«Н. М. Добрынин ФЕДЕРАЛИЗМ ИСТОРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Новосибирск Наука 2005 1 УДК 342.1/.3 ББК 67.400 Д57 Рецензенты доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С. А. ...»

Процесс образования федерации в США был коротким по историческим меркам, однако вокруг юридической природы нового государства возникла острая политическая дискуссия. Сторонники конфедерации видели в новой Конституции только договор, который по необходимости можно будет легко расторгнуть. Централисты считали новую Конституцию отнюдь не просто договором, а высшим законом союзного государства, призванного объединить американский народ. Первую группу главным образом составляли работорговцы и плантаторы южных штатов, вторую — представители промышленного Севера14.

В условиях подобной биполярности населения Штатов «отцыоснователи» федерации приняли, пожалуй, единственно верное решение: параллельно с изменением политической инфраструктуры будущего государства они стали создавать новую идеологию объединенной Америки. Суть ее сводилась к тому, что законы федерации должны издаваться не для штатов и правительств, а для граждан страны. Объединение штатов в федерацию необходимо было для создания сильного государства, способного защитить общественный порядок и справеддерации) // Власть. 2000. № 6. С. 16–20; Hannum H. Autonomy, Sovereignty and SelfDetermination. Philadelphia, 1990. Р. 6–23.

Калина В. Ф. Национальные модели... С. 200; Тишков В. А. Нация — это метафора... С. 17–18.

ливость и интересы своих граждан15. Членами союза, по сути, должны были стать не отдельные государства, а их граждане.

Общественное сознание Америки под воздействием удачной и жизнеспособной идеологической составляющей существенно изменилось.

За короткий период на основе мелких разрозненных государственных образований сложился единый союз. В то время, укрепив федерацию, североамериканские колонии бросили вызов более богатой и промышленно развитой Европе. Теперь же Соединенные Штаты Америки — это крупнейшая капиталистическая страна, достигшая высокой степени экономического и технологического развития, оказывающая решающее влияние на международные отношения.

Идея федерализма была близка американскому народу как никакому другому. Североамериканские колонисты были в большинстве своем протестантами, исповедовали принципы свободы совести и деятельности и были свободны от европейских религиозных доктрин с их строгой подчиненностью религиозному центру. «Они мыслили устройство общества и государства на принципах договора и добровольного исполнения взятых на себя обязательств»16. Эти принципы по преимуществу и легли в основу менталитета граждан США и оказали мощное влияние на теорию и практику мирового федерализма. В частности, благодаря им существуют два базовых подхода к сущности федерализма.

Согласно первому из них, распространенному по большей части в Европе и России, федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями различного уровня. Ключевым понятием в подобной структуре оказывается «государство». Федерация определяется как комплекс, связывающий отношениями координации некую совокупность социальных институтов. В подобной трактовке двигателем координации является государственная власть.

В соответствии со второй доктриной, которую отстаивают в основном североамериканские ученые, федерализм является формой самоорганизации граждан, обеспечивающей согласование бытующих в обществе индивидуальных интересов17. «Что же касается взаимоотношений, складывавшихся между элементами государственной системы, то они были вторичными, “надстраивающимися” над личностным измерением федералистской идеи»18. Не случайно наблюдения за становлением и развитием американской теории федерализма позволяют См.: Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея.

М., 1993. С. 113–115, 163–164, 209–210.

Калина В. Ф. Национальные модели... С. 201; Чиркин В. Е. Федеральное принуждение... С. 16–20; Hannum H. Autonomy... Р. 6–23.

См.: Федералист: Политические эссе... С. 113–115, 163–164, 209–210.

Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» в современной России // http://www.legislature.ru/fund/persons/zakharov/01p1.htm сделать многозначительный вывод о том, что в этой политической теории отсутствует понятие государства как такового19. Таким образом, основным ориентиром построения принципиально новой политики Соединенных Штатов стал конкретный человек, обладавший нерушимыми правами и свободами.

Нельзя забывать также и о той роли в формировании демократического мышления американцев, которую сыграли особенности исторического развития и становления этой страны. Историю же Америки можно понять «лишь учитывая значение двух взаимосвязанных сил, определивших ее ход: американской политической культуры и географической среды, способствовавшей оформлению этой культуры»20.

Первые колонисты, прибывшие к берегам американского континента, обнаружили бесчисленные и, казалось, неисчерпаемые богатства — источники продовольствия, древесины, полезных ископаемых — того, что не просто позволяло удовлетворять насущные потребности, но и хватало с избытком. Плодородная земля с обильной растительностью и разнообразной фауной и все богатство природных ресурсов, о котором не могли даже мечтать колонисты-европейцы, определили особый путь экономического развития Америки.

Второе необходимое условие формирования специфической американской идеологии прогресса и достижений, кроме природного изобилия,— наличие свободных земель. Возможность их безвозмездного приобретения с последующим заселением, обработкой и неизменной добычей полезных ископаемых открывала необозримые перспективы для обогащения.

«Я, пожалуй, даже не знаю другой такой страны,— писал А. де Токвиль,— где бы любовь к деньгам занимала столь прочное место в сердцах людей»21. Завоевание все новых земель и постепенное обогащение способствовали осознанию значимости частной собственности и состоятельности во всех ее видах. В стране, где еще не было аристократии и титулов, передающихся по наследству, заселенной в основном землевладельцами и представителями среднего класса, достигнуть высот общественного положения можно было легко. Состав американского общества в начале своей истории обладал чрезвычайной социальной мобильностью.

«Америка была первым обществом, в котором отсутствовали четко установленные социальные рамки. Положение индивида в обществе, его профессия не были связаны ни с рождением, ни с наследственныСм.: Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Политические исследования.

1995. № 5. С. 110.

Херсон Л. Дж. Р. Идеология в Соединенных Штатах // Политические исследования. 1993. № 6. С. 87.

Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992.

ми привилегиями: они представляли результат его личных усилий»22.

Знаменитая «американская мечта» о том, что любой чистильщик обуви при желании, упорстве и должным образом приложенных усилиях может в перспективе стать президентом Соединенных Штатов, корнями уходила в ту самую плодородную землю неосвоенного американского континента с открытыми на Запад границами. Однако развившийся в Америке индивидуализм не препятствовал распространению и укоренению идеи власти закона и равенства всех перед этим законом — идеи, приобретшей затем почти гипертрофированные формы.

Само зарождение демократического общества, существующего в наиболее приемлемых для него условиях федеративного государства, связывается теперь с Соединенными Штатами. Именно в Америке идея федерализма выкристаллизовалась в своей наиболее демократичной форме. «То, что мучительно вызревало в Европе, с легкой руки ее наиболее “пассионарных” представителей с их неуемной жаждой справедливости и равных прав было реализовано в Америке, обеспечив ее гражданскому обществу небывалый динамизм»23.

Итак, можно констатировать, что политическая культура и идеология Америки сформировались еще до образования собственно Соединенных Штатов, и создателям федерации и новой конституции оставалось только оформить настроения народа, витавшие в воздухе. Что они и сделали — и сделали, надо заметить, успешно, ибо, как мы уже говорили, в Америке все еще действует первая Конституция 1787 г. и за все это время в нее было внесено только 27 поправок (из них последняя в 1992 г.).

Успеху идей федерализма в Америке не помешала первоначальная разрозненность колонистских поселений, превратившихся затем в столь же разрозненные штаты. Подкрепленная надлежащим идеологическим образом, привязанность к своей родине превратилась для граждан Америки в горячую любовь к сплотившему всех Отечеству. Важным условием сохранения федералистского единства является тот факт, что население Америки хотя и было этнически разнородным, но при этом в нем не имел приоритета какой-либо из этносов. Также важно и то, что, в отличие, например, от российской модели — собирания земель вокруг более сильного центра — образование федерации в Америке шло путем договора между добившимися самостоятельности государствами.

Конституция 1787 г. закрепила образование суверенного федеративного государства и установила, что федеральное право имеет приХерсон Л. Дж. Р. Идеология... С. 88.

Самохвалов А. Становление федерализма в Европе, Америке и России // Федерализм. 2001. № 4. С. 193; Тишков В. А. Нация — это метафора... С. 17–18.

оритет над правом штатов24. Впервые она была дополнена Биллем о правах (первыми десятью поправками, закрепляющими основные политические и личные свободы и исходящими из концепции о естественных и неотчуждаемых правах), ратифицированным в 1791 г.

Американский федерализм начала XIX в. был весьма далек от сегодняшнего. Для населения штаты были гораздо более важны, нежели федеральные институты, так как люди все еще оставались прежде всего жителями своих (хотя и разросшихся) поселений-колоний и ощущали себя гражданами Пенсильвании, Вирджинии или Техаса, но никак не Америки. Политическая централизация была еще слаба25.

Правда, чем дальше на Запад, тем более центристские настроения проявляли американцы. Объяснялось это тем, что в совсем новых западных штатах (типа Монтаны) население не имело исторических корней и состояло в основном из мигрантов. Патриотизма по отношению к своему штату они испытывать не могли, так как по большому счету еще не признали штат «своим», своей родиной. Даже сейчас «местный»

патриотизм в Америке сильно отличается от штата к штату.

Идея же справедливости, демократии и равных прав для всех граждан страны ассоциируется в Америке больше с федеральными законами, прежде всего с Конституцией, чем с региональными или местными.

Конституция внесла огромный вклад в формирование американской нации26.

Различия в политическом климате штатов были в XIX в. весьма серьезными. Нарушение социального единства государственной власти, господство социально различных сил в федерации и ее субъектах, а также в различных субъектах порой приводило к вооруженным столкновениям. Так произошло во второй половине XIX в., когда между северными и южными штатами вспыхнула гражданская война (1861– гг.). На рабовладельческом и плантаторском Юге господствовали феодальные отношения, в то время как на промышленном Севере уже утвердились капиталистические. Попытка южных штатов выйти из состава союза и образовать новую конфедерацию привела к войне, однако вместе с поражением южан была подавлена. Верховный суд США принял тогда постановление о нерасторжимости союза штатов.

Согласно Конституции вступление штатов в какие-либо союзы, договоры или конфедерации запрещается и по сей день. Штаты тем не менее принимают свои конституции, вправе издавать свои законы и обладают собственным гражданством. Таким образом, каждый гражданин США имеет гражданства и штата и страны.

