«ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ) ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Саратовская государственная юридическая академия»

На правах рукописи

Земцов Андрей Сергеевич

ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

12.00.04 – финансовое право; налоговое право; бюджетное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель — кандидат юридических наук, доцент Землянская Наталья Ивановна Саратов –

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………..

ГЛАВА I. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и содержание финансовой деятельности Банка России ………………………………………………………..

1.2. Финансово-правовой статус Банка России ……...……….

1.3. Понятие и система принципов финансовой деятельности Банка России ………………………………………………....

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПОВ ФИНАНСОВОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ …….……………………….

2.1. Влияние принципов финансового права на формирование и реализацию принципов финансовой деятельности Банка России ………………………………………………………….

2.2. Роль базовых и организационно-функциональных принципов финансовой деятельности Банка России в повышении качества реализации его компетенции ……………..….

2.3. Роль статусного принципа – принципа обязательности нормативных актов Банка России в правовом обеспечении его финансовой деятельности..……………………………

ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ ПРИНЦИПОВ ФИНАНСОВОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ …………………………… 3.1. Принцип защиты Банком России прав субъектов финансовых правоотношений в области финансовой деятельности 3.2. Принцип финансовой безопасности в обеспечении финансовой деятельности Банка России ………………………… ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………. Библиографический список использованных источников……………….

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях развития Российского государства для реализации экономической функции государства, повышения эффективности государственного регулирования денежно-кредитных отношений и банковской деятельности чрезвычайно важны вопросы стабильности национальной валюты, развития банковской системы, функционирования национальной платежной системы, совершенствования риск-ориентированного банковского надзора, внедрения консолидированного надзора за банковскими группами, банковскими холдингами и др. Это влечет повышение роли Центрального банка Российской Федерации (далее также – Банк России, ЦБ РФ) как независимого органа с государственновластными полномочиями в финансовой деятельности государства.

Передача Банку России полномочий по надзору и контролю в сфере финансовых рынков свидетельствует о расширении сферы его финансовой деятельности, что требует научного осмысления. Нуждается в доктринальном исследовании опыт законодательной регламентации и правоприменительной практики в отношении принципов финансовой деятельности Банка России как основополагающих начал формирования и реализации финансово-правового статуса этого важнейшего финансово-кредитного органа. Требуется изучение новелл банковского законодательства, связанных с разработкой целей, постановкой задач, определением функций, наделением новыми полномочиями, совершенствованием форм и методов деятельности Банка России.

Необходимо разрешение проблем формирования и реализации основополагающих начал финансовой деятельности Банка России как вектора развития института правового регулирования банковской деятельности, выявления и устранения пробелов и коллизий в праве относительно нормотворческой функции Банка России как одного из направлений гармонизации банковского законодательства.

Изложенное свидетельствует об актуальности заявленной темы исследования, ее востребованности с научно-теоретических и практических позиций.

Степень научной разработанности темы. Принципы финансового права и его отдельные институты являются актуальной проблемой науки финансового права, требующей всестороннего исследования, как отмечают О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, С.В. Запольский, Н.И. Химичева и др. Финансово-правовые аспекты деятельности ЦБ РФ затронуты в работах Д.Г. Алексеевой, С.А. Голубева, А.Г. Гузнова, Е.Н. Пастушенко, С.В. Рыбаковой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Е.В. Черниковой и др.

Роль Банка России в финансовой деятельности государства рассматривалась в диссертационных исследованиях на соискание ученой степени доктора юридических наук С.А. Голубева (Москва, 2004 г.), Е.Н. Пастушенко (Саратов, 2006 г.), Е.В. Черниковой (Москва, 2009 г.), М.М. Прошунина (Москва, 2010 г.), С.В. Рыбаковой (Саратов, 2010 г.), Д.Г. Алексеевой (Москва, 2011 г.), Т.Э. Рождественской (Москва, 2012 г.).

Финансово-правовые аспекты роли Банка России в правовом регулировании банковской деятельности были подвергнуты анализу в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук Н.М. Бородиной (Саратов, 2000 г.), Д.А. Красикова (Саратов, 2001 г.), Н.В. Неверовой (Саратов, 2002 г.), Т.Г. Тимаковой (Саратов, 2003 г.), Л.Т. Казакбиевой (Москва, 2004 г.), Д.В. Давиденко (Саратов, 2005 г.), В.Ю. Миронова (Саратов, 2005 г.), А.Ф. Бадтиева (Москва, 2005 г.), Е.Ф. Быстровой (Саратов, 2007 г.), А.В. Глушко (Москва, 2008 г.), А.И. Устьянцева (Москва, 2010 г.), Л.Н. Земцовой (Саратов, 2011 г.), Н.Д. Кравченко (Москва, 2012 г.), Е.В. Левиной (Саратов, 2012 г.) и ряде других исследований.

Вместе с тем до настоящего времени не предпринималось попыток научного исследования с финансово-правовых позиций принципов финансовой деятельности Банка России в их системе и взаимосвязи. В науке выделяются принципы финансового права, принципы банковского права, финансово-правовые принципы банковской деятельности, отдельные специфические принципы деятельности Банка России. Однако трудов, специально посвященных научному анализу принципов финансовой деятельности Банка России, в науке финансового права нет.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности Банка России и конкретно в рамках реализации принципов соответствующей деятельности. Предмет диссертационного исследования составляют общие положения теории права о правовых принципах, положения науки финансового права о принципах финансового права как отрасли права, принципах отдельных институтов финансового права и принципах финансовой деятельности Банка России, концепции, детально раскрывающие финансово-правовые основания, служащие базисом принципов деятельности Банка России, а также порядок их реализации; положения нормативно-правовых актов (федеральные законы и нормативные документы Банка России), регулирующих финансовую деятельность Банка России, рекомендательных документов международных организаций (Базельского комитета по банковскому надзору); материалы практики органов судебной системы.

Целью диссертационного исследования является создание концепции принципов финансовой деятельности Банка России и выработка на ее основе предложений по совершенствованию банковского законодательства, судебной практики с участием Банка России и правоприменительной деятельности Банка России.

Для достижения цели требуется решить следующие задачи:

проанализировать подходы к исследованию финансовой деятельности Банка России, сложившиеся в юридической науке;

выявить специфику реализации финансово-правовых аспектов деятельности Банка России;

провести отграничение принципов финансового права от принципов банковского права, а также принципов банковской деятельности и принципов финансовой деятельности Банка России в целях совершенствования понятийного аппарата науки финансового права;

выявить влияние принципов финансового права на формирование и реализацию принципов финансовой деятельности Банка России;

систематизировать и провести классификацию принципов финансовой деятельности Банка России;

на основе анализа теоретических исследований, нормативных документов, правоприменительной практики судебных органов и Банка России раскрыть сущность и выделить основные признаки принципов финансовой деятельности Банка России;

исследовать проблемы имплементации рекомендательных документов международных организаций (Базельского комитета по банковскому надзору) в российское банковское законодательство в контексте выявления роли Банка России в формировании кризисоустойчивости банковской системы;

сформулировать предложения по оптимизации действующего банковского законодательства РФ.

Методологическая основа диссертации. В процессе исследования использовались следующие общенаучные методы познания: диалектический, комплексный, системно-структурный, формально-логический, анализа, синтеза, индукции, дедукции и т.д.

Например, с помощью диалектического метода удалось рассмотреть и сопоставить различные научные подходы к определению сущности финансовой деятельности государства и финансово-кредитных органов, в том числе финансовой деятельности Банка России как юридического лица публичного права.

Системно-структурный подход применялся для исследования основополагающих принципов финансовой деятельности Банка России с целью проведения их классификации.

Помимо этого, автором использованы специально-юридические методы, такие как: формально-юридический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования, обобщения правоприменительной практики и др. Формально-юридический метод помог рассмотреть действующее финансовое и банковское законодательство РФ. Нормативно-логический метод применялся при исследовании законодательных и теоретических основ формирования и реализации принципов финансовой деятельности Банка России, выработке научных понятий (категорий), в частности понятий «финансовая деятельность Банка России», «финансовоправовой статус Банка России». К методу правового моделирования автор прибегал при подготовке предложений по совершенствованию нормотворческой функции Банка России в части правового регулирования требований по антикоррупционной экспертизе нормативных актов Банка России и внедрения оценки регулирующего воздействия нормативных актов Банка России. Обобщение правоприменительной практики применялось при выявлении тенденций судебной практики об отнесении Банка России к органам государственной власти и рассмотрения дел об обжаловании нормативных актов Банка России.

