«ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЗРАБОТНЫХ ГРАЖДАН В РОССИИ И НЕКОТОРЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ В ПЕРИОД МИРОВОГО ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА (СРАВНИТЕЛЬНОПРАВОВОЙ АНАЛИЗ) ...»

Право на материальную помощь. В соответствии с российским законодательством (ст. 36 Закона о занятости) на материальную помощь могут рассчитывать безработные граждане, утратившие право на пособие по безработице в связи с истечением установленного периода его выплаты, а также граждане в период профессионального обучения и получения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости. Данная помощь оказывается безработному на основании решения центра занятости населения, в котором закрепляется ее размер и сроки выплаты. При этом, размер данной помощи определяется с Положения о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан252 - не выше минимальной величины пособия по безработице, увеличенного на размер районного коэффициента.

В Кодексе социального обеспечения Германии (книга II) также предусмотрено право лиц, не имевших или утративших право на страховое пособие по См.: п.п. 206-223 Административного регламента предоставления государственной услуги по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, утвержденного приказом Минтруда России от 29.06.2012 г. № 10н // Российская газета, № 203, 05.09.2012.

Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29.07.2005г. № 485 «Об утверждении положения о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005. № 39.

безработице (Arbeitslosengeld I), на минимальное пособие с фиксированной ставкой (Arbeitslosengeld II) сроком на 6 месяцев, в настоящее время его размер составляет 364 евро в месяц. Для получения пособия после истечения данного срока безработный может обратиться с просьбой о продлении срока выплаты, однако лицам моложе 25 лет срок продлевается только в исключительных случаях.

Кроме того, одновременно с данным пособием безработный имеет право на получение ежемесячной, так называемой, переходной выплаты (befristeter Zuschlag). Выплата предоставляется на срок максимально до 24 календарных месяцев во избежание финансовых затруднений в случае, когда сумма средств из пособия по безработице (Arbeitslosengeld I) и дотации на оплату жилья и его отопление (Wohngeld) было значительно выше.

В законодательстве США право безработного, утратившего право на пособие по безработице, не предусмотрено, в случае, если безработный утрачивает право на пособие по безработице, то он может претендовать только на получение социальной помощи на общих основания с другими гражданами.

материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов государственной службы занятости.

Задача повышения мобильности трудовых ресурсов, включающая осуществление комплекса мер по содействию внутренней трудовой миграции, в том числе совершенствование системы предоставления государственной поддержки гражданам и членам их семей, переселяющимся для работы в другую местность, субсидирование затрат на переезд и обустройство определена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года.

осуществляется с согласия безработного и, как правило, связан с отсутствием вакансий по месту их постоянного проживания. Так, в 2010 г. из общей численности безработных граждан, состоящих на регистрационном учете в органах службы занятости, более 20 тыс. граждан были готовы переехать для Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

осуществления трудовой деятельности в другой субъект РФ, поскольку найти им работу в местах их постоянного проживания не представляется возможным ввиду Ст. 22.1 Закона о занятости закрепляет, что органы службы занятости содействуют безработным гражданам и членам их семей в переселении в другую местность на новое место жительства для трудоустройства по имеющейся у них профессии (специальности).

Указанным лицам оказывается финансовая поддержка, включающая:

1) оплату стоимости проезда и провоза имущества безработного гражданина и членов его семьи к новому месту жительства;

2) суточные расходы за время следования к новому месту жительства;

зависимости от территории переселения.

В случае, если безработный в целях обретения занятости готов начать свое дело у него появляется право на дополнительную финансовую помощь. Указанное право предусмотрено в законодательстве всех исследуемых стран, однако, предоставляется оно в разном объеме и разному кругу лиц.

Так, в России финансовую помощь при организации своего дела могут получить граждане, признанные в установленном законом порядке безработными, а также граждане, признанные в установленном законом порядке безработными и прошедшие профессиональную подготовку по направлению органов службы занятости. Видами такой помощи выступает единовременная финансовая помощь при их государственной регистрации в качестве юридического лица, индивидуального предпринимателя либо крестьянского (фермерского) хозяйства (далее финансовая помощь при регистрации), а также единовременная финансовая помощь на подготовку документов для соответствующей государственной регистрации (далее - финансовая помощь на подготовку документов).

Таким образом, Закон о занятости в ст. 7.1-1 определяет круг лиц, которым оказывается финансовая помощь и виды такой помощи, а порядок, условия преСм.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации».

доставления и размер соответствующей финансовой помощи устанавливают органы государственной власти субъектов РФ.

США, распространяется только на застрахованных безработных. Они имеют право на получение единовременного пособия для начинания собственного бизнеса, а также имеют возможность получить необходимую переквалификацию и консультационную помощь255.

В Германии право на получение помощи, также как и в США, предусмотрено для застрахованных, но при этом установлен еще и временной промежуток - в период получения пособия по безработице Arbeitslosengeld I (по общему правилу, не более 12 мес. С момента назначения). При этом законодательство предусматривает несколько видов материальной помощи для основателей собственного дела: 1) единовременной или краткосрочной до 6 месяцев (Uberbruckungsgeld); 2) долговременной в течение 3 лет материальной помощи (ExistenzgrundungszuschuB).

В законодательстве Германии также закреплено право безработного на:

возмещение расходов по оформлению и отправке заявлений на работу и транспортных расходов для участия в представительской беседе; оплату ухода за несовершеннолетним ребенком или ребенком-инвалидом, а также за нуждающимся в домашнем уходе родственником. Кроме того, как уже указывалось в § 2 второй главы, именно для пожилых наемных работников (старше 50 лет) предусмотрены доплаты с целью сохранения их заработка в условиях неполной трудовой занятости.

К третьей же группе прав относится право безработного на обжалование решений, действий или бездействий органов службы занятости и их должностных лиц. Данное право носит универсальных характер и также предусматривается в законодательстве всех исследуемых стран. Так, в США закреплен судебный порядок защиты прав (обращение к судье по административным делам / Administrative Law Judge Section; (Апелляционное отделение Верховного суда Либлик К. Поддержка безработных в Соединенных Штатах Америки // Сравнительное трудовое право. № 3.

2010. С. 10.

штата / Appellate Division of the State Supreme Court), а в России и Германии гражданин вправе обратиться в вышестоящий орган службы занятости, а также в суд. При этом, Закон РФ устанавливает два способа защиты: обращение гражданина в вышестоящий в порядке подчиненности орган службы занятости и обращение гражданина в суд. Как следует из Закона, орган, который будет рассматривать жалобу, определяется по усмотрению гражданина. Гражданин вправе выбрать любой из них. Для Германии же характерен иной порядок, до обращения с жалобой в административный суд, гражданин должен соблюсти внесудебный порядок и обратиться в вышестоящий в порядке подчиненности орган.

Как уже отмечалось, статус безработного наряду с правами должен содержать определенные обязанности. Как показывает анализ законодательства, обязанности безработных граждан во всех исследуемых странах в основном касаются процедурных моментов. Такая правовая природа обязанностей предопределяется тем фактом, что безработные в соответствии с проанализированным законодательством обязаны активно содействовать своему трудоустройству.

Так, безработный должен регулярно проходить перерегистрацию в органах службы занятости (в РФ - не реже двух раз в месяц; в США - примерно два раза в месяц безработных приглашают на собеседование, в ходе которого выясняется, что они предпринимают для устройства на работу, и по возможности предлагаются варианты трудоустройства, при этом право на получение пособия в штате Нью-Йорк гражданин обязан подтверждать еженедельно; в законодательстве Германии указано, что безработный должен систематически появляться в соответствующих органах); заранее сообщать (согласовывать) о длительном отсутствии по месту регистрации в качестве безработного (в РФ и США - достаточно только уведомить уполномоченный орган об отсутствии, тогда как в Германии - отсутствие должно быть предварительно согласовано).

В соответствии с российским законодательством безработный обязан явиться в органы службы занятости для получения направления на работу (учебу) и на переговоры о трудоустройстве с работодателем в течение трех дней со дня направления органами службы занятости (п. 5 ст. 35 Закона о занятости). Более жесткие условия предусмотрены в законодательстве Германии - гражданин должен постоянно быть лично доступны для этого агентства в любой рабочий день по указанному адресу; если он намеревается временно находиться по другому адресу, то должен сообщить об этом агентству по трудоустройству.

В законодательстве всех без исключения стран закрепляется обязанность безработного соглашаться на предложение подходящей работы, информировать органы по вопросам занятости о своих действиях по вопросам самостоятельного поиска работы и трудоустройства, в том числе о работе временного характера.

На наш взгляд, стоит отметить тот факт, что в России Закон о занятости закрепляет обязанности безработного в общем виде и более подробную регламентацию они получили на уровне подзаконного акта - в Правилах регистрации безработных граждан, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 07.09.2012 г. № 89 1 256, тогда как обязанности безработного в законодательстве Германии закреплены на уровне федерального закона, а в США - на уровне закона соответствующего штата.

Кроме того, в определенных случаях на безработных возлагаются дополнительные обязанности. Так, безработный обязан предоставить доказательства (документы), подтверждающие его особый статус, являющийся основанием для предоставления дополнительных прав. Так, например, лица из числа детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей должны дополнительно предоставить документы, подтверждающие их статус, для получения пособия по безработице в повышенном размере.