Чиркин В. Е. Конституционное право... С. 346.

Чиркин В. Е. Федеральное принуждение... С. 16–20; Hannum H. Autonomy... Р. 6–23.

Чиркин В. Е. Федеральное принуждение... С. 16–20; Hannum H. Autonomy... Р. 6–23.

В Конституции США действует единственная норма, устанавливающая принципы взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации. Она сформулирована следующим образом: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом» (поправка Х)27.

Пределы полномочий центра, закрепленных за Конгрессом США, указаны в тексте Конституции достаточно конкретно. Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы; заключать займы от имени Соединенных Штатов; чеканить монету; учреждать почтовые службы и почтовые пути; устанавливать единицы мер и весов; поощрять развитие наук и полезных искусств, обеспечивая на определенный срок авторам и изобретателям исключительное право на их произведения и открытия; набирать и содержать армии; объявлять войну и др. Важной особенностью американской модели федерализма является то, что основные законодательные полномочия принадлежат штатам. Соответственно становятся понятными существенные различия гражданского, семейного, наследственного, договорного, земельного и других отраслей права в зависимости от того, в каком штате они действуют. До недавнего времени (еще в конце ХХ в.) штаты, имевшие определенный «запас» власти, сражались между собой за «потребителя», проводя конкурирующие законы. Такие «рыночные» законы действуют и по сей день, но с усилением роли федерального правительства их влияние значительно уменьшилось. «Федеральный контроль над экономикой и общественной жизнью становится всеобъемлющим, традиционный мотив доминанты прав штатов все меньше и меньше мешает Вашингтону проводить свою политику»29.

До 1930-х гг. социальное обеспечение граждан входило в компетенцию местных органов власти. После Великой депрессии местные финансовые системы оказались в критическом состоянии. Затем было положено начало созданию системы социальных гарантий. В настоящее время исключительно федеральное правительство обеспечивает пенсии, пособия по безработице и осуществляет множество других социальных программ.

Статьи в дополнение и изменение Конституции Соединенных Штатов Америки, предложенные Конгрессом и ратифицированные законодательными собраниями отдельных штатов согласно пятой статье первоначальной Конституции // Конституции зарубежных государств. М., 1999. С. 32.

Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных государств. М., 1999. С. 19–21.

Фридмэн Л. Американская правовая культура и федерализм // Политические исследования. 1992. № 4. С. 181.

Было время, когда уголовная юстиция находилась исключительно в ведении штатов и городов. Лишь несколько видов преступлений относились в XIX в. к ведению федеральных властей — контрабанда, нелегальная иммиграция. До 1891 г. федеральное правительство не имело даже собственных тюрем. Постепенно сама преступность стала не только межрегиональной, но и общенациональной, а на сегодняшний день она приобрела даже планетарные масштабы. Соответственно и список преступлений, подпадающих под федеральную юрисдикцию, стал более обширным; возникло Федеральное бюро расследований.

Вопросы образования также раньше находились в ведении местных советов и в некоторой степени — штатов. Ныне Министерство образования входит в состав федеральных министерств, расходует миллиарды долларов и осуществляет десятки программ.

Значительная часть регулирования вопросов национальной социальной политики осуществляется в Америке через систему профсоюзов, которые объединяют жителей разных штатов, а также представителей различных расовых, этнических и конфессиональных групп. Федеральное правительство обычно работает в связке с местными и региональными властями. Таким образом достигается необходимый баланс и постоянно поддерживается диалог между властными уровнями, характеризующийся четким разграничением полномочий и методов, применяемых на том или ином уровне30.

Принцип единства государственной власти в федерации и штатах, единства принципиальных целей, направлений и форм деятельности органов федерации и ее субъектов зафиксирован в конституционных документах США: Декларации независимости г. и Конституции 1787 г. «В последней говорится о целях содействия общему благосостоянию и свободе, утверждения правосудия и внутреннего спокойствия, организации совместной обороны и т. д.» Федерация США — относительно централизованная. Например, федерация предоставляет штатам значительные денежные субсидии, однако проверяет цели их использования. Штаты иногда протестуют против расширения полномочий федерации, обращаясь в федеральные суды с исками о вторжении в компетенцию штатов. Обычно то, что федерация (Президент) вмешивается в дела штатов, обосновывается ссылкой на раздел 3 ст. II Конституции, где говорится, что Президент обеспечивает точное соблюдение законов32.

В последнее время наблюдается некий феномен, называемый «тиранией малых мест». Он заключается в том, что на местном и региоЧиркин В. Е. Федеральное принуждение... С. 16–20; Hannum H. Autonomy... Р. 6–23.

Федерализм: теория, институты, отношения (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 101.

Конституция Соединенных Штатов Америки... С. 25.

нальном уровнях в Америке создаются мощные экономические или социальные группировки, проводящие политику расовой, этнической или религиозной дискриминации. Например, в Калифорнии были изданы законы, запрещающие японцам владеть землей33. Подобные случаи заставляют представителей дискриминируемых сообществ обращаться за защитой к властям федерального уровня. «Угнетаемые» на местах этнические, религиозные, сексуальные и прочие меньшинства объективно заинтересованы в реальном усилении центральной власти.

«К 1980-м гг. стало вполне очевидным, что ни одна крупная правительственная программа больше не может являться полностью “местной”»34. Однако глубокие корни американской традиции, определяющие нахождение власти «ближе к дому», оказывают сильное влияние на существование прежней системы распределения ролей. Система сдержек и противовесов в какой-то мере уравновешивает этот процесс.

Однако федерализм в Америке — несмотря на то, что многие исследователи считают его наиболее последовательным воплощением самой идеи федеративного устройства государства,— был и остается сложной и противоречивой системой.

Хотя местное управление не имеет в США общенационального конституционного статуса и регулируется исключительно штатами, оно является де-факто самостоятельным субъектом межправительственного сотрудничества внутри федерации. Из «двухстороннего» американский федерализм постепенно превратился в «трехсторонний», а затем (в 1960-е гг.) возникла мысль о его качественном изменении. По этой мысли, штаты как таковые должны в скором времени прекратить свое существование, а вместо них вторым уровнем федеративного устройства стало бы местное самоуправление, как более приспособленное для выполнения насущных задач35. Концепция, несомненно, спорная, однако заслуживающая упоминания.

Структура властей США представляет собой следующую «цепочку»:

Бусыгина И. Формирование и развитие федеративных систем на Востоке и Западе // Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 11. С. 168.

Фридмэн Л. Американская правовая культура... С. 183.

См.: Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 27.

Право на местное самоуправление традиционно рассматривалось в США в качестве естественного права, неотъемлемо присущего местным сообществам36. Да и само становление американской федерации происходило «снизу вверх», путем постепенного объединения различных местных сообществ. Так, штат Делавэр был образован в свое время путем объединения трех графств, а штаты Род-Айленд и Коннектикут — несколькими поселками (таунами).

В настоящее время в США насчитывается более 78 тыс. различных административно-территориальных единиц. Нормативная база местного самоуправления закреплена в конституциях штатов и городских хартиях (уставах). Есть штаты, конституции которых содержат небольшое количество норм, сформулированных, как правило, в негативном плане — ограничениями местных властей (Алабама, Миссисипи). В конституциях же иных штатов, напротив, внутреннее устройство муниципалитетов и условия деятельности органов самоуправления расписаны достаточно подробно. Местная власть США (особенно городская) наделена широкими юридическими правами, владеет собственностью и может распоряжаться ею; предоставлять (получать) займы и осуществлять широкий спектр деловых операций по типу американских корпораций; преследовать в юридическом порядке отдельных лиц и компании; издавать нормы (правила), регламентирующие деятельность юридических и физических лиц на своей территории37.

Чиркин В. Е. Федеральное принуждение... С. 16–20; Hannum H. Autonomy... Р. 6–23.

Муниципальные институты США // http://www.rels.obninsk.com/Cd/Sdc/free/edu/Lm/suphtm 3.2.2. Бельгийский федерализм Федеративная система в Бельгии относительно молода, но пример ее формирования может быть довольно интересен как с научной, так и с политической точки зрения. Проблемы, встречающиеся на пути развития этого небольшого государства, в той или иной степени характерны для всего европейского континента38.

Реформирование государственно-административной системы Бельгии, в результате которого она из унитарного государства превратилась в федеративное, имело основной целью решение национальнорегиональных проблем. Как известно, эта страна состоит из двух крупных этнолингвистических общностей — франкоязычной Валлонии и фламандскоязычной Фландрии. Серия конституционных реформ, предпринятых в отношении урегулирования упомянутых проблем,— уникальный опыт в современной западной практике, заслуживающий пристального внимания и всестороннего изучения.

Уже в период образования Бельгии как государства (первая треть XIX в.) противоречия между фламандской и валлонской ее частями являлись серьезным дестабилизирующим фактором в политическом и социокультурном климате страны. Конфликтность подогревала и первая Конституция Бельгии (1831 г.), законодательно закрепившая унитарную государственную структуру и объявившая французский язык единым общегосударственным. Была предпринята своего рода попытка нивелировать культурные и языковые различия между фламандцами и валлонами в рамках централизованного государства.

В XIX в. и в самом начале ХХ в. главную роль в поддержании стабильности в стране играли королевская власть (король в Бельгии носит титул «короля всех бельгийцев») и католическая церковь. Однако уже в начале ХХ в. стали выявляться довольно существенные различия в процессах формирования гражданского общества в Валлонии и Фландрии. «Широкая, разветвленная сеть католических — массовых, разных по отражаемым интересам, социальной принадлежности членов и возрастному охвату — организаций во Фландрии определила тогда и определяет до сих пор общий облик присущих ей общественных структур»39. Разумеется, прочие социальные, культурные и политические силы во Фландрии тоже были представлены, однако именно авторитет церкви способствовал распространению здесь широкого влияния христианской партии. Не менее важную роль в формировании социальной инфраструктуры региона сыграло его долгое промышленное отставание, что обусловило также преобладание крестьянства в социальном составе населения и традиционалистскую ориентацию. В Валлонии, Modeen T. The International Protection of National Minorities in Europe. Abo, 1969.

Р. 24–30.

Павличук Е. И. Федеральная реформа Бельгии // Политические исследования.

1995. № 5. С. 130.