Историко-правовой метод дал возможность изучить российское банковское законодательство с 90-х годов ХХ в. по настоящее время, оценить его состояние и динамику развития при рассмотрении вопросов становления и формирования принципов финансовой деятельности Банка России.

Теоретическая основа диссертации. Финансово-правовые аспекты принципов финансовой деятельности Банка России нашли свое отражение в данном исследовании в контексте таких наук, как теория государства и права, финансовое право, административное право, конституционное право России.

Обоснование общетеоретических основ правовых принципов проводилось диссертантом на основе использования трудов ученых в области общей теории права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.А. Белоусова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Д.Е. Петрова, С.В. Полениной, М.М. Рассолова, В.П. Сальникова, В.М. Сырых, Е.И. Темнова, О.И. Цыбулевской и др.

Конституционно-правовые основы принципов финансовой деятельности Банка России и административно-правовые аспекты публично-правового статуса Банка России автор анализировал, опираясь на работы таких ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, О.И. Баженова, К.Е. Давыдов, Г.Н. Комкова, Н.М. Конин, О.Е. Кутафин, Н.Ф. Лукашова, В.М. Манохин, В.К. Нехайчик, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, А.В. Филатова и др.

Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды О.Ю. Бакаевой, К.С. Бельского, О.В. Болтиновой, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Гриценко, С.В. Запольского, Н.И. Землянской, М.Ф. Ивлиевой, Л.Т. Казакбиевой, Н.М. Казанцева, А.Н. Козырина, Е.Г. Писаревой, Е.В. Покачаловой, В.В. Попова, И.В. Рукавишниковой, Д.А. Смирнова, Э.Д. Соколовой, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой и др.

При изучении финансово-правовых аспектов финансовой деятельности Банка России автор исследовал многочисленные разработки ученых в области банковского права: Д.Г. Алексеевой, Л.Л. Арзумановой, Н.М. Артемова, Е.Ф. Быстровой, Н.М. Бородиной, А.Ю. Викулина, Я.А. Гейвандова, Д.В. Давиденко, Л.Н. Земцовой, В.Ю. Миронова, Н.В. Неверовой, О.М. Олейник, Д.С. Пастушенко, Е.Н. Пастушенко, С.В. Пыхтина, Т.Э. Рождественской, С.В. Рыбаковой, А.А. Ситника, Т.Г. Тимаковой, Г.А. Тосуняна, Е.В. Черниковой и др.

Кроме научных разработок названных авторов, использовались труды ученых-экономистов и практических работников Банка России: С.А. Голубева, А.Г. Гузнова, А.В. Емелина, М.В. Ершова, О.М. Иванова, О.И. Лаврушина, И.В. Манаховой, П.А Медведева, А.В. Мурычева, В.А. Поздышева, А.Ю. Симановского, М.А. Сухова, Г.А. Тосуняна, А.В. Тютюнника, В.В. Чистюхина и др.

Нормативная основа исследования включает в себя международные правовые нормы, Конституцию РФ, федеральные законы, регулирующие деятельность Банка России, нормативные акты Банка России.

Эмпирическую основу диссертации составили результаты изучения и обобщения судебной практики, в том числе Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ; материалы о деятельности Ассоциации российских банков и Ассоциации региональных банков России, Банка России и его территориальных учреждений; информация о деятельности органов государственной власти Российской Федерации, размещенная на официальных сайтах в сети Интернет.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой одно из первых в науке финансового права концептуальных всесторонних исследований, посвященных принципам финансовой деятельности Банка России. Разработаны теоретические основы принципов финансовой деятельности Банка России, предложено их понятие, проведена классификация; проанализировано становление законодательной базы принципов финансовой деятельности Банка России, а также развитие судебной практики по вопросам их реализации; выявлены актуальные проблемы внедрения в российское законодательство и практику применения принципов риск-ориентированного банковского надзора, связанные с имплементацией документов Базельского комитета по банковскому надзору.

Диссертационное исследование содержит решение научной задачи, которая заключается в разработке концепции принципов финансовой деятельности Банка России, выявлении проблем их правового регулирования и правоприменения, выработке путей разрешения этих проблем.

На защиту выносятся следующие новые положения и положения, содержащие элементы новизны:

1. Предложено авторское определение финансовой деятельности Банка России как закрепленной в правовой форме деятельности Банка России в процессе осуществления законодательно определенных функций, связанных с осуществлением планомерного образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов), направленных на достижение законодательно установленных целей и задач Банка России.

В связи с упразднением Федеральной службы по финансовым рынкам и передачей полномочий Центральному банку Российской Федерации по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков сделан вывод о расширении сферы финансовой деятельности Банка России.

2. Посредством обращения к особенностям публично-правового статуса Банка России выявлена устойчивая тенденция законодательного закрепления финансово-правового статуса Банка России как единичного субъекта индивидуальной группы, а также формирующаяся тенденция судебной практики непризнания Банка России органом государственной власти. В связи с этим финансово-правовой статус Банка России предложено определять исходя из концепции юридических лиц публичного права как публично-правового субъекта, не являющегося органом государственной власти, но обладающего государственно-властными полномочиями.

3. Под принципами финансовой деятельности Банка России предложено понимать основополагающие начала финансово-правового регулирования финансовой деятельности Банка России как независимого публичноправового института (юридического лица публичного права).

4. Разработана классификация принципов финансовой деятельности Банка России.

Базовые принципы: принцип независимости Банка России и принцип подотчетности Банка России. Учитывая федеральные и региональные аспекты финансового права, принцип независимости и принцип подотчетности Банка России детерминируют принцип невмешательства федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в деятельность Банка России, что является преломлением принципа федерализма применительно к финансовой деятельности Банка России.

Организационно-функциональные принципы: принцип централизованного построения системы Банка России и принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Центральным банком Российской Федерации оказывают влияние на определение форм реализации базовых принципов финансовой деятельности Банка России.

Статусный принцип – принцип обязательности нормативных актов Банка России – играет важную роль в правовом обеспечении финансовой деятельности Банка России.

Социально значимые принципы: принцип защиты Центральным банком Российской Федерации прав субъектов финансовых правоотношений в сфере финансовой деятельности и принцип финансовой безопасности в обеспечении финансовой деятельности Банка России отражают вектор финансово-правовой политики развития правотворчества и правоприменительной практики в отношении финансовой деятельности Банка России.

5. Выявлены тенденции развития принципа независимости Банка России: в ныне действующем Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» принцип независимости Банка России получил приоритетное направление, что согласуется с конституционно-правовыми основами Банка России: положения о независимости Банка России закреплены уже не после изложения вопросов подотчетности Банка России, а в ст. 1 при регламентации правовых основ деятельности Банка России, что определяет цели, функции и механизм их реализации в финансовой деятельности Банка России.

Выявлены тенденции развития принципа подотчетности Банка России:

в Закон о Банке России 2002 г. введены новые формы и материальноправовые основания подотчетности Банка России Государственной Думе, а также уточнены процессуальные аспекты реализации принципа подотчетности Банка России; в установлении принципа подотчетности Банка России наблюдается согласованное правовое регулирование Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», что следует признать обоснованным вектором развития финансово-правовой политики применительно к статусу Банка России.

6. В отношении организационно-функциональных принципов финансовой деятельности Банка России (принципа централизованного построения системы Банка России и принципа сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Центральным банком Российской Федерации) отмечается их направленность на четкость внутренней самоорганизации, позволяющей с должной эффективностью осуществлять закрепленные функции и достигать установленных законодательством целей.

Предлагается рассмотреть вопрос о государственной регистрации типовых положений о расчетно-кассовых центрах и о территориальных учреждениях Банка России и их официальном опубликовании в Вестнике Банка России, что обосновывается положениями ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии с которым нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, закрепляющим, что нормативно-правовые акты, определяющие правовой статус организаций, подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке (пп. 10 и 17).

7. Применительно к принципу сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Банком России как организационно-функциональному принципу финансовой деятельности Банка России обосновывается необходимость определения компетенции Национального финансового совета (ранее – Национального банковского совета), Совета директоров Банка России, Председателя Банка России, Комитета банковского надзора, Комитета финансового надзора.

Отмечается, что в отношении нового документа – проекта основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации (гл. VII.1 «Развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования» Закона о Банке России введена Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ) – не закреплены полномочия Национального финансового совета по его рассмотрению в отличие от обязательного рассмотрения Национальным банковским советом (Национальным финансовым советом) проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики (п. 5 ст. 13 Закона о Банке России), что предлагается отразить в ст. 13 Закона о Банке России.

