«Республика Казахстан: оценка системы адресной социальной помощи Заключительный отчет Достойный труд: комплексный подход к социальной сфере в Казахстане Астана, 2003 © Авторское право Международная Организация Труда 2004 ...»

Выводы и рекомендации Несмотря на ряд проблем, связанных с определением права на получение АСП, нехваткой бюд жетных средств и функционированием самого механизма, АСП выполняет свою основную задачу – обеспечение бедного населения Казахстана средствами к существованию. Попытки сосредоточить АСП в наиболее бедных областях и средства, выделяемые на АСП, согласуются с уровнем и распро странением бедности. Результаты конкретного исследования (case study) положения в Карагандин ской области показали удовлетворительную мобильность получателей АСП (лиц, претендующих на получение АСП и прекращающих получать помощь из системы). Анализ функционирования систе мы позволяет сделать вывод, что АСП, будучи системой оказания помощи, не является средством, вызывающим зависимость. Следовательно, АСП должна продолжать обслуживать беднейшие слои населения.

Существует необходимость в определении и совершенствовании понятий «домохозяйства» и «до хода домохозяйства», улучшении методик, служащих для определения прожиточного минимума и черты бедности, создании эффективных связей между имеющимися базами данных (по учету расхо дов домохозяйств, отдельным домохозяйствам, а также в целом по социальному обеспечению), а так же в определении роли местных органов власти и их способности выполнять все функции, касающи еся финансирования и управления системой АСП.

Для дальнейшего совершенствования механизма оказания АСП необходимо принять ряд реше ний в отношении методики. В соответствии с нормативно правовой базой АСП, действующей в на стоящее время в Казахстане, очевидно, что выплаты АСП производятся в зависимости от экономиче ских возможностей и бюджетной ситуации в стране. Однако установление критерия для получения помощи на уровне 40% от прожиточного минимума и определение его как «черты бедности» являет ся условностью и порождает противоречия.

Альтернативным и, можно сказать, идеальным способом решения этой проблемы могла бы стать выплата АСП лицам с доходом ниже стоимости минимальной продовольственной корзины, что бы ло бы обоснованным и объективным критерием. Если привязать право на получение АСП к мини мальной продовольственной корзине, то тем самым решится еще один спорный вопрос, связанный с определением состава прожиточного минимума. Его нынешний состав – 70% продовольственных и 30% непродовольственных товаров – не соответствует фактической структуре потребительских рас ходов домохозяйств, даже принадлежащих к беднейшим слоям населения. Если же нынешнее опре деление «черты бедности» будет по прежнему служить критерием для определения права на предо ставление АСП, то состав прожиточного минимума настоятельно рекомендуется изменить следую щим образом: 60% – минимальная продовольственная корзина, 30% – непродовольственные товары, 10% – жилищные и коммунальные услуги. Однако целесообразность финансирования АСП, исходя из стоимости минимальной продовольственной корзины, является другим спорным вопросом, кото рый связан с нехваткой бюджетных средств для финансирования АСП.

В настоящем отчете также упоминаются два метода анализа дохода домохозяйств, а именно – по индексу активов и эквивалентному размеру домохозяйства. Мы даем только общий анализ этих мето дов, так как их применение в нынешних условиях требует крайней осторожности в связи с возмож ными ограничениями и препятствиями, с которыми можно столкнуться при их фактической реали зации.

Так как прожиточный минимум определяется на основе необходимого минимума потребления калорий в стране, черта бедности должна соответствовать прожиточному минимуму. Другим возмож ным подходом, который можно применить к решению данной проблемы в качестве временной меры, является классификация бедного населения на несколько категорий в зависимости от степени бедно сти, например, нищие, бедные и малоимущие (или нищие, очень бедные и бедные). Такой подход мо жет оказаться эффективным для оперативной корректировки черты бедности в условиях ограничен ности бюджетных средств с тем, чтобы она была оправданной, целесообразной и сопоставимой в международном масштабе. В любом случае, нынешнее условное определение черты бедности на уровне 40% от прожиточного минимума требует тщательного рассмотрения и переработки.