напротив, «ранняя индустриализация сопровождалась ростом городских промышленных отрядов трудящихся. Лингвистическая и культурная близость к Франции способствовала внедрению в массовое сознание демократических идей, распространению авторитета социалистов, примыкающих к ним профсоюзов и других массовых организаций различного профиля»40.

Экономические, идейно-политические и социокультурные различия между Фландрией и Валлонией определили достаточно сильную биполярность бельгийского общества.

В достижении этнополитического равновесия наряду с королевской властью и церковью стала участвовать образовавшаяся в стране трехпартийная система, которую сформировали католическая, социалистическая и либеральная партии. Первые две выступали как массовые региональные партии во Фландрии и Валлонии; либеральная же партия адекватнее всего отражала интересы торговой и городской буржуазии и вела за собой широкие массы городского среднего класса, удерживая наиболее сильные позиции в Брюсселе и других крупных городах.

Такая сильная «организованность» бельгийского общества контролировала уровень политической и этнической напряженности в стране.

Традиционные политические партии по своим доктринам были сугубо унитарными и, как следствие, поддерживали незыблемый приоритет общегосударственных интересов над региональными и этнокультурными.

Однако к началу XX в. сохранение прежней, унитарной государственно-административной системы было поставлено под сомнение.

Причиной послужило выступление фламандской части населения в защиту своей культуры и языка. Под сильным давлением снизу были приняты законодательные акты, в некоторой мере отрегулировавшие этнолингвистические вопросы: при сохранении права французского языка оставаться единственным общегосударственным узаконившие переход на местный (фламандский) язык в судопроизводстве, в администрации и частично в образовательной системе Фландрии. «Знание и употребление фламандского языка стало обязательным для офицерского состава армии, где традиционно командный состав представляли преимущественно выходцы из среды франкоязычного населения Бельгии, хотя большинство солдат набиралось из фламандских крестьянских семей»41.

Принятие законов о языке, вместо того чтобы сгладить существовавшие в Бельгии противоречия, придало этим противоречиям «узаконенный» характер. Уступки франкоязычной элиты в отношении расширения лингвистических «полномочий» фламандцев только подогрели Павличук Е. И. Федеральная реформа... С. 131.

националистические настроения бельгийского общества. Фландрия и Валлония стали в культурном плане еще более удалены друг от друга.

Таким образом, в Бельгии наблюдалась языковая и культурная разорванность, что, несомненно, отражалось и на идеологии, и на хозяйственной жизни страны. После Второй мировой войны (в середине 1950-х — начале 1960-х гг.) эта культурная разорванность трансформировалась в политическую. В то время в экономике Бельгии сложилась ситуация, послужившая мощным стимулом промышленного сдвига в пользу Фландрии. Этот сдвиг способствовал росту фламандского национального самосознания. Все это, включая существовавший демографический перевес Фландрии над Валлонией, стало «детонатором»

небывалого обострения фламандско-валлонских трений.

Демократизация страны укрепила позиции численно преобладавшей фламандской части населения. Напротив, властные позиции франкоговорящей элиты были ослаблены, в результате чего валлонское меньшинство стало ощущать себя дискомфортно.

Национальная проблема выходила из-под контроля унитаристских партий; и в конце 1960-х — начале 1970-х гг. традиционная трехпартийная система Бельгии трансформировалась в многопартийную. Правящие массовые партии разделились по региональному и этническому признакам, а появление новых («Валлонское объединение», «Демократический фронт франкофонов» и др.) знаменовало мощную устремленность населения в сторону национальных и региональных интересов.

Иными словами, после Второй мировой войны бельгийское общество оказалось перед необходимостью пересмотреть государственное устройство. При этом нужно было учитывать, что государство сможет функционировать лишь в том случае, если этого пожелают обе группы населения, что и определило направление реформирования государственности в пользу федеративного устройства.

Парламентские выборы второй половины 1960-х гг. выявили следующую этнополитическую тенденцию: бельгийский избиратель голосует прежде всего как валлон, фламандец или житель столицы. В 1970-х гг. бельгийцы продемонстрировали на выборах заметную поддержку региональных партий. Появление этих партий на политической арене изменило сам характер межпартийной борьбы, которая в результате стала менее идеологизированной и политически более конкретной и прагматичной.

В ноябре 1962 г. был принят Закон о фиксации лингвистической гра-ницы между франкоязычной и фламандской частями Бельгии.

Страна распалась на языковые области, четко отделенные друг от друга «языковыми барьерами». Этот раздел послужил своего рода прообразом последующей федерализации.

В результате принятия законов о языке Бельгия не стала двуязычным централизованным государством, а превратилась в страну с двумя языками, носители которых по-прежнему были очень сильно дистанцированы друг от друга как в этнолингвистическом отношении, так и в культурном, социальном и политическом.

Правительство стремилось урегулировать проблему полумерами и псевдореформами, пытаясь не затрагивать унитарную государственную структуру, что в конечном итоге спровоцировало острейший национальный и социально-политический кризис. Наконец сложная ситуация в стране заставила партийную элиту и общественные организации пойти на пересмотр Конституции.

В 1970-е гг., согласно первым изменениям Конституции, унитарное государственное устройство было заменено общинно-региональным.

Благодаря этому в Бельгии начался процесс образования более мелких государственных структур. Примечательно, что было создано два типа таких субгосударственных единиц: общины и регионы. Бельгия стала страной, состоящей из трех этнолингвистических общин: франкоязычной (Валлония и франкоговорящее население Брюсселя), голландскоязычной (Фландрия и фламандскоязычные районы Брюсселя) и германоязычной. Все три языка признавались отныне государственными.

Статут регионов был признан за Фландрией, Валлонией и Брюсселем42.

(Те же общины и регионы существуют и в настоящее время.) Общины и регионы охватили всю территорию страны. Обновленная Конституция обеспечила общинам самые широкие права и предоставила им культурную автономию вплоть до права заключать международные соглашения по культурным вопросам. В 1974 г. в Валлонии, Фландрии и Брюсселе были созданы региональные министерские комитеты. Однако «в действительности эти комитеты оказались способными выполнять лишь консультативные и информативные функции. Традиционных унитарных принципов управления экономикой они изменить не смогли»43.

Реальным же и практически немедленным следствием первичной «федерализации» Бельгии явилось резкое разрастание государственного аппарата и количества чиновников в нем. Правительство не желало больше продолжать федерализацию, поскольку меры по ее осуществлению неизбежно и логично привели бы к ослаблению власти центра. Первые шаги были предприняты с целью создания внешнего эффекта деятельности и ослабления политической конфликтности, что естественным образом привело к обратным результатам: валлонофламандские группировки, подхлестнутые первыми успехами на пути этнополитического самоопределения, с многократно усиленной ожесточенностью стали вступать в конфронтации.

В 1970–80-е гг. Бельгию потрясали массовые национальные движения, студенческие выступления, выступления профсоюзов, уличные Павличук Е. И. Федеральная реформа... С. 133.

схватки, столкновения политических партий и правительственные кризисы. Страна вступила в новую фазу национально-региональных конфликтов. Если на первом этапе валлоно-фламандского общинного противостояния инициатива реформирования исходила от массовых движений и общественных организаций, то теперь ведущая роль стала принадлежать партиям.

Все больше экономических и политических прав в стране и регионе стала требовать национальная буржуазия, прежде всего фламандская.

Экономическое превосходство Фландрии автоматически закрепляло ее политическое лидерство в стране. В 1970-х гг. влияние фламандских партийных и деловых кругов на политику страны быстро росло, а в 1980–90-е гг. это решающее влияние стало неоспоримым.

В августе 1980 г. произошел второй пересмотр Конституции. Парламент принял ряд важных законов — о дальнейшем расширении прав общин и регионов, упразднении сената, модификации парламента. «В конце 1981 г. в стране были созданы фламандская и франкоязычная законодательные ассамблеи, а также органы региональной исполнительной власти (правительства) — Исполнительный фламандский комитет и Исполнительный комитет франкоязычной общины»44.

На втором этапе децентрализации Бельгии государственное реформирование также не было произведено в полном объеме. Центр сохранил за собой право проведения внешней, оборонной, финансовой и социальной политики, контроль за теми отраслями экономики, которые были признаны национально значимыми (металлургия, угледобыча, кораблестроение, текстильная промышленность), решение проблем занятости и руководство системой образования.

Следующий этап этносоциального урегулирования пришелся на 1988–1993 гг. Правительство сделало, наконец, реальные шаги к созданию государства федералистского образца. Реформы были проведены на основе правительственной программы, которая намечала три фазы реформирования: первая в рамках действующей Конституции, вторая и третья предполагали ее новый пересмотр.

В 1988 г. вопросы энергоснабжения, проведения общественных работ, охраны окружающей среды, руководство транспортом, жилищным строительством и решение проблем занятости перешли в ведение регионов и были отнесены к территориальному управлению. Общинам была передана система образования, некоторые функции здравоохранения и местной социальной политики, коммерческая деятельность средств массовой информации. Для исполнительных органов власти становилось обязательным пропорциональное представительство всех лингвистических групп. В двуязычных пограничных районах, для котоПавличук Е. И. Федеральная реформа... С. 134.

рых был определен особый статус, бургомистрам вменялось в обязанность владение и французским, и фламандским языками.

В результате реализации второй фазы федеральной реформы регионам и общинам был предоставлен бюджет в размере 40 % общей суммы государственных расходов и принят закон о создании высшего арбитражного и кассационного судов, призванных разбирать спорные вопросы, возникающие между административными и территориальными субъектами страны.

Завершающая фаза реформы Бельгии ознаменовалась новой редакцией Конституции, обнародованной в феврале 1994 г. Обновленная Конституция определяет Бельгию как федеративное государство — монархию, состоящую их трех общин (французской, фламандской и германской), трех экономических регионов (Фландрии, Валлонии и Брюсселя) и четырех языковых сообществ (франкоязычного, нидерландоязычного, двуязычного Брюсселя и германоязычного). На севере Бельгии, где проживает 60 % населения, расположена нидерландская языковая область. Юг страны занимает франкоязычная территория.

Здесь проживает около 30 % населения. Есть также небольшой район, где говорят преимущественно на немецком языке (около 1 %). И наконец, столичный город Брюссель, где проживает примерно 10 % населения, представляет собой двуязычную область45.

