«Республика Казахстан: оценка системы адресной социальной помощи Заключительный отчет Достойный труд: комплексный подход к социальной сфере в Казахстане Астана, 2003 © Авторское право Международная Организация Труда 2004 ...»

Программа развития Министерство труда Субрегиональное бюро

ООН в Казахстане и социальной защиты Международной организации

населения Республики труда (МОТ) для стран

Казахстан Восточной Европы

и Центральной Азии

Республика Казахстан:

оценка системы адресной

социальной помощи

Заключительный отчет

Достойный труд:

комплексный подход к социальной сфере в Казахстане Астана, 2003 © Авторское право Международная Организация Труда 2004 г.

Впервые опубликовано в 2004 г.

Публикации Международного Бюро Труда обладают авторским правом в соответствии с Прото колом к Всеобщей Конвенции по авторскому праву. Однако краткие выдержки из них могут воспро изводиться без разрешения, при условии указания источника. За правом на копирование или пере вод, следует обращаться в Бюро Публикаций (права и разрешения) Международного бюро труда по адресу: СН 1211, Женева 22, Швейцария. Также обращения приветствуются Международным бюро труда.

Библиотеки, институты и другие пользователи, зарегистрированные в Соединенном Королевст ве Агентством по авторским правам по адресу: 90 Totteham Court Road, Лондон WIP 4 LP [Fax:

(+44)(d) 20 7831500; email: [email protected]], в США – центром Авторского права по адресу: Rosewood Drive, Danvers, MA 01923 [Fax: (+1) (978) 750 44 70; email: [email protected]], или в других странах в соответствующих организациях по авторским правам, могут делать фотокопии в соответст вии с выданной им для этой цели лицензией.

Республика Казахстан: оценка системы адресной социальной помощи. Заключительный отчет. Достойный труд: комплексный подход к социальной сфере в Казахстане. Астана, 2003.

Международное бюро труда, 2004. ISBN 92 2 The Republic of Kazakhstan. Final Report: Assessment of Tagreted Social Assistance Scheme. Decent Work: Integrated Approach to Social Sphere in Kazakhstan. Astana, 2003. ILO, ISBN 92 2 116512 4 (print) ISBN 92 2 116513 2 (web.pdf) Данные Международной организации труда о публикуемых каталогах Используемые в публикациях Международной организации труда имена и представленный в них материал – в соответствии с практикой ООН, – не отражают какой либо точки зрения Международ ного бюро труда в отношении правового статуса любят страны, края, территории и ее властей или же в вопросах определения границ.

Ответственность за точку зрения, отлаженную в подписанных статьях, трудах и других материа лах полностью возлагается на их авторов, и публикации не являются одобренной точкой зрения Меж дународного бюро труда.

Ссылка на названия фирм, и коммерческих продуктов и процессов не подразумевает одобрения их действий Международного бюро труда и каждый случай, когда следует названия конкретной фир мы, коммерческого продукта или процесса не является знаком их неодобрения.

Публикации Международной организации труда можно получить через основных продавцов книг или через местные бюро Международной организации труда во многих странах или же напря мую от издателя материалов МОТ, Международного бюро труда, которое находится по адресу: СН 1211 Женева 22, Швейцария. Каталоги и списки новых публикаций можно получить бесплатно по вы шеуказанному адресу или по электронной почте: [email protected].

ISBN 92 2 Содержание Краткое содержание..................................................................... Введение.............................................................................. Глава 1. Экономическое и социальное положение............................................ 1.1. Экономическое положение.......................................................... 1.2. Демографические и социально экономические показатели.............................. 1.3. Бедность и неравенство............................................................. 1.4. Развитие социального обеспечения в Казахстане....................................... Глава 2. Система адресной социальной помощи в Казахстане.................................. 2.1. Механизм реализации Закона РК «О государственной адресной социальной помощи»...... 2.2. Понятие адресности................................................................ 2.3. Сравнение получателей АСП, суммы АСП и финансирования АСП по регионам........... 2.4. Сравнение черты бедности и прожиточного минимума по регионам...................... 2.5. Эффективность АСП на рынке труда, безработица и минимальная заработная плата........ 2.6. Проблемы, испытываемые системой АСП в Казахстане................................. Глава 3. Измерение дохода домохозяйства................................................. 3.1. Определение домохозяйства......................................................... 3.2. Доход домохозяйства............................................................... 3.4. Переменные по активам для измерения бедности...................................... 4.2. Структура расходов домохозяйств – доля продовольственных и непродовольственных Глава 5. Реализация программы адресной социальной помощи – ее сущность и проблемы.......... 5.1. Анализ данных по доходам в рамках осуществления программы адресной социальной помощи (Карагандинская область, города Астана и Алматы)............................. 5.3. Препятствия для реализации программы АСП на сегодняшний день...................... 5.3.1. Законодательные, административные и бюджетные аспекты АСП................... 5.3.2. Ограничение базы данных при оценке эффективности АСП........................ 5.4. Конкретное социологическое исследование (case study) действия механизма АСП в Казахстане на местном уровне на примере Карагандинской области и г. Алматы.......... 5.4.1. Реализация механизма АСП в Карагандинской области............................ Литература (в том числе статистические раздаточные материалы).............................. Приложение: Список законодательных и нормативно правовых актов по вопросам социальной помощи в Республике Казахстан.................................... Список таблиц и рисунков Таблицы Таблица 1.1. Основные экономические показатели Республики Казахстан с 1998 по 2002 гг.

Таблица 1.2. Возрастные группы населения в период с 1997 по 2000 гг. (тыс. человек) Таблица 1.3. Соотношение номинальной заработной платы, минимальной заработной платы и прожиточного минимума на душу населения в период с 1996 по 2002 гг.

Таблица 1.4. Доля населения, живущего ниже прожиточного минимума и продовольственной Таблица 1.5. Региональные показатели уровня бедности в Казахстане, 1996 г.

Таблица 1.6. Показатели уровня бедности по областям, 2001 г.

Таблица 3.1. Структура номинальных доходов и расходов домохозяйств в 2000–2002 гг.

Таблица 3.2. Структура доходов домохозяйств в городской и сельской местности в 2001 г., % Таблица 3.3. Уровень бедности городского и сельского населения по годам, % Таблица 3.4. Количество домохозяйств, владеющих различными активами (в % к общему числу обследованных домохозяйств) Таблица 4.1. Состав и стоимость потребительской корзины Таблица 4.2. Распределение расходов по квантилям населения в 2002 г., % Таблица 4.3. Расчетная стоимость прожиточного минимума при разных долях продовольственных и непродовольственных расходов Таблица 4.4. Дифференциация стоимости предлагаемого прожиточного минимума по избранным Таблица 4.5. Стоимость продовольственной корзины, предложенная Академией питания РК Tаблица 4.6. Основные индикаторы уровня жизни населения Tаблица 4.7. Сравнение населения с доходами ниже стоимости минимальной продовольственной корзины и доли получателей АСП по областям Таблица 5.1. Отчет о доходах бедных домохозяйств в отдельно взятой области Таблица 5.2. Число домохозяйств получателей или выбывших из программы АСП Таблица 5.3. Сравнение АСП в г. Алматы и Карагандинской области; число получателей, средний Таблица 5.4. Ратифицированный бюджет Карагандинской области на 2003 г. с разбивкой по Таблица 5.5. Сведения о численности получателей АСП во 2 м квартале 2003 г. (пенсионеры, безработные и матери одиночки), чел.

Таблица 5.6. Местный бюджет по социальной защите по г. Алматы, 2003 г., тыс. тенге Таблица 5.7. Доля получателей АСП в общей численности населения г. Алматы на конец 2002 г.

Таблица 5.8. Численность получателей АСП по состоянию на 1.01.2003 г.

Рисунки Рисунок 1.1. Данные численности населения в 1991 2002 гг. (тыс. человек) Рисунок 1.2. Доля работающих по найму и занятых собственным бизнесом в общей численности занятого населения; уровень безработицы Рисунок 1.3. Доля расходов госбюджета в ВВП, 1995 2001 гг.

Рисунок 1.4. Государственные ассигнования и ассигнования на социальное обеспечение; доля социальных ассигнований в общегосударственных ассигнованиях, 1995 2001 гг. (млн Рисунок 2.1. Структура управления АСП Рисунок 2.2. Образец формы заявления на получение АСП Рисунок 2.3. Структура получателей АСП по категориям (01.07.2002 г. и 01.07.2003 г.) Рисунок 2.4. Распределение категорий получателей АСП по регионам по состоянию на 01.01.2003 г.

Рисунок 2.5. Исполнение расходной части местных бюджетов по состоянию на 01.01.2003 г.

Рисунок 2.6. Доля получателей АСП в общей численности населения области/города Рисунок 2.7. Размер прожиточного минимума и черта бедности в 2002 г.

Рисунок 2.8. Уровень безработицы в 1998 2001 гг.

Рисунок 2.9. Доля безработных получателей АСП по состоянию на 01.01.2003 г.

Рисунок 5.1. Сведения о численности получателей АСП в 2002 г., чел.

Статистические приложения Таблица 1 I. Основные экономические показатели Республики Казахстан, 1996–2000 гг.

Таблица 1 II. Рост численности населения в Республике Казахстан, 1991–2002 гг.

Таблица 1 III. Экономически неактивное, активное и занятое население, 1991–2002 гг.

Таблица 1 IV. Занятость в Казахстане, 1991–2001 гг. (тыс. человек) Таблица 1 V. Средняя заработная плата по секторам с 1993 по 2001 гг. (тенге) Таблица 1 VI. Государственный бюджет Республики Казахстан в 1990–1994 гг.

Таблица 1 VII. Государственный бюджет Республики Казахстан с 1995 по 2001 гг. (млн тенге) Таблица 2 I. Сведения о численности получателей, средних размерах и суммах средств, Таблица 2 II. Сведения о численности граждан, которым назначена адресная социальная помощь на 1.01.2003 года (в разрезе категорий получателей) Таблица 2 III. Величина прожиточного минимума (ПМ) и размеры черты бедности (ЧБ) за Таблица 2 IV. Сведения по (1) численности получателей (чел.), (2) средним размерам пособий (тенге) и (3) суммам средств (тенге), направленных на АСП в 2000–2002 гг.

Таблица 2 V. Численность получателей АСП по кварталам в 2000 г.

Таблица 2 VI. Исполнение расходов местных бюджетов по состоянию на 1 января 2003 года Таблица 2 VII 1. Сведения о численности экономически активного и неактивного населения Таблица 2 VII 2. Сведения о численности экономически активного и неактивного населения Таблица 2 VIII. Доля женщин и молодежи среди безработных в 2001 г.

