (количественных) оценок, в том числе, доходов и расходов. Остальные виды оперирует преимущественно с показателями нефинансового характера, как правило, трудно измеряемыми и алгоритмически сложно оцениваемыми.

Следующий признак классификации, применимый при оценке эффективности стратегии, это «критерий эффективности».

Проанализировав критерии, обозначенные разными зарубежными и российскими авторами, необходимо отметить, что в значительной части научных источников отмечалась существенная взаимосвязь между ними. Критерии прибыльности (доходности), продуктивности (производительности), экономичности и действенности больше ориентированы на коммерческие виды эффективности, к примеру, в производственных сферах экономики. Особую значимость имеет экологический фактор и устойчивость. Понятиям «надежность», «оптимальность» и «качество» разные авторы придавали отличающиеся значения, связывали их между собой, иногда отождествляли. «Оптимальность» выступает частной категорией по отношению к «эффективности». Критерии «инновационности», «интенсивности»

часто встречаются как элементы инструментов мониторинга и принятия стратегических решений по региональному управлению или развитию страны в целом.

Инновационная эффективность обычно рассматривается как отношение результатов решения задач инновационного развития в различных сферах организации к затратам на инновации [39]. Оценка результативности стратегии является промежуточной по отношению к оценке эффективности. Понятие «качество» появилось позднее, чем такие категории, как «эффективность» и «надежность». В исследованиях по менеджменту и муниципальному управлению сформировался известный подход «управление качеством».

По отношению к реализации стратегии развития МО наиболее актуальны, по мнению автора, три критерия эффективности:

Результативность – степень соответствия фактических результатов расходов запланированным результатам [19].

Качество уровень соответствия качества, последствий реализации стратегии МО предъявляемым к ней требованиям и интересам участников стратегического планирования.

Устойчивость состояние автономной хозяйственной системы, характеризующее ее способность к целенаправленной, стабильно развивающейся деятельности в обозримом временном периоде [2].

Категория «эффективность» является сложным, многоаспектным понятием и характеризуется различными признаками классификации, критериями. Приведенные выше виды эффективности (см. таблица 1.3) могут быть применены и в отношении эффективности реализации стратегии на местах в МО, однако, целесообразно выделить дополнительный признак классификации, обусловленный сложностью МО как объекта управления и особенностями процесса стратегического планирования. Для МО можно определить признак классификации «по направлению оценки», определяющий виды эффективности реализации стратегии развития МО:

эффективность работы ОМСУ по реализации стратегии;

эффективность стратегии в целом;

эффективность механизмов реализации стратегии;

эффективность стратегии для основных субъектов МО;

эффективность реализации стратегии.

В соответствии с поставленными целями, по окончании каждого из этапов реализации стратегии социально-экономического развития МО, должна быть проведена количественная и качественная оценка достигнутых конкретных результатов и степени их влияния на изменение социально-экономического положения МО. При проектировании стратегии необходимо разработать критерии оценки эффективности, как процесса ее реализации, так и оценки финального состояния [38].

Таким образом, эффективность стратегии может рассматриваться в широком и узком смысле. Опыт некоторых МО свидетельствует, что наличие стратегии далеко не всегда означает эффективное развитие МО, поэтому оценивать эффективность особенно важно на этапе реализации разработанной стратегии, для чего требуется интеграция различных теоретических и методических подходов, в которых категория «эффективность» имеет свое качественное содержание.

Выводы, полученные в ходе проведения исследования теоретических основ оценки эффективности реализации стратегии МО в первой главе, заключаются в следующем:

1) Установлено, что в настоящее время в РФ актуальной остается проблема обеспечения согласованности и оценки эффективности стратегических документов на всех уровнях территориального управления, в том числе муниципальном.

Определено, что наиболее распространенными документами стратегического планирования в МО являются стратегии и программы долгосрочного социальноэкономического развития. Показано, что развитие оценки государственных и муниципальных программ в мире принято разделять на 4 «волны», отличающихся задачами и ролью оценки в реализации принимаемых мер в области государственной политики: 1) 1960 – 1970-е гг., 2) сер. 1970-х гг. – конец 80-х гг., 3) 1990е гг. – начало 2000-х гг., 4) начало 2000-х годов – настоящее время.

2) В целях осуществления сквозного мониторинга автором сформирована логическая схема взаимосвязи результирующих показателей (микро-результаты, макро-результаты и результаты воздействия) и основных видов оценки в зависимости от периода ее проведения (предварительная, промежуточная, итоговая и оценка постфактум). Практический опыт и всесторонний анализ проблем мониторинга и оценки стратегий показал необходимость рассмотрения данных процессов в интеграционном единстве. Уточнена формулировка понятия «оценка эффективности реализации стратегии МО».

3) Исследован зарубежный и отечественный опыт формирования критериев оценки эффективности отдельных сфер территориального управления, на основании которого установлено, что в мире широко используются национальные и отраслевые методики оценки, разрабатываются индикаторы устойчивого развития и формируются интегральные показатели эффективности, позволяющие проводить межтерриториальные сравнения и осуществлять построение различных рейтингов (например, индекс восприятия коррупции; показатель свободы прессы и другие).

Во многих западных странах следует отметить ориентированность стратегических документов на развитие социальной, инновационной и экологической сферы, отмечено широкое применение методов корпоративного менеджмента, в том числе, описаны особенности применения системы сбалансированных показателей, бенчмаркинга.

4) Определено, что в РФ имеется ряд законодательно закрепленных рекомендаций по оценке эффективности отдельных сфер управления, в том числе Указ Президента РФ от 28.04. 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». Весомый вклад в развитие оценки эффективности внесли следующие организации: фонд «Институт экономики города», Российский научный центр государственного и муниципального управления, МЦСЭИ «Леонтьевский центр» и другие.

5) По итогам обзора существующего опыта оценки эффективности стратегий и программ в некоторых регионах России (Кемеровская область, Краснодарский край, Санкт-Петербург, Мурманская область, Республика Карелия, Владимирская область, Калининградская область) систематизированы основные преимущества и ограничения разработанных методик оценки, отмечены различия в применяемых подходах, целях и инструментах формирования систем показателей.

В результате сравнительного анализа установлено, что общей характеристикой методик можно считать недостаточное присутствие «качественных компонентов», незначительное внимание к интересам участников стратегического развития, ограниченное число оцениваемых видов эффективности.