8. В качестве вектора развития статусного принципа финансовой деятельности Банка России – принципа обязательности нормативных актов Банка России – в связи с наделением его полномочиями по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков доказывается обоснованность с позиций принципа независимости Банка России закрепления в Законе о Банке России 2002 г. положения о том, что правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно (ч. ст. 7), поскольку в этом положении Закона о Банке России 2002 г. учтена судебная практика по обжалованию нормативных актов Банка России, а также доктрина и законодательное регулирование финансово-правового статуса Банка России.

9. Выделены три этапа развития принципа обязательности нормативных актов Банка России в его финансовой деятельности.

На первом этапе судебная практика сформулировала правовую позицию, согласно которой нормативные акты Банка России в условиях действия Закона о Банке России 1990 г. и Устава Банка России 1991 г. не подлежали государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, поскольку Банк России не относится к федеральным органам исполнительной власти.

На втором этапе положение о том, что нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств, закреплялось в ч. 4 ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ и нашло отражение в Положении Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России». При осуществлении нормоконтроля Верховный Суд РФ выяснял, затрагивает ли нормативный акт Банка России права, свободы или обязанности граждан.

На третьем этапе Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» кардинально реформировал государственную регистрацию нормативных актов Банка России. По ныне действующему Закону общим правилом является регистрация нормативных актов Банка России в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 7 Закона о Банке России 2002 г.). Исключения закреплены в ч. 5 и 6 ст. 7 Закона о Банке России 2002 г.

Выявлено, что нормативный акт Банка России, учитывающий указанные законодательные новеллы, не издан. Позиция Банка России по данному вопросу обозначена в Письме Банка России от 6 августа 2002 г. № 109-Т «О государственной регистрации нормативных актов Банка России в Минюсте России», не являющемся нормативным актом Банка России, что нельзя признать допустимым. Установлено, что нормативный акт Банка России (Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России») не содержит и современные требования об антикоррупционной экспертизе. Предлагается издать новый нормативный акт Банка России о реализации им нормотворческой функции с учетом новелл законодательства.

10. Принимая во внимание законодательную тенденцию обозначения Банка России в качестве индивидуального, единичного субъекта отдельной классификационной группы юридических лиц публичного права, целесообразно рассмотреть вопрос о внесении положений об антикоррупционной экспертизе нормативных актов Банка России в ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» аналогично закреплению требования о государственной регистрации нормативных актов Банка России. Предлагаемое дополнение может быть сформулировано следующим образом: «Антикоррупционная экспертиза нормативных актов Банка России (проектов нормативных актов Банка России) проводится Банком России в порядке, закрепленном Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и нормативными актами Банка России в соответствии с методикой, определенной Правительством Российской Федерации.

11. Реализация принципа обязательности нормативных актов Банка России нуждается в последовательном развитии в единстве материальноправового и процессуально-правового аспектов финансово-правовой теории и практики. В целях повышения эффективности нормотворческой функции Банка России необходимо проведение анализа положений Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ о внедрении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов. Оценка регулирующего воздействия нормативных актов Банка России, затрагивающих деятельность кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, могла бы подтвердить или опровергнуть введение определенных правил и стандартов.

12. В отношении социально значимого принципа финансовой деятельности Банка России – принципа защиты Центральным банком Российской Федерации прав субъектов финансовых правоотношений в области финансовой деятельности – сделан вывод о необходимости усиления их государственной защиты, так как они являются более слабой стороной в банковских правоотношениях, а также клиентов некредитных финансовых организаций, повышения их финансовой грамотности, в том числе формирования ответственного отношения к личным финансам. Обозначенная тенденция подтверждает актуальность развития взаимодействия Банка России и Роспотребнадзора в вопросах защиты прав клиентов финансовых организаций как потребителей финансовых услуг с привлечением к обсуждению возникающих проблем создаваемого института финансового омбудсмена.

13. Сделан вывод о том, что реализация функций Банка России подчинена достижению цели финансовой стабильности на основе принципа финансовой безопасности, что проявляется в развитии наряду с инструментами денежно-кредитной политики риск-ориентированного банковского надзора, направленного на защиту прав и законных интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, потребителей банковских и финансовых услуг. Обращается внимание на то обстоятельство, что современное правовое развитие финансовых отношений, включающее вопросы имплементации документов Базельского комитета по банковскому надзору, свидетельствует о важности своевременных и достаточных мер по снижению рисков, в связи с чем актуальны вопросы формирования в перспективе ближайших нескольких лет более эффективной системы банковского регулирования и надзора, способной противостоять кризисам.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Достигнутый путем анализа, обобщения и систематизации научных изысканий по вопросам реализации принципов финансовой деятельности Банка России теоретический вклад диссертации состоит в углублении и развитии сферы научных знаний в области финансового права. Предложенные положения, выводы и рекомендации определяют особенности формирования и реализации принципов финансовой деятельности Банка России и предназначены в том числе для использования в дальнейшем исследовании и изучении отдельных вопросов, связанных с публично-правовым регулированием банковской деятельности, а также финансовых правоотношений в системе финансового права в целом.

Практическая значимость работы обусловливается возможностью использования результатов диссертационного исследования как в нормотворческой деятельности Банка России с целью совершенствования законодательных актов и нормативных актов, регулирующих отношения в сфере формирования и реализации принципов финансовой деятельности Банка России, так и в его правоприменительной практике.

Сформулированные выводы и предложения могут быть применены при разработке учебной и учебно-методической литературы по финансовому и банковскому праву, а также в процессе преподавания указанных дисциплин в высших образовательных организациях юридического профиля.

Обоснованность и достоверность результатов диссертационной работы базируются на актуальности; методологии; четко сформулированной цели и решенных задачах; точно определенном объекте и предмете исследования; широком спектре исследованных библиографических источников; эмпирической базе. Наиболее значимые положения финансово-правовой теории, относящиеся к формированию и реализации принципов финансовой деятельности Банка России, подвергнуты комплексному исследованию и критической оценке с точки зрения их соответствия основным положениям правовой теории, законодательству и правоприменительной практике.

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах:

обсуждение и одобрение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия»;

опубликование 18 научных статей по проблематике диссертации в периодических изданиях, в том числе 7 – в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки РФ;

участие в научных и научно-практических конференциях, в том числе всероссийских и международных: «Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях)», г. Саратов, 2 июня 2010 г.; «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2011», г. Челябинск, 1–2 апреля 2011 г.; «Институциональные проблемы современного финансового права», г. Саратов, 2 июня 2011 г.; «Право и его реализация в XXI веке», г. Саратов, 29–30 сентября 2011 г.; «Гуманитарные науки в современном обществе: цивилизационные ценности и глобальные вызовы», г. Саратов, 23 марта 2012 г.; «Принципы финансового права», г. Харьков, 19–20 апреля 2012 г.; «Финансовая безопасность: экономические и правовые проблемы», г. Саратов, 31 мая 2012 г.; «Юридическая наука и правоприменение» (V Саратовские правовые чтения), г. Саратов, 1–2 июня 2012 г.;

«Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений», г. Москва, 16–17 марта 2012 г.; «Финансовое право: прошлое, настоящее, будущее», г. Саратов, 18 сентября 2013 г.; «Конституция Российской Федерации – правовая основа развития современной российской государственности» (VI Саратовские правовые чтения), г. Саратов, 19–20 сентября 2013 г.;

проведение практических занятий по дисциплинам «Финансовое право», «Налоговое право», «Банковское право».

Структура диссертации обусловлена поставленной проблематикой, объектом и предметом, целью и задачами исследования.

Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и содержание финансовой деятельности Банка России Категория «финансовая деятельность» носит фундаментальный характер, поэтому ей уделяется значительное внимание в науке финансового права1.

Устойчивым обозначением финансовой деятельности в теории финансового права является формулировка «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»2.

Вместе с тем Н.И. Химичева подчеркивает, что финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана с общей направленностью на потребности общества, всегда носит публичный характер, хотя и различается задачами3.

Среди многочисленных научных трудов, посвященных анализу категории «финансовая деятельность», представляется необходимым обратить внимание на работы отдельных авторов. Так, Е.Г. Писарева исследует статус государственных учреждений в системе субъектов финансового права4.

И.В. Бит-Шабо рассматривает статус бюджетных учреждений как субъектов финансового права5. О.Ю. Бакаева анализирует цели, методы финансовой деятельности таможенных органов, полномочия таможенных органов в процессе осуществления ими финансовой деятельности6. А.Н. Козырин также обращает внимание на роль таможенных органов в финансовой деятельности государства7. Н.И. Землянская, исследуя правовую природу таможенных платежей, подчеркивает роль таможенных органов как финансово-кредитных См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права.