Согласно Конституции, федеральное правительство формируется по лингвистическому паритетному принципу, т. е. из равного числа франкофонов и фламандцев, плюс глава правительства. Федеральное правительство сохранило за собой функции проведения оборонной и внешней политики, обеспечения внутреннего правопорядка, государственной финансовой политики, федеральный бюджет, а также разработку общеэкономической политики.

В компетенции регионов находятся вопросы, которые имеют главным образом территориальную привязку (инфраструктура, хозяйственная политика, экология, природоохранные мероприятия и т. д.). Общины же занимаются в первую очередь культурными и гуманитарными вопросами (образование, здравоохранение, проблемы семьи, социальное обеспечение). И общины, и регионы имеют собственную институциональную структуру (включая правительство и парламент, избираемый непосредственно народом). Эти институты абсолютно независимы от федерального уровня и располагают законодательными полномочиями. При этом их законы и федеральные равны по силе, какая-либо иерархия отсутствует46.

Пас В.-Х. Многообразие европейского опыта федерализма // http://www.

isn.rsuh.ru/iu/journal/journal1. Пас В.-Х. Многообразие… Последние изменения, произошедшие в системе распределения предметов ведения в бельгийском государстве, не поколебали прежние принципы, лежащие в основе этой системы,— принципы, используемые законодателями на предыдущих этапах реформы и направленные, с одной стороны, на укрепление автономии общин и регионов, а с другой — на предотвращение неоправданного сужения федеральной компетенции.

Принципы эти таковы:

1. Наделение субъектов федерации законодательными полномочиями.

Федеральная законодательная власть осуществляет свои полномочия посредством принятия законов, субъекты федерации принимают декреты, законодательные акты Брюсселя (самостоятельного региона) носят название ордонансов47. (При этом, как уже говорилось выше, нормативные акты федерации и ее субъектов равны по юридической силе.) 2. Исключительный характер властных полномочий.

Конкретный вопрос может быть урегулирован только одним носителем законодательной власти — федерацией или ее субъектом — в зависимости от того, в чьей компетенции согласно Конституции находится его решение. (Теоретически при такой исключительности появляется возможность предотвращения «конфликта полномочий».) 3. Фиксированный характер полномочий субъектов федерации.

Общины и регионы на территории, закрепленной за ними Конституцией, уполномочены решать только те вопросы, которые отнесены к их компетенции и зафиксированы в Конституции или конституционных законах. Вопросы, не перечисленные в Конституции, автоматически должны быть отнесены к ведению федерального центра.

4. Гарантированность полномочий субъектов федерации.

Полномочия общин и регионов большей частью содержатся либо в Конституции, либо в конституционных законах. Для принятия, изменения или отмены этих законов требуется квалифицированное большинство от общего количества поданных голосов в фламандскоязычной и франкоязычной группах обеих палат бельгийского парламента.

5. Вертикальность полномочий.

Федеральный центр, общины и регионы бельгийского государства несут ответственность за исполнение принимаемых ими законодательных актов. «Этим бельгийский федерализм отличается от немецкого, характерной чертой которого является закрепление за субъектами федерации преимущественно исполнительных полномочий. В Бельгии орган, принявший нормативный акт, в принципе отвечает за его исполнение»48.

Насырова Л. Бельгия: Полномочия федерации, сообществ и регионов // Федерализм. 2000. № 3. С. 192.

Насырова Л. Бельгия... С. 194.

Брюссель является самостоятельным регионом. Территориальные полномочия относятся к его ведению. Что же касается культурногуманитарных вопросов, то они находятся в компетенции соответствующих общин. Важно, однако, что жители Брюсселя не принадлежат к какой-либо общине. Не существует и какого-то субгосударственного гражданства. Только управленческие структуры действуют в той или иной общине. В Брюсселе, бывшем прежде фламандским городом, сегодня большинство составляют франкоязычные граждане, между тем сам город со всех сторон окружен фламандскими территориями. В нем обе группы населения перемешаны и фактически неотделимы друг от друга.

Такая ситуация создает на практике немало сложностей. Прежде всего, достаточно сложна система административных институтов. Центральная власть в Бельгии очень слаба, во всяком случае, в том, что касается ее полномочий. Причем «угроза» исходит не только от собственных регионов и общин, но и от Европейского Союза, в компетенцию которого переходят два важнейших элемента государственного суверенитета — валюта и армия49.

К этому следует добавить, что «национальный» федерализм вообще очень нестабилен. Многие исследователи считают, что такой федерализм фактически невозможен, ибо содержит в себе неизбежную угрозу разрастания противоречий между существующими этническими группами населения. И это в самом деле находит свое подтверждение в том, что конфронтация, пусть зачастую и латентная, характерна для отношений двух этнических групп в Бельгии на федеральном уровне.

Сохраняются сильные националистические, сепаратистские тенденции как во Фландрии, так и в Валлонии. Немало политиков и рядовых граждан недовольны проведенной реформой, так как считают, что она поставила под вопрос существование Бельгии как государства.

Можно сказать, что современная Бельгия напоминает скорее конфедерацию. «Федеральное правительство функционирует зачастую как своеобразная конференция, на которой представители двух народов стараются найти то или иное взаимоприемлемое решение. Однако такая система на федеральном уровне нередко ведет к блокированию, и становится очень трудно принимать решения и проводить общую политику»50. Все это существенно затрудняет и запутывает центральные органы власти в ситуациях принятия решений. Система действий, взятая за основу три десятилетия назад, фактически сводится к тому, чтобы не решать вопросы на федеральном уровне, а передавать соответствующие компетенции общинам и регионам. Этот процесс «дефедерализации», снижения уровня принятия решений еще не завершен.

Пас В.-Х. Многообразие… Пас В.-Х. Многообразие… Одновременное существование общин и регионов с их специфическими полномочиями отражается на характере бельгийской модели федеративного устройства, которая характеризуется центробежностью и биполярностью, что, в свою очередь, придает государственной системе Бельгии определенную нестабильность.

В основу разграничения компетенций внутри государства в Бельгии положены следующие принципы.

Во-первых, компетенция общин и регионов «опосредована» компетенцией государства, вторична по отношению к ней. Конституция или закон перечисляют области, которые передаются в ведение общин и регионов в силу ясного и прямого постановления Конституции.

Во-вторых, общины и регионы обладают исключительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах. Вся остаточная компетенция, т. е. все, что не названо в этих законах, принадлежит государству в лице его высших органов. К этому можно добавить, что декреты общин и регионов действуют только в рамках данной общины или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами Бельгии.

Однако компетенция, предоставленная общинам и/или регионам, может вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае, по логике вещей, полномочия оказываются разделенными между государством, общинами и регионами51.

Схема новой бельгийской государственной машины настолько сложна, что порой трудно разобраться, к чьей компетенции — федеральной или региональной — относится решение того или иного вопроса. Очевидно, что отлаживание этой машины потребует сил и времени.

Не исключено, и даже более чем вероятно, что она потребует дальнейшего пересмотра или модернизации, однако сама реформа, ее инициирование и проведение в жизнь стали реальностью. Сложнейшая проблема, более чем полтора столетия нарушавшая стабильность в государстве и обществе, была урегулирована.

Сравнение российской и бельгийской федераций позволяет сделать следующие выводы:

1. Важную роль в формировании обеих федераций играет национально-территориальный признак. Но в Бельгии 3 этнолингвистических общины и 3 региона, а в России — 89 различных субъектов федерации.

2. Российский федерализм — явно центростремительный, тогда как в Бельгии — центробежный. Развитие отношений «центр — региоПодберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма // http://www.nasled.ru/structure/11.htm.

ны» в России идет от слабого к сильному центру, а в Бельгии — от сильного центра к усилению регионов.

3. Как известно, Россия — асимметричная федерация. По поводу симметричности или асимметричности государственного устройства Бельгии существуют противоположные мнения52.

4. И в России, и в Бельгии идет формирование надгосударственного уровня. В Бельгии этот процесс весьма развит применительно к Европейскому сообществу и НАТО, а в России еще только намечается применительно к союзу Россия — Белоруссия53.

Таким образом, в качестве руководства к действию в российской действительности пример бельгийского государственного устройства неприменим. Тем не менее бельгийский опыт построения федерации может быть интересен как материал для изучения самой сущности федерализма. Федерализм в свете сравнительного анализа предстает как сложный феномен и весьма многогранное явление, спектр проявлений которого простирается от такого свободного образования, как Бельгия, до такого централизованного, как, например, ФРГ.

3.2.3. Германская модель федерализма В современной Германии, которая является почти исключительно мононациональным государством, региональные и этнические проблемы принципиально отличаются от подобных проблем в многонациональных государствах. Несмотря на сравнительно позднее объединение страны, происшедшее лишь в XIX в., в ней после подавления в 1920-х гг. движения южнонемецких сепаратистов властями Веймарской республики не было серьезных региональных конфликтов. (Противоречия между ФРГ и ГДР относятся к сфере межгосударственных отношений, поэтому здесь мы их не рассматриваем.) После отторжения населенных поляками территорий и образования независимой Польши в Германии не осталось компактно проживающих национальных меньшинств, за исключением небольшой общины лужицких сорбов и малочисленных национальных анклавов на территориях, сопредельных с Францией, Люксембургом, Бельгией и Голландией.

В числе причин длительного отсутствия межрегиональной напряженности внутри ФРГ ученые называют относительную этническую однородность населения, сравнительно равномерное размещение промышленности и городских агломераций, плотную транспортную сеть.

Кроме того, важны и организационные особенности германского федерализма, законодательное регулирование национальных и региональных отношений внутри страны.

См., напр.: Насырова Л. Бельгия... С. 190; Подберезкин А. Международный опыт… Подберезкин А. Международный опыт… В истории Германии существуют изначальные предпосылки для развития идей федерализма. С 1648 по 1871 г. немецкие государства образовывали некое подобие конфедерации. После объединения страны кайзеровская империя официально объявила себя вечным союзом, куда в конечном итоге вошли 25 государств: 4 королевства, 6 великих герцогств, 5 герцогств, 7 княжеств, 3 вольных города (Гамбург, Бремен и Любек), а также имевшая особый статус Эльзас-Лотарингия. Общие задачи могли решаться империей независимо от местных правительств. Ни один из входивших в союз субъектов не мог ни выйти, ни быть изгнанным из него.