Несмотря на благородство дела, которому служит АСП, первый год работы системы АСП выявил ряд проблем, связанных с ее функционированием. Главная трудность состояла в правильности оцен ки дохода домохозяйств. Вследствие этого также важно определить, кто является непосредственным получателем АСП – отдельное лицо или домохозяйство. Положения действующего законодательства не проясняют этот вопрос. Если получателем является отдельное лицо, то сведения о доходах других лиц не должны требоваться; если же получателем является домохозяйство, то это необходимо четко прописать в действующем законодательстве, для чего в него необходимо внести соответствующие по правки.

Эта проблема также тесно связана с выбором понятийного аппарата, какое понятие использовать:

домохозяйство или семья. Использование понятия «семья» не соответствует не только международным нормам, но также национальным статистическим стандартам, так как статистические данные, фор мируемые Агентством по статистике, опираются на понятие «домохозяйство». Поэтому вместо поня тия «семья» мы настоятельно рекомендуем использовать понятие «домохозяйство». При этом регист рация (прописка) не является условием для того, чтобы считать какое либо лицо членом домохозяй ства. Однако, этот вопрос остается открытым и должен решаться с точки зрения удобства функцио нирования системы АСП. После того, как вышеуказанные вопросы будут концептуально прояснены, необходимо изменить форму заявления на получение АСП. В форме нужно раскрыть понятие домо хозяйства и указать составляющие дохода домохозяйства в соответствии с приведенными в настоя щем отчете.

Необходимо обеспечить постоянный контроль функционирования системы АСП не только с точ ки зрения расходования бюджетных средств, но также для отслеживания того, как долго получатели остаются в списке нуждающихся в помощи. Для этого рекомендуется ввести единый формат для цен тральной и областных баз данных. Для начала можно разработать единый формат представления дан ных. Это значит, что сводные таблицы и отчеты должны соответствовать единому формату, специаль но разработанному для мониторинга. При этом не следует стремиться немедленно обеспечить едино образие всех баз данных в целом, так как в районных отделах соцобеспечения применяются мало мощные компьютеры, работающие на устаревших версиях операционных систем, таких как DOS V.

По этой причине прикладные программы, разработанные для местных баз данных, тоже работают в среде DOS V.

Несмотря на относительно малую производительность компьютерного оборудования на местном уровне, профессиональный уровень не только операторов баз данных, но также и программистов яв ляется достаточно высоким. В этой связи первым шагом по созданию единой компьютерной сети должны стать консультации по вопросам развития баз данных между Минтруда и областными орга нами социальной защиты, а также между областными и районными органами социальной защиты.

При создании сети баз данных также весьма желательно провести модернизацию компьютерного оборудования на районном уровне. Однако, здесь снова в качестве основного препятствия возникает проблема ограниченности бюджетных средств на областном и районном уровне.

В целом сложность процедуры АСП не только препятствует эффективному определению объек тов (получателей) АСП, но также делает трудным снижение административных издержек. Некоторые сложности, существующие в схеме назначения АСП в настоящее время, в рамках нормативной и ре альной областях деятельности Министерства труда по данной проблеме, могли бы быть устранены посредством более тесных контактами между местными органами власти и Минтруда. Проблема ба зы данных также могла бы быть значительно упрощена более тесными контактами между двумя сто ронами.

Бремя материальной поддержки бедных, которое ложится на систему АСП, отчасти объясняется отсутствием в Казахстане комплексной системы социальной помощи. Отсутствие в стране системы выплаты пособий по безработице автоматически вынуждает тех, кто оказался без работы, обращать ся за АСП. Разработка проектов законов о пенсиях в случае потери кормильца, пособиях по нетрудо способности вследствие трудовой травмы и пособиях по безработице, управление которыми будет осуществлять Фонд социального страхования, близка к завершению. С января 2003 года в Казахстане введены единовременные пособия по случаю рождения ребенка, однако пособия по уходу за детьми во время декретного отпуска, а также детские пособия пока не выплачиваются.

