«ПРОБЛЕМЫ ГАРАНТИРОВАННОСТИ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ ...»

танавливают правил поведения. Дело в том, что способы установления, формы выражения, механизм воздействия таких норм на поведение социальных субъектов весьма различны. Одни из них определяют конкретно, другие менее конкретно, третьи ориентируют, а есть нормы, которые оказывают лишь косвенное влияние на поведение. Даже выраженные в самой общей форме нормыпринципы, нормы-определения носят поведенческий характер, ибо с содержащимися в них установлениями должны соотносить свое поведение, деятельность любые социальные субъекты 1.

Еще ранее такой позиции придерживалась Л.А. Морозова, справедливо отмечая, что «проявление свойств нормативности неодинаково у различных правовых установлений: у конституционных норм оно более конкретно, чем у конституционных принципов, получивших прямое закрепление в Основном Законе и составляющих его неотъемлемое содержание. Тем не менее это не означает отсутствия у конституционных принципов свойств нормативно-правового регулятора общественных отношений 2.

Сущность следующего аргумента противников признания за программными установками характера правовых норм в том, что перспективные цели и задачи – достояние более или менее отдаленного будущего и их достижение не может рассматриваться в качестве юридической обязанности субъекта. Кроме того, с их точки зрения, для перспективных целей невозможно установить юридические гарантии. Однако программные положения в настоящем, в будущем обязывают субъектов права подчинять свое поведение заложенным в них целям и задачам. Поскольку программные установки детализируются и конкретизируются в иных нормах конституции, нормах других отраслей права, то предусмотренные в конкретизирующих нормах юридические гарантии служат одновременно и гарантиями конституционных норм, содержащих программные Лучин В.О. Конституция России: анализ нормативного состава. В сб: Конституционный строй России. Выпуск III. М. 1996. С.14.

Морозова Л.А. Указ. сочинение. С. 22.

положения 1.

В конце 70-х годов сформировался еще один подход к данной проблематике. Его представитель А.С. Пиголкин с одной стороны, не отрицал наличие нормативности у общих положений Конституции, а с другой – и не признавал ее. Его позиция сводилась к тому, что общие принципы, получившие закрепление в Основном Законе, занимают особое место, поскольку не предлагают конкретных вариантов поведения в той или иной ситуации, не формулируют конкретных прав и обязанностей сторон, а содержат указания императивного характера относительно общих социальных, юридических, организационных и других начал для правового регулирования комплекса общественных отношений или вообще всех общественных отношений данного вида или типа 2.

Действительно, далеко не все нормы, закрепляющие основы конституционного строя, устанавливают точно определенные права и обязанности участников регулируемых отношений. Но означает ли это, что они не обладают качеством нормативности?

По мнению С.С. Алексеева, в правовых системах, отличающихся высоким уровнем нормативных обобщений и, следовательно, сложной внутренней структурой, в какой-то мере преобразуется и само свойство нормативности. В качестве неотъемлемого свойства оно становится присущим системе в целом.

Поэтому в праве существуют обобщающие положения, которые как таковые лишены признаков нормы в общепринятом смысле.

К приведенным соображениям, - продолжает С.С. Алексеев, надо добавить следующее. Существование общих положений и принципов может быть правильно понято с учетом ведущего свойства права - его нормативности. Наличие таких принципов и положений не только не умаляет значения нормативности в Шмайлова Л.П. О правовой природе программных положений социалистических конституций. // Известия ВУЗов. Правоведение. 1975. № 3. С.21.

Пиголкин А.С. Правовая норма и поведение индивида. Труды ВЮЗИ. Т. 56. М. 1978. С. 64.

праве, но, напротив, непосредственно выражает высокий уровень нормативных обобщений 1.

Еще в начале 80-х годов А.В. Мицкевич предложил 3 главных признака, определяющих нормативность предписаний: а) неконкретность адресата, то есть распространенность на неопределенный круг лиц; б) возможность неоднократного применения предписания; в) сохранение действия предписания независимо от его исполнения 2.

На современном этапе А.А. Безуглов, С.А. Солдатов в нормативность предписания вкладывают следующие черты: а) обязательность для каждого, кто оказывается в сфере действия правовой нормы; б) формальная определенность;

в) гарантия государства – возможность государственного принуждения в случаях их нарушения 3. Всеми указанными признаками обладают и нормы, закрепляющие основы конституционного строя.

Автор считает, что отрицание нормативности предписаний, закрепляющих основы конституционного строя, ведет к умалению регулятивных возможностей Конституции, снижает эффективность ее воздействия на общественные отношения.

Следующий признак, определяющий юридическую природу норм, закрепляющих основы конституционного строя – характер выполняемых ими функций (программно-целевая, гарантирующая и учредительная).

Функции не только раскрывают сущность и социальное назначение Конституции, но и характеризуют основные направления воздействия на общественные отношения, отражающие специфику конституционных норм и институтов 4.

Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М. 1971. С. 82.

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М. 1967. С. 152.

Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Том I. М. 2002. С.16.

Радько Т.Н. Функции права. // Общая теория права. Курс лекций. Н. Новгород. 1993.

С. 266-281.

Как правильно отмечает С.С. Алексеев, «неверно представлять себе право как некую однородную массу норм, каждая из которых по своим признакам и содержанию соответствует всем другим нормам и, следовательно, является как бы «правом в миниатюре»» 1.

Несмотря на то, что нормы, образующие институт основ конституционного строя, имеют однородный предмет регулирования, они выполняют разные функции.

Отдельные нормы Конституции, - указывает В.С. Основин, выполняют различные функции, благодаря чему достигаются гибкость и разнообразность воздействия конституционных норм на государственную и общественную жизнь 2.

Конституция помимо правового воздействия оказывает серьезное нравственно-психологическое, идеологическое воздействие, является мощным стимулятором развития общественных отношений, выступает средством активизации всей правотворческой деятельности, укрепления режима законности.

Помимо регулятивного и охранительного воздействия на общественные отношения, - отмечает В.Л. Толстых, конституционно-правовые нормы осуществляют воздействие на общественные отношения в рамках неюридических функций права. Причем конституционное воздействие на общественные отношения в рамках неюридических функций права осуществляется гораздо интенсивнее, чем воздействие норм, закрепленных в иных источниках права 3.

Собственно юридический аспект действия Конституции проявляется в ее регулятивных функциях.

Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т.1. С. 1972. С. 214.

Основин В.С. Особенности конституционных норм. // Советское государство и право. 1979.

№ 4. С. 15.

Толстых В.Л. Прямое действие Конституции. // Конституционное и муниципальное право.

2002. № 4. С. 10.

По функциональному назначению В.С. Основин выделяет следующие виды норм: программно-целевые, учредительные, правоустановительные и гарантирующие 1.

В.О. Лучин, в целом, придерживается подобной классификации. Однако вместо программно-целевых норм, он выделят нормы социальной ориентации.

Гарантирующие нормы он не называет вовсе, а вместо них он предлагает охранительные, при этом, отмечая, что «охранительная функция характеризует Конституцию, во-первых, с точки зрения направленности ее норм на защиту основ конституционного строя и присущих обществу и государству институтов, во-вторых, указывает на механизм ее «самообеспечения», «самозащиты».

Важным элементом охранительной функции являются содержащиеся в ней гарантирующие нормы» 2.

Подобную позицию занимает и Л.А. Морозова, выделяющая в качестве разновидности охранительных норм – гарантирующие 3.

Автору представляется не совсем правильным называть гарантирующие нормы в качестве вида охранительных. Охранительные нормы – самостоятельный вид юридических норм, направленных, преимущественно, на защиту сложившихся общественных отношений. Классическим примером подобных норм могут служить нормы уголовного права.

Гарантирующие нормы – это нормы, назначение которых состоит в создании условий, обеспечивающих реальность и социальную исполнимость в общественной жизни не только содержащихся в них предписаний, но и предписаний других правовых норм.

Что касается института основ конституционного строя, то к характеристике функционального назначения его норм, следует подходить дифференцированно. Нельзя однозначно утверждать, что все выше названные нормы выполОсновин В.С. Особенности конституционных норм. // Советское государство и право. 1979.

№ 4. С. 15-16.

Лучин В.О. Конституция России: анализ нормативного состава. В сб: Конституционный строй России. Выпуск III. М. 1996. С.20 - 21.

Морозова Л.А. Указ. сочинение. С. 61.

няют либо учредительную функцию, либо правоустановительную, либо программно-целевую, либо гарантирующую.

Часть норм рассматриваемого института выполняет программно-целевые функции, закрепляя перспективы развития соответствующих институтов, определяя цели и задачи, стоящие перед государством и обществом. Примером подобной нормы может служить предписание, закрепленное в статье 1, провозглашающей Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.

Другая часть норм выполняет учредительную функцию, закрепляя те общественные отношения, которые уже фактически существуют, либо, создавая правовые предпосылки для появления новых общественных отношений, созревших в обществе, но не могущих возникнуть и развиваться, пока для них не будет соответствующей правовой базы, которая с принятием Основного закона и учреждается. В ряде случаев, - отмечает И.В. Мухачев, - конституция как бы «забегает вперед» и создает формальные правоотношения, которые затем наполняются правовым содержанием 1.

Учредительная функция Конституции РСФСР 1918 года состояла в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и других институтов для последующего строительства социализма, а учредительная функция Конституции Российской Федерации 1993 года состояла в окончательном оформлении отказа от строительства социализма в нашей стране и переходе к развитию рыночных отношений.