М., 1960. С. 61–64.

Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 9–11.

См.: Химичева Н.И. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, ее понятие и правовые формы // Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 89.

См.: Писарева Е.Г. Государственные учреждения в системе субъектов финансового права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2012. С. 10–17.

См.: Бит-Шабо И.В. Бюджетные учреждения как субъекты финансового права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 5–12.

См.: Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. С. 7–15;

Ее же. Финансово-правовой статус как юридическая категория (на примере таможенных органов) // Очерки финансово-правовой науки современности / под общ.ред. Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. М.; Харьков, 2011. С. 194–204.

См.: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / под ред.

А.Н. Козырина. М., 2004. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

органов в развитии государственной финансовой деятельности1. Главное внимание С.В. Рыбаковой направлено на разработку теоретических основ регулирования деятельности кредитных организаций как субъектов финансового права в современных реалиях2.

Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова подчеркивают, что особое место среди специальных государственных органов, созданных для осуществления финансовой деятельности, занимает ЦБ РФ (Банк России)3. ЦБ РФ как главный банк Российской Федерации, регулирующий денежно-кредитные отношения в стране, рассматривается при освещении вопросов компетенции финансовокредитных органов4. Указанный подход представляется перспективным с учетом исследований компетенционных норм российского права5.

ЦБ РФ относят к федеральным органам государственной власти специальной компетенции, определяя его как орган особого качества, не относящийся ни к одной из существующих ветвей власти, наделенный специальной функцией государственного управления и надзора. Правовой статус ЦБ РФ изучается в числе прочих аспектов в контексте правовой регламентации денежного обращения на территории Российской Федерации.

По мнению Э.Д. Соколовой, большинство определений финансовой деятельности государства и муниципальных образований не содержат принципиальных различий. Автор делает вывод о том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований предопределена объективными условиями общества, т.е. финансами и финансовой системой, которая в свою См.: Землянская Н.И. Правовая природа таможенных платежей: дис. … канд. юрид.

наук. Саратов, 2005. С. 10–18.

См.: Рыбакова С.В. Теоретические основы регулирования деятельности кредитных организаций как субъектов современного финансового права: автореф. дис. … д-ра юрид.

наук. Саратов, 2010. С. 11–16.

См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 17.

См.: Химичева Н.И. Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности // Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 122–125.

См.: Белоусов С.А. Компетенционные нормы российского права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 7–10.

очередь осуществляется в правовой форме в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами1.

Н.И. Химичева полагает, что «финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, поддержания деятельности государственных органов»2. ЦБ РФ как субъект финансового права осуществляет финансовую деятельность в процессе реализации законодательно закрепленных функций.

В образовании (формировании) денежных фондов государства ЦБ РФ принимает участие посредством уплаты налогов, так как Банк России является налогоплательщиком и выполняет индивидуально-определенные обязанности по перечислению части прибыли в федеральный бюджет. Согласно ч. 1 ст. Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ) (далее – Закон о Банке России 2002 г.) после утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России отчисляет в федеральный бюджет 50 % фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом РФ (далее – НК РФ). Остающаяся прибыль Банка России подлежит направлению в резервы и фонды различного назначения согласно распоряжению Совета директоров. Отметим, что действие этой нормы в части размера перечисляемых в федеральный бюджет процентов фактически полученной Банком России по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и См.: Соколова Э.Д. Финансы, финансовая система и финансовая деятельность: теоретико-правовой аспект // Очерки финансово-правовой науки современности / под общ.ред.

Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. М.; Харьков, 2011. С. 59, 67.

Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп.

М., 2012. С. 89.

См.: СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4219.

сборов в соответствии с НК РФ, приостановлено до 1 января 2016 г.1 Одновременно было установлено, что после утверждения годовой финансовой отчетности Советом директоров 75 % прибыли, фактически полученной Банком России по итогам 2010, 2011, 2012, 2013 и 2014 гг., остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ, перечисляется Банком России в федеральный бюджет.

Впоследствии эта норма была уточнена следующим образом. Согласно Федеральному закону «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты”» часть от фактически полученной Банком России по итогам 2012 г. прибыли, остающаяся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ, была перечислена в 2013 г. Банком России в федеральный бюджет в размере, установленном Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (в ред. от 2 декабря 2013 г.)2.

Подобный подход уже применялся российским законодателем, в частности, в 2004–2005 гг., когда норма о перечислении 80 % фактически полученной прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов, содержалась в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год.

Изложенное характеризует системную связь в регламентации финансовой деятельности ЦБ РФ, когда приостанавливаются базовые нормы Закона о Банке России 2002 г. как стратегические ориентиры и вводятся нормы бюджетно-правовой направленности на определенный календарный период.

В области распределении денежных фондов ЦБ РФ организует систему рефинансирования, т.е. предоставляет кредиты кредитным организациям, что оказывает стабилизирующее воздействие на банковскую систему Российской Федерации. Подобный механизм, а также предоставление Банком России креСм.: Федеральный закон от 30 сентября 2010 г. № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4971; 2012. № 53 (ч. 1).

Ст. 7593.

См.: СЗ РФ. 2012. № 50. Ст. 6939; 2013. № 49. Ст. 6349.

дитным организациям кредитов, которые обеспечены активами либо поручительствами, зарекомендовали себя как антикризисные меры в 2008–2010 гг.

В процессе использования денежных фондов ЦБ РФ разрабатывает и проводит денежно-кредитную политику, организует денежное обращение, осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, выполняет функции органа банковского регулирования и банковского надзора, содействует развитию национальной платежной системы, оптимизации наличных и безналичных платежей, обслуживает счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Актуальным направлением финансово-правовой политики является передача ЦБ РФ функций регулирования и контроля, надзора на финансовых рынках.

Таким образом, ЦБ РФ играет активную роль в финансовой деятельности государства.

М.Ф. Ивлиева отмечает процесс формирования в современной науке финансового права концепций, опирающихся на теорию публичного интереса и публичного права, что как вектор, направление развития финансовоправовой науки, понимание финансового права, его предмета и структуры видится автору наиболее убедительным1.

Цели деятельности ЦБ РФ как субъекта финансового права носят публично-правовой характер: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. Конкретизация целей деятельности Банка России содержится в программных документах концептуального характера. Вопросы охраны стабильности рубля находят отражение в Основных направлениях единой государственной денежнокредитной политики, разрабатываемых совместно Правительством РФ и Банком России на определенный период. Вопросы развития и укрепления банковской системы Российской Федерации являются предметом Стратегий разСм.: Ивлиева М.Ф. От финансового права к праву публичных финансов / М.Ф. Ивлиева // Очерки финансово-правовой науки современности / под общ. ред. Л.К. Воронковой и Н.И. Химичевой. М.; Харьков, 2011. С. 43–44.

вития банковского сектора, одобренных в заявлениях Правительства РФ и ЦБ РФ от 30 декабря 2001 г., 5 апреля 2005 г. и 5 апреля 2011 г.1 Обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы предусмотрено в Стратегии развития национальной платежной системы, также одобренной решением Совета директоров Банка России (Протокол № 4 от 15 марта 2013 г.)2. Имеет значение в указанном аспекте и Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года (одобрена решением Совета директоров Банка России от 16 июля 2010 г., протокол № 16)3.

Основываясь на выводах науки финансового права, под финансовой деятельностью ЦБ РФ можно понимать следующее: это закрепленная в правовой форме деятельность ЦБ РФ в процессе осуществления законодательно определенных функций, способствующих планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов), направленная на достижение законодательно установленных целей и задач ЦБ РФ.

В связи с принятием решения о создании на базе ЦБ РФ мегарегулятора финансового рынка ст. 3 Закона о Банке России 2002 г. дополнена следующей целью деятельности Банка России: развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение стабильности его функционирования (проект федерального закона о едином органе был размещен на официальном сайте Минфина России). В Федеральном законе от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ эта норма получила закрепление.

Наличие в компетенции Банка России «свободных» властных полномочий (например, полномочия по разработке и реализации единой государСм.: Стратегия развития банковского сектора, одобренная в Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, от 30 декабря 2001 года // Вестник Банка России. 2002. № 5; Стратегия развития банковского сектора на период до 2008 года, одобренная в Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2005 года // Вестник Банка России. 2005. № 19; Стратегия развития банковского сектора на период до 2015 года, одобренная в Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2011 г. // Вестник Банка России. 2011. № 21.

См.: Вестник Банка России. 2013. № 19.

См.: Вестник Банка России. 2010. № 44.

ственной денежно-кредитной политики, направленные на защиту и обеспечение устойчивости рубля)1 повышает степень ответственности ЦБ РФ за принимаемые решения относительно финансовой деятельности.