Кроме того, в ряде случаев на безработном лежит обязанность предъявить документы, подтверждающие наличие уважительных причин их неявки в органы занятости. Следует отметить, что конкретный Перечень таких документов на федеральном уровне утвержден только в Российской Федерации утвержден 15.01.2013г.257. Так, например, это может быть: листок нетрудоспособности; документы, подтверждающие факты пожара, аварий систем водоснабжения, отопления и чрезвычайных, непредотвратимых обстоятельств (пожар, наводнение, Собрание законодательства РФ. 2012. № 38. Ст. См.: приказ Министерства труда и социальной защиты населения от 15.01.2013г. // Российская газета. № 40.

2013. 25 февраля.

ураган, землетрясение), препятствующие явке гражданина в государственное учреждение службы занятости населения; документы, подтверждающие смерть близких родственников (свидетельство о смерти и документы, подтверждающие родство). Именно эти документы безработный обязан предъявить в случае, если он не явился в назначенное время в государственные учреждения службы занятости населения для подбора подходящей работы.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что права безработного в Германии и России закреплены на уровне федерального законодательства, тогда как в США на федеральном уровне предусмотрены только общие положения, а конкретные положения закрепляются на уровне штатов. Что касается обязанностей безработного, то они предусматриваются либо на уровне закона, либо в подзаконных актах, которые находятся в неразрывном единстве с законами. Следовательно, можно сделать вывод, что все перечисленные права и обязанности являются основными (статутными) в отношении безработного и носят субъектный характер, поскольку принадлежат определенному субъекту права.

Что касается прав безработных, то наибольший их объем предусмотрен в законодательстве ФРГ, а минимальный - США. В данных странах, по общему правилу, безработными признаются только застрахованные лица, что объясняется наличием страхования на случай безработицы. В законодательстве России предусмотрен самый широкий круг лиц, признаваемых безработными, и вполне приемлемый уровень прав, однако, при дальнейшем реформировании в сфере занятости несомненно должен быть учтен опыт данных стран, особенно Германии.

Еще одним неотъемлемым элементов правового статуса безработного является ответственность. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей безработный привлекается к ответственности. Меры ответственности безработного можно разделить на несколько категорий в зависимости от вида регулирования: гражданско-правовые - при взыскании в судебном порядке недобросовестно полученного пособия по безработице; уголовно-правовые - в случае, когда граждане предоставляют в органы занятости населения документы, содержащие ложные сведения, не сообщают о трудоустройстве - данные действия во всех странах квалифицируются как мошенничество либо как подделка и изготовление поддельных документов. Кроме того, в России безработные могут быть привлечены к административной ответственности - в случае, если вышеперечисленные действия повлекли мелкое хищение путем мошенничества (ст. 7.27.

Кодекса РФ об административных правонарушениях).

В рамках регулирования отношений в сфере занятости, которые связаны с материальным обеспечением безработного законодатели всех стран предусмотрели специфические меры ответственности безработного. К числу таких особых мер ответственности относятся: приостановка выплаты пособия по безработице на определенный срок (в РФ - до 3 месяцев; ФРГ - до 4 месяцев; США - до недель); снижение его размера предусмотрено в ФРГ, а также в РФ - на 25% на срок до одного месяца.

Также предусмотрены случаи, когда в качестве меры ответственности выступает прекращение выплаты пособия по безработице: в РФ - при длительной (более месяца) неявки безработного в органы службы занятости без уважительных причин с одновременным снятием с учета в качестве безработного; в ФГР если безработный дал повод для введения периодов приостановления действия этого права продолжительностью в целом не менее 21 недели, и при этом безработный получил об этом письменное решение и ему было указано о правовых последствиях наступления периодов приостановления действия права на пособие вышеназванной суммарной продолжительности; США - в случае отказа без объективных причин от предлагаемой работы, отвечающей определенным условиям (размер заработка относительно предыдущего заработка, удаленность от постоянного места жительства и др.) или отказа от предложений работы после профессионального обучения или переквалификации.

§ 3. Система юридических гарантий осуществления прав безработных В правовой литературе гарантии подразделяют на общие (материальные, политические, духовные), юридические и организационные258. По нашему мнению, в содержание правового статуса безработного следует включать только юридические гарантии, поскольку статус безработного является правовым, то и гаранТеория государства и права. Учебник/ под ред. Н.И.Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2005. С. 240.

тии должны быть правовыми. Безработные должны иметь реальные возможности для реализации своих прав, а государство обязано обеспечить их соблюдение и воплощение в жизнь. Такими средствами, мерами и выступают соответствующие юридические гарантии безработных в области занятости.

Гарантии безработным гражданам, представляют собой совокупность мер, устанавливаемых в рамках механизма реализации конституционного права на защиту от безработицы государством, в целях недопущения или минимизации неблагоприятных последствий, связанных с временной невозможностью осуществления безработными своих способностей к труду и в связи с этим снижением уровня материальной обеспеченности как самого безработного, так и членов его семьи.

Система гарантий в сфере занятости неоднократно была предметом изучения в науке трудового права. Однако, на наш взгляд, не совсем верно подразделять гарантии, предоставляемые безработным гражданам на материальные и социальные. Учитывая правовую природу гарантий, как системы мер, принимаемых государством с целью предоставить безработным гражданам и членам их семей помощь в преодолении трудной жизненной ситуации, вызванной отсутствием работы, в конечном итоге все они направлены на защиту граждан от безработицы, и в этом аспекте выступают как единая категория - социально-правовые гарантии, полагаем более верным разделить их в зависимости от характера на два вида: направленные на предоставление работы и направленные на предоставление средств к существованию. К гарантиям первого вида следует отнести, помимо содействия в трудоустройстве, организацию общественных работ, обучение безработных граждан, а также содействие безработному в организации собственного дела. Среди второго вида следует выделить выплату пособия по безработице и стипендии в период обучения по направлению органов службы занятости; предоставление средств для отдыха и лечения детей безработных граждан, компенсацию расходов См.: Абрамова О.В., Гаврилина А.К. Гарантии для безработных. М. 1995; Соловьев А.А. Вопросы занятости и трудоустройства. М., 2000; Кучма М.И., Орлова Е.Е. Правовое регулирование занятости населения (учебное пособие). Часть II. Социальная поддержка безработных граждан в современных условиях. М., 2005; Гусов А.Ю. Правовое регулирование обеспечения трудовой занятости (некоторые вопросы теории и практики). Автореф.... канд.

юрид. наук. М., 2011. С. 10, 17.; СерегинаЛ.В. Социально-правовые гарантии гражданам, ищущим работу. Дисс....

канд. юрид. наук. М., 2012.

в связи с переездом по направлению органов службы занятости, а также материальную помощь безработным.

Рассмотрим закрепленную в законодательстве систему гарантий прав безработных более подробно с учетом изменений, связанных с влиянием первой волны мирового кризиса, и мер, принимаемых государствами в целях преодоления проблем занятости и социальной защиты безработных и членов их семей.

Первой группой гарантий, входящих в состав правового статуса безработного, являются гарантии, направленные на предоставление работы.

Основной гарантией данной группы является трудоустройство. Как следует из анализа положений Закона о занятости, а также иных нормативных актов, гарантией, следует понимать деятельность государственных органов службы занятости, связанную с оказанием гражданам содействия в получении ими подходящей работы.

Законодательство разных стран закрепляет множество способов содействия трудоустройству: предоставление информации, включающее информирование о положении на рынке труда, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы, бесплатную консультацию и бесплатное получение информации по профессиональной ориентации и психологической поддержке в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности профессионального обучения и др.; подыскание подходящей работы, включающее разработку планов самостоятельного поиска подходящей работы, возможность участвовать в мероприятиях, организуемых органами службы занятости в целях содействия трудоустройству (ярмарки вакансий, учебных рабочих мест и т.п.), возможность трудоустройства на квотируемые, дополнительно созданные и специализированные рабочие места, содействие самозанятости; содействие в получении профессионального образования, в том числе дополнительного, пройти ^Административный регламент Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, утвержденный приказом Минздравсоцразвития РФ от 3.07.2006 г. № 513 // БНА РФ. 2006. № 39.; Федеральный государственный стандарт государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, утвержденный приказом Минтруда России от 13.11.2012 г. № 524н //Российская газета № 18. 2013. 30 янв.

обучение по специальным программам для лиц, испытывающих трудности в поиске работы в целях повышения их конкурентоспособности на рынке труда;

поддержание трудовых навыков и мотивации к труду путем предоставления возможности участия во временных, общественных оплачиваемых работах.

Информирование граждан о положении на рынке труда является одним из гарантированных Законом о занятости (п.1 ст. 12). В практике органов службы занятости информирование граждан осуществляется с использованием различных коммуникационных средств: телефонной связи, электронного информирования, официальном сайте Роструда в сети Интернет261. Наиболее полная и постоянно обновляющаяся информация содержится в Интернете на официальном сайте «

Работа в России». По данным Росстата на февраль 2013 г. 58,7 % соискателей ищут и находят работу с помощью знакомых, второе место занимают Интернетресурсы (29,9), службы занятости находятся только на третьем месте (28,6 %).

Следует отметить, что их услугами традиционно пользуются около трети оставшихся без работы.262 Таким образом, гражданам предложены различные способы получения информации о способах трудоустройства. Аналогичное правовое регулирование по информированию безработных предусмотрено и в законодательствах США и Германии.