М.И. Байтин называет эти функции регулятивно-динамической и регулятивно-статической соответственно 2.

Но большая часть норм, составляющих институт основ конституционного строя, безусловно, выполняют гарантирующую функцию. Исторически конституции впервые появились в период буржуазно-демократических революций и имели своей целью ограничить всевластие монарха, сосредоточившего в своих Мухачев И.В. Указ. сочинение. С. 106.

Байтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты. Саратов. 2000. С. 13.

руках всю полноту государственной власти. Именно воля монарха не только определяла характер жизни его подданных, но и сам тип государственности в стране, ее государственное устройство.

Если государственная власть не ограничена в своих притязаниях и правах, если она имеет право на все, тогда в случае нужды, в интересах государственной необходимости, может отмирать «священнейшее из всех прав человека – право на жизнь, безнаказанно смеяться над правосудием» и вообще упразднить свободу самоопределяющейся личности. Государство должно быть наделено только такими правами, при которых вместо того, чтобы быть тормозом, оно наоборот, является стражем и охранителем личной самодеятельности, как необходимого условия общественной солидарности 1. Поэтому принятие конституции диктовалось необходимостью установления пределов власти монарха, ограничения ее определенными рамками, закреплением гарантий демократических принципов организации общества (разделение властей, права и свободы человека и гражданина и т.д.).

А.Д. Градовский писал: «Основным и общим признаком конституционных форм является то, что можно назвать самоограничением государственной власти, в силу чего эта власть не является абсолютною, в чьих бы руках она ни находилась, в руках народа или монарха с народным представительством» 2.

Таким образом, изначально, социальное назначение Конституции состояло не только в том, чтобы провозгласить и закрепить демократические принципы организации государства и общества, но и гарантировать их реализацию в фактических общественных отношениях.

Характеристика видов норм, закрепляющих основы конституционного строя, оценка их нормативности, функционального назначения позволяет перейти к рассмотрению их структуры. «Правильное уяснение смысла каждой правовой нормы, - указывал А.Ф. Шебанов, - точное выявление целей, которые Ковалевский М.М. Общее конституционное право. СПб. 1908. С. 103.

Цит. по: Конституционное право зарубежных стран. / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И.

Лейбо, Л.М. Энтина. М. 2000. С. 50.

преследовал законодатель, издавая данную норму, невозможно без ясного и четкого представления о логической структуре правовой нормы, то есть о ее внутреннем строении, о ее составных частях» 1.

Традиционно, в теории права выделяется 3 элемента структуры нормы права: гипотеза, диспозиция и санкция.

Однако данная трехзвенная конструкция оказывается несостоятельной в отношении норм конституционного права. В подтверждение этого тезиса В.О.

Лучин отмечает, что «анализ правовой практики убеждает в несостоятельности попыток сконструировать структуру, пригодную для любых правовых норм.

Структурное построение, характерное для одних правовых норм, может оказаться неприемлемым для других» 2.

Действительно, анализ норм, закрепляющих основы конституционного строя, позволяет сделать вывод, что в ряде случаев их единственным структурным элементом является диспозиция. Однако данное представление обманчиво.

В литературе по этому поводу высказан ряд взаимоисключающих суждений.

В.О. Лучин утверждает, что подавляющее большинство конституционных норм содержит в себе только диспозицию, что «среди конституционных норм весьма распространены такие, в которых отсутствует гипотеза. К ним, в частности, относится большинство норм-принципов, норм-целей, запретительные нормы» 3. Он также признает, что в некоторых конституционных нормах отсутствует и санкция. Если Лучин считает, что санкция отсутствует лишь в некоторых конституционных нормах, то Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин утверждают, что в конституционно-правовых нормах санкция имеется «лишь в отдельных случаях» 4.

И.В. Мухачев указывает, что «в ряде случаев действительно отсутствует традиционная трехчленная структура конституционно-правовой нормы. Однако Основы теории государства и права. / Под ред. А.Ф. Шебанова. М. 1960. С. 315.

Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М. 1997. С. 50.

Там же. С. 57.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М. 1999. С. 7.

это не означает, что в такой норме вообще отсутствует гипотеза или санкция. В ряде случаев они получают закрепление в других нормативно-правовых актах»1.

Данная позиция поддерживается также А.А. Безугловым и С.А. Солдатовым, которые считают, что «норма конституционного права, а точнее ее структурные элементы могут быть закреплены в разных статьях нормативного акта.

Если гипотеза правовой нормы может конструироваться, вычленяться в результате мыслительного процесса, то санкция должна непременно присутствовать в норме конституционного права и быть закрепленной, выраженной в нормативном акте. Санкция может быть закреплена в другой статье или этого или даже другого нормативного акта, но обязательно являющегося источником конституционного права» 2.

В том случае, когда конституционно-правовая норма не совпадает со статьей закона, она приобретает так называемый «комплексный» характер.

Отсутствие гипотезы ставит само правило поведения, диспозицию в неопределенное состояние, ибо не ясно, когда, при каких условиях правовая норма будет применяться.

Отсутствие же санкции лишает правило поведения обязательности, возможности его обеспечения силой государственного принуждения.

Очень красноречиво об этом сказал М.И. Байтин: «Без гипотезы норма бессмысленна, без диспозиции немыслима, без санкции бессильна» 3.

По нашему мнению нельзя занять позицию ученых, допускающих наличие норм права, в которых, отсутствует какой-либо из ее элементов. В данном случае ошибка проистекает из отождествления нормы права и статьи нормативного акта. Статья нормативного акта может и не содержать какого-либо элемента структуры, но правовая норма – содержит его обязательно. Эти понятия соотносятся между собой как содержание и форма соответственно.

Мухачев И.В. Указ. сочинение. С.55.

Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. сочинение. С. 26.

Цит. по: Теория государства и права. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М. 1999. С.

317.

В принципе форма права, равно как и любая другая форма, по своей природе, характеру и назначению, по сравнению с содержанием и иными компонентами права, тяготеет к стабильности, консерватизму и застою. Однако под воздействием постоянно изменяющегося содержания права и под влиянием окружающей его экономической, социально-политической и иной среды форма права тоже не остается неизменной, а постоянно развивается, видоизменяется и совершенствуется 1.

Можно заключить, что статья нормативного акта является формальным выражением нормы права, которая может соответствовать или не соответствовать ей. Степень сближения этих категорий зависит от вида политического режима. Чем он более демократичен, тем более объективно закон отражает закономерности общественного развития.

Санкция юридической нормы в определенной мере служит гарантией ее реализации. Поэтому может быть не в той же статье закона, но желательно в том же нормативно-правом акте санкция и гипотеза должны быть сформулированы, хотя бы в общем виде.

Если бы статьи Конституции содержали отсылку к конкретному федеральному закону или иному нормативно-правовому акту, принимаемому в их развитие, то это бы позволило «достроить» структуру конституционно-правовой нормы до полного состава, а заодно исключило бы возможные коллизии между Конституцией и текущим законодательством, обеспечило бы реальность и исполнимость конституционно-правовых норм 2.

Конституционные нормы закрепляют не только субъективные права и свободы, но и как указывалось выше, формулируют определенные социальные явления, существование которых в общественной жизни призвано обеспечить реальность, социальную исполнимость конституционных правомочий.

Марченко М.Н. Форма права: проблемы понятия и значение. // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2002. № 1. С. 7.

Мухачев И.В. Указ. сочинение. С 57.

Конкретная структура любой правовой нормы зависит от тех специфических функций, которые она выполняет.

Так, скажем, нормы уголовного права призваны запрещать противоправное поведение; нормы гражданского права – регламентировать отношения между субъектами правового общения.

Социальная же функция норм, закрепляющих основы конституционного строя состоит в том, что они призваны не регламентировать или запрещать определенное поведение людей, а, наоборот, гарантировать им что потребности, интересы, социальные возможности, выраженные в конституционных принципах, могут быть реализованы на деле, фактически и являются реальными, социально-исполнимыми.

Именно такое социальное назначение норм, закрепляющих основы конституционного строя, предопределяет особенности их структуры.

Первая особенность состоит в том, что они не содержат в себе санкцию.

Отсутствие санкции объясняется двумя причинами.

Во-первых, тем, что интересы государства, проявляющиеся в этих нормах, и интересы граждан, реализующих конституционные предписания, имеют одинаковую направленность. Между ними нет никаких противоречий, а следовательно определяемого государством неблагоприятного последствия, установлению которого служит санкция.

Во-вторых, неблагоприятные последствия устанавливаются в отношении обязанной стороны, которой в данном случае является государство. А к государству, как известно, не применимы санкции внутригосударственного права.

Специфическое социальное назначение норм, закрепляющих основы конституционного строя, проявляется и во второй особенности их структуры. Наряду с гипотезой, в которой указывается условие применения правовой нормы, и диспозицией, содержащей конкретный конституционный принцип, рассматриваемые нормы закрепляют гарантии, направленные на обеспечение реализации в общественной жизни.

Совокупности гарантий как отдельному элементу структуры конституционной нормы, закрепляющей основные права и свободы человека и гражданина, И.В. Мухачев предложил дать самостоятельное наименование – курация.

