«Республика Казахстан: оценка системы адресной социальной помощи Заключительный отчет Достойный труд: комплексный подход к социальной сфере в Казахстане Астана, 2003 © Авторское право Международная Организация Труда 2004 ...»

3.1. Определение домохозяйства В СССР при переписи населения и других статистических исследованиях использовалось поня тие «семьи», а не «домохозяйства». Разница между ними состоит в том, что семья строится вокруг се мейной пары, с которой связаны остальные члены семьи. Этот аспект четко прописан в Законе Рес публики Казахстан «О браке и семье», который определяет семью как «группу лиц, обладающих пра вами и обязанностями в отношении общего имущества и личных отношений, вытекающих из брака, приемных детей или других форм приобретения детей…» Домохозяйство не обязательно строится на брачных отношениях, хотя чаще всего оно по составу очень похоже на семью. Понятие «домохозяй ство» было введено в статистическую практику Казахстана.

Домохозяйство определяют как небольшую группу лиц, проживающих вместе (UNSD,1998). Ис пользуют понятие «единица жилья» (квартира). Это единица, рекомендована для использования при проведении анализа распределения дохода семьи в докладе Канберра (Canberra Group, 2001). Наибо лее общее определение основывается на понятии «хозяйство» (домашнее). Именно его рекомендова но было использовать в 2000 году в ходе переписи населения. (UNSD,1998).

Домохозяйство может состоять из:

1) одного лица, обеспечивающего себя всем необходимым, включая жилье и питание, при этом не кооперируясь с другими лицами;

2) нескольких лиц, то есть двух и более человек, полностью или частично объединяющих свои до ходы, совместно обеспечивающих себя всем необходимым, включая жилье и питание. Эти ли ца не обязательно должны быть родственниками (МОТ, 2003).

Такое определение домохозяйства предполагает его соответствующее отличие от институциона лизированного населения. Статистические обследования, выполненные для измерения доходов и расходов домохозяйств, охватывают гражданское, неинституционализированное население. Как ста тистическая единица, домохозяйство включает только лиц, считающихся постоянными жителями.

Оно включает временно отсутствующих лиц, например, находящихся в отпуске, на непродолжитель ном лечении в больнице, на учебе в школе, колледже или университете в течение учебного года. Од нако домохозяйство не включает членов религиозных общин, живущих в монастырях или подобных заведениях; больных, находящихся на длительном лечении (в том числе в психиатрической больни це); а также других лиц, отсутствующих длительное время.

Каждый член домохозяйства должен иметь определенное право на его коллективные ресурсы.

Поэтому, оплачиваемый работник (как правило, не член семьи), вовлеченный в небольшой семей ный бизнес, прислуга или вносящий плату постоялец сообща пользуются питанием и жильем, но они не могут считаться членами домохозяйства в контексте критериев, используемых АСП в Казахстане.

Это объясняется тем фактом, что такие лица не имеют общего бюджета и поэтому не имеют права на коллективные ресурсы домохозяйства.

Вышеуказанное определение домохозяйства также используется в статистических исследованиях домохозяйств, проводимых Агентством РК по статистике. Так как, определение прожиточного мини мума и другая статистика по доходам и расходам, опираются на методологические и организацион ные положения по обследованию домашних хозяйств, существует потребность обеспечить единооб разие понятий при реализации Закона РК «О государственной адресной социальной помощи».

Однако, следует признать, что для системы АСП требуется дать более точное определение домо хозяйства во избежание необоснованных претензий на социальную помощь. В статье 3 Закона «О го сударственной адресной социальной помощи» указано, что лицо может обратиться за АСП от себя лично или от имени семьи на основании документов, подтверждающих ее состав. Хотя в Законе не указано, каким должен быть состав семьи, в статье 4 (параграф 6) упоминается, что в состав семьи (не домохозяйства) не включаются:

– дети, находящиеся на полном государственном обеспечении;

– престарелые и инвалиды, постоянно проживающие в интернатах;

– лица, находящиеся на срочной военной службе;

– лица, находящиеся в местах лишения свободы или на принудительном лечении.

В Законе РК «О государственной адресной социальной помощи» конкретно не говорится, что члены домохозяйства должны быть зарегистрированы по одному месту жительства в подтверждение их совместного проживания. Но согласно Правилам определения совокупного дохода лица (семьи), претендующего на получение адресной социальной помощи, утвержденных приказом Министра тру да 13 февраля 2002 г., объясняется, что число членов семьи определяется из расчета лиц, проживаю щих совместно и зарегистрированных по одному месту жительства. На этом основании местные ор ганы власти в качестве условия для получения АСП требуют предъявить регистрацию. В большинст ве случаев это требование оправдано тем, что оно не позволяет заявителю включить «чужаков» в чис ло членов домохозяйства (семьи). С другой стороны, имеются сведения о том, что требование предъ явить регистрацию мешало действительно нуждающимся получить социальную помощь. Это особен но справедливо в условиях города, куда в поисках работы стекается большое число людей.

На основании вышесказанного рекомендуется оказывать адресную социальную помощь домохо зяйствам на основе следующего определения.

Домохозяйство определяют как небольшую группу лиц, проживающих вместе, полностью или час тично объединяющих свои доходы и состояние и совместно потребляющих определенные виды товаров и услуг, главным образом, жилье и питание. Домохозяйство может включать одно или более лиц.

Домохозяйство включает всех членов, проживающих вместе, в том числе временно отсутствую щих:

– лиц в отъезде и отпуске;

– лиц в больнице на непродолжительном лечении;

– лиц, находящихся на учебе в школе, колледже или университете;

– лиц, отбывших на сезонные работы на срок менее 3 месяцев.

С другой стороны, домохозяйство не включает лиц, временно живущих вместе, – гостей (в том числе вносящих плату), оплачиваемых работников, прислугу, – которые могут совместно питаться и проживать вместе с членами домохозяйства.

Домохозяйство не включает следующих лиц:

– лиц, отбывших на работу на срок более 3 месяцев;

– лиц, проходящих военную службу;

– членов религиозных общин, проживающих в монастырях и т. д.;

– лиц на длительном лечении в больнице (в том числе психбольнице);

– лиц, длительно находящихся в местах лишения свободы;

– престарелых/инвалидов, постоянно проживающих в домах интернатах и других специальных учреждениях.

Для проверки отсутствия или присутствия лица в течение короткого или долгого периода мест ным органам необходимо проверить его регистрацию или соответствующие документы.

Введение нового определения «домохозяйства» в механизм оказания АСП может потребовать оп ределенных изменений в существующем законодательстве.

Во первых, используемое сейчас понятие «семьи» нужно заменить на «домохозяйство». Во вто рых, необходимо точно определить, кто может получать АСП14. В соответствии со статьей 2 Закона РК «О государственной адресной социальной помощи» № 246 «…право на адресную социальную помощь имеют граждане Республики Казахстан… со среднедушевым доходом ниже черты бедности». Гражда нин может иметь лишь личный доход, тогда как «подушевой доход» предполагает усреднение дохода группы лиц. При этом гражданин с доходом, превышающим черту бедности, может иметь право на АСП, если коллективный доход (доход домохозяйства) меньше чем величина (черта бедности х число членов домохозяйства). Поэтому не только гражданин, но и домохозяйство может получать АСП в раз мере:

АСП домохозяйства = (Черта бедности x Число членов домохозяйства) – Поэтому право на АСП целесообразнее определять следующим образом: АСП назначается домо хозяйству со средним доходом на каждого члена, не превышающим черты бедности.

Домохозяйство и члены домохозяйства, имеющие право на АСП, – это две разные категории. На пример, безработный член домохозяйства, отказавшийся от предложенной ему работы, не имеет пра ва на АСП. Но это не значит, что это лицо больше не является членом домохозяйства. Поэтому чле ны домохозяйства делятся на две разные категории: имеющие и не имеющие право на АСП. Такое раз личие можно сделать в соответствии с положением статьи 2 Закона «О государственной адресной со циальной помощи» № 246. Если в домохозяйстве есть какое либо лицо, не имеющее права на АСП, то выплачиваемая сумма АСП рассчитывается следующим образом:

АСП = (Черта бедности x Число членов домохозяйства, имеющих право) – При правильном определении состава членов домохозяйства можно точно рассчитать совокуп ный доход. Если какой либо член домохозяйства исключен из числа имеющих право на АСП, то его/ее доход не считается частью совокупного дохода домохозяйства. В частности, это относится к членам домохозяйства, проживающим отдельно. Например, если учащийся не включен в число чле нов, имеющих право на АСП, то его стипендия не может считаться частью дохода домохозяйства.

Точно так же, лицо, выбывшее на работу на длительный срок, не может считаться членом домохозяй ства, поэтому доход от его работы тоже исключается. Однако, если эти лица помогают своему домо хозяйству, отправляя часть своего дохода, то такие суммы следует включать в доход домохозяйства.

Поскольку назначение АСП не основывается на величине дохода каждого в отдельности, а зави сит от совокупного дохода домохозяйства, любой взрослый член домохозяйства может стать заявите лем на АСП. В теории это не влияет на право получения АСП, даже если член домохозяйства имеет доход выше уровня бедности, но до тех пор, пока совокупный доход домохозяйства будет ниже уров ня бедности на каждого члена домохозяйства. В реальности те, чей индивидуальный доход ниже чер ты бедности, претендуют на получение АСП чаще, чем те, чей доход выше черты бедности.

3.2. Доход домохозяйства Совокупный доход домохозяйства – это сумма всех видов денежного или натурального дохода каж дого члена, а также смешанный и коллективный доход домохозяйства в целом. Личный доход работаю щих членов домохозяйства поступает от зарплаты и других видов вознаграждения. Лица пенсионного возраста получают пенсию, другие лица (в частности, женщины, дети, инвалиды и т. д.) могут получать разные виды социальных трансфертов. Если один или более членов домохозяйства заняты самостоя тельной экономической деятельностью (так называемая самозанятость), то они получают смешанный 14 Понятие «семья» рекомендуется использовать как производную единицу при проведении переписи населения (UNSD,1998); оно точно определяет, что «семья внутри домохозяйства, будучи категорией особого интереса, может быть определена как особый род отношений между членами домохозяйства, особая степень родства, включая кровные узы, усыновление или замужество» (МОТ, 2003).

15 Публикации о международном изучении методов статистики дохода домохозяйств см. в материалах, подготов ленных Канберра Групп (http://www.listproject.org/links/canbaccess.htm), в частности, публикацию – «Экспертная группа по изучении статистики дохода домохозяйств – Итоговый доклад и рекомендации» (2001, http://listproject.org/links/canberra/finalreport.pdf).

доход, в котором вознаграждение за рабочее время сочетается с прибылью. Домохозяйство может также получать коллективный доход от продажи или сдачи в аренду имущества, находящегося в общей собст венности. Таким образом, домохозяйство может иметь следующие источники дохода.