Таблица 5 I. Структура доходов семей, получающих АСП, в Карагандинской области Таблица 5 II. Сведения по учету малообеспеченных граждан в Карагандинской области Таблица 5 III. Сведения о количестве семей, получивших АСП, в Карагандинской области Эквиваленты валют (на 03.11.2003) Валюта: тенге 1 доллар США = 147.0 тенге Сокращения АСП – Адресная социальная помощь ВВП – Валовой внутренний продукт ВОВ – Великая Отечественная Война ВОЗ – Всемирная Организация Здравоохранения ЛПХ – Личное подсобное хозяйство МВФ – Международный валютный фонд МОТ – Международная организация труда МТСЗН, Минтруд – Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан ООН – Организация Объединенных Наций ПД – Средний подушевой доход члена семьи ПМ – Прожиточный минимум ПРООН – Программа развития ООН РК – Республика Казахстан СНГ – Содружество Независимых Государств УОД – Умственно отсталые дети ФСС – Фонд социального страхования FGT – Фостер Греер Торбеке UNSD – Статистический департамент ООН Краткое содержание 1. Экономический и социальный контекст В 1990 х годах в Республике Казахстан произошли существенные экономические и социальные перемены, которые явились следствием распада бывшего Советского Союза. Существование круп ных промышленно производственных комплексов, непригодных для работы в рыночных условиях, привело к макроэкономической дестабилизации, особенно в первой половине 1990 х годов. Природ ные богатства Казахстана принесли с собой не только преимущества и благосостояние, но также ре сурсную ориентацию экономики и связанные с этим проблемы уязвимости и неустойчивости бюдже та, зависящего от колебаний цены на нефть на международном рынке.

В демографическом и социально экономическом плане Казахстан пережил в последнее десяти летие резкое сокращение численности населения, вызванное, главным образом, снижением рождае мости и ростом эмиграции. За десять лет переходного периода на рынке труда произошли существен ные перемены, как в отношении спроса, так и предложения рабочей силы.

Основными показателями бедности в Казахстане являются прожиточный минимум и черта бедно сти. Имеющиеся данные показывают, что масштабы бедности сократились по сравнению с 1998 годом.

Однако почти треть населения страны по прежнему имеет доходы ниже прожиточного минимума.

2. Система адресной социальной помощи в Казахстане Адресная социальная помощь (АСП) была введена в действие в январе 2002 года в целях улучше ния существующей системы социальной помощи. Организацией и предоставлением АСП полностью занимаются местные исполнительные органы.

АСП начисляется на каждого члена семьи. Право на получение АСП имеют граждане со средне душевым доходом, не превышающим черту бедности. Размер черты бедности определяется с учетом экономических возможностей, ежеквартально, приказом Министра труда и социальной защиты на селения Республики Казахстан. В настоящее время черта бедности установлена в размере 40% от еже квартального расчета прожиточного минимума. Величина прожиточного минимума рассчитывается по республике в целом и в разрезе регионов в среднем на душу населения и по половозрастным груп пам. АСП назначается с месяца обращения до конца текущего квартала. Выплата АСП осуществляет ся ежемесячно через банки второго уровня по выбору получателя.

В структуре получателей АСП более 50% составляют дети, за ними следуют безработные; лица, осуществляющие уход за детьми; работающие по найму и самостоятельно занятые малообеспеченные граждане. Хотя общая численность получателей АСП сократилась, доля некоторых категорий в про центном соотношении, наоборот, увеличилась. Данные о региональной дифференциации размера АСП показывают, что колебания численности получателей АСП в существенной степени зависят от объема средств, выделяемых на АСП. Регионы отличаются друг от друга как по сложившейся величи не черты бедности, так и по уровню занятости. Необходимы соответствующие стратегии занятости, которые учитывали бы кратко, средне и долгосрочные перспективы изменения спроса и предложе ния рабочей силы.

3. Измерение доходов домохозяйств В соответствии с действующим законодательством Казахстана, АСП назначается и выплачивает ся лицам, имеющим среднедушевой доход, не превышающий черту бедности. Среднедушевой доход исчисляется путем деления совокупного дохода семьи, полученного в квартале, на число членов се мьи и на три месяца. Однако, в первый год функционирования системы АСП это законодательное по ложение стало вызывать определенные методические вопросы. Во первых, в статистической практи ке Казахстана вместо понятия «семьи» используется понятие «домохозяйство». Во вторых, законода тельство по АСП разрешает местным органам власти при определении права на АСП самим опреде лять размер домохозяйства (семьи) и число членов домохозяйства (семьи), а также его совокупный доход.

Вместе с тем следует признать, что во избежание ложных претензий на получение социальной по мощи, определение состава домохозяйства в целях получения АСП необходимо уточнить. В этой свя зи в тексте приводится точное определение «домохозяйства», применимое в рамках системы АСП.

Введение понятия домохозяйства в систему АСП может потребовать внесения определенных измене ний в действующее законодательство. Кроме того, на основании пересмотренного общего понятия «совокупного дохода домохозяйства» с целью практического применения АСП, в тексте подробно рассматривается определение «совокупного дохода семьи».

В 2002 году доля бедного населения в Казахстане составляла 24,2%. За последние годы эта доля сократилась, особенно в городской местности. Однако, уровень бедности в сельской местности по прежнему остается достаточно высоким. В последние годы в Казахстане наблюдалось постепенное сокращение масштабов глубины бедности; при этом доходы людей, живущих ниже прожиточного минимума, были в среднем на 6,1% ниже, чем сам прожиточный минимум.

4. Прожиточный минимум и бедность Прожиточный минимум в Казахстане – это объективно определяемый уровень доходов (расхо дов), пропорциональный стоимости товаров и услуг, включенных в состав потребительской корзины.

Непосредственно для адресной социальной помощи используется понятие «черта бедности». Она за висит не от минимального уровня потребления, а от максимальных возможностей государства оказы вать социальную помощь.

Прожиточный минимум определяется, главным образом, исходя из стоимости минимальной по требительской корзины, основным компонентом которой является продовольственная корзина. Вто рым компонентом потребительской корзины являются расходы на наиболее важные непродовольст венные товары и услуги для удовлетворения минимальных потребностей. В соответствии с решением Правительства, доля непродовольственных товаров и услуг в потребительской корзине установлена в размере 30% от ее стоимости. Однако, согласно данным обследования домохозяйств, фактическая до ля непродовольственных затрат составила 47,7%. Поэтому применяемое ныне соотношение между продовольственными и непродовольственными товарами существенно занижает расходы на оплату последних. В нынешних условиях приемлемым решением было бы установление соотношения про довольственных и непродовольственных товаров на уровне 60% к 40% соответственно.

Кроме того, в отчете рассматривается проблема выделения расходов на оплату жилья из состава других непродовольственных расходов. С учетом изучения потребительских цен на предметы одежды и коммунальные услуги предлагается установить следующую пропорцию этих расходов в структуре прожиточного минимума: 60 – 30 – 10.

Понятие черты бедности не должно быть связано с возможностями государства оказывать соци альную помощь всем, кто живет за чертой бедности. Поэтому более обоснованным решением было бы устанавливать размер АСП, исходя не из промежуточной черты бедности в размере 40% от прожи точного минимума, что на критический взгляд является произвольно выбранным значением, а из не коего иного объективного критерия. Критерий для получения АСП может также обосновываться дру гими экономическими факторами, например, минимальным размером заработной платы.

Понятие эквивалентности размера домохозяйства не является новым для Казахстана. Эта мето дика была включена в отчет, несмотря на проблематичность ее применения в нынешних условиях, чтобы показать, что, если повысить «черту бедности» до уровня прожиточного минимума, то можно найти экономичный способ оказания справедливой социальной помощи.

5. Реализация системы адресной социальной помощи – реальность и проблемы Анализ результатов обследования домохозяйств и региональные данные по АСП свидетельству ют о том, что в базе данных АСП не учитывается существенная часть источников доходов. Для обес печения большей прозрачности заявленных доходов требуется изменить действующую форму отчета о доходах.

В процессе оценки системы АСП обсуждалось несколько нормативных ограничений. Одним из них является ежеквартальная система определения права на получение АСП. Другой вопрос связан с недостатком бюджетного финансирования АСП. Согласно законодательству, в тех случаях, когда ме стные органы власти испытывают недостаток бюджетных средств, АСП предоставляется в хроноло гическом порядке регистрации заявлений претендентов на АСП, что мешает эффективно оказывать адресную помощь нуждающимся семьям. Для улучшения функционирования АСП необходим кон трольный механизм. При этом главным препятствием для обеспечения такого контроля является не совместимость сформированных баз данных между различными областями, а также между областями и информационным центром Минтруда.

В целях анализа текущего функционирования системы АСП на областном уровне особое внима ние было уделено двум регионам – Карагандинской области и городу Алматы. На их примере рассма триваются финансовые, бюджетные и организационные аспекты АСП для поиска сходных моментов, препятствующих функционированию системы.

В соответствии с действующей системой социального обеспечения в Казахстане, безработные, за регистрированные в уполномоченном органе по вопросам занятости и не имеющие источников дохо да, включаются в число получателей АСП по причине отсутствия системы выплаты пособий по без работице. Проблему повышенной доли безработных среди получателей АСП в Алматы необходимо решать в двух направлениях: путем создания отлаженной общенациональной системы социального обеспечения и продолжения активной политики на рынке труда по инициативе местных органов вла сти.

Выводы и рекомендации Несмотря на ряд проблем, связанных с определением права на получение АСП, нехваткой бюд жетных средств и проблемами функционирования системы, АСП выполняет свою основную задачу – обеспечение бедного населения Казахстана средствами к существованию. Однако, для усовершенст вования существующей системы АСП необходимо определить и уточнить более конкретно понятия «домохозяйства » и «дохода домохозяйства». Необходимо совершенствовать методики, служащие для определения прожиточного минимума и черты бедности, а также создать эффективные связи между имеющимися базами данных.

Идеальным решением могла бы стать выплата АСП лицам с доходом ниже стоимости минималь ной продовольственной корзины, в том случае, если расчет прожиточного минимума и черты бедно сти будет проводиться по предложенной методике. Однако вопрос финансирования АСП на основе этого критерия также является спорным в связи с существующими бюджетными ограничениями.

Для решения текущих проблем по назначению и выплате АСП необходимо внести соответствую щие изменения в нормативную базу. Такие проблемы фактической реализации АСП, как отсутствие контрольного механизма и потребность в совершенствовании системы баз данных, должны быть предметом рассмотрения и включены в правовую базу. Рекомендуется продолжить подробные кон сультации Минтруда с местными исполнительными органами для преодоления существующих пре пятствий и улучшения функционирования системы АСП.

Введение Правительство Республики Казахстан обратилось в московское представительство Международ ной Организации Труда (МОТ) и представительство Программы развития Организации Объединен ных Наций (ПРООН) в Казахстане с просьбой провести анализ и предложить меры по улучшению ка захстанской системы предоставления адресной социальной помощи (АСП). Эта работа осуществля лась в рамках совместного проекта МОТ/ПРООН под названием «Комплексный подход к социаль ной сфере в Казахстане»1.