Диссертант считает, что этим понятием он может оперировать и при характеристике норм, закрепляющих основы конституционного строя. Назначение курации как элемента структуры конституционной нормы заключается в закреплении совокупности социальных явлений, существование которых в общественной жизни гарантирует реальность, объективную социальную исполнимость содержащегося в диспозиции конституционного принципа.

Например, норма статьи 7, провозглашающая Российскую Федерацию социальным государством, имеет следующую структуру:

Гипотеза: мысленно конструируется (если по этому поводу возникают какие-либо отношения, то стороны должны исходить из того, что... или если Государственная Дума Российской Федерации будет принимать закон, то она должна исходить из того, что...) Диспозиция: «Российская Федерация – социальное государство».

Курация: «Политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».

Помимо этого, гарантии данной правовой нормы установлены многими нормативно-правовыми актами (Федеральный закон от 07.11.2000 «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием» в ред. от 25.07.2002.; Федеральный закон от 17.07.1999 «О государственной социальной помощи»; Федеральный закон от 10.12.1995 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» в ред. от 25.07.2002; Федеральный закон от 24.11.1995 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в ред. от 29.05.2002; Федеральный закон от 02.08.1995 «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и т.д.) Однако данные акты не могут рассматриваться как часть нормы права, именуемой курацией.

Между гипотезой, диспозицией и совокупностью гарантий конституционной нормы, закрепляющей основы конституционного строя, существуют связи, отличающиеся жесткостью, неразрушимостью. Они объединены на началах так называемой синтетической зависимости 1.

Следует иметь в виду, что в курациях некоторых конституционных норм, закрепляющих основы конституционного строя, наряду с позитивными социальными явлениями, обеспечивающими реальность и социальную исполнимость конституционных принципов, формулируются определенные негативные явления общественной жизни или указывается на существование ответственности за их совершение. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». (часть 4. статьи 3). Другой пример, в пункте 5 статьи Конституции Российской Федерации сказано: «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни». Подобные положения сформулированы и в статье 14: «Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной».

Однако запрещение негативных социальных явлений и указание на существование ответственности за их совершение не следует рассматривать в качестве санкции конституционной нормы. Они имеют тоже назначение, что и позитивные явления общественной жизни, сформулированные в курации. Благодаря запрещению действий, нарушающих конституционные предписания, и Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2 Н., 1982. С. 53-64.

указанию на существование ответственности за их совершение обеспечивается реальность, социальная исполнимость норм, закрепляющих основы конституционно строя.

Мы указали признаки, присущие всем конституционном нормам, в том числе и нормам института основ конституционного строя, теперь считаем необходимым отметить их специфику.

Первая особенность института основ конституционного строя заключается в том, что его нормы обладают наивысшей юридической силой по сравнению с иными конституционными нормами.

Те общественные отношения, которые регулируются нормами главы имеют принципиальное значение, поскольку принятие Конституции 1993 года «знаменовало собой новый этап в развитии государственности, учреждало принципиально новые общественные отношения и все последующие нормы Конституции лишь развивали изложенные в первой главе положения. Это придает нормам главы 1 Конституции особый статус, ставя их над всеми остальными нормами» 1.

В.О. Лучин полагает, что «все конституционные нормы едины с точки зрения их основного назначения. Это единство обусловлено их ролью и местом в механизме правового регулирования» 2.

Утверждение о том, что все положения Конституции наделены одинаковой юридической силой, на наш взгляд, не соответствует сложившимся представлениям о нормах Конституции, закрепляющих основы конституционного строя страны. Все-таки в отечественной науке конституционного права сложилось достаточно устойчивое отношение к такому разделу Конституции как основы конституционного строя как базовому, лежащему в основе не только всех конституционно-правовых отношений, но и положений самой Конституции. Следует отметить, что это теоретическое положение нашло отражение на практике:

Конституция Российской Федерации впервые установила, что никакие другие Мухачев И.В. Указ. сочинение. С.116.

Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М. 1997. С. 7.

положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. (часть 2 статьи 16).

Институт основ конституционного строя – это комплекс базовых ценностей, высших принципов, содержащих исходные начала системы права, они включают в себя наиболее устойчивые предписания, на которых построено регулирование отношений общего характера. Если вся Конституция – норма измерения остальных законов, то основы конституционного строя – норма, которой следует мерить собственно Конституцию.

Утверждение о том, что нормы института основ конституционного строя обладают наивысшей юридической силой по сравнению с иными нормами Конституции является не бесспорным.

Так, Б. Визер говорит о том, что выделение положений главы 1 как норм наивысшего ранга все-таки нельзя считать оправданным, несмотря на то, что в литературе главу 1 иногда называют «конституцией в конституции». Это недопустимо в связи с одинаковым порядком пересмотра главы 1 и глав 2 и 9. Необходимо также принять во внимание, что изменение глав 2 и 9 возможно лишь путем принятия совершенно новой Конституции, что влечет за собой прекращение действия также главы 1, на соответствие которой при этом, естественно, проверять главы 2 и 9 будет нельзя. Поэтому нормы глав 2 и 9 не следует рассматривать как занимающие подчиненное положение по отношению к нормам главы первой 2. Подобную иерархию конституционных положений автор объясняет тем, что устои, базисные принципы не только государственного, но и всего общественного строя России концентрируют высшие ценности человеческой цивилизации, а также уроки собственной истории. Отсюда проистекает то уважение, которое законодатель оказывает положениям первой части Конституции.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под ред. Л.А. Окунькова. М. 1996.

С. 64; Страшун Б.А. Вступительная статья. // Федеральное конституционное право России.

Основные источники. М. 1996. С. 9.

Визер Б. Некоторые размышления по поводу иерархии норм в системе конституционного права Российской Федерации. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение.

1999.№ 2. С. 23.

Другая группа ученых утверждает, что конституция состоит как бы из двух пластов конституционных норм, находящихся в иерархическом соподчинении:

положения глав 3-8 не могут противоречить положениям глав 1,2,9 1. По их мнению, Конституция содержит две части. Первая из них – это основы конституционного строя, фундаментальные права и свободы человека и гражданина, а также нормы, определяющие порядок внесения конституционных поправок и процедуру пересмотра Конституции; вторая – положения, определяющие организацию и деятельность государственного механизма, политикотерриториальное устройство Российской Федерации.

Несомненно, что рациональное звено во всех этих рассуждениях присутствует. Однако, исходя из того, что часть 2 статьи 16 Конституции имеет очень категоричную формулировку («никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя») и подобного положения нет ни в главе 2 ни в главе 9, теоретически можно рассматривать положения главы 1 как обладающие большей юридической силой по сравнению с положениями глав 2 и 9. Кроме того, как отмечалось выше, предмет конституционного права включает в себя общественные отношения, образующие три уровня правового регулирования. Верхний уровень – главный, регулируемый нормами, закрепленными в главе 1 Конституции и имеющими приоритет над всеми остальными нормами Основного закона.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации Бондарь Н.С. отмечает, что «институт конституционного строя представляет собой своего рода метаюридическую часть Конституции, которая обладает повышенной юридической силой по отношению не только к текущему законодательству, но и в соотношении со всеми другими структурными частями самой Конституции.

Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под ред. Б.Н.

Топорнина. М. 1997. С.671-672; Юдин Ю. Законодательная процедура внесения изменений в Конституцию. // Проблемы парламентского права России. М. 1996. С.118.

Это предопределяет особое значение основ конституционного строя как для оценки конституционности правовых норм на любом уровне их закрепления, так и для преодоления в правоприменительной и правотворческой практике пробелов, коллизий, иных противоречий» 1.

Что же заставляет законодателя ставить предписания норм, закрепляющих основы конституционного строя над остальными нормами Конституции и нормами иных отраслей права? Во-первых, внутренняя дифференциация норм самой Конституции, исходящая из признания приоритета главы 1. Во-вторых, особый порядок защиты рассматриваемых норм. В современных условиях в этом направлении действуют многие факторы: особый порядок принятия и изменения института основ конституционного строя, положение о прямом действии норм Конституции, институт судебной защиты Конституции, статус Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и т.д.

Нормы конституционного права имеют превалирующее значение над нормами другими отраслей права. Диссертант попытается показать это на примере.

Так, статья 10 Конституции СССР 1977 года закрепляла, что основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхознокооперативной собственности. Социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач. Причем в следующей статье государственная собственность объявляется как основная форма социалистической собственности (статья 11).

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации в «корне» поменяла отношение к собственности. Признание и защита равным образом различных форм собственности (частной, государственной, муниципальной и Бондарь Н.С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества. // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 58.

иных) впервые провозглашены как результат проводимых в стране демократических реформ 1.

В связи с этим целая глава 2 Особенной части Уголовного кодекса «Преступления против социалистической собственности» была исключена в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» от 01.07.1994 (в ред. от 18.12.01.). Получается, что во исполнение рассматриваемой конституционной нормы в уголовном законодательстве введен принцип единства квалификации и санкций за преступления против собственности, чьей бы она ни была (государственной, частной и т.д.).

Таким образом, именно изменения в конституционном праве приводят к изменениям в отраслевом законодательстве, а не наоборот.

Вторая особенность норм института основ конституционного строя состоит в том, что данные нормы, обладая высоким уровнем нормативных обобщений, определяют основные принципы построения общества и государства. Из смысла и содержания этих норм исходит не только конституционное, но и другое законодательство.