Подыскание подходящей работы как способ содействия в трудоустройстве в России представляет собой деятельность органов службы занятости по подбору соответствующих вакансий с последующей выдачей направления на переговоры, а также оказание содействия в расширении возможности поиска подходящей и перспективной работы. Следовательно, Закон о занятости гарантирует гражданам содействие в подборе подходящей работы (п.1 ст. 12).

Вместе с тем, законодателями США и Германии был избран иной подход, См.: Административный регламент предоставления Министерством труда и социальной защиты РФ государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в РФ, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы, утвержденный приказом Министерством труда и социального развития РФ от 22.02.2013г. № 74н // Российская газета. № 107. 2013. 22 мая.

Занятость и безработица в РФ в феврале 2013 года (по итогам обследований населения по проблемам занятости) / http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/IssWWW.exe/Stg/d01/61.htm. 01.12. основанный на активном участии безработного в своем трудоустройстве. В указанных странах гражданин должен самостоятельно подыскивать подходящую работу, а на органах занятости лежит обязанность только проконтролировать деятельность и гражданина и в случае необходимости определить общие направлений трудоустройства. Хотя в некоторых случаях, указанные органы могут направить безработного на переговоры с конкретным работодателем, если такая работа отвечает критериям подходящей работы.

Российский законодатель при формулировании подходящей работы в ст. Закона о занятости учел большинство предусмотренных на международном уровне263 критериев такой работы, однако они более конкретизированы и дифференциации установил причину прекращения трудовой деятельности.

По мнению С.С. Худякова264, данное основание не должно учитываться при определении критериев подходящей работы, поскольку расторгая трудовой договор, гражданин реализует свое право свободно распоряжаться способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Однако данная точка зрения, представляется нам не совсем верной и не применимой в отношении граждане, уволенных более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины и другие виновные действия. В данном случае нельзя говорить о свободе труда, поскольку они были уволены по инициативе работодателя. Хотя они и не утрачивают своих профессиональных навыков, для таких граждан подходящей должна признаваться любая работа, которую они могут выполнять по состоянию здоровья работа, независимо от того, наличия опыты или подготовки для такой работы.

Следует отметить, что законодательство и Германии и США вообще не предусматривают возможность установления статуса безработного и получения соответствующего страхового возмещения гражданам, уволенным с предыдущего места работы по виновным основаниям.

Что же касается граждан, которые утратили мотивацию и навыки к Конвенции МОТ № 44 «О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам» (1934 г.) и № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» (1988 г.).

Худякова С.С. Занятость населения и ее правовое регулирование. Пермь. 2007. С. 168-171.

трудовой деятельности, например, лица, стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного перерыва, то для данной категории следует предусмотреть право выбора: пройти профессиональное обучение либо выполнять работу, не требующую предварительной подготовки.

Учитывая, что молодежная безработица, как уже отмечалось, является наиболее острой проблемой, возникшей в результате первой волны мирового финансового кризиса, и остающейся актуальной до настоящего времени, полагаем возможным использовать данный подход и при определении подходящей работы для граждан, впервые ищущих работу (ранее не работавшим) и при этом не имеющим квалификации. Это полностью согласуется с Рекомендациями МОТ № 169 «О политике в области занятости» (1984 г.)265 согласно которым проблема обеспечения работой молодежи должна решаться на основе предоставления более широких возможностей получения профессионального образования, которое обеспечивало бы конкурентоспособность при трудоустройстве, а в дальнейшем, в процессе труда.

В связи с этим, полагаем, необходимым предусмотреть в Законе о занятости положение, согласно которому для лиц, стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного перерыва, а также лиц в возрасте до 25 лет, впервые ищущих работу и не имеющих квалификацию, подходящей считается работа, требующая профессионального образования, а в случаях отказа от обучения либо отчисления за виновные действия им может быть предложена оплачиваемая работа, не требующая предварительной подготовки. В связи с этим из абзаца 2 ч. 3 ст. Закона о занятости потребуется исключить указанные категории.

Еще одним важным критерием подходящей работы является учет условий последнего места работы, как правило, это касается оплаты труда. В соответствии с п. 4 ст. 4 Закона о занятости подходящей не может считаться работа, если предлагаемый заработок ниже среднего заработка, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы гражданина. Данное положение не распространяется на граждан, среднемесячный заработок которых превышал величину проКонвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957-1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 2047 - 2060.

житочного минимума трудоспособного населения, исчисленного в субъекте РФ в установленном порядке. Однако, признание подходящей работой работы с заработком на уровне величины прожиточного минимума не позволяет говорить о поддержании уровня жизни безработного гражданина в соответствии со средними стандартами жизни в данном регионе. На наш взгляд, в качестве стандарта можно было бы избрать уровень общепринятой заработной платы для такого типа работ в субъекте РФ и при подборе подходящей работы по уровню предлагаемой по ней заработной платы исходить из именно их данного критерия.

Подобное правовое регулирование, в настоящее время, предусмотрено в некоторых штатах США, Так, например, в штате Нью-Йорк размер предлагаемого вознаграждения должен быть на уровне общепринятой заработной платы для такого типа работ в данной местности, а размер получаемой заработной платы должен быть не менее 80% от максимального квартального заработка по предыдущей работе. И данное положение распространяется на всех безработных независимо от времени получения пособия по безработице.

Следует отметить, что в некоторых зарубежных странах предусматривается принципиально иной подход к закреплению данного критерия. Так, например, в Англии уровень вознаграждения на предлагаемом рабочем месте должен быть не ниже, а условия труда - не хуже тех, на которые обычно рассчитывает безработный, и которыми он пользовался на своей прежней работе. Такое правило позволяет безработным отказаться от предложений с менее благоприятными условиями по сравнению с теми, которыми они пользовались по месту прежней работы266.

Аналогичный подход использовал до 2006 года и законодатель ФРГ. Однако в настоящее время при определении подходящей работы в Германии учитывается соотношение установленного в зависимости от заработка размера получаемого размера пособия по безработице и вознаграждения за предложенную работу - и работа признается пригодной для безработного, если предлагаемая заработная плата существенно ниже, чем величина выплат из пособия по безработице. При этом в первые 3 месяца безработицы не является пригодным снижение предлагаемой за Власов В.И., Крапивин О.М. Комментарий к законодательству о занятости и трудоустройстве населения. М.:

НОРМА - ИНФРА-М, 1999 г. С. 14.

выполнение работы заработной платы против прежней более чем на 20%, в последующие 3 месяца - более чем на 30%, а начиная с 7-ого месяца безработицы, работа для безработного не является пригодной, если предлагаемый за работу заработок с учетом связанных с этой работой расходов ниже размера пособия по безработице. Таким образом, законодатель стимулирует безработного к более активному поиску подходящей работы.

Другим критерием подходящей работы является максимальная удаленность ее от места жительства лица, ищущего работу. В России Закон о занятости в ст. предусматривает, что смена постоянного места жительства возможна только с согласия безработного. При этом новое место работы должно находиться в пределах транспортной доступности. Закон предписывает органам службы занятости определять максимальную удаленность подходящей работы от места жительства безработного с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности (п. 2 ст. 4). Однако то, какие именно критерии необходимо для этого использовать в законе не указано.

В законодательстве ряда стран критерии устанавливаются исходя из временных затрат на дорогу из дома к месту работы. Так, в США безработный должен быть готов к поездкам (в разумных пределах) для получения работы. По общему правилу, разумными считаются - часовая поездка на частном транспорте или 1, 5-часовая поездка на общественном транспорте. Что касается Германии, то и при закреплении данного критерия законодатель использовал дифферцированный подход. Положение § 121 SGB III устанавливая, что ежедневное время поездок между квартирой и местом работы туда и обратно (Pendelzeit) не может быть по сравнению с рабочим временем несоразмерно больше, предусматривает, что в первые 3 месяца безработицы не считается пригодным работа, если время поездок составляет 2,5 часа при продолжительности рабочего времени в 6 часов и менее; а в последующие 3 месяца даже переезд для поступления на работу, признается, как правило, допустимым.

Учитывая опыт США, а также исходя из того, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения находится в сфере деятельности органов местного самоуправления267, представляется целесообразным, чтобы именно на местном уровне эти органы определяли транспортную доступность рабочего места. Они владеют необходимой информацией, что позволяет без особых затруднений установить максимальную удаленность подходящей работы от места жительства гражданина.

Кроме того, как справедливо отмечает Л.В.Серегина при определении максимальной удаленности подходящей работы от места жительства гражданина следует использовать также и критерий личного и семейного положения граждан, предусмотрев для инвалидов, одиноких и многодетных родителей, воспитывающих детей дошкольного возраста, лиц предпенсионного возраста и др. меньшую максимальную удаленность подходящей работы от их места жительства, чем это предусмотрено для иных категорий граждан. В частности, семейное положение принимается во внимание при определении подходящей работы в Германии. Вместе с тем, Закон о занятости не обязывает органы службы занятости при подборе подходящей работы учитывать особенности личного, в том числе семейного положения безработного, хотя Конвенцией МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» предусмотрено, что при определении, какая работа является подходящей, учитываются, в частности, последствия указанной работы для личного и семейного положения безработного (ст. 21).