Основные задачи проекта по развитию системы АСП в Казахстане включали в себя следующее:

1) анализ текущего состояния системы АСП;

2) разработку методической основы системы АСП, соответствующей текущему положению Ка 3) укрепление возможностей Казахстана по внедрению соответствующих методик АСП.

Для достижения указанных целей компоненты технической помощи (ТП) были разделены на две части. Каждая состоит из одного тома и итогового доклада. Первая часть включает в себя общий ана лиз состояния системы АСП, в том числе изучение понятий, связанных с домохозяйством, определе ние совокупного дохода домохозяйства, прожиточного минимума и черты бедности2. Вторая часть включает в себя изучение международного опыта реализации систем социальной помощи. При этом были представлены конкретные примеры из разных стран, которые, как мы надеемся, послужат от правной точкой для выработки дальнейших мер в сфере социального обеспечения в Казахстане.

В целях реализации проекта московское представительство МОТ и представительство ПРООН в Казахстане сформировали проектную группу в следующем составе3:

От московского представительства МОТ:

г жа Марико Оучи, руководитель проекта, эксперт по вопросам социального обеспечения мос ковского представительства МОТ;

г н Шьяма Упадхья, ведущий консультант, внештатный сотрудник московского представительст ва МОТ;

г жа Мира Кошкимбаева, внештатный сотрудник московского представительства МОТ;

г н Талгат Умиржанов, национальный корреспондент МОТ в Казахстане.

От представительства ПРООН в Казахстане:

г жа Светлана Исламова, координатор программ/руководитель отдела по снижению бедности, представительство ПРООН (Казахстан) в Алмате;

г жа Марал Шешембекова, ассистент проекта «Диалог о бедности», представительство ПРООН (Казахстан) в Астане.

В течение процесса осуществления проекта группа работала под руководством г жи Полин Ба ретт Рид, директора московского представительства МОТ.

На первом этапе московское представительство МОТ и ПРООН (Казахстан) направили в города Астана и Алматы совместную наблюдательную миссию, работавшую там в период с 17 по 21 марта 2003 года. В июне 2003 года на основе результатов встреч и собранных материалов был составлен Предварительный отчет, содержащий техническое задание по проекту, который был передан Прави тельству Казахстана.

На втором этапе совместная техническая миссия московского представительства МОТ и ПРООН (Казахстан) была направлена в регионы Казахстана (города Астана, Караганда и Алматы с 7 по 25 ию ля 2003 года) в целях непосредственной реализации проекта. Члены миссии собрали разнообразные сведения в Министерстве труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, акиматах го родов Караганды и Астаны, Агентстве РК по статистике, а также в Институте труда. Кроме того, мис 1KAZ/03/003B09/11.

2Настоящий отчет подготовлен: гл.1, 2 г жой М. Кошкимбаевой; гл. 3, 4 г ном Ш. Упадхья; гл. 5 г жой М. Оучи.

3 Группа работала при поддержке г жи Мартины Лубиовой, старшего специалиста по занятости представительст ва МОТ в Москве. Группа также выражает благодарность за отзывы о предыдущем проекте настоящего отчета сотруд никам областного управления труда, занятости и социальной защиты населения при акиме Карагандинской области:

г же А. Купряковой, г ну Н. Кадырову, г ну С. Янгу.

сия получила отзывы, предложения и наблюдения по Предварительному отчету и ожидаемым резуль татам проекта.

В июне 2003 года перед началом технической миссии Предварительный отчет был передан непо средственно техническим специалистам, а также руководству Министерства труда и социальной за щиты населения РК. В свою очередь, Министерство труда обратилось с просьбой о срочной реализа ции к началу сентября двух компонентов, связанных с АСП:

1) методики расчета совокупного дохода для определения среднего дохода малоимущих семей;

2) анализа расчета структуры прожиточного минимума с упором на фактические затраты средств на продовольственную/непродовольственную корзину (коммунальные, транспортные услуги и 3 июля 2003 года в московское представительство МОТ было направлено официальное письмо, содержащее указанную просьбу.

В целях обсуждения Предварительного отчета, определения фронта работ и согласования их гра фика с руководством Минтруда миссия приняла решение провести в г. Астане в июле 2003 года круг лый стол с представителями Министерства до начала выполнения всей программы. На этой встрече Предварительный отчет подвергся существенному анализу, были получены замечания казахстанской стороны, а вышеуказанная просьба была направлена снова. В ответ на просьбу Минтруда о срочном содействии были подготовлены проекты двух глав окончательного отчета, содержащие вышеуказан ные компоненты, которые были переданы Министерству в сентябре 2003 года.

На завершающем этапе проекта группа под руководством г жи Баретт Рид, директора москов ского представительства МОТ, направила окончательный отчет и представила наблюдения, сделан ные в ходе реализации проекта, на семинаре, состоявшемся в городе Астане 19–20 ноября 2003 года.

Одновременно подход МОТ к достойному труду в Казахстане был обсужден с участниками. Как ожи дается, проект МОТ/ПРООН «Комплексный подход к социальной сфере в Казахстане» поможет за ложить общую основу для реализации мероприятий по распространению достойного труда по иници ативе московского представительства МОТ.

Для выполнения просьбы Минтруда окончательный отчет был разделен на две части, отвечающие разным целям. Первая часть содержит основные наблюдения, связанные с работой по назначению и выплате АСП в Казахстане, и включает в себя анализ концепций домохозяйства в целях внесения яс ности в определения домохозяйства и дохода домохозяйств. Сделанные рекомендации касаются не только АСП, а также в целом системы социального обеспечения в Казахстане. Вторая часть содержит конкретные примеры работы систем социальной помощи в других странах мира для сравнения, а так же для выработки дальнейших мер, касающихся Казахстана.

Окончательный отчет (первая часть) имеет следующую структуру:

Глава 1. Содержит описание социально экономического контекста исследования. Она включает в себя обзор макроэкономической и демографической ситуации, описание проблем, связанных с бед ностью и неформальным сектором занятости, а также содержит краткое описание истории вопроса и текущей ситуации, складывающейся в казахстанской системе социального обеспечения.

Глава 2. Содержит описание системы АСП в Казахстане. При этом приводится анализ и дается статистика по АСП в региональном разрезе.

Глава 3. Включает в себя определение «домохозяйство» и методику определения дохода домохо зяйства. В этой главе также анализируется индекс активов, эквивалентный размер домохозяйства (в связи с анализом дохода домохозяйств) и определение получателей АСП.

Глава 4. Рассматривает методики, используемые при расчете прожиточного минимума и опреде лении на этой основе черты бедности. Она содержит статистический анализ прожиточного миниму ма на основе изучения состава и стоимости потребительской корзины. В главе также анализируются предложения по определению черты бедности, а также шкалы эквивалентности.

Глава 5. Содержит анализ работы системы АСП с точки зрения нормативно правовой базы, фи нансирования и управления с указанием выявленных проблем. В связи с ограниченностью и несо вместимостью баз данных анализ фактической работы системы АСП выполнен с упором на два кон кретных примера: Карагандинская область и город Алматы. На примере этих регионов был проведен анализ бюджетных и организационных аспектов АСП в целях определения общих проблем, связан ных с работой системы. Выбор Карагандинской области обусловлен ее участием в предстоящем про екте местного экономического развития в Карагандинской области, финансируемом МОТ. Часть этих данных может дать дополнительную информацию для указанного проекта.

В заключении содержатся выводы в обобщенном виде по результатам наблюдений, анализ кото рых был дан в предыдущих главах, и сформулированы рекомендации в отношении возможных мер.

Эти рекомендации, в основном, касаются различных аспектов работы системы АСП, но также затра гивают роль АСП как части всей системы социального обеспечения, реализуемой правительством Казахстана.

Генеральный директор Международной Организации Труда выражает благодарность всем, кто уделил время и внес свой вклад в реализацию проекта. Благодарность выражается, в частности, г же Карагусовой, Министру труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, а также всем сотрудникам Министерства4.

4 Проектная группа выражает благодарность за помощь в реализации проекта сотрудникам следующих организа ций: Агентство РК по статистике, Информационно аналитический центр Министерства труда и социальной защиты населения РК, Государственный центр по выплате пенсий, управление труда, занятости и социальной защиты населе ния при акиме Карагандинской области, а также Департамент труда, занятости и социальной защиты населения г. Ал маты.

Глава 1. Экономическое и социальное В начале 90 х годов в Казахстане происходил сложный процесс перехода от плановой экономики к рыночной. После распада Советского Союза Казахстан и другие бывшие советские республики бо лезненно переносили разрушение сложившихся и глубоко интегрированных производственных свя зей. Экономический кризис привел к высокому уровню безработицы, сокращению производства (в 1990–1995 гг. суммарное сокращение валового внутреннего продукта составило более 50%), сокраще нию внешней торговли (на 40% в 1993 г.), и растущим темпам инфляции (в 1993 г. уровень инфляция составил 2169%). Прекращение трансферта кредитов по корреспондентским счетам в Центральном банке России в середине 1993 г. привело к значительному сокращению внешних источников финан сирования. Одновременно была разрушена система социальной защиты, особенно на государствен ных предприятиях. Одной из серьезных проблем стала бедность населения. В начале 90 х годов в стране приступили к осуществлению антикризисных реформ, в числе которых была программа мак роэкономической стабилизации, а с декабря 1991 г., после того как Казахстан получил независи мость, и структурных реформ.

1.1. Экономическое положение Казахстан богат природными ресурсами: по добыче нефти страна занимает второе место среди стран СНГ. Кроме нефти в Казахстане добывают газ, минералы, золото, медь, уголь, цинк и железную руду. Казахстан является крупнейшим экспортером зерна. В 1999 г. около 5% доходов, поступающих в государственную казну, приходились на нефтяной сектор, а в 2000 г. этот показатель увеличился до 15%. В 2001 г. расчетное увеличение доходов составило 26%. Однако в 2001 г. доходность снизилась до 18% в связи с предполагаемым падением мировых цен на нефть. Такие колебания поступлений в каз ну, а также большие запасы нефти являются серьезной проблемой для финансовой и макроэкономи ческой политики государства.

Таблица 1.1. Основные экономические показатели Республики Казахстан с 1998 по 2002 гг.

ВВП, млн долларов США Паритет покупательной способности 74 891,6 77 976,8 87 607,5 101 745,7 112 298, Индекс физического объема ВВП, ВВП на душу населения, долларов США Индекс физического объема ВВП на душу Покупательная способность, тенге Источник: данные Агентства РК по статистике.