Конкретизация цели деятельности Банка России – развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение стабильности его функционирования – будет осуществляться в проекте основных направлений развития финансовых рынков. Банку России вменяются в обязанность регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами.

Цели регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями состоят в обеспечении устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективном управлении рисками, возникающими на финансовых рынках, защите прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках. Следует обратить внимание, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность некредитных финансовых организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (гл. X.1.«Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков», статья 76.1 Закона о Банке России 2002 г.). Отмеченный подход сближает финансовый контроль и банковский надзор, формулируя основополагающие постулаты контрольно-надзорной деятельности.

Закон о Банке России 2002 г. дополнен гл. VII.1 «Развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования».

Важно подчеркнуть, что Банк России осуществляет мониторинг состояния финансового рынка Российской Федерации, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации.

Банку России вменено в обязанность утверждать отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитСм.: Рукавишникова И.В. Научные традиции – основа современных направлений развития финансового права // Учитель, Ученый … / под ред. Н.П. Кучерявенко. Харьков, 2011. С. 310–311.

ных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов бухгалтерского учета для Банка России и порядок его применения.

Таким образом, в связи с упразднением Федеральной службы по финансовым рынкам и передачей Центральному банку Российской Федераций полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков складывается тенденция расширения сферы финансовой деятельности ЦБ РФ.

1.2. Финансово-правовой статус Банка России Осуществление Центральным банком РФ финансовой деятельности связано с реализацией его компетенции, что ставит вопрос об определении финансово-правового статуса Банка России. О.Ю. Бакаева рассматривает вопрос о финансово-правовом статусе как юридической категории1. Сущностные характеристики финансово-правового статуса субъекта позволяют глубже понять природу принципов его финансовой деятельности.

В советском энциклопедическом словаре термин «статус» раскрывается посредством юридического аспекта как правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица. При этом характеристика категории «субъект права» связана с определением правосубъектности лица 2. Н.И. Матузов определяет правосубъектность как возможность или способность лица быть субъектом права, в целом характеризуя правосубъектность как одну из обязательных юридических предпосылок правоотношений3. В.М. Сырых подчеркивает, что правовой статус государственных органов, называемый компетенцией, закрепляется Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми См.: Бакаева О.Ю. Финансово-правовой статус как юридическая категория (на примере таможенных органов) // Очерки финансово-правовой науки современности / под общ.ред. Л.К. Вороновой и Н. И. Химичевой. С. 194–204.

См.: Теория государства и права: курс лекций /под ред. Н.И. Матусова и А.В. Малько.

2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 524–525.

актами1.

Для определения характеристики финансово-правового статуса Банка России важно выяснить вопрос о том, является ли ЦБ РФ органом государственной власти. Следует подчеркнуть, что этот вопрос по-прежнему остается дискуссионным. С одной стороны, территориальные учреждения Банка России обращаются в арбитражный суд с заявлениями об обжаловании действий управлений внутренних дел субъекта РФ об отказе в предоставлении льготы освобождения от уплаты государственной пошлины за совершение юридически значимых действий (регистрации транспортных средств) как орган государственной власти. С другой стороны, в законодательных актах ЦБ РФ позиционируется обособленно от других субъектов права.

Арбитражным судом Саратовской области удовлетворено заявление Главного управления ЦБ РФ по Саратовской области о признании незаконными действий Управления внутренних дел по Саратовской области по отказу в освобождении от уплаты государственной пошлины за совершение юридически значимых действий (регистрации транспортных средств) как органу государственной власти и обязании администратора доходов федерального бюджета возвратить ЦБ РФ ранее уплаченные суммы государственной пошлины за регистрацию транспортных средств. Однако апелляционная и кассационная инстанции этот вывод не поддержали и отказали Банку России в удовлетворении заявления, тем самым не признав статус Банка России как органа государственной власти2.

Арбитражным судом Республики Мордовия и Арбитражным судом Республики Чувашия также заняты позиции об отказе ЦБ РФ в признании его субъектом права на указанную льготу как органом государственной власти.

Такую же позицию заняла и кассационная инстанция – Федеральный арбитСм.: Сырых В.М. Теория государства и права: учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 322–323.

См.: Дело № А 57-2574/2013. База данных решений арбитражных судов. URL:http // www.arbitr.ru (дата обращения: 03.11.2013).

ражный суд Восточно-Сибирского округа1. При этом суды первой и апелляционной инстанций подтвердили право Банка России на льготу как федерального органа государственной власти. Аргументация Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа сводилась к следующему.

В соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 333.35 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобождаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления при их обращении за совершением юридически значимых действий, установленных гл. 25.3, за исключением случаев, предусмотренных подп. 124 п. 1 ст. 333.33. Суд кассационной инстанции обратил внимание на то, что ст. 10 и 11 Конституции РФ установлено, что на основе принципа разделения властей государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную; несмотря на это, Банк России не включен в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

В судебном акте арбитражного суда кассационной инстанции подчеркивается особая роль Конституционного Суда РФ в определении статуса Банка России. Так, отмечается, что согласно правовой позиции, выраженной в определениях Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О2 и от 15 января 2003 г. № 45-О3, Банк России является публичным юридическим лицом, а его полномочия, закрепленные положениями ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ, по своей правовой природе относятся к функциям государственПостановление Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа от 30 января 2013 г. по делу № А78-5190/2012. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третей статьи 75 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Конституционного Суда. 2001. № 2.

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2003 г. № 45-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционных статей 12 и 30 Федерального закона “О защите конкуренции на рынке финансовых услуг”» // Вестник Конституционного Суда. 2003. № 3.

ной власти, так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения, т.е. Банк России определен в качестве органа, выступающего от имени государства и наделенного определенными властными полномочиями.

Указанное подтверждается выводом кассационной инстанции арбитражного суда о том, что Банк России обладает особым конституционноправовым статусом. Вместе с тем в судебном акте арбитражного суда кассационной инстанции отмечается, что перечисленные обстоятельства не свидетельствуют о том, что Банк России имеет статус федерального органа государственной власти. Из подп. 4 п. 1 ст. 333.35 НК РФ, по мнению суда, не следует, что льготы по уплате государственной пошлины предоставляются лицам, осуществляющим определенные функции, относящиеся по своей правовой природе к функциям органов государственной власти. При этом суд сослался на п. 1.1. Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 июля 2007 г. № 117 «Об отдельных вопросах применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации» (в ред. Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 мая 2010 г. № 1391, в котором прямо указано на то, что Банк России относится к иным органам, не входящим в структуру и систему органов государственной власти или местного самоуправления, но выполняющим публичноправовые функции.

В судебном акте подчеркивается, что наделение ЦБ РФ отдельными функциями государственной власти и нормотворческими полномочиями не может служить основанием для освобождения его от уплаты государственной пошлины применительно к положениям подп. 4 п. 1 ст. 333.35 НК РФ, предусматривающим освобождение от уплаты государственной пошлины только федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Кассационной См.: Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL:

http://docs.cntd.ru/document/902035310 (дата обращения: 22.04.2013).

инстанцией Арбитражного суда было обращено внимание на то, что возможность применения налогового законодательства по аналогии не предусмотрена НК РФ. При таких обстоятельствах вывод судов о том, что Банк России является федеральным органом государственной власти, основан на неправильном применении норм материального права – было заключение суда кассационной инстанции.

Необходимо отметить, что ранее также по налоговому спору в отношении земельного налога Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа признавал ЦБ РФ субъектом права на льготу по земельному налогу в качестве органа государственной власти1. Аргументация суда кассационной инстанции была следующей. В соответствии с п. 14 ст. 12 Закона РФ «О плате за землю» земли, предоставляемые для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, освобождаются от уплаты земельного налога полностью. ЦБ РФ и его учреждения вправе претендовать на льготу по уплате земельного налога. С учетом изложенного инспекция неправомерно указала в письме на правильность начисления ЦБ РФ недоимки по земельному налогу за 1995 г. и пеней на основании положений ст. 75 Конституции, — такой вывод сделал Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 29 сентября 2005 г. № А58-6398/04-Ф02-4773/05-С1.

Аналогичную позицию занял Федеральный арбитражный суд Московского округа, выводы которого отражены в постановлении от 19 февраля 2001 г.

№ КА-А41/403-012, Федеральный арбитражный суд Центрального округа в постановлении от 27 ноября 2003 г. № А48-2046/03-133.