Следует иметь в виду, что нормы, подобные тем, которые закреплены в главе 1 Конституции Российской Федерации, находятся также в конституциях республик, уставах краев и областей. Они могут иметь различные названия – «Основы конституционного строя» (Конституция Республики Адыгея, Конституция Республики Дагестан, Конституция Республики Ингушетия, Конституция Кабардино – Балкарской Республики, Конституция Карачаево – Черкесской Республики, Конституция Республики Северная Осетия - Алания), «Общие положения» или «Основные положения» - (Устав Астраханской области, Устав Волгоградской области, Устав Ставропольского края), а могут не иметь самостоятельного институционального оформления, а быть рассредоточенными по Конституция Российской Федерации. Комментарий./ Под ред. Б.Н. Топорнина. М. 1994. С.

92.

всему тексту Основного закона субъекта (Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, Устав Краснодарского края, Устав Ростовской области).

Необходимо отметить, что подобные нормы никакой спецификой, по сравнению с нормами федеральной Конституции, не обладают. Некоторые из них полностью ее дублируют, другие же отличаются только тем, что включают нормы, касающиеся защиты национальных интересов, обеспечивающие национальные права каждого из этих субъектов. Так, в статье 5 Конституции Республики Дагестан говорится о том, что Республика Дагестан признает и уважает национально-культурную и историческую самобытность народов Дагестана, создает условия для сохранения и развития культурных и исторических традиций народов Дагестана. Такие нормы содержатся также в Конституциях Республики Адыгея (статья 10), Ингушетия (статья 3), Калмыкия (статья 15) и некоторых других. Основное назначение подобных норм состоит в том, чтобы устанавливать основные принципы общественного и государственного жизни, а если они исчерпывающе закреплены в федеральной конституции, то нет никакой необходимости в подобных нормах на уровне субъектов. Эта мысль прослеживается также и у В.Е. Чиркина: «Нигде в мире, в том числе в России, субъекты федераций не регулируют по-своему основы общественного и государственного строя страны, да и не вправе регулировать иначе, чем это делается в федеральной конституции. В России конституции республик в составе Российской Федерации, а также уставы других субъектов, говоря об основах общественного и государственного строя, либо повторяют то, что сказано в главе Конституции «Основы конституционного строя», либо просто отсылают к Конституции Российской Федерации» 1.

Таким образом, делая вывод из всего выше сказанного, можно заключить:

1. Нормы главы 1 Конституции Российской Федерации, являясь ее важнейшей составной частью, обладают признаками, характерными для других правовых норм, закрепленных в Основном законе страны. В частности, это поЧиркин В.Е. О публичной власти (Постановка проблемы). // Государство и право. 2003. № 10.

вышенная степень стабильности, своеобразие видов норм (нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи), специфическое социальное назначение и характер выполняемых ими функций, в частности речь идет о гарантирующей функции, призванной обеспечить реальность и социальную исполнимость в общественной жизни конституционных предписаний, что обусловило особенности их структуры. Наряду с традиционными для всех правовых норм элементами структуры – гипотезой и диспозицией, они содержат в себе курацию, обеспечивающую гарантированность и исполнимость этих норм.

2. Наряду с общими для всех конституционных норм признаками, они обладают собственной спецификой. Во-первых, нормы, закрепляющие основы конституционного строя обладают повышенной юридической силой по отношению не только к нормам текущего конституционного законодательства, но и в соотношении со всеми другими структурными частями самой Конституции.

Впервые это положение нашло отражение на практике. Часть 2 статьи 16 закрепила, что «никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя».

Во-вторых, они воздействуют на общественные отношения путем закрепления определенных начал устройства общества и государства; определяют содержание и направление правового воздействия на все сферы общественных отношений, стороны социальной реальности; являются фактором, обеспечивающим реальность и гарантированность конституционных предписаний.

3. Нормы, подобные тем, которые закреплены в главе 1 Конституции Российской Федерации, находятся также в конституциях республик, уставах краев и областей. Однако, никакой спецификой, по сравнению с нормами федеральной Конституции, не обладают. Основное назначение подобных норм состоит в том, чтобы устанавливать основные принципы общественного и государственного устройства в регионе, а если они исчерпывающе закреплены в федеральной конституции, то нет никакой необходимости в подобных нормах на уровне субъектов.

1.4. Понятие и содержание основ конституционного строя в Российской Федерации.

Объект любого исследования нуждается в определении. Особенно это важно в случае исследования правовых, социальных феноменов в силу их многозначности, реальной возможности придать различный смысл обозначаемым категориям.

Термин «конституционный строй» не употреблялся ни в одной советской Конституции. Введение этого понятия в юридический обиход неизбежно вывело бы советскую науку на феномен конституционного государства и на те юридические условия, при которых оно существует – парламент, независимый суд, механизм гарантирования прав человека и гражданина и т.д. Но тогда пришлось бы признать, что в «самом демократическом государстве» принципы конституционализма не реализуются. Все что выдавало несоответствие социалистической государственности конституционным требованиям, тщательно обходилось. Советский законодатель предпочитал пользоваться более нейтральными категориями типа «Общественное устройство» в Конституции СССР 1936 года или «Основы общественного строя и политики» в Конституции СССР 1977 года. Характеризуя советский социалистический общественный строй, необходимо отметить его политизированную, идеологическую природу. Однако ученые-государствоведы определяли его как «наиболее важные общественные отношения, характеризующие политическую и экономическую системы советского общества, его социальную основу», «ведущий институт советского государственного права» 1.

История появления термина «основы конституционного строя» в Конституции Российской Федерации 1993 года представляется весьма интересной.

На обсуждение Конституционному Совещанию выносилось два проекта президентский и проект Конституционной комиссии. Президентский вариант открывала глава «Общие положения. Права и свободы человека». В проекте Советское государственное право. / Под ред. С.С. Кравчука. М. 1985. С.77-78.

Конституционной комиссии первой шла глава «Основы конституционного строя». Первые семь статей из президентского проекта и соответствующая глава об основах конституционного строя в проекте Конституционной комиссии по содержанию совпадали.

Дискуссии развернулись в двух направлениях. Первое - относительно альтернативы названия главы, то есть обозначения ее как «Общие положения» или «Основы конституционного строя»; второе - относительно последовательности расположения глав в проекте Конституции, то есть первоначально записать главу об основах конституционного строя либо о правах и свободах человека и гражданина.

Авторы президентского проекта новой Конституции первоначально отказались от понятия «конституционный строй», которым оперировала Конституционная комиссия, заменив его понятием «государственный строй».

А.Б. Венгров высказался за обозначение первой главы как «Общие положения», указав, что «терминология «конституционный строй», «основы конституционного строя», «принципы конституционного строя» - это очень размытые юридические понятия … Еще никто нигде не писал, не сказал точно, что такое конституционный строй. Вот что такое государственный строй, то есть устройство государства, реальные институты государства, это известно. А когда мы начинаем вводить в заглавие раздела «конституционный строй», а затем никак его не раскрываем, получается юридически очень нечеткая структура Конституции» 1.

Его поддержал Н.В. Быков, подчеркнув, что «сама Конституция – это и есть уже основа государственности, и вдруг предлагается в одну из ее глав еще раз внести какие-то «основы», то есть тавтология. Данная поправка просто разбивает стройную Конституцию на какие-то еще основы, то есть главные и неглавные. В Конституции все главное, там не может быть никакого разделения» 2.

Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 2. М. 1995. С. 44.

Там же. С. 243.

Это вызвало решительные возражения рецензентов проекта. В частности Б.А. Страшун напоминал, что «еще со времени французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года известно, что конституционный строй характеризуется государственным обеспечением прав человека, в частности независимыми судами, и разделением властей. В течение семидесяти с лишним лет у нас был тоталитарный государственный строй, но по существу никогда не было конституционного строя. Теперь, когда у нас конституционный строй начал, наконец, складываться, нам предлагают исключить его упоминание из Конституции» 1.

Все же в варианте Конституционного совещания появилась-таки глава I первого раздела «Основы конституционного строя».

Практически все конституции мира начинаются с определения сущности государства, власти, положения человека в обществе и государстве. Президентский вариант употреблял термин – «государственный строй». Если говорить с точки зрения теории, то он несколько сужает объект конституционного регулирования. В связи с этим В.Т. Кабышев отмечает, что «основы конституционного строя – завоевание юридической науки, ни в одной конституции мира этого нет. Это говорит о том, что мы строим правовое государство» 2.

Относительно последовательности расположения глав, мнения тоже разделились. Одни считали, что сначала должна идти глава о правах и свободах человека и гражданина, а затем основы конституционного строя, другие - наоборот.

Так, В.П. Лукин отметил, что первую главу необходимо назвать «Права и свободы человека». «Основы конституционного строя», по его мнению, должны обязательно присутствовать в качестве самостоятельной главы. Однако отличительной особенностью данной Конституции является именно провозглашение широкого спектра прав и свобод человека и гражданина. Поэтому необСтрашун Б.А. Две Конституции для одной страны – не много ли? // Конституционный вестник. Специальный выпуск «Новая конституция России: два проекта». С. 149.

Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 2. М. 1995. С.

243.

ходимо поставить на первое место главу «Права и свободы человека», а все остальное должно быть потом 1.

Ему решительно возразил М.А. Федотов, указав, что «если мы начнем с прав человека и гражданина, то мы не сможем употреблять термин «Российская Федерация», потому что сначала мы должны сказать, что такое Российская Федерация, в каком государстве обеспечиваются эти права человека и гражданина, какое государство их гарантирует и каким образом» 2.