Для экономики, базирующейся на доходах от добычи богатых природных ресурсов, общеприня тая оценка бюджетного положения, уязвимости и устойчивости не всегда может быть эффективной, так как: (1) важным источником доходов государства являются богатые природные ресурсы, по край ней мере на длительный период времени, а это часто не рассматривается как часть совокупного бла госостояния государства; (2) природные ресурсы не возобновляются, а их запасы часто не поддаются оценке; (3) цены на сырьевые товары (например, нефть и медь) подвержены колебаниям без каких либо явных тенденций или циклов; (4) такая экономика может быть подвержена феномену так назы ваемой «голландской болезни», которая заключается в чрезмерном усилении национального курса валют, потере конкурентоспособности в интенсивном торговом несырьевом секторе и, возможно, де индустриализации; и (5) не имеющие выхода к морю страны развиваются более медленными темпа ми, чем страны, имеющие выход к морю (IMF, 2002).

Казахстан является самой крупной страной в мире, не имеющей выхода к морю. Республика не имеет легкого доступа к рынкам и испытывает значительную потребность в развитой инфрастуктуре.

При этом в стране имеется исходное благоприятное финансовое положение. Таким образом, основ ная задача заключается в наращивании основных фондов и развитии инфраструктуры, например, пу тем создания совместных предприятий для привлечения прямых иностранных инвестиций. Необхо димо уравновесить использование доходов от эксплуатации истощаемых нефтяных месторождений и полученных займов (на внутренних рынках, международных рынках, и от международных финансо вых организаций) с необходимостью накопления финансового благосостояния.

Ключом к достижению устойчивого роста в секторах, не связанных с добычей нефти, является стабильное увеличение производства и производительности труда в сельском хозяйстве, а также ка питаловложения в транспортную инфраструктуру, в частности, путем восстановления дорог в между народных транспортных коридорах.

Качество макроэкономического управления определяет стабильность и размер социальных вы плат из бюджета. Решения в области жизнеспособной долгосрочной политики определяют на буду щее размер материальной помощи и ресурсов, направляемых в социальную сферу. Осознание Прави тельством Казахстана этих задач было впервые продемонстрировано созданием Национального неф тяного фонда, целью которого является смягчение краткосрочных колебаний доходов.

Национальный нефтяной фонд был создан правительством в 2001 году. Основными его задачами являются стабилизация доходов государства, поступающих из сектора природных ресурсов, а также сохранение для будущих поколений части доходов от истощаемых ресурсов. К концу 2002 г. фонд на копил поступления в размере около 299,1 миллиардов тенге или 1,9 миллиардов долларов США (7,9% ВВП)5.

1.2. Демографические и социально экономические показатели За последнее десятилетие население страны резко сократилось с 16,4 до 14,8 миллионов человек.

Имело место некоторое увеличение численности населения на 16,5 тысяч человек, с 14,846 миллио нов человек в 2001 г. до 14,862 миллионов человек в 2002 г. В целом, темпы снижения численности на селения вызваны сокращением коэффициента рождаемости и отрицательным балансом миграции.

В 1991–2000 гг. почти 2,5 миллиона человек эмигрировали из Казахстана, в то время как в страну въе хало только 0,87 миллиона человек6. Среди факторов, влияющих на естественный рост населения, можно отметить постоянное снижение численности сельского населения, а также низкую плотность населения и неравномерное проживание населения по стране.

В связи с высокой эмиграцией в Казахстане наблюдался самый низкий прирост численности на селения среди республик бывшего Советского Союза.

Население Казахстана находится в зрелом возрасте: население в возрасте 65 лет и старше состав ляет около 7% общей численности населения страны, при этом наблюдается диспропорция по полу.

Количество мужчин в возрасте 65 лет и старше составляет от 4,5 до 4,6% общей численности мужчин, а количество женщин в возрасте 65 лет и старше составляет 9% от общей численности женщин в стране.

5Годовой отчет о полученных и использованных средствах Национального фонда Республики Казахстан за 2002 г.

Президента Республики Казахстан № 735 «О стратегическом плане развития Республики Казахстан до года».

Рисунок 1.1. Данные численности населения в 1991–2002 гг. (тыс. человек) Источник: данные Агентства РК по статистике.

Таблица 1.2. Возрастные группы населения в период с 1997 по 2000 гг. (тыс. человек) Источник: данные Агентства РК по статистике.

Средняя продолжительность жизни при рождении по отношению к общей численности населе ния снизилась с 67,6 лет в 1991 г. до 65,6 лет в 2001 г. В том же году средняя продолжительность жиз ни при рождении у мужчин составляла 60,3 года, а у женщин — 71,1. В течение того же периода на блюдалось снижение индексов рождаемости и смертности. Количество рожденных на 1000 человек снизилось с 21,5 человек в 1991 г. до 14,5 человек в 1999 г., и немного увеличилось до 15,3 человек в 2002 г. В 1991–2002 гг. количество умерших на 1.000 человек увеличилось с 8,2 человек в 1991 г. до 10, человек в 1995–1996 гг. и стабилизировалось на уровне 10 человек в 2001–2002 гг. (Статистическое приложение 1 II.).

В течение десятилетнего переходного периода произошли значительные изменения на рынке труда как в сфере спроса, так и предложения. В области спроса наиболее существенными факторами были переходный спад, в результате которого снизился спрос на рабочую силу, и структурные изме нения, вызвавшие перемещение рабочей силы в промышленных отраслях. Что касается предложе ния, то наиболее существенным фактором был высокий темп эмиграции. По данным Агентства РК по статистике, в период с 1991 по 2002 гг. численность экономически активного населения снизилась с 7,7 до 7,4 миллионов человек, а численность занятых снизилась с 7,7 до 6,7 миллионов человек (Ста тистическое приложение 1 III.).

В период с 1991 г. по 2002 г. доля работающих по найму и занятых собственным бизнесом людей к общей численности занятого населения изменилась: численность занятых собственным бизнесом выросла с 4,2% до 40%, а численность работающих по найму сократилась приблизительно на 36%, с 95,8% до 60%. Уровень безработицы подскочил с 0% в 1991–1993 гг. до 13,5% в 1999 г., а затем сокра тился до 9,4% в 2002 г. (Рисунок 1.2.).

Рисунок 1.2. Доля работающих по найму и занятых собственным бизнесом в общей численности занятого населения; уровень безработицы Источник: данные Агентства РК по статистике.

Соотношение средней заработной платы с минимальной заработной платой составило 4,9 раз в 2002 г., а с прожиточным минимумом – 4,3 раза (Таблица 1.3.).

Таблица 1.3. Соотношение номинальной заработной платы, минимальной заработной платы и прожиточного минимума на душу населения в период с 1996 по 2002 гг.

Год Средняя номинальная Минимальная Прожиточный Соотношение средней заработной Источник: данные Агентства РК по статистике.

Наблюдается разница между среднемесячной заработной платой в регионах и среднемесячной заработной платой в целом по стране. В 2002 г. в Мангистауской и Атырауской областях (нефтяные районы) наблюдался самый высокий уровень среднемесячной заработной платы по стране: 39 391 и 41 501 тенге соответственно. В Акмолинской, Жамбыльской, Южно Казахстанской и Северо Казах станской областях наблюдался более низкий уровень среднемесячной заработной платы: от 12 424 до 13 727 тенге. В 2001 г. средний уровень заработков в самом высокооплачиваемом секторе экономи ки (финансовом секторе) был в 6,1 раз выше, чем в наименее оплачиваемом секторе (сельском хо зяйстве).

1.3. Бедность и неравенство В течение последнего десятилетия Казахстан, как и многие другие страны с переходной экономи кой, испытывал кризис в системе социальной помощи. В советский период была хорошо развита си стема социальных льгот, субсидий и пособий, но эта система была в основном ориентирована на ока зание социальной помощи служащим государственного аппарата и т. д. В результате бедная часть на селения не попадала в группу, имеющую приоритет для получения государственной социальной по мощи.

В Казахстане основными показателями бедности являются прожиточный минимум и черта бед ности. Прожиточный минимум в Казахстане – это необходимый минимальный денежный доход на одного человека, равный по величине стоимости минимальной потребительской корзины, состоя щей из продовольственной корзины (в размере 70%) и непродовольственных товаров и услуг (в раз мере 30%). Расходы на коммунальные услуги, транспорт и медикаменты составляют значительную часть бюджета семей с низким доходом. Естественно, эти расходы не полностью учитывались при оп ределении размера потребительской корзины, когда 30% были отнесены на долю минимально необ ходимых непродовольственных товаров и услуг.

Имеющиеся данные показывают, что доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, снизилась с 35% до 28% от общей численности населения. Начиная с 1998 г. происходит значитель ное снижение уровня бедности7, тем не менее почти одна третья часть населения все еще живет ниже уровня прожиточного минимума.

Таблица 1.4. Доля населения, живущего ниже прожиточного минимума % населения, живущего ниже прожиточного % населения живущего ниже продовольственной Источник: данные Организации Объединенных Наций (2002 г.).

Большую часть малоимущего населения составляют жители сельских районов. Доля малоимущих среди сельского населения на 50% выше, чем среди городского населения: 38% и 20% соответствен но. Городская бедность сконцентрирована в малых городах с депрессивной экономикой. В 2000 г. до ля населения, живущего ниже уровня бедности, в таких городах составила 41%. Данные, представлен ные в Отчете о человеческом развитии за 2000 г., показывают диспропорцию в уровне бедности по по лу: приблизительно 45% женщин, и только 33% мужчин имели доход ниже прожиточного минимума.

По данным Министерства труда и социальной защиты населения РК в 2002 году около 1,184 мил лионов человек имели право на получение социальной помощи, из них 56,5% – дети, 18,1% – безра ботные, 2,2% – пенсионеры, 7,1% – работающие, 1,7% – инвалиды, 1,3% – студенты, и 13% относят ся к другим категориям.

Анализ данных исследования уровня жизни населения, проведенного в Казахстане в июле г., показал разницу в уровне бедности по регионам. В северных районах страны, которые индустри ально более развиты и богаты природными ресурсами, наблюдается более низкий уровень бедности, чем в южных районах, где население в основном живет очень бедно. Из каждых трех малоимущих жителей двое жили либо в южном, либо в восточном районах страны (данные Всемирного Банка, 1998 г.).

По последним данным предоставленным Агенством РК по статистике, доля людей, находящихся в условиях ни же ПМ составляет 26,9% в третьем квартале 2003 г.

Таблица 1.5. Региональные показатели уровня бедности в Казахстане, 1996 г.

а – Костанайская, Павлодарская и Северно Казахстанская области. Кокчетав в составе Акмолинской области б – Джезказган в составе Карагандинской области, Карагандинская область, Акмолинская область в – Восточно Казахстанская область (включая Семипалатинскую область) и Алматинская область (включая Талдыкорган скую область) г – Мангистауская, Атырауская, Актюбинская и Западно Казахстанская области д – Кызылординская, Южно Казахстанская и Жамбылская области Источник: данные Всемирного Банка (1998 г.).