Доход от занятости Доход от занятости охватывает вознаграждение от первичной и вторичной занятости на граждан ской, военной службе или в охране, или на другой работе. Сюда входит заработок от регулярной, вре менной, неполной или сезонной занятости, включая общественные работы, организуемые службой занятости в период безработицы члена домохозяйства. Сюда также включается компенсация или вы ходное пособие, полученное по завершению договорного срока на предыдущей работе.

Вознаграждение за работу может включать в себя следующие платежи:

– заработная плата, сверхурочные, премиальные и т. д.;

– пособия на жилье и т. п.;

– сбережения из командировочных (официальных);

– натуральные услуги (медицинские, жилищные);

– натуральные товары (одежда, питание, прочие товары).

Доход от экономической деятельности домохозяйства Домохозяйство может заниматься различными видами экономической деятельности в целях про изводства товаров и услуг для собственного потребления, а также на продажу. Услуги, производимые домохозяйством только для собственного потребления, не могут считаться доходом, но услуги, про изводимые на продажу, могут быть оплачены деньгами или натурой, что составляет доход домохозяй ства. Потребление товаров собственного производства считается частью натурального дохода домо хозяйства. Домохозяйство также получает доход от продажи/обмена продуктов на рынке. Доход от экономической деятельности не совпадает с экономическим результатом. Результат – это стоимость товаров/услуг, произведенных за определенный срок. Результат сочетает в себе издержки производ ства и прибавочную стоимость. В случае крупных промышленных/сельскохозяйственных предприя тий трудовые издержки и материальные затраты указываются в балансе отдельно. Но при экономиче ской деятельности в масштабе домохозяйства, из совокупной стоимости экономического результата вычитаются только материальные издержки, учитывая, что необходимые затраты труда при этой дея тельности единственно несут члены домохозяйства, причем их вклад оценивается не в денежном эк виваленте16.

Также необходимо определить категорию лиц, обслуживающих свое собственное предприятие в формальном и неформальном секторах экономики. Можно различать лиц, работающих не по найму, в формальном и неформальном секторах экономики. Например, если деятельность лица, работающе го не по найму, ориентирована на промышленное производство более, нежели чем на сельскохозяй ственное, возможно, что данное лицо может содержать работников, независимо от того, в каком из секторов экономики – формальном или неформальном будет происходить процесс производства17.

Экономическую деятельность домохозяйств в Казахстане можно в целом разделить на две груп пы: частное сельскохозяйственное производство и другие виды деятельности.

• Частное сельскохозяйственное производство Обследование домохозяйств показывает, что 95,5% домохозяйств в сельских районах страны име ют земельные наделы, из них почти 80% используют их для выращивания продукции для собственно го потребления или на продажу. Еще 7% используют свои наделы для животноводства. Сельскохозяй ственная деятельность домохозяйств – так называемое «личное подсобное хозяйство (ЛПХ)» – это производственная бытовая единица, занятая производством товаров и услуг сельскохозяйственного характера для собственного потребления и на продажу. ЛПХ находятся в прямой собственности и под контролем членов домохозяйств, не могут быть отделены от домохозяйств и, поэтому, не могут счи 16 Уравнение первой степени для определения дохода от смешанной экономической деятельности (другими сло вами «комбинированный доход») может иметь следующий вид:

Комбинированный доход = Продукт – Издержки производства – Амортизация Издержки производства могут быть нулевыми, если домохозяйство ведет экономическую деятельность без выпла ты зарплаты. Однако, стоимость труда может быть отнесена к издержкам производства, даже если данное домохозяй ство ведет экономическую деятельность, например, содержит работников в неформальном секторе экономики.

17 Подробнее о доходах самозанятых лиц см. ILO, 2003, pp. 14–15.

таться самостоятельным юридическим лицом. Земля, оборудование, основные средства, иное имуще ство принадлежат домохозяйствам, а не фермам или предприятиям. Их владельцы несут личную нео граниченную ответственность по долгам или обязательствам, принятым на себя в ходе производства.

Излишек, возникающий в результате деятельности ЛПХ, представляет собой совокупность двух разных видов дохода: вознаграждения за работу, выполненную членами домохозяйства, и предприни мательской прибыли. Поэтому этот излишек считается «смешанным доходом».

• Прочие виды экономической деятельности В несельскохозяйственном секторе домохозяйства осуществляют сходную деятельность – так на зываемый семейный бизнес или предпринимательство. Замечено, что в небольших городах и посел ках домохозяйства занимаются в основном торговлей, ресторанным делом и оказанием различных видов услуг. Сходный вид смешанного дохода они получают за счет производства/продажи товаров и услуг от своих экономических единиц.

Доход от имущества Доход от собственности включает в себя доход от финансовых и нефинансовых активов. Доход от финансовых активов – это проценты с банковских депозитов и других форм кредита, а также дивиден ды с доли, принадлежащей домохозяйству (или его членам). Размеры финансовых активов у низкодо ходных групп населения могут быть весьма ограничены, но при этом последние могут иметь доход от нефинансовых активов, таких как земля, строения, оборудование, транспортные средства, мебель, а также антикварные предметы, украшения и другие ценные предметы19.

Данные последних обследований домохозяйств показывают, что 90% домохозяйств в Казахстане владеют отдельной квартирой или частным домом. Домохозяйства могут сдавать в аренду или прода вать свои нефинансовые активы. В доход от нефинансовых активов входит20:

– арендная плата с товаров (оборудование, транспортные средства и т. д.), – арендная плата за землю, – арендная плата за квартиру, дом или иные строения.

Анализ бюджета домохозяйств показывает, что доходы и расходы сбалансированы. Но при от дельном расчете совокупного дохода важно принимать во внимание расходы на содержание имуще ства. Например, дом или квартира, сданные в аренду, требуют ремонта и содержания, на что домохо зяйство может тратить часть получаемой ренты.

Текущие социальные трансферты Текущие социальные трансферты включают безвозмездные платежи, которые получает домохо зяйство. Текущие трансферты осуществляются в рамках различных систем социального обеспечения и социальной защиты, определяемых главным образом государственными или общественными уч реждениями, например:

– социальная помощь, – единовременная помощь, – пенсии, – пособия, – стипендии, – социальное страхование.

Прочие виды трансфертов осуществляются между предприятиями и домохозяйствами, а также между самими домохозяйствами, например:

– страховые выплаты (кроме страхования жизни);

– помощь друзей или членов семьи, живущих в стране и за рубежом (денежные переводы);

– алименты;

– штрафы и пени, выплачиваемые домохозяйству по решению суда;

18 Подробнее о доходе от собственности см. ILO, 2003, pp. 15–17.

19 В международном значении антикварные вещи, украшения и др. ценности не рассматриваются как часть дохо да от собственности, а рассматриваются как состояние.

20 В международном значении продажа имущества домохозяйства и ценных вещей не рассматриваются как доход, а рассматриваются как амортизация материальных ценностей, или, другими словами, «ликвидные активы». Если су ществует прирост капитальной стоимости от этих активов, то его рассматривают как состояние, но не доход.

21 Подробнее о трансфертах см. (ILO, 2003, pp. 18–21).

– прочие текущие трансферты.

Отсюда следует, что совокупный доход домохозяйства, как указывается выше, включает:

– доход от занятости, – доход от экономической деятельности домохозяйства, – доход от собственности/имущества, – текущие социальные трансферты.

Таким образом, для целей АСП в совокупный доход домохозяйства предлагается включать:

– Доход от занятости (целиком, как описано выше, включая самозанятость).

– Доход от экономической деятельности домохозяйства:

– стоимость потребляемых товаров собственного производства (по ценам производите – доход от продажи товаров/услуг за вычетом материальных затрат.

– Доход от собственности/имущества:

– арендная плата с квартир, домов и строений (за вычетом затрат за ремонт и содержа – арендная плата за оборудование, прочие товары (за вычетом затрат на ремонт и содер – Текущие социальные трансферты, кроме:

– государственных пособий на рождение ребенка и погребение, – прочих исключений в соответствии с действующим законодательством, – платежей учреждениям от друзей или родственников от имени члена домохозяйства (включая оплату лечения в больницах и клиниках, плату за обучение в образовательных учреждениях и другие платежи, на которые у домохозяйства нет юридических претензий).

3.3. Структура дохода и измерение бедности Данные о доходах и расходах домохозяйств содержатся в выборочном обследовании домохо зяйств, которое ежеквартально проводит Агентство РК по статистике. Обследование основано на ве роятностной выборке и охватывает 12000 домохозяйств, представляющих все области РК. Результаты обследования публикуются на национальном и областном уровне. Общий номинальный доход домо хозяйств рассчитывается, исходя из дохода на потребление и расчетной стоимости дохода от наемной и самостоятельной занятости и с учетом разницы, на сокрытие оплаты труда, образующейся за счет текущих источников данных о занятости. Расчет последней части выполняется на макроуровне. Ре зультаты обследования показывают, что номинальный подушевой доход вырос в 2002 г. на 13,7% по сравнению с предыдущим годом. С учетом корректировки по индексу потребительских цен в разме ре 5,9% реальный рост доходов в 2002 г. составил 7,4% по сравнению с 2001 годом.

Таблица 3.1. Структура номинальных доходов и расходов домохозяйств в 2000–2002 гг.

Расчет номинального среднедушевого дохода в месяц, тенге 6102 7334 Источник: данные Агентства РК по статистике.

Общий доход, рассчитанный на основе результатов обследования, и понятие «совокупного дохо да», которое Министерством труда и социальной защиты населения используется для оказания соци альной помощи, имеют определенные различия, которые нужно учесть. Агентство РК по статистике в соответствии с международной практикой определяет общий доход (или номинальный денежный доход, хотя он включает в себя натуральный доход) на основе учета всех видов текущих трансфертов, в том числе получаемых домохозяйством от системы адресной социальной помощи. Однако, сово купный общий доход для АСП определяют в соответствии с положениями Закона об АСП и норма тивных актов МТСЗН, пока не включая в него следующие виды доходов:

– адресную социальную помощь, – жилищные пособия, – государственные пособия на рождение ребенка и погребение, – товары и услуги, получаемые по дотируемым ценам.

Другое отличие состоит в том, что расчет общего дохода Агентством по статистике включает рас ходный аспект домохозяйств, что фактически является объективным подходом к измерению дохода.

Понятие совокупного дохода, используемое в целях АСП, нацелено на то, чтобы охватить непосред ственно источники дохода. Такой подход нужен для идентификации отдельных домохозяйств, хотя поступающие данные о доходах часто являются произвольными.