На наш взгляд, положения указанной Конвенции должны получить отражение и в Законе о занятости. В частности, представляется необходимым предусмотреть в статье 4 Закона положение, согласно которому подходящей не может считаться работа, отказ от которой обоснован уважительными причинами, связанными с личным и семейным положением гражданина.

Наиболее эффективным способом содействия в трудоустройстве ученые и практики признают квотирование или создание рабочих мест для граждан, нуждающихся повышенной защите, например, граждан с ограниченными возможностями, одиноких и многодетных родителей, несовершеннолетних граждан.

Вместе с тем, в России трудоустройству за счет квот распространяется тольСм.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

ко на некоторые категории безработных и предусмотренный уровень квот значительно ниже, чем во многих странах Европы. Так, как уже упоминалось, в Германии каждый работодатель, у которого работает более десяти работников, обязан пять процентов рабочих мест предоставить инвалидам268. В законодательстве ряда стран (Великобритания, Швеция и др.) есть прямые указания о том, что неосуществление работодателем разумного приспособления рабочего места для нужд инвалида считается дискриминацией в сфере труда и занятий. В некоторых странах за осуществление таких разумных приспособлений работодатели получают финансовую компенсацию со стороны государства269.

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» ранее содержал норму о том, что в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов организация обязана была уплачивать ежемесячно обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах квоты. В научной литературе было высказано мнением о том, что, несмотря на отсутствие соответствующей нормы в Федеральном законе, у субъектов РФ имеется право устанавливать платежи работодателей за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты и в предоставляет субъектам РФ право устанавливать квоту для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников, а не механизм квотирования. Данный вывод подтверждается и в решении Верховного Суда РФ, которым признана недействующей часть 3 статьи 2 Закона города Москвы от 22 декабря 2004 г. № 90 «О квотировании рабочих мест», в той мере, в которой она предусматривает внесение ежемесячной платы за нетрудоустроенных в счет квоты инвалидов271.

Вместе с тем, во многих странах мира, в том числе в Германии, применяется Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. Учебник для вузов. М. 1999. С. 224.

Лютов Н.Л. Соответствие российского законодательства Европейской социальной хартии. // Российский ежегодник трудового права. Под ред. Е.Б. Хохлова. СПб. 2010. № 6. С. 405.

См.: Бондарева Э.С., Ершова А.Ю., Фильченкова С.Ю. Правовое регулирование отдельных общественных отношений в сфере труда в субъектах Российской Федерации: в 2 ч. Ч. 2. - Иркутск: Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. 2010. С. 31.; Бондарева Э.С. Квотирование рабочих мест для инвалидов: проблемы реализации. // Трудовое право. 2007. № 8. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

Определение Верховного Суда РФ от 10.08.2005 № 5-Г05-45 «О признании частично недействительным решения Московского городского суда от 16.05.2005». // СПС «Консультант Плюс». Судебная практика.

так называемая система «квота - штраф» и средства, внесенные работодателями в качестве штрафов, используются строго по целевому назначению - для создания рабочих мест, улучшения условий труда инвалидов, а также используются в качестве субсидий на заработную плату.

В России также применяются штрафы в размере от 5000 до 10000 руб. за неисполнение работодателем обязанности по созданию или выделению рабочих мест для трудоустройства инвалидов, а также за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты и необоснованный отказа в регистрации инвалида в качестве безработного,273 но поступают непосредственно в бюджет и законодательство не предусматривает направление этих денежных средств на создание рабочих мест для трудоустройства инвалидов. Сказанное квотирование рабочих мест для инвалидов носит бессистемный характер не позволяющий в полной мере обеспечить трудоустройство указанных лиц.

Квотирование рабочих мест для других категорий лиц, испытывающих трудности в поиске работы, на федеральном уровне предусмотрено лишь в самом общем виде. В частности, в Федеральном законе от 24 июля 274 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»274 содержится норма, согласно которой, работникам моложе 18 лет предоставляются льготы при квотировании рабочих мест для трудоустройства и другие льготы, установленные законодательством Российской Федерации (ст.11). Между тем, квотирование рабочих мест для таких отдельных субъектов РФ. При этом категории лиц, испытывающих трудности в Кузнецов Д. П. Квотирование как основная форма трудоустройства инвалидов в Российской Федерации. // Журнал российского права. 2001. № 11.

См.: ст. 5.42 Кодекса РФ об административных правонарушениях // Собрание законодательства РФ. 2002.

№ 1. Ст. 1; 2007. № 26. Ст. 3089; 2013. № 8. Ст. 717.

Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

Законом города Москвы «О квотировании рабочих мест» квотирование осуществляется не только для инвалидов, но и для несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет, граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые (ст.2 Закона).

Законом Хабаровского края «О квотировании рабочих мест для инвалидов и лиц, испытывающих трудности в поиске работы в Хабаровском крае» предусмотрено установление квоты для трудоустройства инвалидов, испытывающей трудности в поиске работы молодежи в возрасте до 18 лет (сирот, выпускников детских домов, детей из семей, в которых оба родителя являются инвалидами или признаны в установленном порядке безработными, детей из малообеспеченных семей), получивших начальное профессиональное образование, а также поиске работы, определяются по-разному, что в конечном счете создает неравенство в положении этих лиц.

Начиная с 2008 года и по настоящее время в субъектах РФ, в рамках, предпринятых в период первой волны кризиса мероприятий, направленных на снижение напряженности на региональном рынке труда, активизировалась работа по разработка и реализация региональных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, а также разработка и реализация мер активной политики занятости населения, дополнительных мероприятий в области содействия занятости населения. Региональные программы, предусматривают дополнительные мероприятия, включающие содействие трудоустройству незанятых инвалидов, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, многодетных родителей на специально оборудованные (оснащенные) для них рабочие места276.

Учитывая положительный эффект таких мероприятий, полагаем что данная практика может быть распространена на все категории граждан, испытывающих трудности в поиске работы. В связи с этим необходимо законодательно урегулировать отношения по оказанию содействия гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, в трудоустройстве как на квотируемые, так и на созданные (оборудованные) для них рабочие места. Полагаем, что для этого необходимо внести соответствующие изменения в Закон о занятости.

В России одним из способов содействия трудоустройству и занятости является закрепление в Законе о занятости профессионального обучения по направлению органов службы занятости осуществление которого гарантировано государством (п. 2 ст. 12), а в качестве дополнительных гарантий, предоставляемых гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, предусмотрены организация подростков из малообеспеченных семей, достигших 15-летнего возраста, оставивших образовательное учреждение до получения основного общего образования и впервые ищущим работу.

См.: Постановление Правительства РФ от 14. 12. 2009 г. № 1011 «О предоставлении в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. 2009. № 51. Ст. 6316; Постановление Правительства РФ от 15.12. 2012г. № 1307 «О предоставлении и распределении в 2013 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2012, № 52. Ст. 7481.

обучения по специальным программам и другие меры (ст.13).

Однако, в настоящее время после окончания профессионального обучения безработным гражданам не всегда удается найти подходящую работу, но для сотрудников органов службы занятости за ошибочный выбор рекомендованной профессии или специальности какой-либо ответственности не предусмотрено.

Кроме того, в российском законодательстве о занятости, в отличии от германского, обучение рассматривается как самостоятельный вид занятости, и следовательно, предоставление услуг по профессиональному обучению отделено от процесса трудоустройства безработных граждан и направление на профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование приводит к снятию гражданина с учета в качестве безработного (п.2 ст. 35 Закона о занятости). Таким образом, данная схема не может быть признана эффективной и способствующей обеспечению трудовой занятости.

Между тем, на необходимость создания эффективных систем профессионального обучения в течение всей жизни обращено внимание во многих актах МОТ, например, в Конвенции МОТ № 142 «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» (1975 г.) и одноименной Рекомендации МОТ № 195 «О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и непрерывное обучение» (2004 г.). Некоторые государства именно в период кризиса разработали национальные программы непрерывного обучения. В нормы трудового права в государствах ЕС введено понятие lifelong learning, т.е. непрерывное (пожизненное) обучение, когда человеку независимо от того, сколько ему лет, нужно быть готовым поменять свою профессию, специальность, иногда кардинальным образом. Так, например, в Дании после того, как работники предупреждены о предстоящем увольнении, они имеют возможность начать поиск новой работы либо заняться собственной переквалификацией.

Лица, которые не могут трудоустроиться, после определенного периода безработицы имеют право на получение от государства ряда услуг, предоставляемых в Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1751 - 1754. СССР ратифицировал Конвенцию (Указ Президиума ВС СССР от 05.03.1979 № 8955-IX).

http://www.ilo.org/ilolex/russian/docs/recdisp1.htm. 01.12.2013.

рамках программ «активной политики на рынке труда». К этим услугам относятся повышение квалификации, переобучение, дополнительное образование и др. В законодательстве предусматривается резкое снижение пособия по безработице по мере того, как человек длительно пребывает безработным и отказывается от изменения своей квалификации, не желает участвовать в программах переквалификации и обучения279.

В нашей стране необходимость профессионального обучения в течение всей жизни отражена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.280 и Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г. Между тем, несмотря на наличие концептуальных положений, предусматривающих необходимость непрерывного (в течение всей жизни) профессионального обучения, гражданам, находящимся под угрозой увольнения, право бесплатно пройти профессиональное обучение по востребованным на рынке труда профессиям Законом о занятости предоставлено лишь женщинам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.