Уровень бедности в сельских районах был выше и серьезнее, чем в городах. В 2001 г. самый низ кий процент малоимущего населения был зарегистрирован в Северо Казахстанской области (10%), в то время как половина населения в Жамбылской и Мангыстауской областях были малоимущими (ООН, 2002).

Таблица 1.6. Показатели уровня бедности по областям, 2001 г.

Источник: данные Организации Объединенных Наций (2002 г.).

Атырауская и Мангистауская области, в которых отмечен самый высокий показатель валового ре гионального продукта на душу населения в стране, занимают соответсвенно второе и третье места по доле малоимущего населения. Самая острая ситуация с бедностью наблюдается в сельских районах Мангистауской области, где почти каждый житель имеет доход ниже прожиточного минимума.

В то время как почти половина безработного населения является бедным, малоимущие также на блюдались и среди самозанятых, тем самым демонстрируя, что в переходный период в Казахстане за нятость сама по себе не гарантирует выхода из бедности. Это происходит в результате того, что на тра диционных предприятиях заработная плата во многих случаях была низкой и выплачивалась нерегу лярно, а доход от самозанятости или попыток начать собственный бизнес был чреват неопределенно стью.

Как и в других странах, бедное население находится под повышенным риском получения соци альных услуг низкого качества. Малоимущим менее всего доступны услуги образования и здравоо хранения. В отдельных районах Казахстана такое положение осложняется огромными расстояниями, которые люди должны преодолеть для получения тех или иных услуг, а также повышением стоимос ти услуг в связи с продолжающимся финансовым кризисом, что привело де факто и де юре к прива тизации этих услуг.

Необходимо отметить, что одним из важнейших факторов, влияющих на качество жизни бедного населения в Казахстане, является ухудшение экологической обстановки (загрязнение рек отходами химического производства в индустриальных районах, неэффективная ирригация).

В бывшем Советском Союзе население с низкими доходами состояло из одиноких и многодетных матерей, пенсионеров и инвалидов. В настоящее время малоимущее население также включает лю дей, которые не только работоспособны, но и работают. Такое дополнение обусловлено новыми вза имообуславливающими проблемами: безработица, низкая заработная плата и задержки по ее выпла те, а также снижение реальных доходов населения. По состоянию на январь 2003 г. малоимущими в Казахстане являются следующие группы населения: самая большая группа (57%) – дети, за ней сле дует вторая по численности группа (18%) – безработные, и третья группа (7,1%) – работающие граж дане.

В процессе разработки проекта «Программы по снижению бедности в Республике Казахстане на 2003–2005» гг. были определены основные экономические и социальные причины бедности: (1) без работица; низкая заработная плата, низкие пенсии и социальные пособия; (2) ухудшение состояния инфраструктуры, результатом чего стало социальное отчуждение малоимущих слоев населения, про живающих в отдаленных районах страны; (3) сокращение доступа к бесплатным услугам здравоохра нения; (4) сокращение количества общеобразовательных школ и профессионально технических учи лищ в сельских районах; и (5) низкая эффективность государственной адресной социальной помощи.

1.4. Развитие социального обеспечения в Казахстане Начальный этап перехода к рыночной экономике сопровождался значительным сокращением расходов на социальный сектор. Невозможно было далее финансировать полное государственное обеспечение доступа населения к социальным услугам (здравоохранению, образованию, социально му обеспечению и материальной помощи, включая пособия по безработице), которое осуществля лось до перехода к рыночной экономике. Кроме того, государственные предприятия, вовлеченные в рыночную конкуренцию, не могли предоставить такой же уровень обеспечения социальных услуг для своих рабочих, и многие из этих социальных функций пришлось передать государству, «акциониро вать», приватизировать, или прекратить их обеспечение.

Рисунок 1.3. Доля расходов госбюджета в ВВП, 1995–2001 гг.

Государственные расходы, включая кредитование Образование за вычетом возврата средств Источник: данные Агентства РК по статистике.

Вслед за этими структурными преобразованиями в начале 90 х гг. резко сократились бюджетные ассигнования в социальный сектор, которые в середине десятилетия стали восстанавливаться, до стигнув 9%. Ассигнования в сферу социального обеспечения и материальной помощи населению из менялись одновременно с развитием экономического кризиса, что поясняет общую структуру ассиг нований в социальную сферу. Доля бюджетных ассигнований в сферу социального обеспечения и ма териальной помощи увеличилась с 3% в 1995 г. до 34% в 1999 г., однако, начиная с 1999 г., она умень шилась до 25% в 2001 г.

Около одной пятой части ассигнований на здравоохранение и образование поступало из респуб ликанского бюджета. До 1998 г. другая пятая часть ассигнований на здравоохранение поступала из внебюджетных фондов, а остальная часть приходилась на местные бюджеты (около 80% ассигнова ний на образование и 60% на здравоохранение). Социальное обеспечение в основном финансирова лось из внебюджетных средств и местных бюджетов. С упразднением источника внебюджетных средств в 1998 г. республиканский бюджет принял на себя все обязательства по выплате пенсий по со лидарной системе, а также обязательства по выплате специального государственного пособия опре деленным категориям населения, в то время как местные бюджеты взяли на себя обязательства по обеспечению услугами здравоохранения и оказанию адресной социальной помощи. Однако, с года по десяти категориям граждан назначение и выплаты специального государственного пособия были переданы местным бюджетам.

Рисунок 1.4. Государственные ассигнования и ассигнования на социальное обеспечение;

доля социальных ассигнований в общегосударственных ассигнованиях, Доля социального обеспечения и социальной помощи в государственных расходах Источник: данные Агентства РК по статистике.

До 1998 г. система социального обеспечения Казахстана включала пенсии за счет текущих взно сов, ряд льгот, пенсий и субсидий для ветеранов и инвалидов, пособий по безработице и прочих де нежных пособий, включая пособия многодетным семьям и пособия на содержание ребенка. Для этой системы было характерно наличие слишком большого количества категорий получателей, что делало соответствующие программы малоэффективными, а предоставляемые услуги неэффективными.

Кроме того, предоставление социальной помощи было фрагментарным, управление трудным, а рас ходы не были прозрачными. По состоянию на декабрь 1998 г. 47 категорий получателей социальной помощи пользовались 202 видами различных ценовых скидок (начиная от очков для зрения и закан чивая проездом в муниципальном транспорте и лечением в больнице), тем самым серьезно обреме няя бюджет и управление.

В начале 1998 г. структура системы социального обеспечения и источники ее финансирования претерпели значительные изменения: внебюджетные фонды были упразднены; ответственность за выплату пенсий, специального государственного пособия (определенным категориям населения) и государственных социальных пособий была передана республиканскому бюджету, а адресная соци альная помощь малоимущим и безработным перешла в ведение местных бюджетов. Новое разделение обязанностей было четко определено и законодательно закреплено в Законе «О бюджетной системе Республики Казахстан» от 1999 года. Ранее льготы и пособия финансировались либо областными бю джетами, пенсионным фондом, либо фондом социального страхования, но эта система не была ста бильной, в результате чего накапливались задолженности по выплатам. Изменение в финансирова нии специальных государственных пособий направлено по крайней мере на то, чтобы все «льготные категории» граждан (ветераны ВОВ, их семьи и оставшиеся в живых наследники, либо иные специ альные категории, такие как жертвы Чернобыльской катастрофы, репрессированные, ветераны вой ны в Афганистане) своевременно получали положенные им пособия. С апреля 1999 г. были упраздне ны различные льготы и пособия, вместо которых было введено единое специальное государственное пособие. Были упразднены фонд занятости и пособия по безработице, и Правительство указало на то, что особое внимание необходимо уделять активным программам по развитию рынка труда, особенно организации общественных работ и переподготовки кадров.

Правительство Казахстана приступило к осуществлению радикальной пенсионной реформы с целью перехода от системы выплаты пенсий за счет текущих взносов к накопительной системе. Дан ная реформа была введена Законом «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», принятом в июне 1997 г. и вступившем в действие в январе 1998 г. Основная задача реформы заключается в том, чтобы ослабить нагрузку на государственный бюджет и не допустить демографических проблем, ко торые, как предполагалось, могли оказать негативное влияние на систему выплаты пенсий за счет те кущих взносов. Накопительная пенсионная система Казахстана базируется на двух основах: обяза тельной и добровольной. Сама система выплаты пенсий за счет текущих взносов была упразднена в 1998 г., но в течение нескольких последующих десятилетий большая часть населения будет получать две пенсии. Первая – это пенсия за счет текущих взносов, отражающая историю их трудовой деятель ности как минимум в течение шести месяцев до 1 июля 1998 г., и вторая – пенсия по накопительной схеме, основанная на обязательных взносах в частные накопительные пенсионные фонды начиная с 1 января 1998 г. Накопительная система требует выплаты взносов в размере 10% от заработной платы работников, которые непосредственно вычитаются из их заработной платы и размещаются на личных счетах. Те, кто занят в собственном бизнесе, также обязаны делать отчисления в пенсионные фонды в рамках действующей накопительной пенсионной схемы.

Существующая система выплаты пенсий за счет текущих взносов финансируется за счет социаль ного налога (налога с заработной платы), который составляет 21% от фонда заработной платы рабо тодателя. Согласно текущей системе все социальные налоги направляются непосредственно в госу дарственный бюджет. Как только начнет функционировать Фонд социального страхования (ФСС), социальные налоги будут разбиваться на 18%, поступающие в государственный бюджет, и 3% – в ФСС. Предполагается снижение ставки социального налога: на 1,5% в 2005 г., на 2,0% в 2006 г., и на 3,0% в 2007 г. Однако поиск других источников финансирования для компенсации постепенного снижения дохода от социального налога остается главной задачей. Согласно системе выплаты пенсий за счет текущих взносов пенсионный возраст для мужчин составляет 63 года с выплатой взносов в те чение 25 лет, и 58 лет для женщин с выплатой взносов в течение 20 лет8.

При поддержке Всемирного Банка Правительство Казахстана на настоящее время проводит об зор первого периода внедрения новой пенсионной системы. Изначально предполагалось, что к г. пенсионная система Казахстана полностью перейдет на накопительную систему. Обзор накопи тельной системы предназначен для предоставления альтернативных вариантов в случае, если теку щие пенсионные взносы в размере 10% от доходов, не будут достаточными для того, чтобы гаранти ровать доход при выходе на пенсию.

Ожидается, что ФСС, который будет осуществлять выплаты пособия по случаю потери кормиль ца, пособия по безработице и пособия по случаю производственной травмы, создаст всестороннюю структуру пособий социального обеспечения за исключением пенсий по старости. При этом одной из неотложных задач является создание четко функционирующей системы медицинского страхования.