Указанная проблематика имеет место и в судебных актах судов общей юрисдикции. Так, Саратовским областным судом был сделан вывод о том, что, поскольку ЦБ РФ относится к органам государственной власти Российской Федерации, заявитель вправе обратиться с иском по месту своего жиСм.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 сентября 2005 г. № А58-6398/04-Ф02-4773/05-С1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

тельства либо по месту нахождения органа власти, следовательно, оснований для возврата заявления о признании незаконным бездействия ЦБ РФ не имелось1.

ЦБ РФ было отказано Арбитражным судом Камчатского края в признании незаконным решения органа внутренних дел о возврате уплаченной им госпошлины за выдачу талонов о прохождении государственного технического осмотра, не принявшего ссылку Банка России на освобождение его от уплаты госпошлины. Судом кассационной инстанции позиция суда была поддержана, в удовлетворении требования отказано, поскольку наделение Банка России отдельными функциями государственной власти и нормотворческими полномочиями не освобождает его от уплаты госпошлины, — сделал вывод Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа 2.

Заслуживает внимания вывод Федерального арбитражного суда Московского округа о том, что системное толкование ч. 2 ст. 75 Конституции РФ и ст. 4 Закона о Банке России 2002 г. признает право Банка России реализовывать государственно-властные функции, в связи с вышесказанным его полномочия и статус соответствуют понятию федерального органа исполнительной власти3.

Аналогичная позиция содержится в постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 9 октября 2006 г.

№ Ф04-6551/2006 (27146-А46-35) по делу № А46-3541/2006 4, согласно которой из анализа положений ст. 5, 71 и 75 Конституции РФ, ст. 83 Закона о Банке России 2002 г., а также исходя из правовой позиции Конституционного См.: Кассационное определение Саратовского областного суда от 15 декабря 2011 г.

по делу № 33-6574/2011. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 9 октября 2012 г. № Ф03-4479/2012 по делу № А24-1152/2012. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 июня 2002 г. № КА-А40/3976-02; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 апреля 2002 г. № КА-А41/2404-02; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 25 июня 2001 г. № КА-А41/3200-01. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Суда РФ, изложенной в Определении от 14 декабря 2000 г. № 268-О, следует, что ЦБ РФ относится к федеральным органам исполнительной власти.

Помимо анализа законодательства на предмет, является ли Банк России органом государственной власти, судебная практика рассматривает ЦБ РФ и в качестве государственного органа 1. Так, по мнению налогового органа, ЦБ РФ необоснованно применил льготу по налогу на имущество организаций, так как, не являясь органом государственной власти, должен уплачивать данный налог в общеустановленном порядке. Пунктом 1 ст. Закона Псковской области от 25 ноября 2003 г. № 316-ОЗ «О налоге на имущество организаций» установлено, что освобождается от налогообложения имущество органов законодательной (представительной), исполнительной, судебной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с законодательством, и органов местного самоуправления.

Рассматривая вопрос о праве ЦБ РФ на применение указанной льготы, суд первой инстанции обоснованно сослался на правовую позицию Конституционного Суда РФ, отраженную в Определении от 14 декабря 2000 г.

№ 268-О и Постановлении от 3 июля 2001 г. № 10-П. Аналогичные выводы относительно конституционно-правового статуса ЦБ РФ содержатся в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 апреля 2002 г. № 5697/012.

Ссылка налогового органа на Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления ОК 006-93, утвержденный постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. № 2943, была отклонена кассационной коллегией, так как согласно данному классификатору ЦБ РФ вклюСм.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 августа 2005 г. № А52-720/2005/2. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Письмо МНС России от 9 августа 2002 г. № ШС-6-14/1212 «О Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2002 г.

№ 5697/01» (вместе с Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 апреля 2002 г. № 5697/01). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

чен в классификационную группировку 15000 «Другие организации федерального уровня», находящуюся в разделе 10000 «Федеральные органы государственной власти» вместе с классификационными группировками «Президент Российской Федерации», 12000 «Федеральное Собрание Российской Федерации», 13000 «Исполнительная власть Российской Федерации», 14000 «Судебная власть Российской Федерации».

Банк России исходя из его конституционно-правового статуса имел право пользоваться льготой по сбору на содержание милиции, предусмотренной для органов государственной власти.

Изучение судебной практики весьма важно для выводов о правовом статусе ЦБ РФ. Именно это рекомендует Министерство финансов РФ в письме от 16 мая 2013 г. № 03-05-04-03/17215 1. Предметом рассмотрения Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России был вопрос об освобождении от уплаты государственной пошлины ЦБ РФ за выдачу разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также при совершении иных юридически значимых действий, установленных гл. 25.3 НК РФ, согласно подп. 4 п. ст. 333.35 гл. 25.3 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобождаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления при их обращении за совершением юридически значимых действий, установленных гл. 25.3 НК РФ, где в качестве исключения указаны случаи, закрепленные в подп. 124 п. 1 ст. 333.33 НК РФ.

В указанном документе Минфина России приводится вывод судебной практики о том, что Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом, но данное обстоятельство не свидетельствует о том, что Банк России имеет статус органа государственной власти, так как действующее законодательство не содержит прямого указания о наделении Банка России статусом государственного органа.

Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Приведенная судебная практика показывает, что ЦБ РФ имеет уникальный правовой статус. Подтверждением этому является подход законодателя, когда ЦБ РФ указывается как единичный субъект индивидуальной группы тех или иных участников правоотношений. В связи с изложенным следует поддержать мнение М.В. Баглая об уникальности статуса Банка России1.

Так, в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции»

(в ред. от 28 декабря 2013 г.)2 в ч. 1 ст. 1 при определении его предмета ЦБ РФ не отнесен законодателем ни к группе федеральных органов исполнительной власти, ни к федеральным органам государственной власти или государственным органам, а заявлен обособленно, индивидуально как ЦБ РФ.

Этот подход прослеживается в целом по указанному Федеральному закону (ст. 3, 15, 16, 17.1, 23).

Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (в ред. от 28 декабря 2013 г.)3, вступившим в силу с 1 января 2013 г., ЦБ РФ в подп. 3 ч. 1 ст. 2 заявлен как особый субъект права, отличный по статусу от государственных органов, обозначенных в подп. 2 ч. 1 ст. указанного Закона.

Между тем ЦБ РФ назван органом государственного регулирования бухгалтерского учета наряду с уполномоченным федеральным органом (ст. 22 Федерального закона «О бухгалтерском учете»), каковым признается Министерство финансов РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности (п. ст. 3 Федерального закона «О бухгалтерском учете»).

Изложенный подход позволяет сделать вывод о том, что ЦБ РФ рассматривается как особый субъект в государственном аппарате.

См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2000. С. 344; Его же. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 10-е изд., изм. и доп. М., 2013. С. 417.

См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434; 2013. № 51. Ст. 6695.

См.: СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7344; 2013. № 51. Ст. 6677.

Указанная тенденция в определении статуса ЦБ РФ наблюдается и при анализе другого федерального закона, закона антикоррупционной направленности. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»1 устанавливает контроль за расходами в числе прочих субъектов в отношении служащих ЦБ РФ, которые выделены в отдельную классификационную группу публично-правовых субъектов.

Данная позиция законодателя содержится и в другом Федеральном законе антикоррупционной направленности – Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»2.

Должности членов Совета директоров ЦБ РФ названы обособленно (подп. «в»

п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ).

Заслуживает внимания и то обстоятельство, что в ст. 5 Федеральном закона от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ законодатель не относит ЦБ РФ к государственным органам, а позиционирует его отдельно как особый вид субъектов заявленных правоотношений.

В указанном аспекте представляет интерес подход законодателя, закрепленный в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2013 г.)3. При определении области действия контрольных полномочий Счетной палаты и объектов аудита (контроля) ЦБ РФ не отнесен к федеральным государственным органам.

Аналогичный подход наблюдается в ст. 30 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ при изложении правовых основ взаимодействия Счетной палаты с другими органами и организациями. Из изложенной нормы следует, что ЦБ РФ прямо не отнесен к государственным органам, хотя См.: СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953.

См.: СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2306.

См.: СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649; 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6961.

и не исключается вывод о том, что перечисление субъектов, заканчивающееся формулировкой «и иные государственные органы» дает основание рассматривать ЦБ РФ в качестве государственного органа, как и иные субъекты, перечисленные в ст. 30 Федерального закона от 5 апреля 2013 г.

№ 41-ФЗ.

И все же в большей степени прослеживается тенденция законодательного закрепления уникальности публично-правового статуса ЦБ РФ, когда в норме права ЦБ РФ обозначается как единичный субъект индивидуальной группы. Так, в ст. 160.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящихся в их ведении казенных учреждений, являющихся главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также Центральным банком Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ.