В условиях экономического кризиса вновь возникла необходимость вернуться к решению вопросов опережающего профессионального обучения высвобождаемых граждан. В некоторых европейских государствах на работодателя, производящего сокращение численности или штата работников, стала возлагаться обязанность в случае необходимости организовать для увольняемых им работников профессиональное обучение. Так, в Законе Эстонской Республики о трудовом договоре282 предусмотрено правило, согласно которому при увольнении работника по сокращению численности или штата работодатель должен не только по возможности предложить работнику другую работу, но и в случае необходимости организовать для него повышение квалификации или изменить условия труда работника, если изменения не причиняют непропорционально больших расходов См.: Лютов Н.Л. Политика в области занятости во время экономического кризиса: международный опыт и ситуация в России. // Трудовое право. 2010. № 12; Лютов Н.Л. Поможет ли «гибкое» трудовое право модернизации экономики? // Юрист - РГ. 2010. № 8.

Концепция утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.// Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 //Собрание законодательства РФ. 2007. № 42.

Ст. 5009.

Размещен на сайте:,01.09.2013.

(ч.3 ст. 89). Как видно, работодателю не вменяется в обязанность во всех случаях увольнения работников по сокращению численности или штата организовывать для них опережающее профессиональное обучение, а лишь в случае необходимости и при условии, что это не сопряжено с непропорционально большими затратами. Подобный принцип существует и в праве Германии, согласно которому при оценивании целесообразности расходов работодателю следует взвесить интересы работника и свои.

В России на работодателя не возлагается обязанность организовать за свой счет опережающее профессиональное обучение увольняемых им по сокращению численности или штата работников. В принятых начиная с 2009 г. субъектами РФ региональных целевых программах обеспечения мероприятий по снижению напряженности на рынке труда предусмотрено опережающее профессиональное обучение работников, которое организуется органами службы занятости за счет субсидий, выделяемых из федерального бюджета284. Однако, действие этих программ рассчитано только на соответствующий год и организация опережающего профессионального обучения работников предусматривается в этих программах, как правило, лишь в случае возникновения угрозы массового увольнения.

На наш взгляд, именно федеральный закон должен закрепить обязанность работодателя по опережающему обучению работников, подлежащих увольнению в связи с сокращением численности или штата, при этом для работодателей необходимо предусмотреть возможность частичного возмещения понесенных затрат на организацию обучения за счет средств бюджета.

Одним из способов содействия трудоустройству является возможность общественных работах. Однако, опыт реализации в 2009 и 2010 г.г. региональных См.: Мерле Муда. Возможности работодателя по одностороннему изменению и прекращению трудового договора как элемент гибкости трудового права. // Международное, российское и зарубежное законодательство о труде и социальном обеспечении: современное состояние (сравнительный анализ). Материалы VII международной научно-практической конференции. Под ред. К.Н. Гусова. М. 2011. С.304-305.

См.: Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1011 «О предоставлении в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. 2009. № 51. Ст. 6316; Постановление Правительства РФ от 15.12. 2012г. № 1307 «О предоставлении и распределении в 2013 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2012, № 52. Ст. 7481.

программ поддержки занятости показал, что необходимо ориентироваться на создание новых рабочих мест, а не на поддержание старых и неэффективных. В связи с этим в 2011 г. сокращено направление граждан на общественные работы, которые были ориентированы в основном на работников градообразующих предприятий и организаций, а также безработных из моногородов. В частности, субсидии из федерального бюджета предоставлялись на софинансирование региональных программ, предусматривающих проведение мероприятий по организации общественных работ, временному трудоустройству работников системообразующих и градообразующих предприятий, находящихся под угрозой увольнения, а также признанных, в установленном порядке, безработными граждан и граждан, ищущих работу, проживающих в монопрофильных В результате проведенных в Европе исследований было установлено, что после завершения общественных работ обычно менее 10 % участников могут найти постоянное рабочее место. Однако к ним все чаще прибегают в европейских странах с переходной экономикой, поскольку с помощью этих работ пополняются доходы безработных; общественные работы помогают сохранить или обновить полезные трудовые навыки при долговременной безработице; работа считается более полезной, нежели пассивное получение материальной помощи286. Используя этот вид работ в странах Европы стараются законодательно нивелировать его Кроме того, положительный эффект от общественных работ достигается в том случае, когда такие работы предлагаются в качестве дополнительного заработка гражданам, вынужденно занятым неполное рабочее время или находящимся в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы.

Учитывая изложенное полагаем, что приоритетным направлением при См.: Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. № 1011 «О предоставлении в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. 2009. № 51. Ст. 6316.

Говорова Н.В. Рынок труда и политика занятости в европейских странах с переходной экономикой. Доклады Института Европы. № 95. М. 2002. С. 46.

См. об этом: Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты. С.222;Худякова С.С. Указ.

работа. С. 192-193.

обеспечении трудоустройства и занятости должно быть осуществление поиска подходящей работы, а в случае невозможности в короткие сроки подыскать такую работу - профессиональное обучение по востребованным на рынке труда профессиям. Направление на общественные работы должно стать крайней мерой обеспечения занятости.

Следующей группой гарантий, входящих в состав правового статуса безработного, являются гарантии, направленные на предоставление средств к существованию (право на материальную поддержку) как самого безработного так и членов его семьи.

В научной литературе право на материальную поддержку безработных рассматривается в двух аспектах. С одной стороны, как элемент права на защиту от безработицы288, с другой - как элемент права социального обеспечения289. В рамках, данной работы виды материальной поддержки будут рассмотрены нами с позиции права граждан на защиту от безработицы.

В качестве таких гарантий следует понимать совокупность мер, направленных на предоставление гражданам и членам их семей в случае потери (отсутствия) работы и денежных выплат, в целях поддержания уровня доходов или обеспечения им средств к существованию на период поиска работы или иной деятельности (организации собственного дела).

В законодательстве разных стран предусмотрены такие гарантии как: сохранение за работниками, увольняемыми в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, среднего месячного заработка на период трудоустройства; выплата пособия по безработице; выплата стипендии в период профессионального обучения по направлению органов службы занятости; выплата пособия по безработице или стипендии в период временной нетрудоспособности; выплаты, производимые в период участия в общественных или временных работах; выплаты, производимые в возмещение материСм.: Хохидра С.В. Административно-правовые аспекты обеспечения права на защиту от безработицы в России.

Нижний Новгород. 2003. С. 57, 67-72; Курс российского трудового права. Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М. 2001. С. 518-519.

См.: Право социального обеспечения России. Под ред. К.Н. Гусова. М. 2006. С. 9-10, 313; Рудинский Ф.М., Гаврилова Ю.В., Крикунова АА., Сошникова ТА. Экономические и социальные права человека и гражданина: современные проблемы теории и практики. Под общей ред. Ф.М. Рудинского. М., 2009. С. 234.

альных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов государственной службы занятости; выплаты, производимые для оказания содействия в организации собственного дела; назначение и выплата пенсии досрочно (до наступления пенсионного возраста); материальная помощь и др.

В Российской Федерации предусмотрены как названные виды материальной поддержки гарантии, так и иные, предусмотренные законами о занятости субъектов РФ290, программами дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда субъекта РФ. К их числу относятся: доплаты к пособию по безработице и стипендии, компенсация расходов за пользование услугами городского общественного транспорта, субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и др. Работодатели также могут оказывать материальную поддержку увольняемым ими работникам.

Таким образом, можно говорить о наличии в России многоуровневой системы гарантий для граждан в связи с потерей работы и безработицей. Вместе с тем, значительный перечень видов материальной поддержки, не является гарантированным государством, поскольку их предоставление поставлено в прямую зависимость от усмотрения органов службы занятости, и граждане не имеют права потребовать назначения им этих выплат, например: поддержка несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, безработных граждан, в период их участия во временных работах (абз. 2 п. 5 ст. 25), назначение досрочных законодательством (п.2 ст. 32), оказание материальной помощи (ст. 36). Кроме того, система гарантий постоянно развивается, изменяться круг лиц, имеющих Одним из основных видов материальной поддержки безработных граждан Например, Закон города Москвы от 01.10.2008г. № 46 «О занятости населения в городе Москве». // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 57.

Система материальной поддержки пополняется новыми видами, такими как единовременная финансовая помощь безработным, начинающим собственное дело, материальная поддержка в период участия в общественных работах, временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, и в то же время из нее могут исключаться некоторые виды (составные части) выплат, например, доплаты на лиц, находящихся на содержании безработных граждан, предусмотренные Законом о занятости в прежней редакции.

реализации данного права является установление достойного размера пособия.

Закон о занятости устанавливает два разных порядка определения размера пособия по безработице: в процентном отношении к среднему заработку уволенного работника и в размере минимальной величины пособия по безработице. Следует отметить, что за период с 2007 г. дважды изменялся размер пособия по безработице: в 2008 году величина пособия была увеличена до 781 руб. и 3124 руб.

(ранее 720 руб. и 2880 руб.); и в 2009 г. минимальный размер пособия был увеличен до 850 руб., а максимальный - 4900 руб. 293 Однако, данные размеры пособия по безработице остаются неизменными вот уже в течение пяти лет294.