Споры между отдельными государствами по вопросам публичного права находились в ведении бундесрата, который мог передавать их на рассмотрение специального суда. Решения последнего затем утверждались опять-таки бундесратом. «По своему статусу имперский бундесрат как центральный союзный орган был равноправен в законодательной сфере имперскому парламенту — рейхстагу. На деле его полномочия были даже шире, поскольку он имел право распускать рейхстаг и устанавливать порядок приведения в исполнение имперских законов. Обладал он и правом законодательной инициативы»54.

Особую роль в деятельности бундесрата играла Пруссия. Она не только располагала в нем почти 30 % голосов, но и обладала правом вето на изменения в конституции, в военной, таможенной и налоговой сферах. Кайзер был одновременно и прусским королем, а рейхсканцлер (председательствующий на заседаниях бундесрата) возглавлял прусское правительство. Неудивительно, что даже при формально развитых федеративных началах такое положение вещей резко усиливало центральную власть, дополняя и без того чрезвычайно широкие полномочия императора.

В то же время в сфере компетенции монархий и вольных городов — членов империи находилось просвещение, церковные дела, администрация, а также другие области, четко не относимые конституцией к прерогативам центральной власти. Некоторые земли имели свои воинские подразделения, а Бавария — даже небольшую армию, переходившую под командование императора только в военное время. Дополнительную самостоятельность во внутренних делах входивших в состав империи государств придавала подчиненность администрации этих государств большей части исполнительного аппарата.

После революции 1918 г. организационные принципы немецкого федерализма подверглись существенной модификации. Провозгласив бывшие германские государства землями, Веймарская конституция 1919 г. заменила имперский бундесрат рейхсратом, в котором сравниКастель Е. Р. Некоторые специфические черты конституционализма в Германской империи 1871 г. // Государственное управление и право: История и современность.

Л., 1984. Т. 1. С. 108.

тельное влияние различных земель было более сбалансировано. Веймарское государственное право основывалось уже не на союзе отдельных государств-звеньев, а на воле всего немецкого народа.

С установлением нацистских порядков земельная автономия была ликвидирована, а во главе регионов поставлены гауляйтеры, беспрекословно подчинявшиеся фюреру. Поражение во Второй мировой войне, крах нацистского режима и фактический раздел страны державамипобедительницами привели к тому, что на востоке и на западе ранее единой Германии развитие государственности шло разными путями.

«При образовании ГДР восторжествовал унитарный принцип. На западе же под влиянием оккупационных держав — США, Англии и Франции — были воссозданы старые или образованы новые земли, а затем в г. на их основе конституировано новое федеративное государство»55.

При создании новых земель оккупационные власти ориентировались прежде всего на удобства управления, нежели на исторически сложившиеся административные границы, которые в конечном итоге (и то не полностью) сохранила только Бавария. Поэтому «отцы» западногерманской конституции предусмотрели возможность изменения земельных границ посредством референдумов. На практике пришлось проводить только один референдум по поводу разделения земли Баден-Вюртемберг на прежние Баден и Вюртемберг. Показательно, что подготовка к нему проходила в спокойной обстановке, без противостояния сторонников и противников объединения. Следует отметить, что не было и нет острых общественных конфликтов по вопросам расширения прав земель и что ни одна земля не ставит вопрос о выходе из федерации (такая возможность конституцией ФРГ вообще не предусмотрена). Вместе с тем представляется несомненным, что 16 земель объединенной Германии (11 западных и 5 образованных на территории бывшей ГДР) обладают довольно высокой степенью автономности.

Так, земли обрели свои конституции, парламенты и правительства.

В законодательной сфере стало труднее ограничивать компетенции земель, нежели во времена Веймара. Конституция требует, чтобы перед заключением международных договоров, затрагивающих условия существования каких-то земель, данные земли были своевременно заслушаны федеральными органами. Земли правомочны принимать законы в той мере, в какой конституция не отводит данное право федерации. Выделенная ст. 74 конкурирующая законодательная компетенция56 по сути дела отнесена по умолчанию к компетенции земель, за исключением прямо оговоренных Конституцией ФРГ случаев, обозначенных в ст. 72:

Леванский С. А. Германия: Федерализм в мононациональном государстве // Политические исследования. 1995. № 5. С. 117.

Конституция Федеративной Республики Германии // Конституции зарубежных государств. М., 1999. С. 182–184.

— если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

— если регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом;

— если этого требует соблюдение правового и экономического единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной земли.

Однако центральная власть выступает практически единственным законодателем; законодательство в землях играет гораздо менее значимую роль. «Земли в Германии являются во многом административными единицами, обладающими, правда, очень жизнеспособной демократической структурой со своим парламентом и правительством, опирающимся на парламентское большинство»57.

Чрезвычайно важной чертой германского федерализма является то, что в компетенцию земель переданы функции исполнительной власти.

В 1949–1976 гг. в ФРГ полностью или частично изменены 67 из статей Конституции в пользу расширения прав федеральной власти.

Согласно ст. 31, федеральное право имеет преимущество перед правом земель.

Разделение полномочий между центром и субъектами федерации в законодательной области оговорено весьма четко. К области исключительной законодательной компетенции федерального центра ст. Конституции ФРГ относит следующие вопросы:

1) внешние сношения, а также оборона, включая защиту гражданского населения;

2) гражданство федерации;

3) свобода передвижения, паспортное дело, эмиграция и иммиграция, выдача отдельных лиц другим государствам;

4) валюта, денежное обращение, чеканка монет, эталоны мер и весов, регулирование времени;

5) таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарооборота, товарооборот и расчеты с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану;

6) федеральные железные дороги и воздушный транспорт;

7) почта и средства электросвязи;

8) правовое положение лиц, находящихся на службе федерации и корпораций публичного права федерального ранга;

9) правовая охрана промышленной собственности, авторское и издательское право;

10) сотрудничество федерации и земель:

Шнайдер Х.-П. Многообразие европейского опыта федерализма // http:

//www.isn.rsuh.ru/iu/journal/journal1.2001.

• в сфере деятельности уголовной полиции, • в защите основ свободного демократического строя, существования и безопасности федерации или какой-либо земли (охрана Конституции), • в предотвращении на территории федерации попыток путем применения силы или направленных на такое применение подготовительных действий поставить под угрозу международное положение ФРГ, а также в создании Управления федеральной уголовной полиции и борьбе с международной преступностью;

11) статистика, служащая целям федерации58.

В Конституции ФРГ обозначены так называемые «общие задачи»

земель и федерального центра. Раздел VIII-а отнес к их числу задачи, осуществляемые в следующих сферах:

• расширение и строительство новых высших учебных заведений, включая клиники при них;

• улучшение региональной экономической структуры;

• улучшение аграрной структуры и защита береговой линии;

• соглашения в области образования, помощи научным учреждениям в реализации проектов научных исследований, значение которых выходит за региональные рамки.

При этом по вопросам, отнесенным к числу первых трех из выделенных пунктов, возможно типовое планирование на федеральном уровне, осуществляемое на основе федерального закона, однако на включение данного конкретного проекта в сферу действия этого типового планирования требуется согласие земли, на территории которой проект будет осуществляться59.

Федеративное устройство ФРГ еще раз продемонстрировало свою эффективность в связи с воссоединением Германии, когда на территории бывшей ГДР было образовано 5 новых земель. Уже в период государственного объединения правительство ФРГ обещало в течение нескольких лет приблизить уровень жизни восточных немцев к западногерманскому. «Старые» земли заявили о своей равной с федерацией ответственности за объединение страны. Согласно договорам о союзе от 18 мая 1990 г. и о единстве от 31 августа 1990 г., для новых земель предусматривался особый порядок «финансового выравнивания». Дело в том, что уровень жизни населения Восточной Германии был настолько ниже западногерманского, что использование традиционных механизмов «выравнивания» лишило бы «старые» земли всякой финансовой помощи, так как все средства уходили бы на «бедный» Восток. Кроме того, при использовании традиционных механизмов «выравнивания» выделенные средства автоматически распределялись бы в Конституция Федеративной Республики Германии... С. 180–181.

соответствующие статьи земельных бюджетов, что мешало бы федеральному контролю их целенаправленного применения. Необходимость такой системы, когда крупные финансовые средства долгое время перераспределяются через центр в пользу новых земель, могла привести к усилению центра и, соответственно, к временной централизации германского государства.

Введение особого порядка «финансового выравнивания» (в том числе и из-за последней причины) вызвало немало нареканий со стороны руководителей новых земель, однако мнение федерального правительства, поддержанное лидерами западных земель, в конечном итоге победило60.

Было бы преувеличением сказать, что отношения между федеральными и земельными властями в Германии складываются полностью безоблачно. Нередки, а точнее — более или менее постоянны конфликты по финансовым вопросам. Возникают споры по поводу размещения и содержания иммигрантов, местопребывания федеральных учреждений и пр. Но в целом германский федерализм продолжает функционировать достаточно эффективно, чтобы межрегиональные отношения не превратились в угрозу стабильному развитию страны.

Образование и развитие ФРГ шло параллельно с преодолением тоталитарного прошлого и формированием демократических институтов. Это нашло отражение в Основном законе, который установил так называемую двойную гарантию нерушимости федеративного устройства. Суть этого достаточно редкого в конституционной практике явления в том, что не допускается не только изменение конституционных положений, касающихся деления федерации на земли и сотрудничества земель (абз. 3 ст. 79), но и всякое посягательство на принципы, сформулированные в ст. 20 Основного закона. Положения этой статьи гласят, что «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством» (абз. 1) и «если иные средства не могут быть использованы, все немцы имеют право на сопротивление любому, кто предпринимает попытку устранить этот строй»

(абз. 4). Это не ставит преграды для развития всей системы федеративных отношений, в частности для структурных изменений. Неизменным должен быть только принцип деления федерации на земли и участия земель в федеральном законодательстве61.

Преамбулы Конституции РФ и Основного закона ФРГ отчасти сходны по форме, но вместе с тем содержат коренные различия. Если в первом документе Конституцию принимает многонациональный народ Витковский О. В. Федерализм против централизма: Некоторые политикогеографические аспекты и проблемы воссоединенной Германии // Вопросы экономической географии зарубежных стран. М., 1992. С. 91–92.