Правительство очень тщательно работает над этим, поскольку в прошлом фонд здравоохранения 8 Прекращение трудовой деятельности до выхода на пенсию возможно для следующих категорий лиц: в возрасте 55 лет, если человек проживает в экологически неблагоприятных районах с максимальным риском радиационного за ражения; в 53 года – для матерей, проживающих в сельских районах и имеющих 5 или более детей в возрасте старше 8 лет (не только в селе, но и в городе).

обанкротился. В настоящее время Министерство здравоохранения РК разрабатывает проект закона «О медицинском страховании», который планируется ввести предположительно в 2005 г. Вероятно, медицинское страхование будет обеспечиваться Государственным центром по выплате пенсий, кото рый на начальном этапе будет функционировать под эгидой Министерства труда и социальной защи ты населения РК, однако эта функция скорее всего будет передана ФСС.

С января 2003 г. производится выплата единовременного пособия на рождение ребенка. На пер спективу Правительство Казахстана планирует три вида пособий семьям, имеющим детей: (1) едино временное пособие после рождения ребенка; (2) пособия по уходу за ребенком (ежемесячно до дости жения ребенком возраста одного года); и (3) пособие на детей до 18 лет. В настоящее время выплачи вается только первое пособие, а введение второго и третьего ожидается в ближайшем будущем.

В 2003 г. Правительство выделило из бюджета 2,9 миллиарда тенге для финансирования единовре менного пособия в связи с рождением ребенка. Предполагается, что второе пособие будет финанси роваться из республиканского бюджета, а третье – из местных бюджетов.

Глава 2. Система адресной социальной Социальная помощь может рассматриваться как последняя надежда для тех, кто нуждается в за щите.

Население, не имеющее дохода или имеющее доход ниже черты бедности имеет право на получение АСП, при условии прохождения проверки нуждаемости. В данном случае социальная помощь, безус ловно, играет экономическую роль в смысле обеспечения совокупного спроса. Активная политика ре интеграции, сопровождающая выплаты социальной помощи, может играть главенствующую роль в (долгосрочном) поощрении трудовой деятельности жителей и их реинтеграции на рынке труда.

2.1. Механизм реализации Закона РК «О государственной адресной социальной помощи»

Адресная социальная помощь (АСП), децентрализованная система социальной помощи, была введена в соответствии Законом РК «О государственной адресной социальной помощи», вступившим в силу 1 января 2002 года. Данный Закон регулирует правовые отношения, связанные с оказанием го сударственной адресной социальной помощи малообеспеченному населению. АСП была введена в целях совершенствования существующей системы социальной помощи и считается частью програм мы по преодолению бедности в Казахстане.

Ответственность за организацию и выплату АСП полностью лежит на местных исполнительных ор ганах. В регионах действуют специальные участковые комиссии, созданные решением местных испол нительных органов. Данные участковые комиссии осуществляют свою деятельность в соответствии с Положениями, утвержденными акимами регионов и согласованными с местными представительными органами. Участковые комиссии готовят заключение о степени нуждаемости заявителя в АСП по фор ме, утверждаемой акимами областей, городов Астана и Алматы, по мере необходимости в пятидневный срок со дня получения поручения со стороны уполномоченного органа или акима аула/поселка участ ковые комиссии проводят обследование материального положения лиц, претендующих на получение АСП, и членов их семей и направляют свое заключение в уполномоченный орган или акиму аула/по селка. Порядок обращения за оказанием АСП обеспечивается следующим образом:

1. Заявитель от себя лично или от имени его/ее семьи обращается по месту жительства в уполно моченный орган или при его отсутствии акиму аула/поселка, получает бесплатно бланки заяв ления и других документов установленного образца. Документы сдаются в уполномоченный орган или акиму аула/поселка по месту проживания.

2. Аким или уполномоченный орган принимает от заявителей заявления с прилагаемыми доку ментами, регистрирует их и направляет в участковые комиссии для проведения материального обследования и представления заключения.

3. Участковая комиссия по поручению уполномоченного органа (акима аула/поселка) проверяет материальное положение (доход) заявителя и его/ее семьи и составляет заключение о степени нуждаемости семьи в АСП. Участковая комиссия представляет результаты обследования вновь в акимат аула/поселка или в уполномоченный орган города (района). Проверка и подготовка заключения должна быть завершена в пятидневный срок со дня получения поручения от упол номоченного органа или акима аула/поселка.

4. Если заявитель обратился с заявлением в акимат аула/поселка, то последний должен сдать до кументы заявителей уполномоченному органу не позднее двадцати дней со дня принятия доку ментов от заявителей.

5. Уполномоченный орган рассматривает документы в десятидневный срок со дня получения от заявителя или акимата аула/поселка и принимает решение о предоставлении или отказе в пре доставлении АСП в форме, утверждаемой акимами областей, городов Астана и Алматы, о чем заявителя извещают в письменном виде с указанием оснований в случае отказа.

6. Решение о назначении АСП или отказе в ней подписывается руководителем уполномоченного органа. В случае, если заявителю отказано в АСП, он может обратиться с жалобой в вышестоя щие инстанции или судебные органы.

Решение о предоставлении АСП зачастую выносится по результатам проверки материального по ложения, акт проверки содержит такие подробные сведения, как состав семьи и доходов (включая на туральный доход, использование продукции от личного подсобного хозяйства для потребления и имеющиеся активы).

Рисунок 2.1. Структура управления АСП Участковая комиссия выносит заключение о степени нуждаемости семьи Местные исполнительные органы формируют участковую комиссию для обследования структуры доходов и материального положения семьи. Сведения, указанные в заявлении, сверяются с данными регистрации семьи для проверки фактического места проживания заявителя и других членов его семьи.

Сведения о доходах также по мере возможности сверяются с соответствующими документами.

Семья, претендующая на получение социальной помощи, подает заявление в соответствующий орган и декларирует совокупный доход, а также доход каждого члена семьи по форме, предусмотрен ной для этих целей (см. Рисунок 2.2.).

Рисунок 2.2. Образец формы заявления на получение АСП Регистрационный номер семьи _ Подпись заявителя_ Дата_ Если совокупный ежемесячный доход семьи, поделенный на число членов семьи, будет ниже чер ты бедности, данная семья имеет право на получение АСП. Черта бедности устанавливается ежеквар тально в виде фиксированного процента от прожиточного минимума. Определение черты бедности приводится в Законе «О прожиточном минимуме», вступившем в силу с января 2000 года. Состав про довольственной корзины, а также нормы потребления каждого продукта определены Казахстанским институтом питания. Средняя норма потребления каждого продукта рассчитывается, исходя из воз раста, пола и нормы потребления. Прожиточный минимум рассчитывается для каждого региона, а также для страны в целом9. При расчете прожиточного минимума средние нормы потребления про дуктов питания умножают на средние розничные цены, определенные Агентством РК по статистике, и таким образом определяют стоимость потребительской корзины в среднем по стране. Однако роз ничные цены, используемые для определения прожиточного минимума, различаются по регионам.

Вследствие разницы в розничных ценах в каждом регионе прожиточный минимум получается раз личным.

Существующая в Казахстане система позволяет всем регионам устанавливать собственный про житочный минимум, исходя из розничных цен, сложившихся в регионе. По данным Агентства РК по статистике, во 2 м квартале 2003 года прожиточный минимум был равен 5243 тенге; соответственно средняя черта бедности, рассчитанная, исходя из прожиточного минимума, составила 2097 тенге (см.

разбивку по регионам в статистическом приложении). Размер АСП, выделяемой получателям, опре деляют ежеквартально, но фактические выплаты АСП производятся ежемесячно. Право на получе ние АСП и ее размер могут пересматриваться в связи с изменениями в составе семьи и ее финансовом положении. Пересмотр права на получение АСП осуществляется в течение квартала на основе добро вольных заявлений получателей АСП в связи с изменением материального положения семьи. Одино кие лица и семьи могут опротестовать в суде решения, принятые местными исполнительными орга нами. В случае отказа безработного члена семьи, получающего АСП, от предложенной работы, вы плата АСП для него приостанавливается на ближайшие 6 месяцев.

Размер АСП, представляет собой разницу между среднедушевым доходом семьи и чертой бедно сти. Сумма АСП рассчитывается следующим образом:

ЧБ – черта бедности СД – среднедушевой доход члена семьи (совокупный доход семьи/число членов семьи) В течение первых трех месяцев 2003 года общие расходы на АСП в Казахстане составили около 2, млрд тенге. Число получателей АСП в первом квартале 2003 года составило 675,7 тысяч человек.

Средний размер АСП на каждого получателя в первом квартале 2003 года составил около 1 018 тенге.

До 2002 года право на получение социального пособия имели только дети до 18 лет. Хотя право получать АСП имеет сейчас все население Казахстана, включая взрослых, живущих ниже черты бед ности, основными получателями АСП по прежнему остаются дети до 18 лет, которые составляют 60,8% от общей численности получателей АСП в стране.

На Рисунке 2.3. дается структура получателей АСП по категориям в первом полугодии 2002 и годов. Если сравнить оперативные данные о получателях АСП на 01.07.2003 г. с данными на 01.07.2002 г., то видно, что число получателей сократилось с 1039,2 тысяч человек до 774,3 тысяч че ловек. Число получателей в возрасте до 18 лет сократилось на 124,6 тысяч, число безработных получа телей на 80,3 тысяч, работающих – на 14,9 тысяч, пенсионеров, инвалидов и лиц других категорий – на 12 тысяч, 7,8 тысяч и 23,6 тысяч соответственно (Статистическое приложение 2.1). Хотя общая численность получателей сократилась, некоторые категории получателей все же увеличились в про центном отношении. Например, увеличилась доля детей до 18 лет, работающих и студентов: детей до 18 лет – с 57,3 до 60,8%, работающих – с 7 до 7,4%, студентов – с 1,3 до 1,6%.

9Начиная с нынешнего года, прожиточный минимум рассчитывают также по каждому району.

10Если среди членов семьи есть безработный, то для получения АСП он обязан зарегистрироваться в районном или муниципальном центре занятости. Если в семье есть незарегистрированный безработный, то общая сумма АСП, выделяемая семье, рассчитывается следующим образом: (ЧБ – СД) х (Число членов семьи – Число незарегистриро ванных безработных членов семьи) = Общая сумма АСП в месяц.

Рисунок 2.3. Структура получателей АСП по категориям (01.07.2002 г. и 01.07.2003 г.) Ухаживающие за детьми* * Прочие включают в себя категорию ухаживающих за детьми по состоянию на 01.07.2002 г.

Источник: данные Министерства труда и социальной защиты населения РК.

При определении права на получение АСП учитывают все виды доходов, в том числе помощь род ственников, за исключением АСП и целевых жилищных субсидий11. Некоторые люди для получения права на АСП указывают нулевой доход. Во избежание этой проблемы и в целях определения реаль ного уровня доходов семьи на областном, городском и районном уровне проводятся обследования до мохозяйств.