Наконец, если Правительство Казахстана сочтет приемлемыми для дальнейшей дискуссии техни ческие рекомендации в отношении прожиточного минимума, дохода домохозяйств и функциониро вания системы АСП, представленные в настоящем отчете, то в ходе реализации рекомендованных ме тодик понадобится внести соответствующие поправки в законодательство.

Схема АСП должна служить только в качестве чрезвычайной меры для решения проблемы бедно сти. Снижение бедности так же как и обеспечение социальной защиты граждан Казахстана в средне и долгосрочной перспективе необходимо решить с помощью политики полной занятости на рынке труда. Нынешнее несоответствие спроса и предложения труда частично вызвано неэффективным распределением и использованием человеческих ресурсов в Казахстане. В этом смысле, наряду с рас смотрением внятной и разумной политики занятости, должны быть структурированы и реализованы как схемы социальной помощи, так и схемы выплаты пособия по безработице. Профессиональное обучение и переобучение, и особенно обучение с целью научиться проводить специальную техничес кую экспертизу потребностей и нужд на трудовом рынке, являются ключевыми инструментами для борьбы с проблемой бедности в Казахстане.

В действительности, бюджетные ограничения на АСП в местных органах власти и попытка най ти ответ на проблему бедных в Казахстане сосуществуют в одном контексте. Установление АСП, как ожидается, поможет снижению бедности в республике. Нет сомнения в необходимости схем социаль ной помощи в сегодняшнем Казахстане. Тем не менее, проблема высокой степени зависимости от АСП, которая находит свое выражение в продолжительности получения, количестве получателей и денежных размерах, должна быть решена не только в серии изменений, имеющих отношение к АСП, но также и созданием всесторонней структуры социального обеспечения, национальных стратегий занятости, активной трудовой рыночной политики и местного экономического развития. Активные трехсторонние обсуждения среди непосредственно участвующих в процессе выработки тактики, как ожидается, обеспечат справедливый и многоуровневый диалог, который отразит реальность и дейст вительные нужды в Казахстане.

Литература (в том числе статистические раздаточные материалы) 1. Публикации Уровень жизни населения Республики Казахстан (рус.). Агентство Республики Казахстан по статисти ке, 2001.

Уровень жизни населения Республики Казахстан (рус.). Агентство Республики Казахстан по статисти ке, 2002.

Труд и занятость в Казахстане. Статистическое собрание (рус.). Агентство Республики Казахстан по статистике, 2003(a).

Уровень жизни населения Республики Казахстан (рус.). Агентство Республики Казахстан по статисти ке, 2003(b).

Демографический ежегодник Казахстана (рус.). Агентство Республики Казахстан по статистике, 2002.

Экономика и статистика (рус.). Агентство Республики Казахстан по статистике, №1/2002.

Промышленность Казахстана и его регионов 1998–2001 гг. (рус.). Агентство Республики Казахстан по статистике.

Казахстан и его регионы. № 4, 2002 г. (рус.). Агентство Республики Казахстан по статистике.

Итоги переписи населения 1999 года по Карагандинской области. Том 1 (рус.). Агентство Республики Казахстан по статистике.

Статистический ежегодник Казахстана 2002 г. (рус. и англ.). Агентство Республики Казахстан по ста тистике.

Годовой отчет о полученных и использованных средствах Национального фонда Республики Казахстан за 2002 г. Агентство Республики Казахстан по статистике.

Группа экспертов по статистике доходов домохозяйств. Итоговый доклад и советы (англ.). Группа «Камберра», Оттава, 2001.

Статистика дохода и расхода домохозяйств (англ.). Доклад II: материал 17 й международной конфе ренции статистиков труда, 24 ноября – 3 декабря 2003 г. в Женеве, MOT, 2003.

Республика Казахстан: Избранные вопросы и статистическое приложение. МВФ, март 2002.

Информационно вычислительная система «Адресной Социальной Помощи» (рус.). РГКП Информацион но аналитический центр Министерства труда и социальной защиты населения Республики Ка захстан, 2003.