Государство и право Германии: Сокр. пер. с нем. 7-томного изд.: В 2 т. М., 1994.

Т. 1. С. 76.

Российской Федерации, то во втором речь идет о немецком народе, т.

е. об однонациональном, монолитном субъекте, для которого такого понятия, как государственное отделение одной его части, не существует. В то время как в Конституции РФ не отдается предпочтения какой-то национальности, статьи Основного закона ФРГ «привязаны» к немцам:

«Все немцы имеют право…» (ст. 8, 9), «Каждый немец…» (ст. 33, п. 1, 2).

Для ФРГ истекшее послевоенное время (с 1945 г.) показало наличие у земель одной, а именно центростремительной тенденции, завершившейся объединением страны. Соревновательность земель не подразумевает концентрации у них государственного суверенитета в ущерб федеративному государству62.

Принятию Основного закона ФРГ предшествовало создание конституций германских земель. Основной закон, одобренный в двух третях земель, постулировал автономию земель, ограничивал их самостоятельность, устанавливал непреложную обязанность земель исполнять общие нормы. Конституции земель должны были безусловно удовлетворять основным требованиям: закреплять республиканский строй, демократию, правовое и социальное государство.

«Конституция ФРГ не содержит специального раздела, регулирующего вопросы федерализма, но она вся пронизана им. Субъекты федерации имеют свою конституцию, законодательство, представительные и исполнительные органы власти, но суверенитетом обладает федерация в целом, а не отдельные земли»63.

В РФ республики имеют свое гражданство. Дело не дошло (пока) до официального объявления республиками своих границ в качестве международных государственных. Причем важно обратить внимание на такой взрывоопасный потенциал, как взаимные территориальные претензии субъектов федерации.

В результате в российской действительности мы имеем дело уже не с федерацией, а с чем-то промежуточным между федерацией и конфедерацией.

Принципиальное значение имеет тот факт, что Германия и Россия в настоящее время являют собой два противоположных типа государственного республиканского устройства. Одна — парламентская республика. Другая — президентская республика, и не просто президентская, а со сверхполномочиями главы государства. Президентская форма правления российского образца, иными словами — сверхсильная центральная власть, входит в очевидное противоречие с европейской моделью федерализма, где субъектам федерации предоставлена значительная свобода действий. Центр и субъекты федерации превращаФедоров В. П. Необязательный федерализм в России: Опасности для страны // http://www.isn.rsuh.ru/iu/journal/journal1.2001.

Калина В. Ф. Национальные модели... С. 204.

ются в первом случае в антагонистов, а их отношения — в постоянный источник конфликтов.

Одним из важнейших принципов федеративного устройства является двойное разделение властей. Основной закон ФРГ исходит из двухступенчатого построения федеративной республики — на федеральном и земельном уровнях. При этом общины являются внутренним подразделением земель. Классическое горизонтальное разделение властей в унитарном или нейтралистском государстве на исполнительную, законодательную и судебную дополняет принцип вертикального разделения властей: разделение на центральную власть и власть субъектов федерации. Это означает, что каждая из трех властей делится дополнительно на федеральную и земельную (характерно, что вопросы культуры, образования, здравоохранения, а также деятельность полиции в Германии входят исключительно в компетенцию земель).

В современной России этот принцип в полной мере применим только к законодательной власти, которая не зависит от центра, но находится под сильным влиянием главы региона. Что касается судебной и исполнительной власти, прежде всего силовых структур, таких, как ФСБ и милиция, то они в своем подавляющем большинстве находятся в федеральном подчинении, что также является предметом постоянных трений между центром и субъектами федерации.

Другой принцип федерализма предполагает полное равенство субъектов федерации, что не нашло отражения в Основном законе ФРГ в силу своей очевидности, но намеренно подчеркнуто в российской Конституции в силу своей неочевидности. «Можно сколь угодно долго пытаться доказывать конституционное равенство субъектов Российской Федерации, что вроде бы находит свое подтверждение в равном представительстве в Совете Федерации, но даже простое сравнение их конституционного статуса (от республик-государств со своими конституциями до автономных округов со своими уставами, многие из которых ведут свое существование в рамках другого субъекта федерации), а также сравнение величины территории и населения, не говоря уже об экономическом потенциале, приводит к совершенно обратным выводам»64.

Третьим фундаментальным принципом федерализма является принцип гомогенности (единообразия), который обязывает субъекты ориентировать свой конституционный строй на политические структуры, зафиксированные в общефедеральной конституции. В Германии это единообразие выражается, прежде всего, в республиканском устройстве земель и федерации, в их демократическом устройстве, в приверПавлов Н. В. Европейский федерализм и Россия: Опыт прошлого и настоящего // http:

//www.isn.rsuh.ru/iu/journal/journal1.2001.

женности социальному и правовому государству. В России же основные законы субъектов федерации часто входят в явное противоречие с общефедеральной конституцией65.

Единообразие, однако, не означает равенства. Право федерации стоит над правом ее субъектов. В Германии принцип федеративного устройства государства относится к незыблемым (не подлежащим изменению) положениям конституции. Земли не обладают правом выхода из Федеративной Республики, и она не может быть распущена на отдельные составляющие. С другой стороны, нельзя и земли заставить объединиться в одно целое и создать унитарное государство. Нельзя отменить принцип разделения федерации на земли. В ст. 79 Основного закона говорится: «Изменения настоящего Основного закона, затрагивающие разделение федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, закрепленные ст. 1 и 20, не допускаются»66.

В российской же Конституции, хоть и говорится о территориальной целостности государства, принцип самоопределения дает возможность самого широкого толкования нынешнего и будущего статуса субъекта федерации, вплоть до отделения, ставя этим под сомнение саму территориальную целостность.

В качестве связующего звена между федерацией и ее субъектами, а также средства влияния регионов на центр в Германии выступает бундесрат, в России — Совет Федерации. Оба — конституционные органы, имеющие, на первый взгляд, схожие задачи. Но только на первый взгляд. Принципиальные отличия начинаются с определения этих органов. Если через бундесрат земли участвуют не только в законодательстве, но и управлении федерацией, то российский аналог бундесрата является всего лишь одной из палат парламента, осуществляющей исключительно представительские и законодательные функции. Более того, исключение из списков членов Совета Федерации глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанное с изменением порядка формирования Совета в рамках реформы всей вертикали власти, ведет к резкому снижению авторитета и влияния этого стража федеративных отношений. В Германии же премьер-министры земель автоматически возглавляют земельное представительство в бундесрате.

Распределение задач между федерацией и ее субъектами, иными словами, полномочий,— существенный элемент в системе разделения и баланса властей, предусмотренной конституциями обеих стран. В целом баланс этих полномочий схож. На федерацию ложится основное бремя задач и, значит, финансирования. Она несет ответственность за оборону страны, внешние сношения, внутреннюю безопасность, трансПавлов Н. В. Европейский федерализм...

Конституция Федеративной Республики Германии… С. 190.

порт, связь, крупномасштабные исследования и развитие науки, за состояние энергетики и экономики, за сельское хозяйство, охрану окружающей среды и многое другое. Но вместе с тем в этой сфере в России есть и принципиальные отличия от германской практики.

В Германии законодательная компетенция, разделенная по конституции между федерацией и землями, фактически сконцентрирована в руках первой. Напротив, исполнение законов, т. е. администрирование, а также организация правосудия в большой мере находится в руках земель. Наибольшую часть административной деятельности земли осуществляют самостоятельно. Юрисдикция федерации ограничивается в основном федеральным конституционным судом и другими федеральными судами. Эти суды обеспечивают единое толкование права. В компетенцию земель входит также в значительной мере система образования и культурная политика. В их же ведении находятся коммунальное право и полицейская служба. Таким образом, «в своей конституционной практике ФРГ выросла в государство, в котором преобладают централизованное законодательство и федеративное управление»67.

В России же до сих пор слишком велика роль федерального центра, или, как у нас принято говорить, «государства», как в сфере законодательства (что логично), так и в сфере административного регулирования и регламентирования (что, в общем-то, оправданно). Но главное — в России слишком велика доля федеральной собственности, т.

е. недвижимости (промышленных и иных объектов) на территории субъектов федерации, что позволяет государству достаточно легко и безнаказанно вмешиваться в дела регионов.

Еще одна принципиальная проблема для России в свете федерализма — это колоссальные размеры и непомерно большое число субъектов федерации. Для Германии при площади 357 тыс. км2, населении 82 млн чел., наличии 16 земель и богатом историческом опыте особых трудностей с управлением страной не возникает. Россия же представляет собой одну седьмую всей земной суши, имеет 146 млн чел. и субъектов федерации.

С точки зрения государственного управления известны страны с гораздо большим числом административных единиц, в частности Франция, разделенная на 96 департаментов. Но она — централизованное государство, а не федерация. Наиболее крупные в мире государства федералистского образца имеют намного меньше субъектов федерации, нежели Россия, да и полномочия центра у них неизмеримо шире, нежели в Германии: Бразилия — 23 штата, Индия — 25 штатов, США — 50 штатов.

Существование в России 89 крупных административно-территориальных единиц, значительно разнящихся по территории, по людскоФедоров В. П. Необязательный федерализм...

му и экономическому потенциалу, в условиях становления федеративных отношений препятствует эффективному управлению страной и нормальному поступательному, сбалансированному развитию.

Следующий пункт — это противоречие между закрепленным в Конституции РФ равноправием всех субъектов федерации и так называемой «сложноустроенностью» или «сложносоставностью» некоторых субъектов. Под «сложносоставностью» понимается существование на одной и той же территории различных субъектов федерации, которые соответственно подчиняются друг другу. Есть, например, Тюменская область, а в ее границах имеются автономные округа, являющиеся самостоятельными субъектами, которые развивают собственные отношения с центром. Подобные формы иерархии чужды федерализму. Едва ли нечто подобное можно найти еще где-либо в мире.

И наконец, главное. В отличие от Германии, которая в принципе является мононациональной страной, источником всех бед для российской государственности был и продолжает оставаться национальный вопрос.