В научной литературе высказано мнение о том, что безработные, которым пособие назначается в минимальном размере, чаще всего не имеют интереса к обретению трудовой занятости и относятся к представителям маргинальных слоев населения, длительное время не имевшим работы. С данным мнением трудно согласиться. Оно опровергается тем, что к числу лиц, получающих пособие в минимальном размере, Законом о занятости отнесены граждане, впервые ищущие крестьянского (фермерского) хозяйства. В число таких граждан попадают и граждане, осуществлявшие ранее общественно полезную деятельность (служба в армии, уход за детьми, нетрудоспособными членами семьи и т.п.). В связи с этим относить этих лиц к тем, которые не имеют интереса к обретению трудовой занятости, вряд ли справедливо. На наш взгляд, размер пособия таким гражданам должен быть увеличен и составлять не менее размера, обеспечивающего покрытие Постановление Правительства РФ от 23.03.2008 г. № 194 «О размерах минимальной и максимальной величины пособия по безработице на 2008 год».

См.: Постановление Правительства РФ от 08.12.2008г. № 915 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2009 год». // Собрание законодательства РФ. 2008. № 50. Ст. 5944.

См.: Постановление Правительства РФ от 14.11.2009г. № 926 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2010 год». // Собрание законодательства РФ. 2009. № 47. Ст. 5664; Постановление Правительства РФ от 12.10.2010г. № 812 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2011 год». // Собрание законодательства РФ. 2010. № 42. Ст. 5383; Постановление Правительства РФ от 03.11.2011г. № 888 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2012 год». // Собрание законодательства РФ. 2011. № 46. Ст. 6511; Постановление Правительства РФ от 09.10.2012г. № 1031 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2013 год». // Собрание законодательства РФ. 2012. № 42, ст. 5722; Постановление Правительства РФ от 30.10.2013г. № 973 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2014 год» // Собрание законодательства РФ 2013. № 45. Ст.

5809.

Сторожук Д.А. Правовое регулирование социальной защиты безработных в Российской Федерации. Автореферат... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 13.

расходов на обеспечение достойного уровня жизни.

Установленный на сегодняшний день на федеральном уровне размер пособия по безработице не обеспечивает минимальных потребностей безработных граждан на период поиска ими работы. Данный вывод наглядно подтверждается сравнением величины прожиточного минимума с размерами пособия по безработице. Так, величина прожиточного минимума в целом по России за III кв.

2013 г. для трудоспособного населения составила 8014 руб.296, что выше как минимальной величины пособия по безработице (850 р.), так и его максимального размера.

В некоторых субъектах РФ региональные органы власти предоставляют безработным гражданам дополнительные гарантии материальной поддержки, в том числе в виде доплат к пособию по безработице. Так, например, Законом от доплаты к пособию по безработице и стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации (п. 4 ч.1 ст.13).

Дополнительная материальная поддержка в виде доплаты исчисляется из размера минимальной величины пособия по безработице, установленной Правительством дополнительной материальной поддержки безработным гражданам)298.

Однако, даже с учетом дополнительных выплат размер пособия по безработице по-прежнему остается недостаточным для обеспечения минимальных потребностей безработных граждан на период поиска ими работы, а также не соответствующим международным стандартам в области социальной защиты безработных граждан, в частности, закрепленных в Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы», где в качестве минимальной величины пособия по безработице установлена сумма, составляющая не менее размера, обеспечивающего покрытие расходов на минимальные жизненные нужды.

См.: Постановление Правительства РФ от 17.12.2013г. № 1173 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2013 г.». // Собрание законодательства РФ. 2013. № 51. Ст. 6881.

Ведомости Московского городской Думы. 2008. № 11. Ст. 210.

См.: Положение о порядке оказания дополнительной материальной поддержки безработным гражданам, утверждено постановление правительства Москвы от 27.01.2009 № 47-ПП. // Вестник Мэра и Правительства Москвы.

2009. № 8.

В литературе высказывалось также мнение о возможности отмены предложением сложно согласиться, поскольку установление максимальной величин пособия по безработице, выступающего основной формой социальной поддержки безработных граждан и предназначенного, как указывал в своих гражданину временного источника средств к существованию на разумный период, необходимый для поиска подходящей работы, направлено в том числе на сокращение периода безработицы, стимулирование безработного к активному поиску работы.

Международный акты также предусматривают возможность установления максимальной величины по безработицы. В частности, указанная выше Конвенция закрепляет ее на уровне не менее 50 % от заработной платы квалифицированного рабочего или от средней заработной платы трудящихся.

При этом следует отметить, что не согласуется с международными нормами отсутствие в Законе о занятости права на увеличение пособия по безработице при наличии лиц, находящихся на содержании безработного, на каждого из таких лиц, предусмотренное Рекомендациям МОТ № 67 (1944 г.) «Об обеспечении дохода».

Законодательством о занятости в странах Европейского Союза предусматривается повышение размера пособия по безработице безработным, имеющим детей. Так, например, в Германии пособие по безработице, максимальный размер которого составляет 63% чистого дохода до потери работы, может быть увеличено при наличии детей. К тому же с 2011 г. размер выплат на детей увеличен, поскольку Конституции ФРГ, т.к. не обеспечивают достойный прожиточный минимум.300 В связи с этим предлагаем закрепить в Законе о занятости возможность увеличение пособия по безработице при наличии лиц, находящихся на содержании безработного.

Петров А.Я. Закон Российской Федерации о занятости населения и его совершенствовании // Актуальные проблемы трудового законодательства в условиях модернизации экономики. Под ред. Ю.П.Орловского, М.:

Юстицинформ. 2012. С. 194-215.

Пособие по безработице Hartz-FV признано противоречащим Конституции ФРГ. // http://lenta.ru/news/ 2010/02/09/hartz/.

Таким образом, следует признать, что размер пособия по безработице не соответствует его назначению, т.к. фактически не является материальным возмещением утраченного заработка при потере работы, не поддерживает уровень жизни безработных граждан на социально приемлемом, позволяющем сосредоточиться на активном поиске работы.

Одной из основных причин установления недостаточного для обеспечения безработицы на наш взгляд является избранный нашим государством способ обеспечения пособиями по безработице - за счет бюджетных средств. Вместе с тем, с теоретической точки зрения построение всех систем поддержки по безработице в государствах Европейского Союза базируется на двух общих вспомоществования. В первом случае выплаты по безработице обусловлены предыдущими страховыми взносами и предыдущим доходом. Во втором случае речь идет о выплате безработным гарантируемого минимального дохода (помощи по безработице), который рассчитывается на основе минимальных потребностей бенифициара, а его размер, как правило, меньше страхового пособия. Система выплат по безработице также подчиняется указанным принципам, поэтому в большинстве стран - членов ЕС пособия по безработице состоят из двух частей:

первой, базирующейся на принципе страхования и выплачиваемой в течение начального периода безработицы, и второй, предоставляемой в случае длительной безработицы, - помощи по безработице301.

В нашей стране финансирование всех видов материальной поддержки безработных граждан осуществляется исключительно из бюджетных средств, что привело к разрыву связи между источником формирования средств и конечным результатом (размером пособия). Однако, создание государством четкой системы финансового обеспечения мероприятий, направленных на реализацию права граждан, осуществляемых в сфере занятости населения, само по себе будет материальную поддержку в период безработицы.

Антропов В. В. Социальная защита в странах Европейского союза. М., 2006. С. 92.

Следующей гарантией, направленной на предоставление безработному материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов государственной службы занятости.

Однако, несмотря на то, что в ст. 22.1 Закона о занятости четко определен круг лиц, которым оказывается финансовая поддержка, и установлен перечень выплат, производимых безработным гражданам при переезде в другую местность для временного трудоустройства и при переселении в другую местность на новое место жительства для трудоустройства по имеющейся у них профессии совершенно. Так, с 1 января 2012 г. право на получение таких выплат не гарантировано государством, поскольку норма о гарантии финансирования материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность признана утратившей силу (абз. 5 п. 2 ст. 12)302. Оказание содействия безработным гражданам в переезде и переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (п.п.8 п.1 ст. 7.1-1) и является их расходным обязательством (п. 1.1 ст. 22). Учитывая, что многие субъекты РФ являются дотационными число безработных, которым органами службы занятости будет предложено трудоустройство в другой местности, сведено к минимуму, поскольку оказание такой услуги требует довольно значительных затрат.

Кроме того, на региональном уровне органами государственной власти субъектов РФ установлены различия в правовом положении безработных трудоустройства, не являющиеся обоснованными. В частности, в Республике Саха См.: Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ.

См.: Положение о размерах, порядке и условиях оказания финансовой поддержки безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости, утвержденное Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.12. 2011г. № 650. // Якутские ведомости от 18.01.2012. № 3.

См.: Порядок оказания содействия безработным гражданам в переезде и безработным гражданам и членам их семей в переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости, утвертрудоустраивающимся в другой местности, предоставлена возможность получения финансовой поддержки в виде авансирования стоимости проезда к месту работы и оплаты найма жилого помещения за один месяц проживания.

Тогда как в Нижегородской305 и Новосибирской областях306 такая возможность получения авансовых платежей безработным гражданам не предоставлена. Это означает, что безработный для того, чтобы переехать в другую местность, должен иметь определенные средства, которые в последствие будут ему компенсированы.

Такой подход создает необоснованные различия и негативно влияет на решение безработного о переезде для трудоустройства в другую местность.