На наш взгляд, глава «Основы конституционного строя», несомненно, должна «открывать» Конституцию, стоять на первом месте. Утверждение некоторых политиков и ученых в пользу названия первой главы «Права и свободы человека и гражданина», ссылаясь на то, что отличительной особенностью именно данной Конституции является провозглашение широкого спектра прав и свобод человека и гражданина, выглядит, по крайней мере, малоубедительным. Конституции 1936 и 1977 годов также содержали широчайший перечень прав и свобод, поэтому говорить о какой-то специфике в данном вопросе Конституции 1993 года не приходится. А что касается основных принципов построения общества и государства, то они действительно претерпели существенные изменения, что потребовало юридического оформления в новой Конституции России.

Все многообразие отношений, складывающихся в обществе, невозможно отразить в нормах Конституции, да это и не целесообразно. Для их правового конституирования установлены параметры, охватывающие основополагающую часть общественных отношений, функционирующих в обществе и государстве.

Этой цели служит понятие «конституционный строй».

Конституционный строй может пониматься в широком и узком смысле. В первом значении конституционный строй представляет собой связанную совокупность конституционных отношений, иными словами то, что составляет предмет конституционного регулирования. Определить объем конституционноКонституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 2. М. 1995. С. 45.

го строя и его отдельных компонентов в этом случае затруднения не вызывает:

достаточно обратиться к Конституции и выяснить ее пределы. В этом значении конституционный строй представляет собой совокупность юридических институтов, служащих главными показателями общественной и государственной организации и становится принадлежностью любого общества. Конституционный строй здесь равнозначен строю государственному и не может быть ему противопоставлен.

Такой подход разделяет, например, В.Т. Кабышев, который видит в конституционном строе, прежде всего «систему конституционных отношений как предмета конституционного регулирования, а также конституционные нормы и конституционные принципы, регулирующие и закрепляющие отдельные виды общественных отношений существующего реального строя» 1. О.Г. Румянцев конституционный строй понимает как «совокупность социальных отношений, а его основы – систему принципов, их регламентирующих» 2. Л.В. Бутько указывает, что конституционный строй - категория правовая, предназначенная для выражения сущности общественного и государственного строя. Поэтому конституционный строй можно рассматривать как закрепление в Конституции государства главных признаков и элементов общественного и государственного строя 3.

С подобными определениями трудно согласиться по двум причинам. Первая - потому что такой подход фактически лишает конституционный строй самостоятельного значения и представляет его лишь как проекцию государственного и общественного строя. Вторая – возникает резонный вопрос. А всякий ли строй, устройство которого отражено в соответствующих юридических актах, может считаться конституционным?

Конституционный строй не следует отождествлять с государственным строем. В отличие от последнего, конституционный строй всегда предполагает Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России. // В сб.: Конституционное развитие России. Саратов. 1993. С. 4.

Румянцев О.Г. Указ. сочинение. С. 28.

Бутько Л.В. Конституция и конституционная реформа. М. 1998. С. 72.

наличие конституции. Необходимыми признаками конституционного строя являются также народный суверенитет, разделение властей, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека. Кстати, государственный строй может и не содержать этих признаков 1.

Такой подход, на наш взгляд, является более оправданным и представляет конституционный строй в узком смысле. В данном случае, не всякий общественный и государственный строй есть одновременно конституционный, но лишь такой, который адекватно отражает конституционные идеи и принципы, выражает определенный уровень политического развития, является результатом признания прирожденных и неотъемлемых прав человека, равного права для всех.

Если государство воздействует на общественный строй, прежде всего, посредством обеспечения, гарантирования содержащихся в правовых нормах предписаний, опираясь при этом на Конституцию и иные источники права, выполняет ряд других обязательств перед человеком и обществом, это позволяет говорить о началах конституционного строя.

Практическое воплощение идей и принципов конституционализма, включение их в юридический обиход требует надлежащих гарантий, выраженных определенными государственными институтами: парламент, конституционный надзор, глава государства, местное самоуправление, уполномоченный по правам человека и т.д. Конституционный строй, - отмечает Р.М. Дзидзоев, - есть соединение прав человека и конституционных гарантий их реализации, выраженных институтами государственной демократии 2.

Подобного подхода придерживаются такие ученые, как Ю.П. Еременко определяющий конституционный строй «как систему господствующих экономических, политических, идеологических отношений в их конституционной форме выражения, которые воплощают полновластие (суверенитет) народа и Лихобабин В.А., Пархоменко А.Г. Российский конституционализм: теория, история, перспективы. М. 2000. С. 10-11.

Дзидзоев Р.М. Указ. сочинение. С. 6.

определяют сущность, основные черты общества в целом» 1. М.В. Баглай определяет конституционный строй как «порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией» 2. О.Е. Кутафин под конституционным строем понимает «главные принципы государства, обеспечивающие подчинение его праву и характеризующие его как конституционное государство» 3.

Мы предлагаем следующее определение конституционного строя. Конституционный строй - общественно-политическое устройство, закрепленное в Основном законе общества и государства, выражающее и гарантирующее конституционные принципы народного суверенитета, разделения властей, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Задача обоснования и разъяснения содержания, сущности и значения конституционного строя усложняется тем, что в Конституции речь идет не о конституционном строе как таковом, а об основах конституционного строя.

В юридической литературе понятие «основы конституционного строя»

иногда отождествляется с «конституционными принципами» 4. Однако, по нашему мнению, понятие «основы конституционного строя» существенно шире дефиниции «конституционные принципы» и наглядным тому подтверждением является непосредственное включение в главу 1 Конституции Российской Федерации целой системы принципов, в своей совокупности и составляющих эти основы.

Если обратиться к словарю С.И. Ожегова, то «основа» понимается как «источник, главное, на чем строится что-нибудь, что является сущностью чегонибудь» 5. Что касается слова «принцип», то в определении С.И. Ожегова оно Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. / Под ред. Ржевского В.А. Саратов.

1982. С.18.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М. 2001.

С.98.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М. 2002. С. 121.

Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. / В.А. Туманов, В.Е.

Чиркин, Ю.А. Юдин. М. 1997.

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. 1964. С. 451.

означает: «1. Основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.д … 2. Убеждение, взгляд на вещи … » 1. Как верно было подмечено А.Р.

Борадзовым «то, что в тексте преамбулы самой Конституции России слова «принцип» и «основа» и использованы с определенной «нюансировкой», хотя и в общедемократическом их значении, наглядно свидетельствует в пользу вышеуказанных трактовок этих категорий, а именно в той ее части, где многонациональный народ принимает Конституцию Российской Федерации, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы» 2.

Основы конституционного строя взаимосвязаны, не существуют изолированно друг от друга. Все они оказывают друг на друга влияние, представляют собой не простую совокупность, а органическое единство, целостную систему и выражают качественную определенность её содержания. Основы конституционного строя определяются через его признаки, к которым относятся:

- политические, публично-правовые и гуманитарные основы конституционного строя (демократическая, правовая, федеративная государственность;

республиканская форма правления; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; приоритет народного суверенитета над государственным;

принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

признание и гарантирование местного самоуправления);

- социальные основы конституционного строя (социальный характер Российского государства);

- экономические основы конституционного строя (принципы рыночной экономики; признание многообразия форм собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы);

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. 1964. С. 586.

Борадзов А.Р. Понятия «принципы» и «основы» в российском конституционном праве. // Актуальные проблемы современного государственного строительства в России. / Отв. ред.

В.Г. Игнатов. Р. 2002. С. 198-199.

- духовно-нравственные и идейные основы конституционного строя (светский характер государственности; принципы идеологического и политического многообразия);

- юридические (общеобязательные) основы конституционного строя (верховенство Конституции Российской Федерации и законов).

Основы конституционного строя выступают как наиболее крупный объект конституционного регулирования. Его можно разделить на три уровня, предполагающие различное закрепление:

1) базовые ценности, на которые ориентируется общество в развитии конституционного строя;

2) основные принципы, выступающие в качестве руководящих для конкретных сторон конституционного строя и отрасли государственного (конституционного) права;

3) конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности и принципы получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение 1.

Следует различать две стороны понятия основ конституционного строя.

Во-первых, это устои реальных общественных отношений, которые суть категория объективная. Во-вторых, это субъективное отражение объективной категории, адекватно либо не вполне адекватно устанавливаемое законодателем 2.

Возможны различные варианты соотношения между основами конституционного строя как реальным общественно-государственным устройством и основами конституционного строя как правовым институтом – от их более или менее полного соответствия до такого же расхождения. Разумеется, никакая, даже самая реальная Конституция, не свободна от провозглашения определенных идеалов, ценностей, исходных постулатов, однако если Конституция Российской Федерации претендует на роль действующего, эффективного нормаРумянцев О.Г. Указ. сочинение. С. 29.

тивно-правового акта, то ее нормы должны, так или иначе, соответствовать объективной реальности. Приведем такой пример.

В истории отечественного конституционализма идея правового государства впервые получила прямое закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года в качестве необходимого атрибута характеристики российской государственности (статья 1). Это несомненно имеет большое значение само по себе, поскольку свидетельствует об официальном признании данной идеи, необходимости ее осуществления на конституционном уровне, чего предшествующие конституции не обеспечивали.

Помимо того, что Конституция нормативно провозглашает и закрепляет достигнутый уровень развития общества и государства, она служит своеобразной программой, законодательным планом, образцом для действительности.