На руинах Советского Союза появилось 15 самостоятельных и суверенных государств, но лишь одно из них именуется федерацией — Россия. И опять она построена все по тому же национальному признаку, который может считаться одной из причин крушения советской империи. «Около половины из 89 субъектов Российской Федерации — это национальные государственные образования, причем в большинстве из них национальная доминанта является не демографической, а политической величиной (в Республике Адыгея, например, где титульная нация составляет всего лишь 20 %, национальная элита в нарушение российского законодательства сделала все, чтобы полностью доминировать во всех ветвях власти)»68.

«Национальный федерализм» ведет к расшатыванию всех устоев демократического республиканского правового государства. Если в Германии земли обладают теми же демократическими институтами, что и государство в целом, то в России каждый глава региона, особенно национального, обустраивает вотчину по своим «понятиям», а не по законам логики и не сообразуясь с мировым историческим опытом. Все это представляет реальную угрозу российской государственности.

3.2.4. Федерализм Индийского союза Индия входит в первую пятерку стран мира, характеризующихся сложностью этнического состава населения. По данным переписей, в Индии зафиксировано более 1600 языков, хотя лингвисты склоняются к более скромным цифрам — 180 языков и около 500 диалектов. При общей численности населения около 950 млн чел. Индия насчитывает Павлов Н. В. Европейский федерализм...

более десятка крупных народов, в то время как хинди — официальный язык страны — считается родным лишь для пятой части населения69.

Этническая пестрота, межнациональные и религиозные конфликты (прежде всего между индусским большинством и мусульманским меньшинством) служили и продолжают служить поводом для пессимистических прогнозов относительно будущего Индии как единой страны. Британские колонизаторы были уверены, что после их ухода Индия распадется на десятки самостоятельных государств. Многие опасались, что после ухода англичан на индийском субконтиненте вспыхнет настоящая бойня, в которой столкнутся интересы различных религиозных и этнических групп, и завершится она расколом на множество небольших национальных государств.

Подобные опасения имели и продолжают иметь под собой реальную основу, однако, даже учитывая все проявления сепаратизма среди населяющих Индию народов, нельзя игнорировать один немаловажный фактор единства страны. Этот фактор — этнокультурная и (в большей степени) цивилизационная общность. Общая история и сходство природных условий за несколько тысяч лет определили формирование специфической индийской цивилизации. Мифология, кастовая система, основные социокультурные нормы и обычаи, менталитет отличают индийцев от жителей соседних стран70.

Корни исторического единства Индии уходят в глубокую древность.

Хотя периоды политического объединения никогда не были продолжительными, идея субконтинентального единства всегда оставалась идеалом, к которому с древнейших времен стремились правители крупных государств субконтинента.

Наибольших успехов в создании субконтинентальных империй добились династии Маурья (IV–II вв. до н. э.), Гупта (IV–V вв.), Харша (VII в.), делийские султаны (XIII–XIV вв.), потомки Тамерлана и Чингисхана — Великие Моголы (XVI–XVIII вв.), а в новое время политическое объединение Индии завершили британские колонизаторы.

Живучести имперской традиции способствовало и то обстоятельство, что в Индии, за исключением южной оконечности полуострова, практически не было тенденции к формированию «национальных» государств.

После провозглашения независимости в 1947 г. и начала перехода к демократическому обществу в Индии, равно как и во всех многонациональных странах, наблюдался мощный подъем национальных и этнорегиональных движений.

Подберезкин А. Международный опыт…; Празаускас А. Индия: слагаемые национального единства // http://www.nasledie.ru/oboz/N10-12_96/10-12_11.htm; Рудаков А. Новая сверхдержава // http://zavtra.ru/cgi/veil/data/zavtra/00/334/42.html.

Празаускас А. Индия… Идеологию страны определял Индийский национальный конгресс (ИНК), правивший страной с небольшим перерывом до начала 1990-х гг. и проповедовавший пацифизм, национальную и религиозную терпимость. «Политика ИНК позволяла сглаживать этнические и религиозные противоречия, обеспечивать единство страны»71. Однако «сглаживание» конфликтов не позволяло решить проблему до конца, и параллельно с ним этнотерриториальные претензии продолжали иметь место.

В 1947 г. территории Британской Индии с преобладающим мусульманским населением выделились в самостоятельное государство, назвав себя «Пакистана» — «Страна чистых». Борьба за обладание северо-индийским княжеством Кашмир привела к вооруженному столкновению между индийским федеративным государством и Пакистаном.

Шесть миллионов мусульман бежали с индийской территории, почти столько же индуистов покинули Пакистан. Однако и после выделения Пакистана в независимое государство опасность раскола страны, в результате которого слово «Индия» могло обозначать только культурные или географические реалии, оставалась вполне серьезной. На юге к независимости стремились тамилы — потомки доарийских жителей Индии, отличающиеся от большинства индусов и темным цветом кожи, и языком, не относящимся к индоевропейской семье. Не менее сложной была ситуация на Востоке страны, в Бенгалии, жители которой также не говорили на хинди и представляли собой особый этнос. В Пенджабе, на северо-западе страны, сильны были сепаратистские настроения среди сикхской религиозной общины.

Национальные движения настаивали на территориальной реорганизации — создании штатов согласно границам, разделяющим этнические или лингвистические общности. «Такая реформа означала полную перекройку политической карты страны, и руководство правящей партии — Индийского национального конгресса не без оснований опасалось, что взаимные территориальные притязания могут взорвать страну»72. Тем не менее за довольно короткий срок подъем национального (а точнее, националистического) самосознания достиг столь высокой отметки, что урегулировать эту проблему в рамках пацифистских проповедей стало невозможным. Вследствие крупных поражений на выборах правительство вынуждено было уступить давлению национальных движений. Была создана специальная комиссия, которая в 1955 г. на основе серьезной теоретической базы и практических наработок представила рекомендации по реорганизации Индии.

«Суть их состояла в том, что наряду с культурно-языковыми факторами при реорганизации предлагалось учитывать также экономическую и политическую целесообразность, а вновь создаваемые штаты Рудаков А. Новая сверхдержава… Празаускас А. Индия...

должны представлять собой крупные и способные к самообеспечению единицы»73 (выделено нами.— Н. Д.). Таким образом, Индию можно считать первой среди демократических стран, применивших федеративное устройство государства как инструмент регулирования межэтнических отношений.

Наряду с историческими провинциями хиндиязычного Севера были созданы «национальные» штаты для всех крупных народов. Позже, в 1963 г., в поисках политического решения проблемы племен нага, поднявших вооруженный сепаратистский мятеж, был образован штат Нагаленд с населением 382 тыс. чел. Эта уступка вдохновила лидеров национальных движений других малых народов, и в последующие годы ряд союзных территорий был преобразован в небольшие штаты. Автономии на уровне штата постепенно дробились на малые субъекты. Это в конечном счете привело к превращению Индии в федерацию, построенную на двух принципах: территориальном, с сохранением «исторических провинций» — хиндиязычных штатов Северной и Центральной Индии (нечто вроде земель Германии, провинций Канады и Австралии), и национально-территориальном, с образованием «национальных»

штатов.

«Таким образом, автономию на уровне штата получили все крупные народы и те малочисленные этносы, которые населяют компактную территорию, составляют в ее пределах абсолютное большинство населения и проявили способность к политической мобилизации на платформе локального национализма с автономистским либо сепаратистским (нага, мизо) уклоном»74.

Неудивительно, что принцип федерализма, положенный в основу государственного устройства страны, предоставлял индийским штатам настолько широкие полномочия, что впору было бы говорить о конфедерации.

С 1987 г. федерация включает 25 штатов, 6 союзных территорий и столичный округ Дели. Крупнейшие штаты — Уттар Прадеш (139 млн чел.), Бихар (86 млн), Махараштра (79 млн), Западная Бенгалия, Андхра Прадеш, Мадхья Прадеш и Тамилнаду (более 50 млн чел. каждый).

В то же время в восьми штатах население менее 3 млн чел. в каждом, в том числе в двух — Мизораме и Сиккиме — менее 1 млн жителей.

В конституционном устройстве Индии почти нет следов договорной федерации, да и сам термин «федерация» в ее Конституции отсутствует. Согласно Основному закону, республика представляет собой «Союз штатов».

Все же государственное устройство Индии включает основные элементы федерации: самоуправляющиеся территориальные единицы Подберезкин А. Международный опыт...

Празаускас А. Индия...

(штаты), закрепленное в Конституции распределение полномочий между Союзом и штатами, двухпалатный парламент. Штаты, за исключением занимающего особое положение Джамму и Кашмира, не имеют своих конституций, гражданства, собственных гербов, флагов и прочих атрибутов государственности. Еще более примечателен тот факт, что Конституция не гарантирует самого существования конкретных штатов.

Парламент вправе упразднять и создавать новые штаты, менять их границы.

Это не означает, что любой штат можно легко ликвидировать: для этого требуется большинство в 2/3 в обеих палатах, а главное, упразднение крупного штата или уменьшение его территории сопряжено с большим политическим риском. Штаты не могут выйти из Союза — это запрещено Конституцией, но и Союз реально не волен распоряжаться судьбой каждого штата75.

Распределение властных полномочий между Союзом и штатами четко разграничено по трем спискам: полномочия центра, сфера компетенции штатов и сфера конкурирующей компетенции. Наличие трех списков обусловлено отчасти тем, что штаты Индии не имеют собственных конституций и в своей внутренней жизни руководствуются положениями специального (шестого) раздела Конституции Индийского Союза. В целом объем прав штатов намного же, чем у субъектов Российской Федерации, США, Германии и даже маленьких Швейцарии и Австрии.

К предметам ведения центра отнесены:

— вопросы обороны (включая дислокацию войск, права, привилегии, ответственность персонала вооруженных сил и юрисдикцию над ними);

— оборонная промышленность;

— Центральное бюро разведки и расследований;

— иностранные дела (включая дипломатические, консульские и специальные представительства и участие в международных организациях);

— объявление войны и мира;

— гражданство, выдача паспортов и виз.

Большую часть списка, состоящего из 97 пунктов, занимает перечень экономических и социальных вопросов, отнесенных к ведению Союза. Среди них:

— железные и общегосударственные шоссейные дороги;

— мореплавание, порты;

— воздушное сообщение;

— средства коммуникаций (почта, телефон, телеграф, радио);

— эмиссия денежных знаков;

Подберезкин А. Международный опыт…; Празаускас А. Индия…; Рудаков А. Новая сверхдержава… — банковское дело;

— страхование, промышленные предприятия и отрасли промышленности, контролируемые Союзом согласно решению парламента;

— налоги с корпораций, на недвижимость (за исключением земельного), перевозки;

— таможенные сборы и пошлины и т. д.