Результаты обследования домохозяйств представлены в сжатом виде в публикациях Агентства РК по статистике. В Законе об АСП доход от частной сельскохозяйственной деятельности домохозяйств определяется отдельно. Такая деятельность относится к самозанятости, поэтому эти цифры приво дятся вместе с трудовым доходом. Другими словами, трудовой доход в обследовании домохозяйств – это сумма индивидуального и смешанного доходов (от семейного бизнеса, использования частных зе мельных наделов и т. п.). В связи с этим доля трудового дохода в общем доходе домохозяйств как в го родской, так и в сельской местности очень высока.

Таблица 3.2. Структура доходов домохозяйств в городской и сельской местности в 2001 г., % Источник: данные Агентства РК по статистике.

Подобным образом в Таблице 3.2, в строке «Прочие поступления», объединены текущие транс ферты, кроме выплат из системы социального обеспечения, такие как: перечисления средств, али менты, лотерейные выигрыши, а также доход от имущества и всех прочих источников. В сельских районах текущие социальные трансферты составили пятую часть дохода обследованных домохо зяйств, что делает эти домохозяйства более зависимыми от социальной помощи, чем в городе. С дру гой стороны, доля прочих поступлений, куда входит доход от имущества, у сельских домохозяйств меньше.

Результаты обследования домохозяйств также используются для расчета уровня бедности (Headcount index), показателя глубины бедности (Poverty depth index) и индекса остроты бедности (Severity of poverty ratio). Все эти уровни входят в измерение бедности по классификации Фостера Греер Торбеке (ФГТ). Хотя две последние величины имеют свое значение, индекс численности бед ных является наиболее часто применяемым показателем, определяющим масштаб бедности. Этот по казатель рассчитывает долю населения с доходом ниже черты бедности. Хотя во многих других стра нах черта бедности соответствует прожиточному минимуму, в Казахстане она используется в целях социальной помощи и устанавливается Правительством. В настоящее время черта бедности установ лена в размере 40% от прожиточного минимума. Уровень бедности определяется исходя из прожиточ ного минимума, а не из черты бедности. Таким образом, уровень бедности показывает долю населе ния, живущую ниже прожиточного минимума. Ниже приводится более подробное изложение разни цы между прожиточным минимумом и чертой бедности в условиях Казахстана.

В 2002 г. уровень бедности в Казахстане составлял 24,2%. Это означает, что почти у четверти на селения доходы22 были меньше прожиточного минимума, равного 4761 тенге на человека в месяц.

22 Здесь и в других расчетах бедности «доход» означает доход, используемый на потребление.

Таблица 3.3. Уровень бедности городского и сельского населения по годам, % Источник: данные Агентства РК по статистике.

Как показано в Таблице 3.3, уровень бедности в Казахстане в последние годы снизился. Это изме нение особенно заметно в городах, тогда как в сельских районах масштаб бедности остается относи тельно высоким. Наиболее низкий уровень бедности наблюдался в Астане (2,2%), Алматы (4,1%), и в городах Северо Казахстанской области (4,8%). Повышенный уровень бедности наблюдается в Ман гистауской (39,8%) и Алматинской областях. Несмотря на то, что подушевой доход в Мангистауской области является одним из самых высоких, здесь отмечался наиболее высокий в стране уровень бед ности, особенно в сельских районах (84,6%).

Показатель глубины бедности служит для измерения разницы между уровнями дохода бедных и прожиточным минимумом – чем больше эта разница, тем больше величина разрыва, указывающего на глубину бедности. В 2002 г. глубина бедности в Казахстане составляла 0,061 или 6,1%. Это значит, что доходы людей, живущих ниже прожиточного минимума были в среднем на 6,1% ниже прожиточ ного минимума. Глубина бедности в Казахстане постепенно уменьшилась с 10,3% в 2000 г. и 7,8% в 2001 г. до 6,1% в 2002 г. Однако, есть разница во мнениях даже в отношении самого уровня прожиточ ного минимума, на котором основаны все эти измерения.

3.4. Переменные по активам для измерения бедности Данные о доходах или расходах позволяют определить абсолютный уровень бедности исходя из прожиточного минимума – потребления продуктов питания и основных непродовольственных това ров и услуг. Однако, анализ активов, находящихся в собственности домохозяйств, может помочь оп ределить уровень относительной бедности. Актив, будучи аккумулированным доходом, показывает долгосрочный экономический статус домохозяйства. Многие из ныне бедных домохозяйств попали в эту категорию из за резкого падения своих доходов в 90 х годах. Тем не менее, в отличие от многих развивающихся стран, большая доля населения в Казахстане имеет в собственности существенное количество активов.

Однако, многие домохозяйства пока еще далеки от осмысления своего экономического статуса и предпочитают надеяться на государственную помощь и защиту. Результаты обследования домохо зяйств показали, что 90% из них имеют в собственности частный дом/квартиру, 95,5% сельских домо хозяйств имеют земельные наделы, из них 82,9% используют землю в производственных целях и по лучают доход. Сходным образом, 82,9% сельских домохозяйств также имеют в собственности скот.

Если не считать последние достижения техники, такие как сотовый телефон или компьютер, то суще ственное число домохозяйств владеет разной бытовой техникой (холодильник, телевизор, стиральная машина и т. п.), как показано ниже.

Таблица 3.4. Количество домохозяйств, владеющих различными активами (в % к общему числу обследованных домохозяйств) Из которых:

Источник: данные Агентства РК по статистике по состоянию на 1 января 2003 г.

Можно составить индекс активов путем подсчета баллов по всем наименованиям активов, кото рые имеются в домохозяйстве. Наличие данных наименований в домохозяйстве указывает на его сум марный экономический статус. Некоторые из них дихотомичны, поэтому баллы можно считать сле дующим образом: 1 – «да» и 0 – «нет», как показано ниже.

Однако, такой подход не учитывает стоимость активов. Сходным образом, баллы по некоторым другим наименованиям активов невозможно подсчитать просто по ответам типа «да/нет». Например, количество комнат или жилой площади в квартире или частном доме. В сельской местности основ ным наименованием активов будет земельный надел или скот. В этом случае необходимо узнать пло щадь надела и поголовье скота в собственности домохозяйства. Для подсчета баллов по этим наиме нованиям потребуется несколько более сложный расчет из за процедуры взвешивания, что могут сде лать только подготовленные работники. Тем не менее в аналитических целях было бы небезынтерес но сравнить домохозяйства, ранжированные по уровню дохода/расходов и набранным ими баллам по активам.

Предложение учитывать переменные по активам для измерения бедности обсуждалось в ходе миссии. Оно не нашло одобрения в связи с возражением, что большая часть данных наименований активов в собственности беднейших домохозяйств были фактически приобретены в советское время и поэтому ныне не имеют никакой продажной стоимости. У ряда малоимущих семей есть легковой автомобиль, которым они не могут пользоваться, так как не имеют средств на покупку топлива, и продать его также не могут. Поэтому подсчитывать и использовать баллы по активам посчитали неце лесообразным.

Все же у тех домохозяйств, которые претендуют на получение помощи, сведения о наименовани ях активов следует собирать. Это может помочь отслеживать их экономический статус. На следующем этапе Минтруд может счесть необходимым проведение анализа переменных по активам.

Глава 4. Прожиточный минимум и бедность Эти термины взаимосвязаны, так как черта бедности определяется на основе прожиточного ми нимума, представляющего собой стоимость товаров и услуг, необходимых для удовлетворения на сущных потребностей человека по поддержанию жизни, в рыночных ценах. Категория «бедных» ох ватывает лиц с доходами (расходами) ниже прожиточного минимума. Как упоминалось выше, в Зако не «О прожиточном минимуме», принятом 16 ноября 1999 года23, по разному определяются понятия прожиточного минимума и черты бедности в Казахстане. Прожиточный минимум определяется как стоимость минимальной потребительской корзины, а черта бедности – как доход, необходимый для удов летворения минимальных потребностей, который устанавливается Правительством в зависимости от экономических возможностей. При этом в постановлении Правительства признается, что черта бедно сти должна приближаться к прожиточному минимуму.

Прожиточный минимум в Казахстане – это объективно определенный уровень доходов (расхо дов), соразмерный стоимости товаров и услуг, включенных в минимальную потребительскую корзи ну. Порядок определения прожиточного минимума в Казахстане хорошо отработан с методической точки зрения, хотя специалисты обсуждали возможности его совершенствования. Понятие «черты бедности» используется непосредственно для оказания адресной социальной помощи, но оно опира ется не на минимальный уровень потребления, а на максимальные возможности государства оказать такую помощь. Как упоминалось ранее, право получать АСП имеют лица со среднедушевым доходом ниже черты бедности. С точки зрения государства, черта бедности подразумевает социальные и фи нансовые обязательства. Поэтому обсуждение этой темы вышло за профессиональные рамки и вы звало интерес среди широкой общественности, СМИ и политиков. В настоящем отчете приводятся некоторые вопросы, связанные с улучшением методики.

4.1. Состав потребительской корзины Определение прожиточного уровня для измерения бедности обладает двумя очевидными досто инствами. Во первых, оно опирается на потребление товаров и услуг, что отражает национальные привычки в отношении питания и одежды в соответствии с традициями и климатическими условия ми. Следуя стандартам, по нему устанавливается абсолютный уровень потребления. Во вторых, его легко отслеживать посредством сравнения количества людей, живущих ниже этого абсолютного уровня на протяжении времени и по географическим регионам. Прожиточный минимум – это необ ходимый минимальный денежный доход на одного человека, равный по величине стоимости мини мальной потребительской корзины, которая включает минимальный набор товаров и услуг, считаю щихся необходимыми для поддержания жизни. Этот перечень часто называют «потребительской кор зиной». Потребительская корзина состоит из продовольственной корзины и расходов на непродо вольственные товары и услуги.

Первой и самой важной составляющей потребительской корзины является продовольственная корзина. Размер и структура продовольственной корзины составляются с учетом определенного уровня питания, выражаемого в количестве калорий. Калории являются только частью общего уров ня питания, но при этом принято считать, что другие важные компоненты питания, такие как белки или другие питательные вещества, также поступают в достаточном количестве при удовлетворении потребностей в калориях. Потребление калорий зависит от возраста, пола и географических условий проживания людей. В настоящее время продовольственная корзина содержит наименования продук тов, обеспечивающих потребление калорий на уровне 2172 Ккал в день на душу населения, что соот 23 Соотношение между прожиточным минимумом и чертой бедности варьируется в зависимости от страны даже в СНГ. Например, в Азербайджане черта бедности зафиксирована на уровне 120000 азербайджанских манатов в месяц (что примерно эквивалентно USD 24,39 при курсе обмена валют 1 USD = 4920 азербайджанских манатов), а методы оценки уровня прожиточного минимума, так же как и оценка продовольственной и непродовольственной корзины находятся в процессе разработки. В Республике Беларусь уровень прожиточного минимума зафиксирован в размере 107610 беларусских рублей в июне 2003 года (что примерно эквивалентно USD 51,98 при курсе обмена валют 1 USD = 2070,2 беларусских рублей). Понятие черты бедности используется в том смысле, что люди, живущие за чертой бедно сти, это те, чей доход ниже прожиточного минимума.