В некоторых субъектах РФ финансовая поддержка предоставляется трудоустройства в другую местность, но только в пределах территории соответствующего субъекта РФ. Так, например, в Положении о размерах финансовой поддержки, порядке и условиях ее предоставления безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости населения, утвержденном Постановлением Правительства Тюменской области от 27.12.2011 г. № 496-п307, под другой местностью понимается другой населенный пункт Тюменской области, в том числе в пределах этого же района (п. 2). В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.12.2011 г. № 650, участниками мероприятия являются граждане... желающие переехать в целях трудоустройства в другую местность: внутри Республики Саха (Якутия); внутри улуса (района) Республики Саха (Якутия). Согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Новосибирской области от 31.07.2013г. № 327-п, финансовая поддержка предоставляется безработным гражданам при переезде и жденный Постановлением Правительства Хабаровского края от 30.12.2011 г. № 448-пр. // СПС «Консультант Плюс». Региональное законодательство.

См.: Положение о предоставлении финансовой поддержки безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении в другую местность для трудоустройства, утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области от 23.12.2011г. № 1084. // Правовая среда от 12.01.2012. № 1 (1412).

Положение о размерах финансовой поддержки, порядке и условиях ее предоставления безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении в другую местность для трудоустройства по направлению государственной службы занятости населения, утвержденное Постановлением Правительства Новосибирской области от 31.07.2013г. № 327-п. // Советская Сибирь № 142. 2013. 06 августа.

Тюменская область сегодня. 2011. 30 декабря. № 244.

безработным гражданам и членам их семей при переселении для трудоустройства соответствующего населенного пункта (п. 1).

Закрепление в нормативных актах положений о предоставлении финансовой поддержки безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении для трудоустройства в другую местность при условии, что эта местность находится в пределах территории соответствующего субъекта РФ, привело к ухудшению положения этих граждан по сравнению с гражданами других субъектов РФ и положением данной категории граждан, сложившимся по состоянию на 31 декабря 2011 г.

Представляется, что ограничение возможности получения безработными гражданами финансовой поддержки в связи с трудоустройством в другой местности посредством введения условия о трудоустройстве только в пределах государственной власти сохранить кадровый потенциал в данной местности, но и ограниченными возможностями региональных бюджетов.

Стремление региональных органов государственной власти уменьшить расходы бюджета прослеживается также в установлении причитающейся безработным гражданам финансовой поддержки в минимально возможном размере. Несмотря на то, что в соответствии с п. 3 ст. 22.1 Закона о занятости безработным предоставляется единовременное пособие, размер которого устанавливается в зависимости от территории переселения, в ряде субъектов устанавливается универсальный фиксированный размер: в размере минимального пособия по безработице308 либо твердые суммы (1000 руб. - в Смоленской области309 и 500 руб. - в РесСм.: п.п. «г» п. 7 Положения о предоставлении финансовой поддержки безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении в другую местность для трудоустройства, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 23.12.2011 г. № 1084; Порядок определения размеров единовременной финансовой помощи и финансовой поддержки гражданам при предоставлении государственных услуг в области содействия занятости населения, утвержденный постановлением Администрации Томской области от 29.12.2011 г. № 428а // Томские новости от 13.01.2012. № 1.

См.: Положение о размерах финансовой поддержки, порядке и условиях ее предоставления безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении в другую местность для трудоустройства по направлению государственной службы занятости населения, утвержденное постановлением Администрации Смоленской области от 29.12.2011 г. № 921. // Смоленская газета от 14.01.2012. № 2.

публике Мордовия 310).

При этом единовременное пособие должно было бы стимулировать безработных граждан к переселению из трудоизбыточных в трудонедостаточные регионы страны, в том числе в стратегически важные для России приграничные территории, на которых реализуются крупные инвестиционные проекты и наблюдается недостаток предложений рабочей силы на территориальном рынке труда, территории, на которых наблюдается сокращение общей численности населения.

Исходя из этого, для граждан, переселяющихся в другую местность на новое место жительства для трудоустройства по имеющейся у них профессии единовременного пособия в размере, соразмерном единовременному пособию на обустройство, которое выплачивается участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, нормы, предусматривающей определение размера единовременного пособия в зависимости от территории переселения (п.3 ст. 22.1), позволило бы предоставить безработным гражданам, готовым переселиться на стратегически важные для России территории, такую необходимую финансовую поддержку, а также реализовать предусмотренные в Концепции долгосрочного социальноэкономического развития РФ на период до 2020 г. задачи повышения мобильности трудовых ресурсов.

В целях устранения ограничений права безработных граждан на получение финансовой поддержки при переезде или переселении в другой субъект РФ и усиления их социальной защиты, полагаем, что порядок осуществления финансовой См.: Порядок предоставления финансовой поддержки безработным гражданам при переезде и безработным гражданам и членам их семей при переселении в другую местность для трудоустройства по направлению органов службы занятости, утвержденный постановлением Правительства Республики Мордовия от 30.12.2013 г. № 606. // Известия Мордовии № 5-2 от 17.01.2014.

Постановление Правительства РФ от 27.03.2013 г. № 270 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 13. Ст. 1571.

поддержки безработных должно определять Правительство РФ, а порядок оказания содействия в их трудоустройстве в другой местности - органы государственной власти субъектов РФ, при этом финансирование выплат осуществлять за счет средств субвенций, выделяемых субъектам РФ из федерального бюджета.

Только в этом случае гарантия финансовой поддержки в связи с направлением на работу в другую местность будет способствовать обеспечению занятости безработных граждан, длительное время состоящих на учете в органах службы занятости, и как следствие, реализации их права на труд в других субъектах РФ (других районах одного субъекта РФ), повышению трудовой мобильности незанятого населения трудоизбыточных регионов, заполнению вакантных рабочих мест в трудонедостаточных регионах, обеспечению притока населения в приграничные и другие стратегически важные для России территории, характеризующиеся сокращением численности населения.

Действующее законодательство предусматривает для граждан, оказавшихся без работы, в период поиска ими подходящей работы право не только на получение пособия по безработице и выплат, производимых в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность, но и на иную материальную поддержку: сохранение среднего месячного заработка на период профессионального обучения по направлению органов службы занятости;

нетрудоспособности; возможность участия в оплачиваемых общественных работах (ст. 28 Закона о занятости) и др.

В соответствии со ст. 178 ТК РФ право на сохранение среднего заработка в период поиска работы в течение определенного периода имеют лица, уволенные в связи с ликвидацией организации, а также в связи с сокращением численности или штата работников организации. За ними сохраняется средний заработок на период трудоустройства, но не свыше двух месяцев со дня увольнения (с зачетом выходного пособия). Средний месячный заработок сохраняется за уволенным работником в течение третьего месяца по решению органа службы занятости при условии, что работник в течение двух недель со дня увольнения обратился в органы службы занятости и не был ими трудоустроен).

Между тем, предоставление такой гарантии гражданам, увольняемым по указанным основаниям, воспринимается неоднозначно. Так, в экономической литературе получило большое распространение мнение о том, что социальные гарантии, установленные трудовым законодательством, являются чрезмерными для работодателей, они поддерживают сложившиеся ранее на производстве социальную защиту работников. С таким мнением трудно согласиться, поскольку привлечение организаций к краткосрочному обеспечению увольняемых в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников вытекает из общего принципа ответственности за односторонний разрыв договорных связей. Причиненный уволенному работнику ущерб в виде утраченного заработка должен компенсироваться в полном объеме в течение определенного разумного срока, необходимого для трудоустройства. Кроме того, обязанность работодателя произвести выплаты в пользу уволенных работников является одним из средств предотвращения увольнений, стимулом для более энергичного поиска альтернатив.

До настоящего времени четко не урегулирован вопрос сохранения средней предпринимателем. Как следует из ч.1 и 2 ст. 178 Трудового кодекса РФ, основанием для сохранения среднего месячного заработка в указанных случаях является факт потери работы (увольнение из организации) по названным в Кодексе причинам, а в дальнейшем - фактическая незанятость. Несмотря на то, предоставлено право расторгнуть трудовой договор с работником в связи с прекращением деятельности индивидуального предпринимателя по п.1 ст. 81 ТК, предпринимателя (п.2 ст. 81 ТК), вопросы выплаты выходного пособия и Заславский И. О цене труда и безработице. // Вопросы экономики. 1993. № 12. С.53; Содовская Л. Современная ситуация в области занятости и перспективы становления рынка труда в России // Вопросы экономики. 1993. № 12.

С.63; Николаева Д. «Михаил Прохоров зовет к станку». // Газета «Коммерсантъ» от 14.04.2010 № 65(4365).

предпринимателем работникам решаются иначе, чем при увольнении по аналогичным основаниям работников организации.

Согласно ч. 2 ст. 307 Трудового кодекса РФ сроки предупреждения об увольнении, а также случаи и размеры выплачиваемых при прекращении трудового договора выходного пособия и других компенсационных выплат выходного пособия и сохранение средней заработной платы на период трудоустройства. Таким образом, работник, уволенный работодателем физическим лицом по независящим от работника причинам, может претендовать на выплату ему выходного пособия и сохранение средней заработной платы на период трудоустройства лишь при условии фиксации таких прав работника в трудовом договоре и при прочих равных условиях (аналогичных основаниях увольнения: ликвидация организации или прекращение регистрации в качестве работников организации, сокращение численности или штата работников Для разрешения данного вопроса необходимо закрепить в Трудовом кодексе РФ само право этих лиц на соответствующие гарантии и установлен их минимальный размер. Например, размер выходного пособия мог бы определяться по соглашению сторон, но составлять не менее недельного заработка, а время сохранения средней заработной платы на период трудоустройства - не менее двух недель (с зачетом выходного пособия). Такой подход в полной мере согласуется с задачей обеспечения баланса интересов сторон трудового отношения.