Состав и размер семьи, которые также влияют на право получения АСП, как правило, определя ются исходя из фактического числа членов семьи, проживающих вместе и зарегистрированных по од ному адресу. Однако в ряде случаев вместе с семьей проживают постояльцы и/или дальние родствен ники, не декларирующие свой доход, но участвующие в расходах семьи. Пенсионеры считаются час тью семьи, если они проживают совместно со своими детьми. Однако пенсионеры возражают против такого подхода, так как считают пенсию своим личным доходом, который не должен включаться в расчет дохода домохозяйства. Для того, чтобы АСП получали действительно нуждающиеся, необхо димо дать четкое определение домохозяйства.

2.2. Понятие адресности Под адресностью подразумевается выявление тех, кто конкретно будет или не будет иметь право на получение социальной помощи. Адресность предполагает, что определенная группа лиц должна быть исключена из числа получателей социальных пособий.

Цель адресности состоит в концентрации ресурсов для оказания помощи тем, кто больше всего в ней нуждается. Если пособия будут получать только малоимущие, сумма, выделяемая каждому полу чателю, увеличится или сократятся затраты на реализацию программы. Правильное определение субъектов адресной помощи означает, что программа охватывает большую часть бедного населения.

Если многие малоимущие остаются вне действия программы, ее влияние на ситуацию с бедностью В ряде регионов существует особая система регистрации благотворительных организаций для включения благо творительной помощи в расчет дохода.

соответственно уменьшится. Таким образом, адресность улучшает как эффективность программы, так и ее влияние на благосостояние населения.

Хотя адресность полезна для улучшения эффективности социальных программ и программ по преодолению бедности, она имеет свою стоимость. Эта стоимость отражается в трех аспектах: адми нистративном, стимулирующем и политическом. Только путем расчета затрат и преимуществ каждо го механизма обеспечения адресности можно определить, каким методом нужно воспользоваться, чтобы добиться лучших результатов.

Для обеспечения адресности необходим четкий механизм определения понятия «малоимущий» и «имеющий право получать пособия», и тех, кто таковым не является и должен быть исключен из чис ла получателей. Этот механизм имеет свою стоимость. В целом, чем точнее можно отделить малоиму щих от остальных, тем вероятнее то, что административные затраты будут высокими. Например, для точного отделения малоимущих от остальных категорий необходимо изучить благосостояние каждо го гражданина страны. Для этого потребуется тщательный учет сезонных и натуральных доходов, со става домохозяйств, местных цен, стоимости активов и так далее, а также проверка этих сведений. Это трудное и, скорее всего, очень дорогостоящее дело. Некачественная методика оценивает доходы толь ко тех, кто претендует на участие в программе, и не учитывает такие вопросы, как сезонный и нату ральный доход и его проверку. Эту задачу выполнить проще, но при этом не получится четкого отде ления малоимущих от остальных. В системе социальной помощи Казахстана сочетаются элементы обоих подходов.

Адресные системы могут обладать мотивирующим воздействием, которое является побочным эф фектом основной задачи по выделению малоимущих среди всего населения. Вот три основных вида отрицательной мотивации, которая нивелирует преимущества адресности: поощрение бездеятельно сти, перераспределение и непродуктивное использование времени или ресурсов. Для того, чтобы из мерить точность и эффективность адресной системы, нужно определить целевую группу, найти зна чение ошибок адресности и объединить эти данные.

В настоящем исследовании не проводится расчет коэффициента утечки (проверка всех категорий граждан, участвующих в программе), который определяется путем деления числа получателей, не яв ляющихся малоимущими, на общую численность участников программы. В связи с отсутствием дан ных также не проводится расчет коэффициента выпадения, определяющегося путем деления числа малоимущих, которые должны были бы участвовать в программе, но оказались за ее рамками, на об щую численность малоимущих.

Коэффициенты участия (доля участвующих в программе от тех, кто должен был участвовать) име ют низкое значение. В 2002 году средний коэффициент участия по стране составлял 50,5%, тогда как в городе Астана, Кызылординской и Костанайской областях он составлял 15,8, 23,7 и 33,0% соответ ственно. Коэффициенты участия могут быть еще ниже, чем должны быть, что, возможно, вызвано тем, что средств бюджета программы хватает лишь на первых заявителей. Такое финансовое ограни чение не соответствует замыслу программы. Для увеличения коэффициентов участия (снижения ошибки, связанной с исключением) необходимо не менять механизм адресности и не улучшать сте пень охвата системы, но обеспечить программе полноценное финансирование с тем, чтобы она соот ветствовала своему замыслу.

2.3. Сравнение получателей АСП, суммы АСП и финансирования АСП по регионам В состав целевых групп в Казахстане входят: дети; безработные; престарелые граждане; инвали ды; лица, осуществляющие уход за инвалидами; а также молодые люди, проходящие учебу.

Сравнение АСП по регионам показывает, что в 2002 году самую большую группу получателей АСП в областях – от 46 до 64% – составляли дети. Средний размер семьи в Казахстане – 3,6 человек, однако это значение варьируется в зависимости от региона и места проживания. На юго западе стра ны, населенном, в основном, коренным населением, семьи большие. Сюда относится Кызылордин ская (5,1 человек), Южно Казахстанская (4,9 человек), Атырауская (4,6 человек) и Жамбылская (4,1 человек) области. Многодетные семьи подвержены гораздо большему риску бедности. В Южно Казахстанской, Жамбылской и Восточно Казахстанской областях наблюдается наибольшая доля де тей получателей АСП (64, 63 и 62% соответственно). Безработные являются второй по размеру груп пой, составляя от 10,4 до 39,4% от общей численности получателей АСП. На долю прочих лиц прихо дится от 4,3 до 21,6% от общего числа получателей. В Карагандинской области, городах Астана, Ал маты и Южно Казахстанской области они составляют 21,6, 20,7 и 17% соответственно. Необходимо отметить, что в Атырауской, Западно Казахстанской и Северо Казахстанской областях примерно 10% получателей АСП были из числа работающего населения.

Рисунок 2.4. Распределение категорий получателей АСП по регионам по состоянию на 01.01.2003 г.

Источник: данные Министерства труда и социальной защиты населения РК.

Средний размер АСП варьируется по стране. В начале года наибольший размер пособия АСП со ставлял 1506 тенге, а наименьший – 500 тенге.

В 2002 году во всех областях, кроме Мангистауской, сначала наблюдалась тенденция к увеличе нию, а затем к уменьшению размера АСП. В Мангистауской области был установлен самый высокий в стране размер АСП – 1 740 тенге, который затем был увеличен еще на 482 тенге в течение года. Од новременно в Кызылординской и Южно Казахстанской областях были установлены самые низкие суммы пособий, примерно по 500 тенге по состоянию на конец года12.

В Атырауской, Костанайской областях и в городе Алматы уточненный бюджет был исполнен на 100%. Худшая ситуация с точки зрения расходов местных бюджетов наблюдалась в Алматинской облас ти и в городе Астане – 74,5 и 84,7% соответственно. В Карагандинской, Мангистауской, Павлодарской, Северо Казахстанской и Южно Казахстанской областях эта цифра составила примерно 100%.

12 По Жамбылской области данные за 4 й квартал отсутствуют.

Рисунок 2.5. Исполнение расходной части местных бюджетов по состоянию на 01.01.2003 г.

1 1 1 1 Источник: данные Министерства труда и социальной защиты населения РК.

Другим способом определения уровня бедности в Казахстане является расчет доли получателей АСП в общей численности населения каждой области/города. Как показано на Рисунке 2.6, наиболь шее число получателей АСП отмечается в Кызылординской области. За ней следует Атырауская об ласть, а третье место занимает Актюбинская область. Наименьшее число получателей АСП отмечено в Астане, за которой следует Алматы. Численность получателей АСП также находится в устойчивой зависимости и под влиянием наличия средств на АСП или, точнее, суммы бюджетных средств, выде ляемых на АСП. В свете этого бюджетного аспекта, наибольшая сумма средств выделяется на АСП в Алматинской области, за которой следует Южно Казахстанская и Атырауская области (второе и тре тье место соответственно – см. Статистическое приложение 2 VI.), что не обязательно должно совпа дать с результатами, показанными на Рисунке 2.6. Однако, при этом следует также учитывать тот факт, что черта бедности, как критерий определения суммы АСП, также не совпадает в различных об ластях. Из за разницы в черте бедности трудно установить – если исходить из корреляции бюджета АСП и доли получателей АСП – все ли нуждающиеся получают помощь. Тем не менее Рисунок 2. несомненно, иллюстрирует региональную сегментацию бедности в Казахстане.

Рисунок 2.6. Доля получателей АСП в общей численности населения области/города Примечание: Данные о получателях АСП даны по состоянию на 01.01.2003 г., тогда как данные о населении облас ти/города даны по состоянию на 01.01.2002 г.

Источник: расчеты автора на основе данных Статистического ежегодника Республики Казахстан за 2002 год; данные Минтруда.

2.4. Сравнение черты бедности и прожиточного минимума по регионам Масштабы бедности в Казахстане варьируются в региональном разрезе, что указывает, главным образом, на существующее между регионами различие по уровню доходов. При этом наблюдается почти трехкратная разница по уровню заработной платы. Примечательно, что высокие экономичес кие показатели не всегда положительно сказываются на положении бедного населения. Например, в Мангистауской области наблюдается одно из самых высоких в стране значений валового региональ ного продукта на душу населения, однако при этом здесь самая большая доля малоимущего населе ния.

Кроме того, существует заметная разница в денежных доходах населения разных регионов.

В Мангистауской области, где малоимущие, особенно в сельских районах, составляют 46,2% населе ния, средняя номинальная зарплата в добывающей промышленности в 8,5 раза выше, чем в сельском хозяйстве. По видимому, экономический рост сам по себе не гарантирует улучшение материального положения людей при отсутствии эффективной системы перераспределения финансовых ресурсов.

В Мангистауской и Атырауской областях установлен наивысший размер прожиточного миниму ма в размере 6 453 тенге и 6 045 тенге соответственно. Черта бедности здесь также установлена на на ивысшем уровне, так как она по определению составляет 40% от прожиточного минимума. В Южно Казахстанской области прожиточный минимум самый низкий – 3 900 тенге. Черта бедности в регио нах колеблется на уровне от 2 535 тенге до 1 502 тенге.

Рисунок 2.7. Размер прожиточного минимума и черта бедности в 2002 г.

Источник: данные Министерства труда и социальной защиты населения РК.