ветствует требованиям ВОЗ. Продовольственная корзина составляется не только с учетом потребле ния калорий: в ней также учитываются местные особенности питания и доступность товаров на мест ном рынке. Например, было бы бессмысленно включать в состав продовольственной корзины Казах стана такие товары, как маис, креветки или манго.

Химический состав продовольственной корзины и необходимость его дифференциации с учетом климатических зон страны подробно описаны в отчете Академии питания24 и Института труда25. На стоящий отчет не ставит цели вносить какие либо изменения в наблюдения, содержащиеся в выше указанных отчетах.

Второй компонент потребительской корзины представляет собой перечень минимально необхо димых непродовольственных товаров и услуг, таких как одежда, обувь, оплата жилья и различные ви ды услуг. В соответствии с решением Правительства от 8 апреля 2000 г., доля непродовольственных товаров и услуг установлена в размере 30% от стоимости потребительской корзины. Текущая стои мость потребительской корзины приводится ниже.

Стоимость потребительской корзины, как показано в Таблице 4.1., равна стоимости прожиточно го минимума, составляющей 5173 тенге на человека в месяц в потребительских ценах июня 2003 года.

Состав корзины по годовым нормам потребления одинаков для всей страны и отличается только по ценам в зависимости от области. Стоимость прожиточного минимума в разрезе областей указана в Приложении.

Таблица 4.1. Состав и стоимость потребительской корзины Непродовольственные товары Источник: данные Агентства РК по статистике.

24 Минимальные нормы потребления продуктов питания для различных половозрастных групп; академик T. Шар манов и профессор М. Айджанов. Министерство образования и науки, 2003 г.

25 Отчет о совершенствовании методов анализа уровня жизни и расчета прожиточного минимума; С. Берешев, Ка захский научно исследовательский институт труда, 2001 г.

4.2. Структура расходов домохозяйств – доля продовольственных и непродовольственных товаров Как указывалось выше, потребительская корзина состоит из продовольственных и непродоволь ственных товаров, причем доля последних установлена в размере 30% от общей стоимости корзины26.

Таким образом, в настоящее время потребительская корзина фактически формируется только из про довольственных товаров, при этом изменения в соотношении продовольственных и непродовольст венных расходов не учитываются. Однако, замечено, что, по мере роста уровня жизни, доля продо вольственных расходов в общих расходах на потребление снижается. Так как человеческий организм потребляет ограниченное количество пищи, в богатых домохозяйствах доля непродовольственных расходов выше. Обследование домохозяйств показало, что в 2002 г. доля расходов на питание, вклю чая питание в ресторанах, напитки и табак, составила 52,3%, соответственно доля непродовольствен ных товаров составила 47,4%.

Так как прожиточный минимум это кроме всего прочего еще и политика, напрямую связанная с бедностью, то его необходимо уточнить с учетом расходов группы населения с низкими доходами.

У этой группы по вышеуказанным причинам обычно более высокая доля продовольственных расхо дов в общей структуре расходов.

Таблица 4.2. Распределение расходов по квантилям населения в 2002 г., % Источник: данные Агентства РК по статистике.

Примечание: перерасчет выполнен только в отношении потребительских расходов на основе дан ных по общей структуре расходов, полученных от Агентства РК по статистике Как следует из Таблицы 4.2, у 20% самых богатых людей Казахстана на непродовольственные то вары приходилось более половины всех расходов. Эта тенденция проявляется еще сильнее у город ских домохозяйств. У беднейшего населения наблюдается противоположное соотношение продо вольственных и непродовольственных товаров. Но, даже у этой группы населения доля непродоволь ственных товаров в совокупных расходах составляет около 40%. Это еще раз доказывает, что установ ленная сегодня пропорция на необходимые непродовольственные товары в потребительской корзи не сильно преуменьшает издержки на продукты. То, что у беднейшего квинтиля непродовольствен ные расходы составляют 40%, не может быть основанием для установления прожиточного минимума в таком же соотношении. Следует опираться на состав расходов тех домохозяйств, у которых расходы на питание соответствуют нормальному уровню потребления калорий. С другой стороны, резкое из менение в соотношении может увеличить финансовую нагрузку на государство по оказанию АСП.

Увеличение доли непродовольственных товаров до уровня продовольственных может увеличить про житочный минимум на 40%, при этом большая часть населения окажется ниже прожиточного мини мума и, следовательно, за чертой бедности.

26 В Республике Беларусь соотношение продовольственных и непродовольственных товаров в потребительской корзине сильно зависит от количества членов в семье. Например, данное соотношение зафиксировано на уровне 51,1% и 48,9% соответственно в семьях, состоящих из 4 человек, тогда как в семьях, состоящих из 2 человек, соотно шение зафиксировано на уровне 54,9% и 45,1%.

Таблица 4.3. Расчетная стоимость прожиточного минимума при разных долях продовольственных и непродовольственных расходов Доли расходов, % Текущая стоимость Расчетная стоимость Расчетная стоимость Изменение Продовольст Непродоволь продовольственной непродовольственных прожиточного по сравнению Тем не менее, нужно изменить данное соотношение, учитывая, по крайней мере, расходы на по требление у самой малоимущей группы населения. Так, соотношение 60% продовольственных и 40% непродовольственных расходов является приемлемым и обоснованным в нынешней ситуации.

В то же время есть потребность в выделении расходов на жилье из состава других непродовольст венных расходов. Питание, одежда и жилье являются тремя традиционно признанными группами расходов. Расходы на жилье трудно выделить, если они смешаны с другими расходами, хотя характер этих расходов значительно отличается от других непродовольственных наименований, например, одежды. Индекс цен на одежду находится под влиянием цен на импорт в связи с высокой долей (44–67%) импортной одежды на рынке27. В первой половине 2003 г. потребительские цены на одежду и обувь выросли на 3,4% несмотря на то, что эта тенденция существенно сдерживалась падением кур са доллара. Напротив, цены на жилищно коммунальные услуги, куда входит электро, водо и газо снабжение, центральное отопление, ремонт и техническое обслуживание жилого фонда, устанавли ваются централизованно. В среднем цены на жилищно коммунальные услуги выросли за тот же пе риод на 2%. В 2002 г. самая высокая доля расходов на жилье наблюдалась у малоимущей группы насе ления.

Как следует из Таблицы 4.2, беднейшие 20% городского населения тратили на жилье 13,7% своих совокупных расходов, тогда как у самой богатой группы доля этих расходов была менее 10%. В этой связи важно выделить расходы на жилье, чтобы потребительская корзина состояла из трех компонен тов. Предлагаемое соотношение этих компонентов – 60–30–10. В этом случае совокупная стоимость корзины будет 6035 (3621 + 1810 + 604) в текущих потребительских ценах.

В некоторых ранних исследованиях, в частности, проведенных Академией питания28 и Научно исследовательским институтом труда29, предлагалось расширить перечень продуктов продовольст венной корзины по сравнению с ее нынешним составом. Он должен был включать 39 наименований продуктов вместо 20, как сейчас. Ученые утверждали, что такой состав является полным набором важнейших продуктов питания и представляет собой нормальное распределение потребностей в энергии. Наблюдения, сделанные учеными, имеют важное значение для подбора правильного соста ва продуктов питания в соответствии с потребностями человеческого организма по поддержанию требуемого баланса между потреблением и расходом энергии. При этом также предлагалось ввести региональную дифференциацию продовольственной корзины с учетом уровня потребления энергии в разных климатических зонах.

Пересмотр продовольственной корзины не входит в задачу настоящего проекта, но стоимость предложенной корзины и ее влияние на текущий уровень прожиточного минимума были рассмотре ны. С помощью Агентства РК по статистике совокупную стоимость продовольственной корзины рас считали в потребительских ценах января 2003 г. по регионам (кроме Астаны и Алматы) и на уровне страны. Расчет стоимости корзины показал, что региональная дифференциация не приводит к суще ственному изменению стоимости продовольственной корзины и, соответственно, прожиточного ми нимума.

27Об инфляции и ценах потребительского рынка Республики Казахстан. Аналитический отчет; Агентство РК по статистике, 2003 г.

28 Минимальное потребление питания у различных половозрастных групп. Академик T. Шарманов и профессор М. Айджанов. Министерство образования и науки РК. 2003 г.

29 Отчет о совершенствовании методов анализа уровня жизни и расчета прожиточного минимума. С. Берешев, Ка захский научно исследовательский институт труда. 2001 г.

Таблица 4.4. Дифференциация стоимости предлагаемого прожиточного минимума Источник: данные Агентства РК по статистике.

Из расчета доли продовольственной корзины в размере 70% в ценах января 2003 г.

В настоящее время на всей территории страны применяется одна и та же продовольственная кор зина и нормы потребления – разница между регионами выражается только в ценах. В январе 2003 г.

стоимость прожиточного минимума по стране в целом была 5147 тенге. Стоимость новой продоволь ственной корзины примерно на 10% больше существующей. В предложенной корзине заметно сни жены нормы потребления зерновых и увеличено количество молока и молочных продуктов. Нормы потребления мясных продуктов, овощей (включая картофель) остались практически на старом уров не, зато были добавлены фрукты, которых нет в существующем перечне. Состав корзины в более све жих ценах приведен в Таблице 4.5. Однако в настоящее время представляется более важным изменить соотношение продовольственных и непродовольственных товаров, чем состав продовольственной корзины.

Таблица 4.5. Стоимость продовольственной корзины, предложенная Академией питания РК Источник: данные Агентства РК по статистике.

4.3. Правильная черта бедности Существует достаточно большое количество исследований по вопросам снижения бедности, про водимых как организациями системы ООН, так и другими международными организациями, научно исследовательскими институтами и академическими организациями разных стран. Черта бедности является четко определенным и крайней важным социально экономическим понятием, которое ис пользуется во всем мире. Странам настоятельно рекомендуется использовать это понятие для прове дения международных сравнений. Черта бедности устанавливается не ниже уровня прожиточного минимума, и у одной страны не может быть более одной черты бедности.

Ранее Дж. О. Ланжу усомнился в целесообразности использования черты бедности в качестве по рога для определения права на социальную помощь. «Совершенно ясно, – писал он, – что чем выше черта бедности, тем больше государственных ресурсов требуется для оказания адресной помощи. Та кая роль черты бедности вызывает сомнения, так как приводит к тому, что порог бедности становит ся связанным не с тяжестью материального положения или потребностями, а с возможностями госу дарственного бюджета»30. Для установления абсолютной черты бедности необходимо определить ми нимальную корзину насущных продуктов потребления. Люди, не имеющие средств для приобретения этой корзины, считаются бедными, а люди, обладающие такими средствами, таковыми не считаются.