В компетенцию Союза входит проведение выборов в парламент и законодательные собрания штатов, всеиндийские службы, Верховный суд и высшие суды, миграция между штатами. Кроме того, к его компетенции отнесен ряд учреждений культуры (Национальная библиотека, крупнейшие музеи), некоторые университеты и научные учреждения, исторические памятники76.

Перечень полномочий штатов первоначально включал 66 вопросов, но после принятия 42-й поправки (1976 г.), когда некоторые вопросы были перенесены в список конкурирующего законодательства, число сократилось до 60. В круг полномочий штатов входит поддержание общественного порядка (исключая случаи использования вооруженных сил Союза), полиция, местное самоуправление, здравоохранение, сельское хозяйство, водные ресурсы, земля, ряд налогов.

Согласно ст. 256, исполнительная власть Союза вправе отдавать правительствам штатов такие распоряжения, которые она сочтет необходимыми; при этом особо оговариваются указания, связанные со строительством и поддержанием средств сообщения, имеющих общегосударственное или военное значение. Как правило, союзное правительство пользуется правом отдавать указания штатам по вопросам, включенным в список конкурирующей компетенции Союза и штатов.

Среди 52 вопросов совместной компетенции значатся:

— уголовное право;

— браки и разводы;

— передача собственности (за исключением земли);

— местные суды;

— экономическое и социальное планирование;

— промышленные и торговые монополии;

— профсоюзы;

— социальное обеспечение и страхование;

— высшее и профессиональное образование;

— благотворительные учреждения;

— торговля многими видами товаров;

— контроль над ценами и т. д. Подберезкин А. Международный опыт… Распределение полномочий между Союзом и штатами позволяет сделать вывод, что Индия представляет собой федерацию с высокой степенью централизации власти и управления с тяготением к унитаризму. В особенности это относится к сфере экономики. Однако такой вывод будет несколько односторонним, и необходимо более пристальное рассмотрение.

Прежде всего, включение в перечень компетенции Союза отраслей промышленности и предприятий означает их отнесение к юрисдикции центра, из чего автоматически отнюдь не следует право владения или собственности, хотя такие объекты, как железные дороги, атомные станции, порты, почта, телеграф, радио и др. действительно являются собственностью государства. Далее, к компетенции штатов отнесены все вопросы, касающиеся землевладения и сельского хозяйства, а это в условиях аграрной страны (таковыми являются большинство штатов) означает значительную автономию в экономической сфере. И наконец, в компетенцию штатов входит поддержание общественного порядка и полиция, т. е. такая сфера, которая непосредственным образом затрагивает интересы жителей каждого штата. Поэтому «штаты реально обладают большей автономией, чем это представляется при поверхностном чтении списков полномочий»78.

Субъекты федераций обычно не заключают межгосударственных соглашений и самостоятельно не участвуют в деятельности международных организаций, но это не исключает полностью возможности их внешнеполитической деятельности.

Конституционные гарантии территориальной целостности субъектов относятся к числу важнейших признаков федерации. В ст. 1/3/ Конституции Индии указано, что территорию Индии составляют территории штатов, союзных территорий и другие территории, которые могут быть приобретены. Согласно ст. 2, парламент может принять в состав Индии новые штаты на условиях, устанавливаемых парламентом. Выход штата из состава Союза Конституцией не предусмотрен. Более того, с г. действует 16-я поправка, которая наделила государство правом «в разумных пределах» ограничить основные свободы (слова, собраний, создания ассоциаций и передвижения) в интересах суверенитета и целостности Индии. По существу, этим запрещена проповедь сепаратизма и деятельность сепаратистских организаций, хотя на практике меры против таких движений принимались только в случае возникновения вооруженных конфликтов и массовых беспорядков.

В отношении иммунитета субъектов федерации от упразднения Индия скорее напоминает унитарное государство с присущей последнему свободой в решении вопросов административнотерриториального деления. В ст. 3 Конституции индийскому парламенту Подберезкин А. Международный опыт… предоставлено право образовывать новые штаты путем отделения части территории любого штата, объединения территорий нескольких штатов или их частей; парламент вправе также увеличивать или уменьшать территории любых штатов, менять их границы и названия. Хотя в той же статье уточняется, что законопроекты по этим вопросам могут быть внесены в любой палате парламента только по рекомендации президента, а до этого должно быть выяснено мнение законодательного собрания соответствующего штата или штатов, все же это означает, что сохранение любого штата, его территориальной целостности и названия Конституцией не гарантировано79.

Отсутствие гарантий сохранения отдельных штатов и их границ обусловлено тем, что одна треть штатов — это не национальнотеррито-риальные образования, а провинции этнически аморфного хиндиязыч-ного ареала, возникшие в период колониального правления: Уттар Пра-деш (бывшие Соединенные провинции), Мадхья Прадеш (бывшие центральные провинции), Бихар, Раджастхан, образованная в 1966 г. Харьяна и др. Жители этих штатов в целом не обладают четко выраженным этническим и историко-культурным самосознанием. Более того, на протяжении многих лет дебатируется целесообразность сохранения единого Уттар Прадеш, население которого составляет более 100 млн чел. В этом штате, а также в Бихаре отдельные локальные группы продолжают настаивать на отделении и создании собственных штатов. Очевидно, что в этой ситуации законсервировать территориальное деление Северной Индии конституционными гарантиями было бы нецелесообразно.

Конституционными главами штатов считаются губернаторы, которые не избираются населением штата, а назначаются и смещаются президентом страны (фактически — премьер-министром, поскольку Индия — не президентская, а парламентская республика).

По сложившейся практике, губернаторами штатов никогда не назначаются местные политики: эту должность обычно занимают авторитетные деятели из других районов, и в порядке вещей, что губернатором Пенджаба назначается бенгалец, а губернатором Западной Бенгалии — пенджабец.

По сравнению с федеративным устройством высокоразвитых стран — «старых демократий» Швейцарии, США, Канады, Австралии и некоторых других — индийский федерализм характеризуется большей степенью централизации управления и достаточно четко выраженными чертами унитаризма. Эта особенность индийской федерации логично вытекает из условий формирования Индийского Союза. Федерация возникла не договорным путем, а в результате решения Учредительного собрания, принявшего Конституцию, а это означает, что не штаты создали Союз Подберезкин А. Международный опыт...

путем добровольного объединения, а наоборот — Союз, как наследник колониальной администрации, создал автономные штаты и наделил их определенными полномочиями. Аналогия с Россией очевидна.

На стороне централизованного государства выступают крупный капитал, оперирующий в масштабах всей страны, общеиндийские политические партии. Политический вес штата определяется численностью электората, уровнем благосостояния и культуры. Даже в Совете штатов — верхней палате парламента, обладающей довольно ограниченными полномочиями, крупные штаты имеют больше мест, чем маленькие: Уттар Прадеш — 34, Махараштра — 19, а малые северо-восточные штаты, Сикким и Гоа — по одному.

В то же время штаты пользуются широкой автономией в сферах языка, культуры, управления сельским хозяйством, т. е. как раз по тем проблемам, где местная специфика имеет существенное значение для каждого гражданина. Есть все основания говорить и о политической автономии штатов: во многих «национальных» штатах к власти приходят местные национальные партии либо же роль таковых выполняют штатовские организации общеиндийских партий. Например, в Западной Бенгалии почти двадцать лет правит компартия (марксистская). Все это в целом удовлетворяет местные элиты, и не случайно попытки отдельных штатов добиться существенного расширения автономии не находят в союзном парламенте достаточной поддержки со стороны представителей большинства регионов80.

Индийское законодательство не предусматривает 5 %-го барьера, и поэтому каждая небольшая этническая или этноконфессиональная группа имеет в парламенте несколько своих депутатов.

За полвека независимости в Индии никогда не прекращались движения под этнорегиональными лозунгами. На северо-востоке страны христианские племена нага и мизо около 30 лет вели партизанскую войну за независимость, с 1980 г. развернулось вооруженное движение в Пенджабе за создание независимого сикхского государства — Халистана, чуть позже началось аналогичное движение в Кашмире, единственном мусульманском штате Индии. Обычны столкновения между племенами, представляющими собой наиболее обездоленную часть населения, и доминирующим этносом.

Последнее десятилетие XX в. было для истории индийского государства насыщено драматическими межнациональными конфликтами и войнами. В 1992 г. в г. Айодхье произошли крупнейшие за всю историю страны столкновения между индуистами и мусульманами. Страна находилась на грани гражданской войны. Как раз этот период был ознаменован приходом к власти политической партии совсем иного направления, чем «пацифистский» Конгресс. Новая политика Индии была осПразаускас А. Индия…; Рудаков А. Новая сверхдержава… нована на подъеме национальной идеи, а не на сдерживании национальных идей.

В результате Индия накопила богатый опыт решения этнорегиональных проблем, а в ее политической системе сложились достаточно четкие механизмы преодоления кризисных ситуаций. Что бы ни происходило в различных регионах, во всех случаях под рукой пакет соответствующих законов и мер: законы о беспокойных районах, поддержании внутренней безопасности, превентивном заключении, чрезвычайном положении, порядке привлечения федеральной полиции, армии81.

Хотя аналитики и многие политики не без основания обвиняют центр в неэффективности его действий в кризисных ситуациях, все же нельзя отрицать главного — во всех ситуациях есть ясность, что и как можно и чего нельзя делать.

Поиск мирных решений и готовность к компромиссу составляют характерную особенность индийской культуры вообще и политической культуры в частности. Какая бы партия ни стояла у власти, ее лидеры стремятся к политическому решению даже самых острых проблем и неохотно идут на применение военной силы. Переговоры с лидерами сепаратистских и экстремистских движений обычно ведут руководители Министерства внутренних дел, специально создаваемые парламентские комиссии, но в чрезвычайных ситуациях и на решающих этапах подключается и премьер-министр.

Об участии военных в переговорном процессе, даже в условиях вооруженного противостояния, не может быть и речи: армия в Индии вне политики — вплоть до того, что командующие военными операциями не дают никаких интервью и не выступают с заявлениями в прессе или по телевидению.