Однако ни в какой аргументации не нуждается тот бесспорный тезис, - отмечает Л.С. Мамут, - что конституционные положения, претендующие на эффективное действие и ощутимую нормативную силу, должны так или иначе учитывать реальные обстоятельства и соответствовать им. Но все равно нормативную модель и реальность разделяет определенная дистанция, между ними есть известная напряженность и нередко они вступают в противоречие. Последние снимаются в процессе реализации конституции, в ходе развития конституционализма 1.

Так можно ли современное Российское государство считать правовым? Ответ однозначен – нет. Положение о правовом государстве остается не более чем благим намерением, идеалом. Совершенно прав О.Е. Кутафин, когда пишет, что «Российская Федерация, провозглашенная правовым государством, на деле таковым пока не является. В стране все еще не обеспечено верховенство закона, отсутствует эффективная система защиты человека от произвола государства.

Граждане России далеко не всегда могут безболезненно, в короткие сроки восМамут Л.С. Конституция как фактор социальных изменений. Сборник докладов. // Под ред.

Л.О. Иванова. М. 1999. С. 47.

становить свои нарушенные права, защитить законные интересы» 1. Данную позицию разделяет О.В. Мартышин, который отмечает, что «в России нет правового государства, а мы, может быть, не приблизились к нему, а даже отдалились, потому что у нас нет порядка, закон бездействует» 2. «В посттоталитарной России существует принципиальное противоречие между конституционными идеалами и реальностью. Оно столь глубоко, что его устранение – это длительный процесс «дорастания» страны до своей Конституции, процесс формирования гражданского общества, которому понадобиться нынешняя либеральная Конституция. Конечно, современная Россия не является правовым государством» 3.

Проблема формирования правового государства, на наш взгляд, имеет довольно широкий социальный фон. Не только ученые-юристы, но также социологи, политики говорят о том, что в России только начинают складываться основные предпосылки правового государства, перспектива же его оформления в законченный институт демократии и права – довольно неопределенная. В пользу этого свидетельствует целый ряд факторов: нестабильность и неэффективность законодательства, неуемный рост преступности, коррупция, разрушение законности, падение уровня правосознания и правовой культуры граждан.

В ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию в 2002 году В.В. Путин указал на неизменные цели, стоящие перед государством – «демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства». Кроме этого, он констатировал нестабильность всей правовой системы. «Отечественная правовая система находится в стадии формирования.

И сегодня нам приходится принимать много законов - для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми – не исполняются. Постоянно подвергаются Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М. 2001. С. 64.

Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правого государства в России. // Государство и право. 1996. № 5. С.8.

Конституция РФ: проблемный комментарий. / Под ред. В.А. Четвернина. М., 1997. С. 41.

изменениям, иной раз – даже не вступив в силу 1. В 2003 году В.В. Путин отметил, что «Россия должна быть страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией. В ней в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политические свободы. Россия должна быть страной с конкурентоспособной рыночной экономикой. Страной, где права собственности надежно защищены, а экономические свободы позволяют людям честно работать, зарабатывать. В этом – наша стратегическая цель» 2.

В своем выступлении на рабочем совещании с членами Правительства глава государства отметил, что «недопустимо, когда в стране, несмотря на решения Конституционного Суда, продолжают применяться противоречащие Конституции законы и нормативные акты. Ведь их применение – прямое нарушение прав российских граждан» 3.

Таким образом, Президент России как высшее должностное лицо государства, как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина употребляет понятие «правовое государство» не как свершившийся факт, а как идеал, цель, к которой необходимо стремиться.

Как справедливо отмечает В.С. Нерсесянц «сформулированные в Конституции правовые начала и требования – в области прав и свобод человека и гражданина, основ гражданского общества и правового государства в целом – по своему социально-историческому смыслу и содержанию характерны для прочно сложившегося буржуазно-демократического строя и могут быть реализованы в условиях, как минимум, развитого капитализма, развитого общества, государства и права. Ввиду отсутствия таких условий в сегодняшней России (и в «России надо быть сильной и конкурентоспособной». Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2002. 19 апреля.

Послание Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. //Журнал российского права. 2003. № 6. С. 3.

Путин В.В.: «Очень важный этап в процессе модернизации нашего государства». // Журнал российского права. 2002. № 2. С.4.

достаточно долгой перспективе) образуется большой разрыв между конституционными положениями и реально складывающейся действительностью» 1.

Формирование правового государства, уважения прав человека – важнейших факторов стабилизации и устойчивого развития – задача необычайно трудная, и ее решение возможно лишь с учетом многих десятилетий целенаправленных усилий всего общества, связанных как с преодолением наследия прошлого, так и тех серьезных ошибок и просчетов, которые были допущены в последние годы 2.

Таким образом, законодатель не сумел правильно определить тот этап развития общественной действительности, в условиях которого реально могут быть реализованы принципы правовой государственности. А в настоящее время правовое государство в нашей стране находится на начальном этапе становления.

Любая конституция, как уже говорилось выше, не может обойтись без провозглашения определенных идеалов. Речь идет, скорее, об искреннем стремлении записать в конституцию как можно больше «хорошего», «полезного», «справедливого». В результате, однако, может возникнуть эффект «экранизации реальности», то есть реальность воспринимается избирательно. Та часть ее, которая указанным идеалам соответствует, - воспринимается, остальное «экранизируется», отсекается, как бы перестает существовать, но при этом в стороне остаются вопросы практического применения, реализации конституционных норм 3.

С учетом вышеизложенного, понятие «основы конституционного строя», предлагается рассматривать в двух аспектах – как совокупность общественных отношений, составляющих основы построения общества и государства и как правовой институт, регулирующий эти отношения. В первом значении под «осНерсесянц В.С. Закон в переходный период: опыт современной России. («Круглый стол»

журнала). // Государство и право.1995. № 10.

Лукашева Е.А. Права человека как фактор устойчивого развития. В кн.: Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. / Отв. ред. Е.А. Лукашева. – М. 2000. С. 40.

Яковлев А.М. Конституционный строй: социальный и правовой аспект. // Вопросы философии. 1995. № 10. С. 22.

новами конституционного строя» понимаются главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть конституционного строя и выражающие в концентрированной форме наиболее демократические его характеристики (принцип народного суверенитета, принцип разделения властей, признание и защита неотъемлемых прав и свобод человека и т.д.). Во втором значении под «основами конституционного строя» следует понимать конституционные нормы, закрепляющие и гарантирующие социальную исполнимость принципов организации общества и государства.

Понятие «конституционный строй» необходимо отграничивать от смежных понятий «государственный» и «общественный» строй.

Л.В. Бутько общественный строй представляет как категорию объективную и понимает под ним «иерархически упорядоченную совокупность общественных отношений, в которые вступают люди в своей повседневной жизни» 1.

О.Г. Румянцев отмечает, что под «общественным строем понимается организация общества, взятая в единстве всех сторон и обусловленная определенным уровнем производительных сил, производственных, политических, идеологических, правовых и других отношений, а также соответствующих им учреждений» 2.

Понятие общественного строя содержится в Большом юридическом словаре. В частности, он определяется как «исторически конкретная система общества, обусловленная определенным уровнем производства, распределения и обмена продуктов, характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемая государством и правом».

Общественный строй не является сугубо государственно-правовой категорией, а скорее имеет социально-политический оттенок. Он охватывает все стороны общественной жизни: социальные идеи, социальные институты, социальные нормы, социальные отношения, существующие в обществе.

Бутько Л.В. Указ. сочинение. С. 71.

Румянцев О.Г. Указ. сочинение. С. 62.

Уяснение природы и сущности общественного строя создает некую основу для понимания строя государственного.

Государственный строй - совокупность общественно-политических институтов и отношений, выражающих наиболее устойчивые связи внутренней организации государства. Государственный строй представляет собой не только совокупность государственных органов, но и характер взаимоотношений между ними. Он может быть сравним с формой государства, включающей три элемента – форму правления, форму государственного устройства и политический режим. Но в большей степени государственный строй ориентирует нас на территориальную организацию государства и систему государственных органов 1.

Коль скоро государство является важнейшим социальным институтом, то государственный строй может рассматриваться как часть общественного строя и зависит он от особенностей экономических, политических, идеологических и других отношений в обществе.

Таким образом, понятие «конституционный строй» имеет самостоятельное значение. Отождествление его со строем государственным недопустимо. Конституционный строй предполагает определенный уровень политического развития общества и государства, Основной закон которого выражает и гарантирует конституционные принципы народного суверенитета, разделения властей, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Понятие «основы конституционного строя» необходимо рассматривать в двух аспектах – как совокупность общественных отношений, составляющих основы построения общества и государства и как правовой институт, регулирующий эти отношения. В первом значении под «основами конституционного строя» понимаются главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть конституционного строя и выражающие в концентрированной форме наиболее демократические его характеристики (принцип народного суверениБутько Л.В. Указ. сочинение. М. 1998. С. 72.

тета, принцип разделения властей, признание и защита неотъемлемых прав и свобод человека и т.д.). Во втором значении под «основами конституционного строя» следует понимать конституционные нормы, закрепляющие и гарантирующие социальную исполнимость демократических принципов организации общества и государства.

Степень сближения этих двух категорий зависит от наличия слаженного механизма гарантирования, возможности воплощения основ конституционного строя в фактическую действительность, чему и посвящена следующая глава диссертационной работы.