Так, в исходном документе Всемирного Банка о стратегии снижения бедности указано, что понятие черты бедности основано на стоимости, необходимой для удовлетворения насущных потребностей в продуктах питания (т.е. стоимость продовольственной корзины считается минимумом для выжива ния типичной семьи), к чему добавляется обеспечение непродовольственными товарами31.

Вполне понятно, что государство оказывает социальную помощь в пределах своих экономичес ких возможностей, как сказано в Законе РК «О государственной адресной социальной помощи». Од нако, правильное определение черты бедности не связано с возможностями государства оказывать социальную помощь всем тем, кто живет за этой чертой. Даже существующее законодательство мож но сформулировать таким образом, чтобы оказывать АСП семьям со среднедушевым доходом равным или ниже черты бедности, т. е. менее 40% от прожиточного минимума. Еще более целесообразно ока зывать АСП, основываясь не на промежуточной черте в 40%, что можно всегда оспорить с точки зре ния оснований для такого решения, а исходя из некоторого объективного критерия. Таким критери ем может стать стоимость продовольственной корзины. Минимальная продовольственная корзина является самой важной частью прожиточного минимума, и люди (домохозяйства), живущие ниже этого уровня, будут нуждаться в определенной помощи государства до тех пор, пока им не удастся по высить свой уровень жизни.

Государственная программа помощи малоимущим группам населения в Казахстане в последние годы стала более сфокусированной и приобрела специфический характер. Система государственной адресной социальной помощи была введена в январе 2002 года. Согласно этой системе, государство посредством местных муниципальных учреждений, предоставляет пособия семьям, имеющим сред недушевой доход ниже черты бедности, как указано выше.

30 Ланжу Дж.О. Демистификация черты бедности. Программа борьбы с бедностью, ПРООН, 1998 г.

http://www.undp.org/poverty/publications/pov_red/Demystifying_Poverty_Lines.pdf http://www.worldbank.org/poverty/strategies/chapters/data/data.htm 4.4. Обоснование АСП Система АСП направлена непосредственно на наиболее нуждающееся бедное население. Напри мер, в городе Шахтинск Карагандинской области среднедушевой доход в семьях – получателях АСП – равен 637 тенге, что в 8 раз меньше прожиточного минимума и в 5 раз меньше минимальной продовольственной корзины. Даже в Алматы, южной столице Казахстана, не говоря уже об удален ных территориях, среднедушевой доход получателей АСП равен 747 тенге. Если учесть, что эти дан ные занижены (считается, что так оно и есть), недостаточный уровень дохода все равно невозможно скрыть. АСП позволяет беднейшему населению ощущать себя частью общества и сохранять веру в со циальную помощь. Таким образом, АСП – по своей сути весьма гуманная вещь.

Кроме того, существуют экономические факторы, оправдывающие потребность в АСП. В конце 2002 года минимальная заработная плата была на 12% ниже прожиточного минимума и на 3,6% мень ше минимальной пенсии. При этом сама минимальная пенсия была на 9,1% ниже прожиточного ми нимума.

Tаблица 4.6. Основные индикаторы уровня жизни населения Доля населения с доходами32 ниже прожиточного минимума, Доля населения с доходами ниже стоимости продовольственной корзины, Численность населения33 с доходами ниже стоимости продовольственной корзины, Доля получателей АСП в общей численности населения с доходами ниже стоимости Источник: данные Агентства РК по статистике и Информационно аналитического центра Министерства труда и со циальной защиты населения РК.

При минимальной заработной плате ниже прожиточного минимума домохозяйство обычного размера не может обеспечить себя минимумом продовольственных товаров, даже если один из его членов работает. Допустим, что в домохозяйстве (полной семье) есть один ребенок. Мать должна уха живать за ребенком, а отец работает, получая 5500 тенге в месяц, что выше минимальной заработной платы. Даже с учетом установленного критерия в размере 40% от прожиточного минимума семья должна иметь доход около 6000 тенге. Для того, чтобы обеспечить себя минимумом продовольствия, она должна получать почти 11000 тенге. Образуется разница в размере суммы дохода (5500 тенге), а сумма АСП, которую получает домохозяйство, составляет всего лишь 500 тенге, что менее 10% от то го, что требуется для приобретения минимальной продовольственной корзины. В 2002 году в стране насчитывалось 1,3 млн человек со среднедушевым доходом, не позволяющим обеспечивать себя ми нимальным набором продовольствия.

Полуторагодичный опыт работы системы показывает, что АСП в целом удовлетворительно обес печивает население адресной помощью. Крупнейшими получателями АСП были области с наиболее высоким уровнем бедности. Для сравнения уровня бедности в областях с численностью получателей АСП ниже приводится таблица распределения населения с чистым доходом менее стоимости мини мальной продовольственной корзины. В таблице также указаны доли получателей АСП и сумма вы плат АСП. В правой части Таблицы 4.7 приведен рейтинг значений распределения и указана разница, рассчитанная по формуле.

32 Учитывается доход, располагаемый для потребления.

33 Численность на конец года (начало следующего года).

34 Система АСП появилась в 2002 году; указанная цифра обозначает сумму социальной помощи, которую замени ла АСП.

Tаблица 4.7. Сравнение населения с доходами ниже стоимости минимальной продовольственной корзины и доли получателей АСП по областям В большинстве случаев расхождение в рейтингах у разных областей является небольшим. Наи большее расхождение наблюдалось у Костанайской области, которая находится на 5 месте по числен ности беднейшего населения, но на 14 месте по численности получателей АСП. Уровень соответст вия двух различных рейтингов можно проверить посредством расчета коэффициента ранговой корре ляции Спирмана по следующей формуле:

Вставив значение из таблицы, получим:

Это означает, что сравниваемые в рейтингах переменные являются высоко коррелированными и находятся в прямо пропорциональной зависимости друг от друга. Это показывает, что АСП в целом адекватно выполняет свое основное предназначение оказания помощи наиболее нуждающимся сло ям населения.

4.5. Эквивалентный размер домохозяйств Понятие эквивалентного размера домохозяйств не ново для Казахстана. Агентство РК по статис тике и раньше использовало его в статистических данных по доходам и расходам домохозяйств. Со гласно постановлению об определении суммарных доходов домохозяйств, местным властям следует исчислять доход на душу населения как простую среднюю величину (Совокупный доход/число чле нов домохозяйства). Это положение можно усовершенствовать, применяя принцип эквивалентного размера домохозяйства.

Ясно, что домохозяйство, состоящее из одного человека, живущее на совокупный месячный до ход в сумме 8000 тенге, находится в лучшей ситуации, чем домохозяйство из 4 человек, так как во вто ром случае среднедушевой доход составляет лишь 2000 тенге. С другой стороны, домохозяйство из человек с 8000 тенге обеспечено лучше, чем домохозяйство, состоящее из одного человека с суммар ным месячным доходом в 2000 тенге, благодаря положительному эффекту масштаба в потреблении.

Например, стоимость жилья и коммунальных услуг в душевом исчислении для домохозяйства из од 35 Таблица составлена на основе данных, полученных в Агентстве по статистике и Минтруде РК. Сравнение при мерное вследствие разницы в отчетных периодах у указанных источников.

36 Относится к населению с чистым доходом ниже стоимости минимальной продовольственной корзины.

ного человека гораздо выше, чем для домохозяйства, состоящего из 4 человек. Эффект масштаба воз никает не только при распределении стоимости жилья, но и при потреблении продовольствия (на пример, масла для жарки, специй и т. п.). Точно так же, дети (младше 14 лет) потребляют меньше, чем взрослые, в особенности, трудоспособного возраста. Эффект масштаба применяется для выведения эквивалентного размера домохозяйства. Допустим, что домохозяйство из 4 человек в нашем примере состоит из двух взрослых и двух детей. Эквивалентный размер показывает, во сколько раз больше должно расходовать домохозяйство из 4 человек по сравнению с домохозяйством, состоящим из од ного человека, для того, чтобы быть одинаково обеспеченным.

Уравнение A. Эквивалентный размер = (Размер домохозяйства)8 =(x+y) Значение параметра – колеблется от 0 до 1. При отсутствии эффекта масштаба 8 =1, следователь но, эквивалентный размер равняется размеру домохозяйства. Чем выше параметр 8, тем меньше эф фект масштаба.

Общепринятого стандарта для оценки шкалы эквивалентности не существует. Обычно применя емая шкала выглядит иначе, чем приведенные выше формулы.

Уравнение B. E(s) = a + bx + cy, где a =0,3, b =0,7 и c =0, Эквивалентный размер = 0,3 + 0,7 x взрослых + 0,5 x детей Подразумевается, что в случае домохозяйства с одним взрослым эквивалентный размер составля ет единицу, так как (a+b=1).

В таблице ниже приведен подсчет эквивалентного размера с использованием Уравнения B. При других составах домохозяйств эквивалентный размер зависит от числа взрослых и детей.

Согласно этой шкале, расходы домохозяйства из 4 человек с двумя взрослыми и 2 детьми в 2,7 ра за больше, чем для домохозяйства, состоящего из одного человека. Это означает, что если уровень по требления на одного человека фиксирован, например, в сумме 5000 тенге, домохозяйству из 4 человек требуется не 20000, а 13500 тенге для обеспечения минимального уровня расходов. Если бы адресная социальная помощь (АСП) предоставлялась домохозяйствам на уровне прожиточного минимума, было бы разумно применять метод эквивалентного размера. В таком случае помощь составила бы:

АСП = Прожиточный уровень – Однако, сейчас, когда АСП предоставляется на уровне 40% от прожиточного минимума, нельзя рекомендовать применение метода эквивалентного размера. Эквивалентный размер не может приме няться, даже если поднять современную «черту бедности» до уровня минимальной стоимости продо вольственной корзины, так как эффект масштаба, оправдывающий расчет эквивалентного размера, возникает благодаря совместным расходам на жилье и коммунальные услуги, не являющиеся расхо дами на питание. Цель представления данного метода в этой работе, несмотря на трудности с его не медленным применением, состоит в том, чтобы указать на данный метод предоставления достаточ ной помощи, как на вариант, который возможно будет применить, как только современный уровень «черты бедности» будет поднят до прожиточного минимума.

Глава 5. Реализация программы адресной социальной помощи – ее сущность 5.1. Анализ данных по доходам в рамках осуществления программы адресной социальной помощи (Карагандинская область, города Астана и Алматы) Как указывалось в Главе 2, система адресной социальной помощи в Казахстане представляет со бой децентрализованную систему социальной помощи; и местные исполнительные органы в полном объеме несут ответственность за осуществление программы в рамках существующих правовых норм.