Цели развития Казахстана в новом тысячелетии под эгидой Организации объединенных наций. Прави тельство Казахстана и Группа представителей ООН в Казахстане, декабрь 2002.

Учебный курс по проблемам снижения бедности (рус.). Министерство экономики и бюджетного плани рования Республики Казахстан и ПРООН Казахстана, 2002.

Республиканское государственное предприятие «Государственный центр по выплате пенсий (рус.). Ми нистерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, 2002.

Республиканское государственное предприятие «Государственный центр по выплате пенсий» (рус.). Ми нистерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, 2003.

Республика Казахстан, 2002. Обзор 10 летнего прогресса Казахстана по выполнению Повестки Дня на век (рус.).

Освещение бедности в казахстанской прессе (рус.). ПРООН Казахстана и Азиатский банк развития (АБР), 2002(a).

Материалы конференции по снижению бедности, 25–26 апреля 2002 года (рус. и англ.). ПРООН Казах стана и Азиатский банк развития (АБР), 2002(b).

Экологические проекты программы малых грантов Глобального Экологического Фонда (ГЭФ): опыт Ка захстана и извлеченные уроки (рус.). ПРООН Казахстана и ГЭФ, 2002.

Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 г. (рус. и англ.). ПРООН Казахстана и Исламский Банк Развития, 2001.

Неправительственные организации Казахстана: вчера, сегодня, завтра (рус. и англ.). ПРООН Казахста на, 2002(a).

Сельские районы Казахстана: новые аспекты типологии (рус.). ПРООН Казахстана, 2002(b).

Волонтерство в Казахстане: основные результаты национального исследования 2001 года (рус. и англ.).

ПРООН Казахстана, 2002(c).

Атлас. Развитие села в Казахстане. ПРООН Казахстана, 2003(a).

Донорская помощь Казахстану. Обзор 2002 г. (англ.). ПРООН Казахстана, 2003(b).

Отчет о человеческом развитии. Казахстан, 2002 (рус. и англ.). ПРООН Казахстана, 2003(c).

Правила и рекомендации по переписи населения и жилья (англ.). Выпуск №1. Департамент экономичес ких и социальных дел ООН, отделение статистики, Нью Йорк. Статистический департамент ООН (UNSD), 1998.

Казахстан: Уровень жизни в переходный период. Всемирный банк, март 1998.

Казахстан: Обзор расходов на социальные нужды (в трех томах). Всемирный банк, Июнь 2000.

Казахстан: Приоритеты развития и меры, предлагаемые Всемирным банком. Всемирный банк, Сен тябрь 2001.

www.enbek.kz – веб страница Министерства труда и социальной защиты населения Республики Ка захстан www.minfin.kz – веб страница Министерства финансов Республики Казахстан www.stat.kz – веб страница Государственного Агентства Республики Казахстан по статистике 2. Статистические раздаточные материалы (раздаточные материалы и копии на русском языке, собран ные в ходе миссии) Сравнительные данные по рынку труда Республики Казахстан на 1 марта 2002 и 2003 гг.

Сравнительные данные по общественным работам, завершившим обучение и численности частично занятых граждан на 01.03.2002 г. и 01.03.2003 г.

Справочная информация (приложение к социальной карте).

Сведения по назначению адресной социальной помощи с 1 января по 30 ноября 2002 г. по Южно Ка захстанской области.

Сведения по численности получателей, средним размерам пособий и суммам средств, направленных на АСП в 2000–2002 гг.

Сведения о численности участников общественных работ и средствах, начисленных на их оплату в 2000 – 2002 гг.

Сведения о численности граждан, которым назначена АСП на 1.01.2003 г. (в разрезе категорий полу чателей). Информационно аналитический центр Минтрудсоцзащиты РК.

Сведения о численности трудоустроенных граждан уполномоченными органами по вопросам занято сти в 2000 – 2002 гг.

Сведения о численности безработных, завершивших обучение, и затратах на профподготовку за и 2002 гг.