ГЛАВА II. Проблемы обеспечения реализации норм института основ конституционного строя.

2.1. Гарантии реализации института основ конституционного строя: понятие, назначение, виды, реальность.

Формирование в России правового государства и гражданского общества непосредственно связано с проблемой создания прочных гарантий основ конституционного строя, решение которой основывается на разработке и применении действенных условий и приемов для их реализации в общественных отношениях. Каким бы высоким авторитетом не обладали нормы, закрепляющие основы конституционного строя, занимая базовое положение не только в Конституции, но и во всей системе законодательства, они должны быстро и безболезненно реализовываться в фактических общественных отношениях.

В юридической науке нет, пожалуй, другой такой категории, которая столь часто бы употреблялась и имела вместе с тем такое широкое содержание. Категория эта – гарантии. В одних случаях мы говорим о гарантиях правового и демократического государства, в других – о правовой и демократической государственности как гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина;

о гарантиях социального государства и о социальном государстве как гарантии реализации положения о достойной жизни и свободном развитии человека; о гарантиях прав и свобод граждан и о правах личности как гарантии ее свободы и т.д. Здесь следует иметь в виду, что любая правовая норма, исходя из ее роли в системе права, может рассматриваться, с одной стороны, в качестве объекта гарантирования, а с другой – в качестве гарантии других правовых норм.

Если провести анализ текста главы 1 Конституции Российской Федерации, то нетрудно заметить, что он изобилует такими формулировками, как «признается», «обеспечивается», «охраняется», «гарантируется», «запрещается», «преследуется по закону» и т.д. Это значит, что нормам с подобными формулировками законодатель придает особую значимость, они рассматриваются в качестве объектов гарантирования, за ними должны стоять предусмотренные правом гарантии. Однако не следует забывать, что основополагающие принципы конституционного строя занимают одно из первых мест в иерархии норм права, следовательно, и гарантии основ конституционного строя занимают в проблеме гарантирования особое место: они являются гарантиями не только по отношению к нормам конституционного права, но и по отношению ко всей системе права, выступают гарантиями высшей юридической силы. По содержанию, отмечает Н.А. Боброва, - они представляют собой нормативные указания на имеющиеся в обществе экономические, политические, идеологические предпосылки и условия, на неуклонно осуществляемые меры организационного характера и постоянно совершенствующиеся правовые средства 1.

Термин «государственно-правовое гарантирование» имеет несколько смысловых значений, выступая по отношению к отдельным гарантиям как цель, как процесс, как результат. В первом и последнем случае представляется удачным термин «гарантированность» как исходный и конечный пункт процесса гарантирования, всей деятельности по гарантированию, которая отталкивается от определенного объективно заданного уровня гарантированности, от уже имеющихся результатов по гарантированию, дабы достичь реализации каждой нормы в конкретном случае, то есть цели фактически высокого уровня гарантированности 2. Так как диссертационная работа представляет собой законченное научное исследование, то нам представляется целесообразным использование термина «гарантированность».

В юридической науке существуют различные подходы к определению гарантий реализации конституционно-правовых норм. В целом, они есть «юридически значимые и организационно-оформленные средства реализации предписаний, содержащихся в нормах конституционного права, способы достижения целей этих норм, организационно-правовые условия перевода регулирующих Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. В. 1984. С. 51.

возможностей конституционного права в действительность, в фактическое поведение субъектов конституционно-правовых отношений» 1.

Гарантии основ конституционного строя автор предлагает понимать как организационно-правовые условия и средства, которые обеспечивают реальность, социальную исполнимость предписаний, содержащихся в нормах института основ конституционного строя, а также охрану и защиту этих норм от нарушений.

Следует сказать, что в юридической литературе содержание гарантий реализации правовых норм довольно часто ограничивается их охраной, в частности, сведением гарантий к санкциям, установлением ответственности за их нарушение. Однако если применительно к другим отраслям права, особенно к тем, для которых характерно регулирование общественных отношений с помощью запретов, такой подход является правильным, то для конституционного права он представляется весьма ограниченным. Специфика метода правового регулирования конституционного права, - отмечает И.В. Мухачев, - обуславливается социальной функцией этой отрасли права, характеризующейся способностью гарантировать существование в действительности определенных общественных явлений. Если уголовное право призвано не допустить, ограничить возможность возникновения «вредных» общественных отношений (преступлений), то конституционное право, наоборот, имеет целью гарантировать существование в общественной жизни демократических социальных ценностей. Поэтому основой метода конституционно-правового регулирования является метод правового гарантирования. Закрепление в учредительном акте основ конституционного строя, основ правового положения человека и гражданина, политико-территориального устройства, системы органов государственной власти Орзих М.Ф. Юридические гарантии, средства и методы применения правовых норм. - В кн.:

Гарантии правильного применения советских правовых норм и укрепление социалистической законности. К. 1970. С. 19; Керимов Д.А. Методологические аспекты правотворчества.

// Вопросы философии. 1975. № 5. С. 109; Кутафин О.Е. Указ. сочинение. С. 130-131.

и местного самоуправления гарантирует их реальное существование в общественной жизни 1.

В.С. Основин, исследуя методологические вопросы реализации конституционных норм, подчеркивал, что «теория реализации конституционных положений должна быть многофункциональной и многоуровневой» 2. В связи с этим Т.Д. Зражевская выделяет три функции гарантирования, которые в совокупности выступают системой: стимулирующую (стимулирование всех форм реализации конституционного законодательства в целом и активности правоприменительных субъектов); правообеспечительную (непосредственное обеспечение всех условий процесса реализации конкретного конституционного закона);

правоохранительную (охрана, защита конституционного законодательства) 3.

Помимо перечисленных, гарантии могут выполнять и превентивные функции, суть которых выражается в создании эффективных правовых препон, препятствующих развитию негативных социальных явлений. В качестве примера можно привести предписание, содержащиеся в пункте 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации, где говорится, что захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. Данное положение нельзя рассматривать в качестве санкции конституционно-правовой нормы, оно направлено на обеспечение ее реальности, социальной исполнимости.

При этом под функцией гарантирования следует понимать наиболее общие направления, по которым обеспечиваются исполнимость конституционных предписаний, эффективный механизм их реализации и социального действия.

Правообеспечительная функция является центральной в системе гарантий реализации конституционного законодательства. Она включает такие методы гарантирования, без которых невозможен либо затруднен сам правореализующий процесс. Следовательно, в механизме гарантирования конституционноМухачев И.В. Указ. соч. С.46.

Основин В.С. О некоторых методологических вопросах реализации конституционных норм. // Теоретические вопросы реализации Конституции СССР. М. 1982. С. 16.

Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. Дисс… доктор. юрид. наук. Саратов. 2000. С.155.

правовых норм главная роль принадлежит не правовой их охране, а деятельности по непосредственному обеспечению реализации таких норм.

В юридической науке вопрос гарантий всегда рассматривался применительно либо к отдельным конституционно-правовым институтам, либо к отдельным нормативным актам. Так, статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет гарантии следующим образом: «Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме – правовое, организационное, информационное и иное обеспечение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» глава 2 называется «Гарантии деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы», в которой содержатся различные способы и средства, обеспечивающие деятельность названных лиц. Получается, что гарантиями в данных случаях выступают конкретные правомочия, обеспечивающие достижение определенного социального результата. Исследование же гарантий института основ конституционного строя, как базового основополагающего института, нормы которого обладают высокой степенью нормативных обобщений, показывает выполнение функций гарантирования иными средствами: такие функции могут выполнять как отдельные нормы, так и законы, законодательство в целом. Таким образом, указанные функции выполняются не одной гарантией, а рядом групп гарантий, что дает основание говорить о соответствующей системе.

Рассмотрение вопроса о видах гарантий, во многом определяет решение задач дальнейшего их изучения, анализа механизма их действия, также это важно и для успешного рассмотрения путей их дальнейшего развития и совершенствования.

По характеру и виду общественных отношений, в которых образуются, существуют и развиваются условия и средства, обеспечивающие осуществление основ конституционного строя, автор выделяет политические, экономические, идеологические, правовые гарантии, так как политика, экономика, идеология являются основными сферами общественной жизни. Определенной областью общественных отношений является и право, в котором находят свое отражение и юридическое закрепление вопросы политики, экономики, идеологии.

Экономические, политические, идеологические основы (уровень социально-экономического, духовно-культурного развития общества и государства, стабильность политической системы, уровень преступности, качество работы правоохранительных органов, общая правовая культура каждого гражданина, отношение его к государству и праву) принято именовать общими гарантиями.

Сами по себе они могут рассматриваться лишь как предпосылка гарантирования, так как автоматически не обеспечивают реализации правовых норм и не являются гарантиями в собственном смысле слова, однако будучи закреплены законодательно, они приобретают характер правовых условий и создают тот фон, на котором действуют специальные юридические средства, определяющие условия и порядок реализации правовых предписаний.

Автору подобное деление представляется весьма условным. Можно предположить, что специальные гарантии – это правовые нормы. Анализ института основ конституционного строя, содержащего, как правило, конституционные принципы позволяет сделать вывод о том, что в нем закреплены и общие гарантии (правовой, демократический, социальный характер государственности, принцип разделения властей как основа построения и функционирования органов государственной власти, принцип законности и т.д.). Значит можно заключить, что все виды гарантий носят правовой характер, так как они юридически оформлены. Но тогда возникает вопрос. А так уж необходимо деление гарантий на общие и специальные, если закрепление общих гарантий в правовых нормах делает их юридическими?

В соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Нет сомнений в том, что данная гарантия реализации режима законности и правопорядка в стране, выступая обязанностью государства и граждан по своей юридической форме, есть одновременно идеологическая и политическая гарантии по своему социальному содержанию.

Социальные факторы должны поддерживаться юридически и организационно. Достаточно полная и эффективная система организационных и юридических мер обеспечения является надежной гарантией того, что правовые предписания не останутся записанными на бумаге, а будут претворены в реальных жизненных отношениях 1. Чтобы принципы демократического государства не были отвлеченным понятием, чтобы они были реальными и социально исполнимыми, необходимо придать им четкие правовые формы. Так, скажем, народный суверенитет находит свое выражение в праве народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Далее принцип народного суверенитета находит отражение в статье 32 Конституции, устанавливающей право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Наконец, Федеральный конституционный закон «О референдуме», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и некоторые другие гарантируют реализацию принципа народного суверенитета, и в конечном итоге демократический характер российской государственности.

Экономические, политические, идеологические условия могут рассматриваться лишь как предпосылка гарантирования, так как автоматически не обеспечивают реализации правовых норм и не являются гарантиями в собственном смысле слова. Роль и значение общих гарантий состоит в том, что они «образуют ту Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.

1966. С. 92.

амплитуду, тот максимум, достижимость которого в каждом конкретном случае зависит от гарантий» 1.

Так, например, статья 8 Конституции Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Общими гарантиями данной правовой нормы являются условия, обеспечивающие реальность ее осуществления – уровень социальноэкономического, духовно-культурного развития общества и государства, стабильность политической системы, уровень преступности, качество работы правоохранительных органов, общая правовая культура каждого гражданина, отношение его к государству и праву.

Специальными гарантиями в приведенном примере выступает, скажем, статья 74 Конституции Российской Федерации, не допускающая установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения этого права могут вводиться в случае, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Специальными гарантиями, обеспечивающими реализацию части 1 статьи 8 Конституции России являются также положения, закрепленные в Таможенном кодексе, в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федеральном законе «Об оружии» и т.д.

Или такой пример. Экономической гарантией деятельности органов местного самоуправления является не просто социальная система российской государственности, материальная база общества, признание и защита наравне с другими формами собственности муниципальной собственности, а юридически закрепленная материально-финансовая база самих органов местного самоуправления. (Регламентируется в Федеральном законе «Об общих принципах органиБоброва Н.А. Указ. сочинение. С. 26.

зации местного самоуправления», Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Итак, те конституционно-правовые нормы и даже целые институты, которые направлены на реализацию норм, закрепляющих основы конституционного строя, могут рассматриваться в качестве специальных гарантий этих норм. Так, подобные нормы могут содержаться в тексте самой Конституции Российской Федерации, в текущем конституционном законодательстве или отраслевом – гражданском, уголовном, трудовом и др. Именно они «способны конкретизировать и обеспечить эффективную реализацию конституционных норм и принципов» 1. Кроме этого, как отмечалось выше, некоторые нормы института основ конституционного строя в качестве структурного элемента включают в себя курацию – часть правовой нормы, содержащей указание на социальные явления, существование которых в общественной жизни гарантирует реальность, социальную исполнимость содержащегося в диспозиции конституционного предписания.

Такое пирамидальное строение конституционно-правовых гарантий определяется многослойностью самого конституционно-правового регулирования, включением в его предмет широкого круга общественных отношений.

Таким образом, общесоциальная гарантированность и специальное гарантирование – разные понятия, первое из которых фиксирует уровень реально достижимой возможности, а второе – определят уровень действительной реализации. И поскольку возможность еще не есть действительность, постольку лишь специальные гарантии являются собственно гарантиями реализации правовых норм 2.

Те традиционные средства и институты, обеспечивающие реальность и социальную исполнимость прав и свобод человека и гражданина (система судов, Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества. // Государство и право. 2002. № 10. С.20.

Боброва Н.А. Указ. сочинение. С. 27.

международные средства защиты, Уполномоченный по правам человека, органы прокуратуры и т.д.) не всегда оказываются приемлемыми для обеспечения реализации положений, закрепленных в главе «Основы конституционного строя». Мы можем, - отмечает Р.М. Дзидзоев, - юридическим образом защищать основы конституционного строя, отстаивая в суде, скажем, права местного самоуправления, но мы не можем заявить исковые требования на предмет защиты разделения властей или суверенитета народа 1. Таким образом, нормы института основ конституционного строя, обладая высоким уровнем нормативных обобщений, помимо традиционных средств обеспечения, должны в большей степени гарантировать сами себя.

Следует отметить, что гарантированы могут быть лишь реальные нормы, которые правильно отражают объективные закономерности общественного развития, соответствуют специфическим обстоятельствам времени и места, согласуются с системой права. Принцип реальности означает актуальность самих возможностей, заложенных в праве, их опору на фактические предпосылки и условия, реальность их перехода в действительность с помощью организационно-правовых гарантий. И если норма права неправильно отражает закономерности общественного развития, никакие гарантии не смогут обеспечить ее эффективность, так как общество и государство не в состоянии гарантировать нормы, искажающие их природу.

Ярким примером в этой связи является введение института социального государства. Формирование в России социального государства не дань мировой традиции или политической моде, а настоятельная потребность российской действительности, поскольку отставание в социальной сфере влияет на скорость и перспективы экономических и политических преобразований. Эту идею восприняли и авторы Основного закона, включив в его текст статью, провозглашающую Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Дзидзоев Р.М. Указ. сочинение. С. 10.

Основные гарантии социальной защиты устанавливаются нормами Конституции. Так, часть 2 статьи 7 была рассмотрена нами выше в качестве курации. Кроме того, ряд статей, регламентирующих основы социальноэкономических прав граждан (ст. ст. 37-44 Конституции Российской Федерации) также направлены на создание действенного механизма реализации принципа социального государства, провозглашенного статьей 7.

В соответствии с Конвенцией МОТ «Об основных целях и нормах социальной политики» при решении социальных проблем главную роль должно играть государство, обязанное «принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния».

Нельзя согласиться с мнением Д.Г. Черепенникова, утверждающего, что «концепция социального государства не получила в России достаточного оформления в виде юридически обязательной системы принципов, источников, норм и процедур…» 1 На самом деле массив нормативно-правовых актов в соответствующей сфере настолько велик, что у правоприменителя возникают серьезные проблемы согласования нормативных актов, восполнения коллизий и пробелов в праве, обеспечения соответствия норм этих актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В качестве основной меры преодоления проблемы, выражающейся в несовершенном содержании и недостаточной юридической силе норм, регламентирующих отдельные меры социальной защиты, целесообразно было бы объединить эти нормативноправовые акты в единый акт – Социальный кодекс.

Следует также подчеркнуть, - отмечает С.В. Солосин, - что кодифицированный акт призван регулировать важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юридически оформлять и закреплять наиболее существенные и устойчивые отношения в обществе. Все перечисленЧерепенников Д.Г. Становление и функционирование социального государства в России:

конституционно-правовые основы. Дисс … канд. юрид. наук. М. 2001. С. 5.

ные характеристики, на наш взгляд, без сомнения подходят к правоотношениям социальной защиты, их важность, существенность и устойчивость определяется нормами Конституции Российской Федерации, декларирующими гарантии социальной защиты и провозглашающей Россию социальным государством 1.

Это позволило бы добиться большей согласованности, сбалансированности и, наконец, стабильности всей правовой системы.

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию обратил внимание и законодательной, и исполнительной власти на то, что порой акты в социальной сфере носят популистский характер, а это приводит только к быстрому росту государственных расходов и обману граждан 2.

Кроме того, необходимо отметить, что сами гарантии должны быть реальными. Юридические гарантии правовых норм оказываются неработающими, указывает Н.А. Боброва, - не только в случае, если норма является не реальной, но если сами гарантии иллюзорны, то есть сориентированы не на реальность, а на некую идеальную модель 3. Минимальный размер оплаты труда остается более чем вчетверо меньше прожиточного минимума работающего. Размеры государственных пособий, устанавливаемых нормативно-правовыми актами, чрезвычайно низки и выплачиваются, как правило, в одинаковом размере для всех имеющих на них право. Практически во всех случаях они не могут обеспечить собой средств к физическому существованию, не говоря уже о создании условий для свободного развития человека. Данный вывод, прежде всего, актуален в отношении пособий, предусмотренных Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», сумма такого пособия составляет семьдесят рублей на одного ребенка, что, возможно, отчасти, объясняет демографическую ситуацию в России. Это лишает смысла само существование подобных гарантий, ведет к нарастанию кризисных явлений в обществе.

Солосин С.В. Конституционно-правовые основы социальной защиты в Российской Федерации. Дисс … канд. юрид. наук. Казань. 2002. С. 130.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

Боброва Н.А. Указ. сочинение. С.13.

Для сравнения, в ФРГ социальным приоритетом в последнее время признана поддержка семьи и стимулирование рождаемости, что обеспечивается назначением ежемесячного пособия на каждого ребенка в размере 157 евро (примерно 5,5 тысяч рублей, что почти в 80 раз больше, чем в России) вплоть до достижения им 27-летнего возраста.