Однако, в настоящее время в каждой области база данных получателей адресной социальной помощи составляется по информации, предоставляемой районными и городскими отделами. База данных од ной области отличается от остальных по применяемым программным средствам, по формату и други ми техническим характеристикам. На государственном уровне доступны только несколько консоли дированных таблиц, что препятствует проведению широкого статистического анализа. В этой связи финансовый анализ, представленный в настоящей главе, в основном сконцентрирован на Караган динской области. Информация о городах Алматы и Астане до некоторой степени основана на данных, полученных в ходе работы технической миссии в июле 2003 г.

Дополнительная информация, собранная в районах в ходе работы технической миссии, выявила отдельные противоречия в данных по доходам, представленных получателями социальной помощи в рамках программы адресной социальной помощи (АСП). Результаты исследования домохозяйств по казали, что группа с минимальным уровнем дохода, составляющая 20% населения, получает трудовой доход в размере 45% от общего числа, однако сведения об этих источниках дохода чересчур занижены в базе данных программы АСП. В Астане трудовой доход составляет лишь 22,8% от общего числа, что совсем не свойственно для городской территории.

Таблица 5.1. Отчет о доходах бедных домохозяйств в отдельно взятой области Источник: данные Департаментов труда, занятости и социальной защиты населения Карагандинской области, г. Ал маты и г. Астана.

Значительная часть доходов представлена в графе «другие источники дохода», которые, в целом, должны иметь менее значимую величину. Вероятнее всего, это произошло по причине того, что ис точники доходов не были должным образом выявлены или классифицированы в ходе составления от четов властям. Поскольку безработные лица могут оказаться в числе получателей социальной помо щи в рамках АСП, они могли вписать в графу «другие источники дохода» заработок, получаемый на временной или сезонной работе. Местные отделы обратили внимание на то, что некоторые безработ ные торгуют на рынках, будучи заняты неполный рабочий день, что не всегда учитывается в сведени ях о доходах. В этой связи необходимо изменить формат сведений, предусмотрев дополнительное ме сто для различного рода источников дохода.

Форма, содержащая сведения о доходе домохозяйства (декларация), должна содержать информа цию относительно всех членов семьи, которые в настоящее время проживают вместе, либо временно отсутствуют.

Например:

1. Пожалуйста, перечислите всех членов семьи, включая себя, которые проживают с вами в насто ящий момент:

Имя Пол: Возраст Родство Является ли он/она членом вашего домохозяйства?

2. Являются ли эти лица членами вашего домохозяйства – 1. Да, 2. Нет 3. Отсутствует ли в настоящее время один из членов вашего домохозяйства – 1. Да, 2. Нет 4. Если «Да», то отсутствовал ли этот член домохозяйства большую часть времени в прошлом квартале?

5. Если «Да», то укажите следующие детали:

Аналогичный вопрос следует задавать при определении тех, кто проживает в домохозяйстве вре менно и не претендует на общие средства семьи. Если эти лица являются своего рода жильцами с пан сионом, их оплата относится к семейному бюджету. После определения всех членов домохозяйства будет гораздо легче выявить источники их дохода. Также необходимо определить первичную и вто ричную занятость всех взрослых членов домохозяйства, в то время как дети, студенты и пенсионеры могут получать пособия, стипендии и пенсии.

Что касается хозяйственной деятельности, осуществляемой в рамках домохозяйства, то деклара ция должна включать в себя два отдельных вопроса относительно денежного дохода и товаров, по требляемых из собственного производства. Денежный доход с предприятия включает в себя прибыль от продажи за вычетом затрат на материалы. Потребление товаров собственного производства – это доход в натуральной форме, и оценка такого дохода должна производиться по текущим продажным ценам. В этой связи необходимо изменить форму анкеты, чтобы декларация о доходах была более прозрачной.

Несмотря на то, что Закон № 246 устанавливает роль комиссии, как органа, действующего на по стоянной основе, необходимо усовершенствовать качество материального обследования, осуществ ляемой комиссией, чтобы позволить ей идентифицировать источники доходов домохозяйств, и прий ти к выводу о приемлемости выделения социальной помощи в рамках АСП. Альтернативным реше нием вопроса может стать изменение формы заявления, если сделать ее исчерпывающей и прозрач ной для того, чтобы местные отделы, функционирующие в рамках АСП, могли напрямую общаться с заявителями и предоставлять помощь тем, кому она необходима.

5.2. Дилемма иждивенчества и помощи Есть люди, крайне нуждающиеся в адресной социальной помощи. Есть и такие, которые приоб ретают привычку находиться на иждивении и воспринимают адресную социальную помощь в качест ве дополнительного или гарантированного источника дохода. Известно несколько случаев, когда за явители хотели скрыть доходы и заявить право на получение адресной социальной помощи. В Астане подобные случаи жульничества составили 2,5% от общего числа заявлений, в то время как в Акмолин ской области доля отказавшихся отвечать составила лишь 1,2%. Ложные заявители не пострадают в том случае, если программа адресной социальной помощи будет отменена, но они могут способство вать ее закрытию. Остальные же реально пострадают без адресной социальной помощи. Все понима ют то, что АСП не является постоянным решением жизненных проблем человека, хотя сама система может функционировать долго, поскольку всегда будет существовать часть общества, которая в силу различных причин остро нуждается в средствах к существованию и социальной помощи.

В целях более эффективной реализации АСП абсолютно необходим механизм контроля. Службы трудоустройства поощряют людей принимать участие в общественных работах, предоставляют воз можность обучения, помогая тем самым приобретать новые специальности, содействуют в открытии своего дела и т. д., но остается вопрос: как долго человек может находиться в системе получения со циальной помощи в рамках АСП? Есть ли такие, кто повысил свой уровень жизни и больше не обра щается за адресной социальной помощью? Минтруду рекомендуется контролировать этот процесс.

Для этого необходима хорошо организованная база данных, а также кадры, способные оперативно представлять отчеты об осуществлении контроля. Основная проблема ведения контроля заключается в несовместимости баз данных различных областей, а также между той или иной областью и Инфор мационно аналитическим центром Минтруда.

В ходе миссии в г. Астане и Карагандинской области была собрана информация о домохозяйствах, являющихся получателями АСП или выбывших из этой системы. Данные представлены в Taблице 5.2.

Данная информация доступна на районном уровне в случае необходимости детального анализа.

Таблица 5.2. Число домохозяйств – получателей или выбывших из программы АСП Источник: данные Департаментов труда, занятости и социальной защиты населения Карагандинской области и г. Ал маты.

Примечание: Столбец (6) не следует рассматривать в качестве баланса по причине разницы между подавшими заявле ние, и зачисленными в список получателей социальной помощи в рамках АСП.

В Карагандинской области общее количество семей, выбывших из программы АСП, введенной в январе 2002 г., превысило число впервые подавших заявления. Таким образом, средняя продолжитель ность пребывания семьи в списке получателей социальной помощи в рамках АСП составила менее 1, года. Однако, в Алматы из 8050 семей, подавших заявления, только 2908 выбыли из программы за по следние 1,5 года. Очень важно вести контроль среднего периода пребывания домохозяйств среди полу чателей социальной помощи в рамках АСП. Чем короче период, тем больше нуждающихся людей полу чат помощь. Более длительное пребывание предполагает появление зависимости определенной части общества от защиты со стороны государства. В этом случае для квалификационного процесса зачисле ния в программу АСП могут понадобиться несколько критериев вместо единого критерия дохода.

Информационно аналитический центр Минтруда опубликовал сведения о всеобщем уменьше нии числа получателей социальной помощи в рамках АСП в первом полугодии 2003 г. В целом АСП была предоставлена 774,3 тыс. человек в первом полугодии 2003 года по сравнению с 1 миллионом че ловек за тот же период 2002 года. Однако, на показатели первого полугодия первого года мог повли ять первоначальный наплыв людей, который впоследствии стабилизировался. Подобным образом уменьшилось количество безработных среди получателей адресной социальной помощи. Более ко роткий период пребывания в системе АСП, особенно для безработных, может быть достигнут благо даря обучению и мероприятиям, способствующим занятости. В этом отношении для обеспечения всеобщего и открытого рынка труда необходимо участие Правительства.

5.3. Препятствия для реализации программы АСП на сегодняшний день 5.3.1. Законодательные, административные и бюджетные аспекты АСП Правовые основы АСП, имеющие отношение к прожиточному минимуму и проблемам, связан ным с чертой бедности, оговорены в Законах РК, постановлениях Правительства РК и распоряжени ях, перечисленных в Приложении. Черта бедности, установленная в настоящее время в размере 40% от прожиточного минимума, иными словами может называться «административной границей» для предоставления АСП, которая соотносится с ограниченной способностью бюджета по финансирова нию программы. Закон №474 1, Статья 4.1 разъясняет, что «черта бедности – минимальный доход, необходимый для удовлетворения минимальных потребностей человека, будет определена в респуб лике в зависимости от экономических возможностей», дает возможность корректировать черту бед ности в соответствии с ситуацией в бюджете.

Однако, при этом, в Правилах № 537, Статья 1.1 утверждает, что «черта бедности – уровень дохо да, необходимого для удовлетворения минимальных потребностей человека». Противоречие юриди ческого понимания термина «черта бедности» в Законе № 474 1 и Правилах № 537 – один их очевид ных примеров того, как должны определяться критерии АСП и как различного рода ограничения мо гут повлиять на процесс осуществления программы АСП. Современное определение черты бедности, применяемое в Казахстане в соответствии с законом, не должно рассматриваться в качестве стандарт ного определения черты бедности, широко применяемого в других, особенно в развитых, странах.

Второй аспект нормативного ограничения, определенного в Законе № 246 и в Постановлении Правительства Казахстана № 1685, которым утверждаются Правила назначения и выплаты АСП, за ключается в том, что право на получение АСП устанавливается на основании предоставления сведе ний о доходах, подаваемых ежеквартально, с утверждением посредством документов о доходах, за полняемых только на ежеквартальной основе. Оценка права на АСП, определяемая на ежекварталь ной основе, значительно облегчает административное бремя. Однако, отсутствие механизма контро ля в течение одного квартала легко дает возможность получать социальную помощь в рамках АСП в то время, как семейный доход может стать выше уровня, дающего право на получение АСП. В отно шении тех, кто незаконно получает социальную помощь в рамках АСП, не предусмотрены ни санк ции, ни специальный контроль, ни учет. Даже если это будет сопряжено с дополнительными расхо дами АСП и размер АСП будет определяться исходя из дохода домохозяйства в предыдущем кварта ле, мониторинг получателей АСП по принципу случайной выборки может уменьшить злоупотребле ние со стороны получателя.