Сведения о выплате средств на адресную социальную помощь за период с января по декабрь месяц т.

г. по Северо Казахстанской области.

Величина прожиточного минимума по половозрастным группам населения и размеры черты беднос ти за 2000 – 2002 гг.

Численность граждан, обратившихся в органы занятости, за 2001 и 2002 гг.

Численность безработных граждан, состоящих на учете органов занятости, на 1 января 2002 – 2003 гг.

Исполнение расходов местных бюджетов по состоянию на 1 января 2003 г.

Население в 2002 г.

Население с доходами ниже величины прожиточного минимума и стоимости продовольственной корзины на 3 квартал 2002 г. по данным Агентства РК по статистике.

Доля получателей АСП от общей численности малообеспеченных граждан.

– Численность малообеспеченных граждан.

– Получатели АСП.

– Доля получателей АСП.

Доля получателей АСП от общей численности малообеспеченных граждан (по кварталам).

Социальная карта.

Структура получателей АСП в Республике Казахстан за 2002 г. (по данным уполномоченных органов социальной защиты).

Сводный отчет о численности обратившихся за трудовым посредничеством в частные агентства заня тости за январь – февраль 2003 г.

Приложение:

Список законодательных и нормативно правовых актов по вопросам социальной помощи в Республике Казахстан – Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 июля 2000 года № 1164 «О Плане ме роприятий по реализации Программы по борьбе с бедностью и безработицей на 2000 – 2002 го – Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2002 года № 1440 «О внесе нии изменения в постановление Правительства Республики Казахстан от 24 декабря 2001 года № 1685 «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан «О государственной адресной соци альной помощи».

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 24 декабря 2001 года № 1685 «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан «О государственной адресной социальной помощи» и Правила назначения и выплаты государственной адресной социальной помощи – изменение По становления от 21 марта 1997 года № 382 «Об оказании социальной помощи семьям, имеющим детей».

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 марта 2003 года № 296 «Об утвержде нии Программы по снижению бедности в Республике Казахстан на 2003–2005 годы».

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 8 апреля 2000 года № 537 о порядке оп ределения черты бедности.

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 мая 1996 года № 665 о мерах по оказа нию социальной, медицинской и иной помощи лицам, не имеющим определенного места жи тельства, документов.

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 17 мая 2000 года № 738 о размерах и ис точниках социальной помощи нуждающимся гражданам в период получения ими образования.

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 3 июня 2000 года № 833 о Программе по борьбе с бедностью и безработицей на 2000 – 2002 годы.

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 6 июня 2000 года № 855 о Комиссии при Правительстве Республики Казахстан по реформированию государственных служб – пересмотр постановления Правительства РК от 3 июня 1996 года № 686.

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2001 года № 886 об одобрении Концепции социальной защиты населения Республики Казахстан.

– Постановление Правительства Республики Казахстан от 19 июля 1999 года № 999 о Националь ном плане действий по улучшению положения женщин в Республике Казахстан.

– Закон Республики Казахстан от 17 июля 2001 года № 246 о Государственной адресной социальной помощи.

– Закон Республики Казахстан от 1 апреля 1999 года № 357 1 о бюджетной системе.

– Закон Республики Казахстан от 16 ноября 1999 года № 474 1 о прожиточном минимуме.

– Закон Республики Казахстан от 17 декабря № 321 1 о Браке и семье.

– Приказ Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 13 февра ля 2002 года № 31 п «Об утверждении Правил определения совокупного дохода лица (семьи), претендующего на получение адресной социальной помощи».

– Указ Президента Республики Казахстан № 735 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2010 года» от 4 декабря 2001 года.

Статистические приложения Таблица 1 I. Основные экономические показатели Республики Казахстан, 1996–2000 гг.

Доля в ВВП Изменение индекса розничных цен Сальдо текущего платежного баланса Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 1 II. Рост численности населения в Республике Казахстан, 1991–2002 гг.