Указанная концепция в отношении финансово-правового статуса ЦБ РФ нашла законодательное закрепление в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (в ред. от 7 июня 2013 г.). В представленной градации в числе главных администраторов доходов федерального бюджета выделены три группы субъектов: федеральные органы государственной власти, федеральные государственные органы, ЦБ РФ.

Развитие обозначенной тенденции наблюдается в Федеральном законе от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» (в ред. от 21 декабря 2013 г.)1, в котором ч. и 3 ст. 9 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным пуСм.: СЗ РФ. 2013. № 26. Ст. 3207; 2013. № 51. Ст. 6695.

тем, и финансированию терроризма» (в ред. от 21 июля 2014 г.)1 изложены в новой редакции.

Системный анализ ч. 1 и 3 ст. 9 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (в ред. от 28 июня 2013 г. № 134-ФЗ) дает возможность для вывода о том, что законодатель не относит ЦБ РФ ни к органам государственной власти РФ, ни к иным организациям, созданным Российской Федерацией на основании федеральных законов, выделяя в норме права ЦБ РФ как единичный субъект индивидуальной группы.

В законодательстве последних лет наблюдается тенденция, согласно которой ЦБ РФ не относится и к федеральным государственным органам.

Это можно проследить на примере регламентации вопросов банковской тайны в ст. 26 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности» (в ред. федеральных законов от 3 декабря 2012 г.

№ 231-ФЗ и от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ)2.

Принципиальный характер для анализа финансово-правового статуса ЦБ РФ имеет Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей ЦБ РФ полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». Особенность указанного Закона состоит в замене терминов «государственное регулирование» и «государственный контроль» на термины «регулирование» и «надзор», а также включение ЦБ РФ обособленной группой наряду с органами государственной власти в число субъектов правоотношений. Данный подход законодателя отражает обозначенную тенденцию позиционирования ЦБ РФ как индивидуального субъекта обособленной группы участников финансово-правовых отношений, не включаемого в состав органов государственной власти.

Так, Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ наименование гл. Х Федерального закона от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных См.: СЗ РФ. 2011. № 33 (ч. 1). Ст. 3418; Российская газета. 2014. 23 июля.

См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1990. №27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. № 6. Ст.492; Российская газета. 2014. 7 мая пенсионных фондах» (в ред. от 12 марта 2014 г.)1 применительно к функциям ЦБ РФ изложено в следующей редакции: «Регулирование деятельности в области негосудартвенного пенсионного обеспечения, обязательного пенсионного страхования и профессионального пенсионного страхования. Надзор и контроль за указанной деятельностью». Ранее применительно к полномочиям Федеральной службы по финансовым рынкам использовался термин «государственное регулирование».

Аналогичные изменения внесены Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ в Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»2, в ст. 8 которого слова «государственное регулирование» применительно к функциям ЦБ РФ заменены словом «регулирование».

Данный подход четко проявляется и в обновлении Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ ст. 35 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (в ред. от 11 декабря 2013 г.) 3, название которой изложено в следующей редакции: «Осуществление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию, государственному контролю (надзору) в сфере отношений по формированию, инвестированию и использованию накоплений для жилищного обеспечения». В отношении уполномоченного федерального органа исполнительной власти закреплены функции по нормативно-правовому регулированию, государственному контролю (надзору) в заявленной сфере общественных отношений. Применительно к функциям и полномочиям ЦБ РФ использованы иные формулировки: «регулирует…» (без характеристики регулирования как государственного), «принимает нормативные акты…» (не нормативные правовые акты как у уполномоченного федерального органа См.: СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071; 2014. № 11. Ст. 1098.

См.: СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720; 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4084.

См.: СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4448; 2013. № 51. Ст. 6699.

исполнительной власти), «осуществляет надзор…» (без характеристики надзора как государственного).

Обозначенная тенденция закрепления особого финансово-правового статуса ЦБ РФ наблюдается и при внесении Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ изменений в Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» (в ред. от 21 декабря 2013 г.), когда выражение «уполномоченный федеральный орган исполнительной власти» заменено на выражение «Центральный банк Российской Федерации», соответственно термин «государственное регулирование» заменен термином «регулирование», а термин «контроль» — термином «надзор».

Данная схема юридической техники реализована также при внесении Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ изменений в Федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (в ред. от 21 декабря 2013 г.)1, когда из ст. 1 «Предмет регулирования настоящего Федерального закона» исключается слово «государственного», т.е. если ранее было закреплено, что настоящий Федеральный закон в числе прочих аспектов определяет порядок государственного регулирования деятельности микрофинансовых организаций, то по обновленному законодательству регулирование деятельности микрофинансовых организаций Центральным банком Российской Федерации не закреплено в качестве государственного (п. 2 ст. 14). Контроль деятельности микрофинансовых организаций заменен надзором деятельности микрофинансовых организаций (гл. 4), что показывает преемственность в определении финансово-правового статуса ЦБ РФ как надзорного органа за деятельностью кредитных организаций, а теперь и иных участников финансового рынка.

Показательным является внесение изменений Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ в ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях», касающихся перечисСм.: СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3445; 2013. № 51. Ст. 6683.

ления субъектов, которым запрещено вмешиваться в деятельность микрофинансовых организаций. Указанный перечень дополнен Центральным банком Российской Федерацией наряду с ранее закрепленными органами государственной власти и органами местного самоуправления, что подчеркивает особый финансово-правовой статус ЦБ РФ, прямо не относимого законодателем в Федеральном законе от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ к органам государственной власти, но обладающего публично-правовыми полномочиями.

Указанный подход о включении ЦБ РФ в перечень субъектов как отдельной обособленной классификационной группы выражается во внесении изменений Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 21 июля 2014 г.)1.

Изложенная концепция в отношении финансово-правового статуса ЦБ РФ нашла отражение в изменениях, внесенных Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности» (в ред. от 12 марта 2014 г.)2, гл. которого применительно к функциям ЦБ РФ названа «Регулирование клиринговой деятельности и надзор за ее осуществлением», тогда как ранее в отношении федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков гл. 5 имела название «Государственное регулирование клиринговой деятельности и государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности».

Исключение характеристики государственного органа по отношению к деятельности ЦБ РФ наблюдается и при внесении Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ изменений в Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах» (в ред. от 21 декабря 2012 г.)3:

гл. 4 теперь носит название «Регулирование и надзор за осуществлением деяСм.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; Российская газета. 2014. 25 июля.

См.: СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 904; 2014. № 11. Ст. 1098.

См.: СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6726. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7607.

тельности по проведению организованных торгов», тогда как ранее применительно к федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков гл. 4 именовалась «Государственное регулирование и государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов».

Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ укрепляет позиции ЦБ РФ в праве на налоговые льготы по освобождению от уплаты государственной пошлины при совершении юридически значимых действий. Новой редакцией подп. 5 п. 1 ст. 333.35 НК РФ закреплено положение об освобождении от уплаты государственной пошлины ЦБ РФ – при обращении за совершением установленных настоящей главой юридически значимых действий в связи с выполнением им функций, возложенных на него законодательством РФ. Данная законодательная новелла разрешает возникшую в судебной практике коллизию относительно того, пользуется ли ЦБ РФ правом на освобождение от уплаты государственной пошлины при регистрации транспортных средств как орган государственной власти. Обновленная норма налогового законодательства уже не требует выяснения вопроса о том, является ли ЦБ РФ органом государственной власти в целях применения налоговой льготы, поскольку в субъектном составе ЦБ РФ поименован индивидуально как субъект обособленной группы участников финансово-правовых отношений.

Выявленные тенденции развития правотворчества и правоприменительной практики в вопросе финансово-правового статуса ЦБ РФ подтверждают востребованность исследования доктрины юридических лиц публичного права. А.В. Турбанов справедливо полагает, что можно лишь сожалеть, что понятие «юридическое лицо публичного права» пока не нашло закрепления в российском законодательстве 1. Следует согласиться с вывоСм.: Турбанов А.В. Гражданско-правовые и публично-правовые подходы к регулированию финансовой и банковской деятельности // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений: материалы Международной научно-практической конференции. М., 2012. С. 25.

дом Д.В. Кравченко о том, что надлежащая, качественная работа Центрального банка возможна только в имеющемся у него сегодня статусе, совмещающем как элементы государственных органов (публичные функции и полномочия), так и управленческую и имущественную самостоятельность.

Действительно, на примере Центрального банка мы можем наблюдать эволюцию субъектного состава финансово-правовых отношений, при которых властный субъект – регулятор – приобрел независимый, особый, публичноправовой статус1.