Следует отметить, что для некоторых категорий граждан законодателем Следует отметить, что существовавшие в Законе о занятости различия в правовом статусе безработных граждан, ранее уволенных из организаций, и безработных, ранее уволенных по тем же основаниям индивидуальным предпринимателем, Федеральным законом от 27.12.2009 г. № 367-ФЗ были устранены.

предусмотрены более длительные сроки сохранения средней заработной платы на период трудоустройства. Так, более длительные сроки сохранения средней заработной платы в период трудоустройства предусмотрены в ст. 318 ТК РФ для работающих в северных регионах страны, ч.1 ст. 375 ТК РФ для освобожденных профсоюзных работников, п. 4 ст. 7 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»314 для работающих на территории закрытого административно-территориального образования.

предоставлением гарантий при увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников, нет единого подхода. В одних случаях законодатель предусматривает предоставление этих гарантий только при наступлении определенных условий (обращения в определенный срок после увольнения в орган службы занятости и невозможности трудоустройства), например для работников, увольняемых из организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в других - такие условия отсутствуют.

По нашему мнению, законодатель должен установить единые правила сохранения средней заработной платы на период трудоустройства для работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, и работников организаций, расположенных на территории закрытого административно-территориального образования, поскольку указанным категориям одинаково сложно найти подходящую работу.

В коллективных договорах организаций, а также в трудовых договорах возможно предусмотреть сохранение средней заработной платы на период трудоустройства в иных случаях, а не только в случаях увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, и на более длительный период.

Основной гарантией материальной поддержки тех безработных, которые не могут быть трудоустроены при имеющемся у них уровне и качестве профессиональной подготовки и поэтому направляются органами службы Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. ст.1915.

занятости на профессиональное обучение является выплата стипендии.

Порядок определения размера стипендии во многом схож с порядком определения размера пособия по безработице, хотя и имеются некоторые различия. Такой подход законодателя заслуживает поддержки, поскольку он свидетельствует о его стремлении по возможности использовать сходные параметры материальной поддержки безработных в различных ситуациях. Размер стипендии, так же, как и размер пособия по безработице, определяется либо исходя из размера заработка, утраченного в связи с потерей работы, либо без его учета, причем и сами категории безработных, в отношении которых используется первый или второй способ расчета, также схожи: стипендия из заработка исчисляется безработным, имеющим тот же период оплачиваемой работы, что и для пособия по безработице (26 недель в течение 12 месяцев, предшествующих началу обучения). Для исчисления среднего заработка используется тот же порядок (последние три месяца по последнему месту работы).

Вместе с тем, нельзя не отметить, что в отличие от ранее действующего законодательства, Закон о занятости не содержит норм, учитывающих семейное положение безработных граждан, направленных органами службы занятости на профессиональное обучение, и предусматривающих повышение стипендии на представляется необходимым вернуться к существовавшей ранее практике увеличения стипендии обучающихся по направлению службы занятости на лиц, находящихся на их содержании.

Что касается различий в исчислении пособий по безработице и стипендий, то они установлены для лиц, утративших способность к выполнению прежней работы вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, потерявших в связи с этим работу и ставших безработными: размер их стипендии равен 100% среднего заработка за последние три месяца по последнему месту работы, но не выше максимальной величины пособия по Законом о занятости в первоначальной редакции гражданам, имеющим иждивенцев, размер стипендии повышался на каждого иждивенца на 10 процентов (ст.32). Законом о занятости в редакции 1996 года также предусматривалось увеличение стипендии на лиц, находящихся на содержании лица, проходящего обучение по направлению органов службы занятости (п.2 ст.29). В действующей редакции Закона о занятости такой нормы нет.

безработице и не ниже минимальной его величины.

Существенным отличием является также и то, что при исчислении стипендии из заработка не предусмотрено последовательное понижение ее размера возможность прекращения ее выплаты. На весь период обучения устанавливается размер стипендии 75 % среднего заработка. При этом в качестве неуспеваемость или нерегулярное посещение занятий без уважительной причины Тем самым законодатель стимулирует граждан к обучению, компенсирует гарантированное отсутствие работы в течение достаточно длительного времени, устанавливая им в данный период более высокий уровень материального обеспечения.

В научной литературе предлагается предусмотреть в законодательстве возможность прекращения выплаты стипендии лицам, трудоустроенным в период обучения. Так, по мнению М. И. Кучмы и Е. Е. Орловой работающий гражданин продолжает бесплатно (за счет средств федерального бюджета) получать профессиональную подготовку или повышать квалификацию, имеет заработок (средства к существованию), а органы службы занятости вынуждены продолжать платить ему стипендию, когда в материальной поддержке более нуждаются граждане, не имеющие работы316. Однако, по нашему мнению, в такой ситуации выплата стипендии будет способствовать успешному окончанию обучения и получению дополнительных профессиональных навыков, тем более, что лица, проходящие обучение, в большинстве являются молодежью, т.е. относится к категории, нуждающейся в повышенной защите.

категориям граждан законодателем установлен повышенный размер пособия по безработице и повышенный размер стипендии. Так, повышенный размер стипендии устанавливается гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в районах и местностях, где Кучма М. И., Орлова Е. Е. Правовое регулирование занятости населения (учебное пособие). Часть II. Социальная поддержка безработных граждан в современных условиях. М. 2005. С. 79.

дополнительного пособия, стипендии предусмотрена для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и катастроф, признанных в установленном порядке безработными, а также для впервые ищущих работу безработных из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, Правомерность и обоснованность этих решений не вызывают каких-либо сомнений и возражений.

Другим видом материальной поддержки безработных граждан является привлечение их к участию в оплачиваемых общественных работах. Безработные граждане, участвующие в общественных работах, согласно ст. 24 Закона о занятости, имеют право на получение заработной платы и пособия по безработице, за исключением граждан, для которых такая работа признается подходящей.

Согласно п.5 ст. 24 Закона о занятости в период участия в общественных работах и в случае временного трудоустройства безработным гражданам может оказываться материальная поддержка. Однако, данное правило вряд ли можно рассматривать как достаточную гарантию материальной поддержки. Во-первых, оказание материальной поддержки является правом, а не обязанностью органов службы занятости. Во-вторых, размер материальной поддержки в Законе о занятости не установлен, его определение оставлено на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ, в связи с чем размер материальной поддержки может быть менее размера пособия по безработице. Исходя из этого, в целях мотивации к труду и поддержки безработных граждан необходимо предусмотреть норму, гарантирующую гражданам, не имеющим права на сохранение пособия по безработице, в период участия в общественных работах и временного трудоустройства право на получение материальной поддержки в размере не менее половины минимальной величины пособия по безработице. Для этого абз. 2 п. 5 ст. 24 Закона о занятости предлагается изложить в следующей См.: Федеральный закон «О дополнительных гарантиях и социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (п.5 ст.9). // Собрание законодательства РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.

трудоустройства безработным гражданам, указанным в пункте 3 статьи настоящего Закона, оказывается материальная поддержка в размере не менее половины минимальной величины пособия по безработице».

Особые гарантии установлены законодательством для лиц предпенсионного возраста. Для них предусмотрена возможность досрочного выхода на пенсию.

Согласно ст. 32 Закона о занятости по предложению органов службы занятости при отсутствии возможности для трудоустройства безработным гражданам, не достигшим пенсионного возраста, имеющим требуемый для назначения пенсии страховой стаж, уволенным в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем, сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя, с их согласия может назначаться пенсия на период до наступления возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, в том числе досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости, но не ранее чем за года до наступления соответствующего возраста. Как видно из содержания приведенной нормы, Закон не предоставляет безработным гражданам предпенсионного возраста права выхода на пенсию досрочно, а говорит лишь о возможности назначения пенсии до наступления пенсионного возраста при наличии перечисленных в Законе условий. Кроме того, возможность назначения пенсии досрочно предусмотрена лишь для двух категорий безработных граждан:

уволенных по п. 1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ в связи с ликвидацией организации либо прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем и уволенных по п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ в связи с сокращением численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя, что представляется необоснованным, поскольку решение о назначении такой пенсии принимается органами службы занятости при отсутствии возможности для трудоустройства.

Если исходить из того, что досрочный выход на пенсию является столь существенной льготой, что она должна предоставляться только в особых, исключительных случаях, к которым и относится увольнение по п.1 и п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, то становится непонятным, почему к таким случаям законодатель не отнес иные случаи увольнения работника по независящим от него причинам, например, расторжение трудового договора в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие состояния здоровья в соответствии с медицинским заключением (п. 3 ст.81 ТК РФ), прекращение трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда или суда; и т.д. Было бы вполне уместно при отсутствии возможности трудоустройства лиц предпенсионного возраста предоставить всем, кто уволен по обстоятельствам, не зависящим от работника, право выхода на пенсию досрочно.