В принципе, необходимый пересмотр бюджета должен иметь место в том случае, если бюджетных средств недостаточно для покрытия расходов по оказанию адресной социальной помощи. Тем не ме нее, существующее законодательство позволяет оказывать адресную социальную помощь в хроноло гическом порядке в случае острой нехватки бюджетных средств. Пункт 6, измененный Постановле нием Правительства № 1440, оговаривает принцип, по которому АСП оказывается в порядке поступ ления заявлений в том случае, если местные органы власти сталкиваются с серьезными бюджетными ограничениями. Это означает, что установление приоритетов на оказание адресной социальной по мощи в условиях жесткой бюджетной политики основывается не столько на степени реальных по требностей, сколько на административных процедурах и, как следствие, препятствует оказанию эф фективной помощи нуждающимся семьям. Официальные статистические данные, подтвержденные в Статистическом приложении 2 V, свидетельствуют о том, что адресная социальная помощь в четвер том квартале 2002 г. не оказывалась в Жамбылской области по причине нехватки бюджетных средств на выплату АСП.

Вдобавок, вызывает беспокойство проблема выявления и охвата тех, кто имеет право на АСП, но не может ее получить. По состоянию на январь 2003 г. приблизительно 2000 человек в Карагандин ской области не смогли получить АСП из за отсутствия у них регистрации (прописки); утрат паспор та или другого документа, удостоверяющего личность; не считая случаев развода. В этой ситуации 1515 человек получили содействие в выдаче документов от местных органов власти.

5.3.2. Ограничение базы данных при оценке эффективности АСП Имеющиеся ограничения базы данных по АСП в значительной степени препятствуют проведе нию детального финансового анализа системы адресной социальной помощи в ходе ее функциони рования. В первичном отчете установление связей между базой данных по результатам обследования домохозяйств, индивидуальной базой данных и базой данных АСП было предложено с целью обеспе чения основания для проведения дальнейшего финансового анализа АСП. Для оценки эффективно сти адресной социальной помощи как части системы социальной защиты в Казахстане предполагает ся также использование сопряженной базы данных.

В действительности, для того, чтобы связать эти базы данных, необходим общий единый код, как, например, номер социального страхования и/или индивидуальный номер налогоплательщика. В хо де работы технической миссии в июле 2003 г. содержание базы данных АСП было тщательно изучено и рассмотрено в Астане, Карагандинской области и Алматы. В результате был сделан вывод о том, что выполнение точного финансового анализа АСП с целью проверки ее эффективности на этой стадии невозможно, главным образом, вследствие влияния трех факторов: (1) отсутствие общего единого ко да; (2) отсутствие совместимости технического обеспечения; (3) отсутствие совместимости программ ного обеспечения.

Что касается первого пункта, то общий единый код абсолютно необходим для соединения несколь ких баз данных в единую систему. Второй пункт связан с тем, что технические возможности компьютер ных систем, обеспечивающих работу трех важных органов – районных отделов, находящихся под кон тролем местных органов власти, самих местных органов власти и Минтруда – настолько отличаются друг от друга, что связать базы данных в техническом отношении не представляется возможным. В ус ловиях современной компьютерной среды изучить отдельную базу данных по АСП Министерства тру да и социальной защиты населения РК также не представляется возможным. Поэтому детальный срав нительный анализ, призванный изучать тенденции и основания для оказания АСП, основываясь на фи нансовых оправдывающих обстоятельствах, в сжатые сроки попросту неосуществим. Третий пункт имеет отношение к всеобщей структуре определения прав на получение адресной социальной помощи и методам и форме проверки совокупного дохода и активов семьи. Данные методы, в частности каса тельно безналичного дохода или, например, крупного рогатого скота, отличаются от области к области.

Программное обеспечение для регистрации деятельности АСП в каждой области/городе развивается независимо и удовлетворяет собственным нуждам и требованиям для ежедневной реализации програм мы АСП. Вследствие этого программное обеспечение АСП в разных областях несовместимо.

В силу этих причин попытка провести точный финансовый анализ адресной социальной помощи была прервана и приостановлена, поскольку в настоящее время осуществление данной процедуры не представляется возможным. Даже несмотря на то, что база данных не является сопоставимой на на циональном уровне, способность людских трудовых ресурсов (а именно, программистов) разработать пакет программного обеспечения для АСП или любой другой базы данных, связанной с социальной защитой, на региональном уровне достаточно высока. Однако, имеющаяся в настоящее время ком пьютерная техника не позволяет им работать на самом высоком уровне.

5.4. Конкретное социологическое исследование (case study) действия механизма АСП в Казахстане на местном уровне на примере Карагандинской области и г. Алматы 5.4.1. Реализация механизма АСП в Карагандинской области Карагандинская область, расположенная в середине северной части Казахстана, является круп нейшим регионом страны. Население области по состоянию на май 2003 года составляло примерно 1,33 млн человек, из которых около 1,3 млн живут в городе Караганда. Промышленность Карагандин ской области во многом формируется за счет производственного сектора, на долю которого прохо дится 85% всего объема промышленного производства. На долю добывающей отрасли совместно с инфраструктурными отраслями (электричество, газ и вода) приходится примерно 7–8% всего объема промышленного производства Карагандинской области. При этом последние являются значимыми по отношению ко всей национальной экономике. Доля сельскохозяйственного производства в обла стной экономике не так уж мала, однако объем сельскохозяйственного производства остается на низ ком уровне и в 2001 г. составил примерно 60% от уровня 1990 г.

На территории Карагандинской области расположены 9 городов и 9 районов. В 1998 г. до введе ния в Казахстане системы АСП местные органы власти разработали базу данных для лиц с низкими доходами, в которую включили пенсионеров, инвалидов и других малоимущих граждан. В 2000 г. в ба зу были включены все семьи, имеющие в своем составе пенсионеров, безработных, а также семьи, по лучающие детские пособия. Эта база данных содержит сведения примерно о 15000 домохозяйств (или 63000 малоимущих). В ней содержатся сведения обо всех получателях АСП. Она используется для прогнозирования численности потенциальных получателей АСП при составлении бюджета АСП в Карагандинской области. Цель базы данных состоит в том, чтобы: (1) регистрировать малоимущие домохозяйства, (2) проверять получение малоимущими домохозяйствами дохода за счет благотвори тельных организаций, а также (3) прогнозировать численность получателей АСП и бюджет АСП.

В настоящее время назначением и выплатой АСП на муниципальном уровне в Карагандинской области занимаются примерно семь человек, в зависимости от численности получателей АСП. В рай онных учреждениях распределением АСП ежедневно занимаются по пять человек, тогда как в сель ских районах вопросами АСП занимаются от одного до трех человек.

До своего официального внедрения система АСП была введена на пилотной основе в трех терри ториальных единицах Карагандинской области (городе, сельском районе и поселке) в качестве пер вой фазы реализации программы АСП. С января по май 2000 г. АСП финансировалась из бюджета Карагандинской области. С мая по декабрь финансирование АСП обеспечивалось из городских или районных бюджетов. В Карагандинской области в городах проживают 87% получателей АСП, а ос тальные 13% – в сельской местности. Средняя заработная плата в номинальном выражении состав ляла в области 15 394 тенге в 2000 г. и 18 841 тенге в 2003 году. Согласно данным областной статисти ческой комиссии, в мае 2003 г. средний душевой доход в номинальном выражении был равен тенге, тогда как прожиточный минимум в том же месяце равнялся 5 330 тенге.

Таблица 5.3. Сравнение АСП в г. Алматы и Карагандинской области; число получателей, средний размер АСП и местный бюджет АСП (2002 г.) Источник: данные Информационно аналитического центра Минтруда.

Как видно из Таблицы 5.3, средний размер пособия АСП как в г. Алматы, так и в Карагандинской области выше, чем в среднем по стране. Эту ситуацию можно объяснить двумя аспектами: (1) взаимо связь АСП и прожиточного минимума – средний размер пособия АСП получается более высоким, когда сумма прожиточного минимума (и, соответственно, черта бедности) выше, чем в среднем по стране37 как в области, так и в городе; (2) обеспеченность АСП средствами местного бюджета – ис пользование прямого расчета (средства, выделяемые на АСП из местного бюджета как в городе, так и в области, поделенные на число получателей АСП) показывает, что положение как в городе, так и в области с точки зрения выделения средств из местного бюджета лучше, чем в среднем по Казахстану.

Это положение лишь немного лучше в Карагандинской области, но значительно лучше в г. Алматы38.

Если средств, выделяемых из бюджета, недостаточно для финансирования выплаты АСП всем получателям, имеющим на это право, производится соответствующий пересмотр бюджета. По состо янию на январь 2003 г. в Карагандинской области насчитывалось 90 814 получателей АСП, что боль ше, чем в среднем по стране. Местная администрация ежемесячно проводит выборочные проверки.

В 2002 г. на финансирование выплат АСП в Карагандинской области из государственного бюджета было выделено 716 млн тенге. Еще 703 млн тенге было выделено из областного бюджета. Средства не государственных благотворительных организаций используются в качестве еще одной формы под держки малоимущих. В 2003 г. благотворительная помощь возросла до 767,7 млн тенге.

В Таблице 5.4. показан бюджет Карагандинской области, утвержденный на 2003 г., с разбивкой по районам.

База данных АСП в Карагандинской области работает на программе Fix Pro в среде DOS V. Хотя в областном управлении на компьютерах используются программы, работающие в среде Windows, ис пользование для системы АСП программного пакета в среде DOS V обусловлено, в основном, необ ходимостью обеспечить совместимость с устаревшим компьютерным оборудованием, используемым 37 Согласно данным Минтруда, в 2002 г. среднегодовые значения прожиточного минимума (ПМ) и черты беднос ти (ЧБ) в Карагандинской области, г. Алматы и в среднем по стране составляли (в тенге): для Карагандинской облас ти – ПМ: 4937, ЧБ: 1996; для города Алматы – ПМ: 5212, ЧБ: 2041 в среднем по стране – ПМ: 4761, ЧБ: 1880.

38 Согласно результатам расчета, ситуация с выделением средств из местного бюджета по отношению к числу по лучателей АСП в областях/городах лучше всего в Астане, за которой следуют г. Алматы и г. Мангистау.

на районном уровне. Передача данных по АСП из районных учреждений в областное управление ча сто осуществляется на дискетах, так как компьютерная сеть, которая позволяла бы осуществлять пе редачу данных по АСП в реальном времени, в области пока развернута не полностью. В этой связи од ной из главных задач по совершенствованию системы АСП является укрепление технической базы на районном уровне, так как это в конечном счете позволит проводить дальнейший финансовый анализ и обеспечить эффективность системы АСП в Казахстане. Итоговая статистика по АСП поступает в Минтруд ежемесячно и ежеквартально. Однако по причине существующих проблем в совместимости баз данных Минтруда и Карагандинской области областное управление не может направлять в Ми нистерство фактическую индивидуальную базу данных АСП.

Таблица 5.4. Ратифицированный бюджет Карагандинской области на 2003 г.

Бюджет Караган Источник: данные Департамента социальной защиты и занятости населения при областной администрации.