В российском законодательстве складывается тенденция включения в субъектный состав таких участников правоотношений, как органы, организации, наделенные согласно федеральному закону отдельными государственными, а также иными публичными полномочиями. Показательным в этом отношении является Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (в ред. от 2 ноября 2013 г.)2. В указанном Законе закреплены полномочия уполномоченного в том числе в отношении федеральных органов исполнительной власти (п. 2 ст. 2), органов государственной власти (пп. 2, 3, 7 ч. 5 ст. 4; п. 1 ч. 1 ст. 5;

ч. 2 ст. 5; ч. 3 и 4 ст. 7; пп. 1 и 2 ч. 3 и ч. 4 ст. 10), иных органов государственной власти (пункт 1 статьи 6), государственных органов (п. 4 ч. 5 ст. 4), иных органов, организаций, обладающих отдельными государственными или иными публичными полномочиями, которыми они наделены в соответствии с федеральным законом (пп. 4, 7 ч. 5 ст. 4; ч. 1 и п. 2 ч. 3 ст. 10).

Возникает вопрос о полномочиях Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей по отношению к ЦБ РФ по вопросам предпринимательской деятельности кредитных организаций по оказанию банковских услуг. Возможно рассмотрение круга прав и обязанностей и уполномоченного по защите прав предпринимателей по отношению к территориальных учреждениям Банка России.

См.: Кравченко Д.В. Юридические лица публичного права как новый субъект правоотношений в области банковской деятельности // Банковское право. 2012. № 2.

См.: СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2305; 2013. № 44. Ст. 5633.

Надлежит определить и место ЦБ РФ в категории дел, закрепленных в проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации1. В п. 2 ч. 2 ст. 1 указанного Кодекса предлагается закрепить, что к подведомственности судов общей юрисдикции следует отнести общественные отношения, связанные с административными отношениями, носящие публичный характер, в том числе дела об административных правонарушениях, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов и ряда других субъектов, а в п. 3 ч. 2 ст. 1 — об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций.

Следует особо отметить тот факт, что в п. 3 ч. 2 ст. 1 проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не упомянуты органы, наделенные федеральными законами государственными или иными публичными полномочиями, как это сделано в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации».

В данной ситуации возникает вопрос о том, по какой категории административных дел подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции дела по обжалованию действий (бездействия) ЦБ РФ о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Уникальный статус Банка России подчеркивается в Федеральном законе от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»2, вступивший в силу 1 сентября 2014 г. В ч. 4 обновленной ст. 48 Гражданского Проект № 246960-6 внесен Президентом Российской Федерации 21 мая 2013 г. принят Государственной Думой в I чтении. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2304.

кодекса РФ, посвященной вопросам понятия юридического лица, содержится норма о том, что правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяется Конституцией РФ и Законом о Центральном банке Российской Федерации.

В настоящее время усиливается роль понятия «финансово-правовой статус».

Представляется необходимым поддержать позицию А.В. Турбанова о необходимости закрепления в российском законодательстве конструкции юридического лица публичного права, которая необходима узкому кругу организаций, активное участие которых в экономическом обороте вызвано выполнением ими публичных функций: ЦБ РФ, Пенсионному фонду РФ, Агентству по страхованию вкладов1. Возражая противникам2 этой идеи, автор приводит аргументированный тезис о том, что юридическое лицо является не сугубо гражданско-правовым, а межотраслевым институтом3. Представляется обоснованным отнесение В.Е. Чиркиным Центрального банка Российской Федерации к юридическим лицам публичного права4. Следует подчеркнуть, что указанные обобщения призваны способствовать дальнейшему исследованию отраслевыми юридическими науками специфики статуса ЦБ РФ.

Вышесказанное свидетельствует о том, что определять финансовоправовой статус ЦБ РФ следует исходя из концепции юридических лиц публичного права как публично-правового субъекта, не являющегося органом государственной власти, но обладающего государственно-властными полномочиями.

См.: Турбанов А.В. Проблемы классификации юридических лиц: продолжение дискуссии // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. № 7. С. 6–15; Его же. Институт юридического лица публичного права в системе финансового права // Институциональные проблемы современного финансового права: сборник научных трудов (по материалам Международной научно-практической конференции, Саратов, 2 июня 2011 г.) / [редкол.:

Е.В. Покачалова (отв. ред.) и др.]. Саратов, 2011. С. 184–190.

См.: Суханов Е.А. О юридических лицах публичного права // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. № 4. С. 6–22.

См.: Турбанов А.В. Проблемы классификации юридических лиц: продолжение дискуссии // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. № 7. С. 7–12.

См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 67, 84, 223, 242.

1.3. Понятие и система принципов финансовой деятельности Принципы финансовой деятельности ЦБ РФ отражают развитие банковского законодательства, усложнение процессов формирования и последующей реализации денежно-кредитной политики, вопросы адекватности государственного регулирования государством банковской деятельности современным социально-экономическим и политико-правовым реалиям, что свидетельствует о необходимости доктринального осмысления деятельности уполномоченных субъектов на предмет качества реализации публичноправового статуса. Это немыслимо без исследования сущностных характеристик правовых явлений.

М.И. Байтин понимает под принципами права «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права»1.

С.С. Алексеев подчеркивает направляющее значение принципов права в развитии и функционировании правовых систем как особого звена структуры права, пронизывающего содержание права на всех уровнях его построения, все элементы правовой системы2. Н.И. Химичева считает, что российское право в целом, как и отдельные его отрасли, в том числе финансовое право, формируется и развивается в соответствии с определенными принципами, т.е. основополагающими началами, правилами и требованиями, выражающими наиболее существенные его особенности3.

Принимая во внимание изложенные выводы, а также ранее данную характеристику финансовой деятельности ЦБ РФ и его финансово-правового статуса, под принципами финансовой деятельности ЦБ РФ возможно понимать основополагающие начала финансово-правового регулирования финанБайтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2000.

№ 3. С. 4–15.

См.: Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008.

С. 75, 187.

См.: Химичева Н.И. Принципы российского финансового права // Финансовое право :

учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 44.

совой деятельности ЦБ РФ как независимого публично-правового института (юридического лица публичного права).

По-прежнему актуально предложение О.Н. Горбуновой о принятии Федерального закона «О финансах» как доктринального закона, закрепляющего общие принципы функционирования финансовой системы и каждого ее института в отдельности. Заслуживает внимания предложение автора о закреплении в специальных статьях Особенной части указанного Закона принципов, лежащих в основе обширного финансового законодательства, которые должны способствовать его дальнейшему системному развитию и обеспечить систему прямых и обратных связей в финансовой деятельности государства1.

Следует согласиться с мнением Э.Д. Соколовой о том, что проблемы дальнейшей разработки как отраслевых, так и специально отраслевых принципов финансового права, продолжают сохранять свою актуальность для науки финансового права и имеют не только теоретическое значение, но и важны для совершенствования правотворческой и правоприменительной практики в области финансов2.

Реализация указанного предложения способствовала бы и упорядочению правового регулирования банковской деятельности с системных позиций, выявлению роли ЦБ РФ как юридического лица публичного права в развитии банковской и финансовой систем страны, учитывая, что финансовая деятельность ЦБ РФ носит системообразующий характер как для банковской системы, а с 1 сентября 2013 г. так и для других звеньев финансовой системы.

Заслуживают внимания материалы Международной научно-практической конференции «Принципы финансового права», которая прошла на баСм.: Горбунова О.Н. Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых отношений, связанных с коррупцией // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений: материалы Международной научно-практической конференции. М., 2012. С. 45–46.

См.: Соколова Э.Д. К вопросу о принципах финансового права // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3 (33). С. 219.

зе Национального университета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого» в апреле 2012 г. Во вступительном слове ректора Национального университета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», президента Национальной академии правовых наук Украины, академика НАН Украины В.Я. Тация подчеркивается особое значение теоретического осмысления основополагающих принципов, на которых базируется финансово-правовое регулирование, поскольку происходящие преобразования обусловливают необходимость формирования адекватной современному уровню развития государства и общества системы финансовоправового регулирования, способствующей достижению целей правового социального государства, укреплению его современной финансовой системы1.

С.В. Запольский полагает, что вопрос о системе и составе принципов финансового права – один из важнейших для определения места этой отрасли права в структуре национального права любой страны2. Автор обращает внимание на то, что бюджетный федерализм, налоговый метод взимания госдоходов, разгосударствление банковского кредитования, валютная либерализация, судебная защита финансовых прав и законных интересов – эти и другие новеллы финансового механизма повлекли существенную модификацию системы принципов финансового права3.