2.5. Эффективность АСП на рынке труда;

безработица и минимальная заработная плата Дифференциация между регионами затрагивает не только черту бедности, но и занятость. Паде ние спроса на рабочую силу в регионах часто предопределяется особенностями их социально эконо мического развития, скоростью структурных изменений, уровнем технического переоснащения про изводственных мощностей и другими факторами.

Длительная безработица вызвана тем, что часть трудоспособного населения не отвечает спросу, существующему на рынке, в силу своего возраста, квалификации и психологических установок. Это положение также усугубляется тенденцией к сокращению штатов на существующих предприятиях.

Возможности для самостоятельной занятости, организации семейных хозяйств или малых предприя тий сдерживаются из за отсутствия необходимых навыков и начального капитала.

Как видно в Статистическом приложении 2 II., значительную часть получателей АСП составляют безработные. Эта тенденция наиболее заметна в г. Алматы, Павлодарской и Костанайской областях.

В соответствии с нынешним законодательством Казахстана, безработные люди не имеют право на по лучение АСП в случае, если они отказываются от предложенной им работы. Тем не менее, для безра ботных прохождение или завершение профессионального обучения для получения работы не являет ся необходимым условием получения АСП. Несмотря на ограниченные бюджетные возможности ме стных властей, необходимо более активно проводить профессиональное обучение, которое в итоге напрямую связано с улучшением экономического развития на местном уровне. Одним из наилучших предложений было бы проведение профессионального обучения безработных в течение периода по лучения АСП.

Занятость и доход, который приносит АСП, имеют огромное влияние на составляющие уровня жизни, такие как питание, здоровье, образование и воспроизводство населения. Низкий уровень за нятости является основной причиной бедности.

В период между 1991 и 2002 годами изменилось соотношение между занятым/самозанятым насе лением в общей численности занятого населения: число самозанятых лиц увеличилось с 4,2 до 40%, число занятых сократилось примерно на 36% – с 95,8 до 60%. Рост самостоятельной занятости может говорить как об экономическом росте, так и о необходимости искать возможности для выживания.

Согласно данным проведенного в 2001 году обследования занятости, наибольшую долю среди безработных составляли лица от 15 до 39 лет. Молодежь от 15 до 24 лет составляла 30,8% всех безра ботных.

Численность безработных (не занятых оплачиваемым трудом, активно ищущих работу и готовых начать работать) составила 780,3 тыс. человек, что на 126 тыс. человек или на 14% меньше, чем в пре дыдущем году. Практически половину всех безработных (56,7%) составляют женщины.

Рисунок 2.8. Уровень безработицы в 1998–2001 гг.

Источник: данные Агентства РК по статистике.

В 2001 году самый высокий уровень безработицы в стране был отмечен в Кызылординской, Аты рауской и Жамбылской областях – 13,9, 13,5 и 12,7% соответственно. Самый низкий уровень безра ботицы отмечался в Восточно Казахстанской (7,3%), Северо Казахстанской (8,9%) и Павлодарской (9,2%) областях. На Рисунке 2.8. показано, что самый низкий уровень безработицы в период 1998–2001 гг. был отмечен лишь в Восточно Казахстанской области.

В 2001 году женщины составляли самую большую долю безработных в Мангистауской (68,6%), Павлодарской (67,5%) области, а также городе Астана (66,5%). Самая низкая доля безработных жен щин была отмечена в Костанайской (48%), Кызылординской (50,9%) и Северо Казахстанской (52%) области (Статистическое приложение 2 VIII.).

Признаки длительной безработицы становятся все заметнее. В 2001 году одну треть зарегистриро ванных безработных составляли люди, ищущие работу более года. Длительно безработные составля ли 23%. Требования к квалификации соискателей работы становятся все более жесткими, что умень шает шансы трудоустройства для молодежи без опыта и необходимых навыков.

В связи с дефицитом рабочих мест проблема занятости обостряется для инвалидов, у которых са мый низкий статус на рынке труда. Репатрианты, которые в большинстве своем не имеют квалифи кации, также с большим трудом находят себе работу.

Проблема занятости женщин стоит особенно остро в сельских районах и малых городах. Незаня тая женщина несет на себе двойную нагрузку: она тратит больше времени на уход за другими члена ми семьи и в то же время должна искать дополнительные источники дохода. Положение людей пред пенсионного возраста, особенно женщин, также усугубляется из за дискриминации со стороны рабо тодателей по половому и возрастному признаку. Женщины испытывают больше проблем в области трудоустройства, так как работодатели предпочитают нанимать мужчин. В 2001 году доля мужчин среди зарегистрированных безработных составила 8,9%, женщин – 12%.

Главными факторами бедности женщин являются разница в уровне мужской и женской занятос ти, огромное различие в заработной плате мужчин и женщин, а также слабая конкурентоспособность женщин на рынке труда. Как правило, женщины трудятся в низкооплачиваемых отраслях (организа ции здравоохранения, образования, социальных услуг, культуры).

Другой проблемой рынка труда в Казахстане является приток нелегальной рабочей силы, в основ ном из стран СНГ. Некоторые работодатели стремятся нанимать дешевую рабочую силу из числа не законных эмигрантов, несмотря на их низкую квалификацию. В этом случае местному населению приходится конкурировать в неравных условиях, что ведет к росту неформального сектора и неле гальной занятости.

На Рисунке 2.9. показано, что в г. Алматы безработные составляют 39,4% от общего числа получа телей АСП. Высокая доля безработных получателей АСП наблюдается также в Павлодарской, Коста найской и Акмолинской областях.

Рисунок 2.9. Доля безработных получателей АСП по состоянию на 01.01.2003 г.

Источник: данные Министерства труда и социальной защиты населения РК.

Существует большое количество низкооплачиваемых рабочих мест и частичная занятость (рабо та на неполный рабочий день). Уровень заработной платы сильно варьируется в зависимости от вида экономической деятельности и из за разницы между секторами национальной экономики по произ водительности труда и квалификации персонала. Получатели АСП находятся в основном среди без работных и лиц с низкими доходами. В настоящее время черта бедности определяется на основании прожиточного минимума в каждой области и является критерием для получения АСП. В 2003 году средний прожиточный минимум по республике составил 5 243 тенге, в тоже время минимальный раз мер месячной заработной платы составил 5000 тенге, и равнялся уровню минимальной пенсии. В те ории минимальную заработную плату и минимальную пенсию следовало бы поместить выше уровня прожиточного минимума. Однако, учитывая высокий уровень активности в неформальном секторе экономики и полученный доход, минимальный уровень заработной платы, установленный в офици альной экономике, не может служить надежным показателем минимального стандарта. Как и в дру гих развивающихся странах, минимальная зарплата в Казахстане установлена на довольно низком уровне. В соответствии с законом № 474 1, разница между минимальной зарплатой, минимальной пенсией и прожиточным минимумом должна быть существенно уменьшена13.

Как видно, социальная помощь в сочетании с политикой в сфере занятости способствует соци альной стабильности. Отсутствие социальной помощи ведет к росту альтернативных издержек, в ча стности, связанных с ростом социальной напряженности и преступности, которые в свою очередь до рого обходятся экономике, так как оттягивают ресурсы из продуктивных секторов, подрывают ин фраструктуру или ведут к снижению инвестиций. Поэтому социальную помощь можно рассматри вать как эффективный инструмент.

2.6. Проблемы, испытываемые системой АСП в Казахстане Существуют проблемы, связанные с выявлением бедных, так как они скрывают свой реальный совокупный доход. Социальная помощь предоставляется по заявлению, но число получателей не все гда пропорционально/равно численности населения с доходами ниже черты бедности.

В сельских районах наблюдается ряд проблем, связанных с предоставлением АСП. Во первых, система АСП иногда оказывает отрицательное воздействие на занятия сельским трудом. Во вторых, даже если у людей сохраняется мотивация трудиться, в сельских районах трудно проводить эффек тивную политику в сфере рынка труда из за ограниченных возможностей для занятости. Также на блюдаются трудности с успешной реализацией в сельских районах схем микрокредитования, причем эффективное средство решения этой проблемы до сих пор не найдено.

Стратегия в сфере занятости должна учитывать краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные перспективы изменения спроса и предложения на рынке труда. Сложность состоит в точности опре деления спроса на труд и уровня безработицы в различных отраслях и профессиях. Необходимо обес печить координацию всех национальных и региональных программ развития в сфере занятости и преодоления бедности и вставить их в контекст достижения общих социально экономических задач.

Нужно разработать и усовершенствовать понятия домохозяйства и дохода домохозяйств, улуч шить методику определения прожиточного минимума и черты бедности, создать эффективные связи между существующими базами данных (связанными с определением бюджета домохозяйств, отдель ными домохозяйствами и социальным обеспечением), а также определить роль и возможности орга нов местного самоуправления по финансовым и административным аспектам АСП.

13 Закон № 474 1 гласит: «минимальные размеры месячной заработной платы и пенсии ежегодно утверждаются за конодательным актом на основе прожиточного минимума, исходя из принципа поэтапного повышения их до величи ны прожиточного минимума».

Глава 3. Измерение дохода домохозяйства 17 июля 2001 года в Казахстане был принят Закон «О государственной адресной социальной по мощи», который вступил в силу с 1 января 2002 г. В соответствии с этим законом и другими норма тивными актами, принятыми Правительством позднее, адресная социальная помощь (АСП) предо ставляется лицам со среднедушевым доходом не превышающим черту бедности. Среднедушевой до ход рассчитывается, исходя из среднемесячного совокупного дохода семьи, поделенного на количе ство членов семьи.

Это положение, кажущееся ясным и простым, тем не менее вызвало ряд методических вопросов в течение первого года после введения АСП. Во первых, в статистической практике страны понятие «семья» было заменено понятием «домохозяйство». Агентство РК по статистике с учетом междуна родных рекомендаций (в отношении статистики населения, социальной статистики, системы нацио нальных счетов и т. д.) использует понятие «домохозяйство» в качестве учетной единицы (или «инсти туциональной единицы», «статистической единицы») при составлении социально экономических обследований.

Основным источником данных о доходах, расходах и уровне жизни населения Казахстана являет ся экономико–статистическая информация, получаемая в результате ежеквартального выборочного обследования домохозяйств, (очевидно, основанная на данных, собранных по домохозяйствам), про водимое Агентством РК по статистике. Во вторых, в соответствии с законами и нормативными акта ми по АСП, местным органам разрешается самостоятельно определять размер домохозяйства («се мьи»), количество членов домохозяйства («семьи») для назначения АСП, а также определять размер совокупного дохода. В целях большей эффективности и прозрачности АСП Министерство труда и со циальной защиты населения (МТСЗН) Казахстана работает над совершенствованием этого процесса.

При этом оказалось особенно необходимым дать определение таким терминам, как «домохозяйство»

и «совокупный доход домохозяйства», которые являются основными при оказании АСП. В настоя щем отчете высказываются некоторые соображения методического характера с учетом национальной и международной практики.