В действующей в Казахстане системе социальной защиты безработные, не имеющие источников дохода, как правило, сразу вливаются в число получателей АСП по причине отсутствия действенной системы выплат пособий по безработице. Официальный уровень безработицы в Карагандинской об ласти в 2002 г. составил 1,8%, тогда как по неофициальным данным уровень безработицы составлял примерно 8,2%. Для решения проблем АСП, связанных с указанным аспектом, начата активная реа лизация Программы занятости. Точнее, осуществляется программа развития экономики с упором на создание рабочих мест посредством поддержки возникающих частных предприятий и организации временных общественных работ в целях решения проблемы безработицы.

В 2003 г. за счет организации общественных работ администрации Карагандинской области уда лось создать 15 000 рабочих мест средней продолжительностью 16 месяцев. Доля простых обществен ных работ (например, чистка улиц) в общем составе различных видов общественных работ сокраща ется, тогда как доля общественных работ, связанных со строительством и преподаванием (например, поддержка активности молодежи во время каникул) увеличивается39. Согласно данным статистики, 22% занятых на общественных работах впоследствии находят для себя постоянную работу. Наблюда ется устойчивая корреляция между нижним уровнем последнего образования и безработицей, так как 39 Главное различие между «общественными работами» и «социальными общественными работами» состоит в том, что в рамках программы организации социальных общественных работ, реализуемой в Костанайской области, ра ботодатель непосредственно участвует в создании рабочих мест и получает компенсацию 50% минимальной зарплаты из местного бюджета. Эта программа не реализуется в Карагандинской области.

60% безработных имеют либо начальное, либо среднее образование. С 2000 по 2003 годы число безра ботных, направляемых на переобучение, увеличилось с 1 300 до 4 000 человек.

В 2002 г. доля безработных среди всех получателей АСП в Карагандинской области составила 9 764 человек или 10,8%. По сравнению с другими областями, среди которых первое место занимает Костанайская область (32,6% при среднем показателе по стране 18,1%), доля безработных получате лей АСП в Карагандинской области является одной из самых низких в Казахстане.

Таблица 5.5. Сведения о численности получателей АСП во 2 м квартале 2003 г.

(пенсионеры, безработные и матери одиночки), чел.

Из Таблицы 5.5 по трем социально уязвимым группам (пенсионеры, безработные и матери одиноч ки) видна весьма любопытная взаимосвязь между уровнем безработицы и выплатой АСП в Карагандин ской области. Как объясняется в Статистическом приложении 2 II, основной категорией получателей АСП не только в Карагандинской области, но и во всех областях и городах Казахстана являются дети. В Карагандинской области основными получателями АСП являются, по порядку: (1) дети, (2) прочие, (3) безработные, (4) работающие бедные, (5) пенсионеры, (6) инвалиды и (7) учащиеся. По указанной клас сификации, матери одиночки, осуществляющие уход за младенцами и/или детьми, попадают в катего рию либо работающих бедных, либо прочих. Как показывает Таблица 5.5, матери одиночки, как главы семей, составляют основную группу заявителей на получение АСП; за ними следуют безработные (вто рая по величине группа) и, наконец, пенсионеры. По причине того, что начисление АСП осуществля ется на домохозяйство как на учетную единицу, а не на отдельное лицо, возникает существенная опас ность сделать простой вывод, что матери одиночки являются бедными (малоимущими) и поэтому ча ще, чем безработные или пенсионеры, подают заявления на получение АСП. Однако, рассуждая здра во, можно сделать и вывод, о том, что матери одиночки, как правило, больше зависят от выплат АСП и имеют больше прав подать заявление на получение АСП, чем другие группы.

Наблюдения, сделанные в отношении пенсионеров, показывают, что доля пенсионеров, подаю щих заявления на получение АСП, в общей численности пенсионеров намного меньше, чем у других групп. Из этого наблюдения можно сделать два вывода: (1) пенсионеры реже, чем другие категории, подают заявления на получение АСП, так как не все из них имеют на это право; (2) пенсионеры реже подают заявления на получение АСП, так как в их семьях это делают другие взрослые члены. Нам представляется, что оба вывода весьма характерны для нынешней ситуации. Что касается первого вы вода, то, так как сейчас минимальная пенсия составляет 5000 тенге, а в 2002 г. черта бедности, служа щая критерием для получения АСП и составляющая 40% от прожиточного минимума, в среднем по стране была равна 1880 тенге. Следовательно, лишь пенсионеры, проживающие совместно с членами семьи, получающими очень низкий и/или никакого дохода, имеют право на получение АСП. Что же касается второго вывода, то есть существенный психологический фактор, влияющий на отбор заяви телей на получение АСП. Так как у пенсионеров имеется определенный денежный доход, который, скорее всего, превышает критерий получения АСП, то совершенно естественно, что отбор происхо дит в пользу тех заявителей, которые имеют полное право на получение АСП.

5.4.2. Функционирование АСП в г. Алматы Город Алматы является самой маленькой территориальной единицей (после г. Астаны) из 16 ад министративно территориальных единиц Казахстана (14 областей и 2 города). Алматы исторически был столицей страны в течение длительного времени и отличается самой высокой в стране плотнос тью населения (в нем проживает почти 1,1 млн человек). По сравнению с другими административно территориальными единицами, экономическая и промышленная структура города характеризуется преобладанием промышленности и услуг с очень небольшой долей сельскохозяйственного производ ства, которое существенно сократилось в 2001 г. В том же году официальный уровень безработицы со ставил 10,8 %, что лишь немногим выше, чем в среднем по стране (10,4 % согласно данным Статис тического ежегодника за 2002 г.).

Из 2,7 млрд тенге, выделенных на социальную помощь в бюджете г. Алматы на 2003 год, на АСП было выделено 260 млн тенге (см. Таблицу 5.6.), что составляет примерно 10% всего бюджета социаль ной защиты. Помимо АСП, бюджет социальной защиты включает расходы на следующие мероприя тия: обучение инвалидов, жилищную помощь, оплату за использование учреждений здравоохранения ветеранами ВОВ, профессионально техническое обучение безработных, организацию общественных работ и т. д. Зарплата на общественных работах обычно составляет 8000 тенге в месяц чистыми, что больше, чем минимальная зарплата по стране (5000 тенге). Городской бюджет АСП первоначально составляет городской департамент финансов. Затем администрация города определяет долю средств, выделяемых на АСП из бюджета, с учетом числа заявлений на получение АСП в каждом районе. За тем выделенные средства переводят в районное учреждение банка.

Таблица 5.6. Местный бюджет по социальной защите по г. Алматы, 2003 г., тыс. тенге Территориальные центры социального обслуживания пенсионеров (6 ед.) Социальные выплаты отдельным категориям граждан по решению местных Дополнительные меры по социальной защите в сфере Материальное обеспечение детей инвалидов, воспитание и обучение на дому Оплата услуг по зачислению, ГУ «Алматинский городской Центр социальной адаптации для лиц, Источник: данные Департамента занятости и социальной защиты населения г. Алматы.

При администрации Алматы существует шесть районных учреждений; в каждом районе есть соб ственная участковая комиссия, созданная при районном акимате. Районные учреждения связаны го родским Департаментом посредством компьютерной сети, позволяющей передавать данные по АСП в реальном времени. Однако, городская база данных пока что не связана через компьютерную сеть с Минтруда. Выплаты АСП, как правило, осуществляются банковским переводом, за исключением ин валидов, которым пособия доставляются на дом.

В Таблице 5.7. показана доля получателей АСП по районам в общей численности населения г. Ал маты. Доля получателей АСП в общей численности населения каждого района колеблется от 1,2% в Алмалинском до 2,2% в Медеуском районе, составляя в среднем по городу 1,7%. Как объясняется в Главе 2, по доле получателей АСП в общей численности населения, г. Алматы находится на предпо следнем месте в Казахстане (перед г. Астаной). Таблица 2.6. в Главе 2 не может служить индикатором оценки степени бедности каждой области/региона. Однако, она несомненно содержит числовые зна чения, помогающие понять, какие регионы находятся в более тяжелом положении.

Таблица 5.7. Доля получателей АСП в общей численности населения г. Алматы на конец 2002 г.

Источник: данные Департамента занятости и социальной защиты населения г. Алматы.

В 2002 г. численность получателей АСП в Алматы колебалась в пределах от 10000 до 15000 чело век. Как показано на Рисунке 5.1., в 4 м квартале 2002 г. их численность снизилась во всех районах, кроме Джетысуйского. Так как на прирост/сокращение влияют самые разные причины, то четко оп ределить главную причину этого явления, исходя просто из данных значений, затруднительно. В не которых областях, как указывалось в предыдущей главе, не последним фактором может быть ограни ченность и возможное истощение средств, выделенных на АСП в последнем квартале финансового года. Таким же образом, внезапный прирост получателей АСП может объясняться полным освоени ем бюджета, выделенного на АСП до конца финансового года. Тем не менее, в г. Алматы бюджет АСП Рисунок 5.1. Сведения о численности получателей АСП в 2002 г., чел.

Источник: данные Департамента занятости и социальной защиты населения г. Алматы.

был умеренно расходован еще до конца третьего квартала 2003 г.40 Поэтому снижение количества по лучателей в Алматы может быть объяснено другими факторами, такими, как, например, увеличение совокупного дохода домохозяйства.

Город Алматы совершенно отличается от других областей по социальному составу получателей АСП. Как указано в Статистическом приложении 2 II, социальный состав получателей в Алматы ха рактеризуется следующими особенностями: (1) самая низкая в Казахстане доля получателей детей;

(2) самая высокая в Казахстане доля получателей учащихся; (3) очень высокая для Казахстана доля получателей безработных; (4) самая низкая в Казахстане доля получателей из числа работающих бед ных. В Таблице 5.8. указаны более подробные сведения о получателях АСП с разбивкой по районам.

Так как большинство зданий Правительства и городской администрации сосредоточены в Алмалин ском районе, доля детей получателей АСП здесь ниже, чем в остальных районах, зато больше, чем в других районах, доля получателей безработных. Проблему большого числа безработных среди полу чателей АСП в г. Алматы необходимо решать в двух направлениях: посредством создания в Казахста не отлаженной системы социального обеспечения, включающей в себя пособия по безработице, и за счет дальнейшей реализации активной политики в сфере рынка труда, включающей в себя создание рабочих мест по инициативе городской администрации.

Таблица 5.8. Численность получателей АСП по состоянию на 1.01.2003 г.

Число получателей Алмалинский Ауэзовский Бостандыкский Жетысуский Медеуский Турксибский Всего АСП и их доля в общей численности получателей В том числе по категориям Источник: данные Департамента занятости и социальной защиты населения г. Алматы.

Совокупный бюджет АСП в г. Алматы в 2003 г. составил 260 тыс. тенге. К 1 ноября 2003 г. было израсходовано 140 тыс. тенге.