Общая численность населения, От общей численности населения:

Продолжительность жизни при рождении, лет:

На 1000 человек:

Из которых новорожденные:

Младше 1 года Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 1 III. Экономически неактивное, активное и занятое население, 1991–2002 гг.

Экономически активное население, Доля экономически активного населения, Лица, занятые в собственном бизнесе, Экономически неактивное население, Доля экономически неактивного Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 1 IV. Занятость в Казахстане, 1991–2001 гг. (тыс. человек) Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 1 V. Средняя заработная плата по секторам с 1993 по 2001 гг. (тенге) Торговля, ремонт автотранспорта и хозяйственные Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 1 VI. Государственный бюджет Республики Казахстан в 1990–1994 гг.

из которого:

поступления в бюджет для покрытия расходов из которых:

социально культурная деятельность и наука 6 498,2 13 754,1 90 519,6 2 460,1 28 593, Содержание государственных органов управления и органов, осуществляющих контроль 1) начиная с 1991 года в данные не включаются средства, привлеченные для возмещения дефицита Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 1 VII. Государственный бюджет Республики Казахстан с 1995 по 2001 гг. (млн тенге) из них:

из них:

социальное обеспечение и помощь (социальное страхование в 1998 г.) 7 837 9 212 26 566 53 618 159 065 171 065 186 715 Сельское хозяйство, лесная промышленность, водное хозяйство, горнодобывающая промышленность за исключением топлива, Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 2 I. Сведения о численности получателей, средних размерах и суммах средств, направлен ных на АСП в первом квартале 2002 и 2003 гг.

Источник: данные Информационно аналитического центра Министерства труда и социальной защиты населения РК.

Таблица 2 II. Сведения о численности граждан, которым назначена адресная социальная помощь на 1.01.2003 года (в разрезе категорий получателей) Источник: данные Информационно аналитического центра Министерства труда и социальной защиты населения РК.

Таблица 2 III. Величина прожиточного минимума (ПМ) и размеры черты бедности (ЧБ) * Черта бедности стала определяться начиная со второго квартала 2000 года МТСЗН в размере 38% от прожиточного минимума.

Источник: данные Информационно аналитического центра Министерства труда и социальной защиты населения РК.

Таблица 2 IV. Сведения по (1) численности получателей (чел.), (2) средним размерам пособий (тенге) и (3) суммам средств (тенге), направленных на АСП в 2000–2002 гг.

* С учетом расходов на жилищную помощь Источник: данные Информационно аналитического центра Министерства труда и социальной защиты населения РК.

Таблица 2 V. Численность получателей АСП по кварталам в 2000 г.

Источник: данные Информационно аналитического центра Министерства труда и социальной защиты населения РК.

Таблица 2 VI. Исполнение расходов местных бюджетов по состоянию на 1 января 2003 года Источник: данные Министерства финансов РК.

Таблица 2 VI. Исполнение расходов местных бюджетов по состоянию на 1 января 2003 года 3 Алматинская 11 Мангистауская 14 Южно Казахстанская 15 г. Астана 16 г. Алматы Источник: данные Министерства финансов РК.

Таблица 2 VII 1. Сведения о численности экономически активного и неактивного населения Экономически Работающие, Безработные, Доля Экономически Экономически Работающие, Безработные, Доля Экономически Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 2 VII 2. Сведения о численностях экономически активного и неактивного населения Экономически Работающие, Безработные, Доля Экономически Экономически Работающие, Безработные, Доля Экономически Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 2 VIII. Доля женщин и молодежи среди безработных в 2001 г.

Источник: данные Агентства Республики Казахстан по статистике.

Таблица 5 I. Структура доходов семей, получающих АСП, в Карагандинской области Таблица 5 II. Сведения по учету малообеспеченных граждан в Карагандинской области * В графе «прочие» указаны безработные, не зарегистрированные в Центрах занятости, многодетные матери, лица по уходу за инвалидами и малолетними детьми, самозанятые граждане Таблица 5 III. Сведения о количестве семей, получивших АСП, в Карагандинской области No. Наименование территориальной единицы