«Н. М. Добрынин ФЕДЕРАЛИЗМ ИСТОРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Новосибирск Наука 2005 1 УДК 342.1/.3 ББК 67.400 Д57 Рецензенты доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С. А. ...»

Отбираются у губернаторов и судебные функции. Здесь Екатерина движется в русле неудачных попыток своих предшественников. Восприняв этот опыт, императрица делает судебную структуру России чрезвычайно сложной, однако она старается не допустить повторения прежних ошибок. В губерниях учреждается две палаты: уголовных и судебных дел. В губернском городе были сосредоточены подчиненные им сословные суды: верхний земский суд (для дворянства), губернский магистрат (для купечества и мещанства) и верхняя расправа (для свободных жителей села). В уездных городах находились нижние суды, тоже сословного типа: уездный суд (для дворян), городовой магистрат (для купечества и мещанства) и нижняя расправа (для свободных жителей села). Кроме того, в центре губернии для особого рода дел был создан губернский совестной суд, он ведал дела, которые ему предлагали сами противостоящие стороны, и был направлен на примирение сторон.

Несложно понять, зачем строилась эта столь разветвленная схема.

Отдельный суд легко становился жертвой давления местных властных органов; создание же судебной вертикали с правом апелляции «потерпевших» к вышестоящему суду или ревизии дела, решенного в нижнем Учреждение... С. 167–320; Ключевский В. О. Русская история... С. 298; Каменский А. Б.

Центральное и местное управление... С. 58–99.

Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Учреждение...

С. 167–320.

суде, высшим судом позволяло ограничить меру этого давления. Этим, по сути, была учреждена возможность контролировать действия местных властей судебной ветвью власти, которая с этого момента начинает приобретать все большее влияние в имперских делах. Обретя внутреннюю структуру, суды губернии становились независимыми от местных властей. Проходя последовательно три судебные инстанции, можно было выйти за пределы «зоны» влияния отдельных местных органов.

Отдельными органами стали: Приказ общественного призрения, управлявший благотворительными местами, и Опекунское присутствие, занимавшееся сиротами. Эти органы приписываются к судам; таким образом, расширяется спектр различных учреждений, между которыми устанавливается сложное разграничение полномочий. Создание последних двух органов — показатель основательности Екатерины, стремившейся разграничить все без исключения функции.

Очевидна попытка Екатерины следовать передовым идеям, распространившимся в то время в Европе. О разделении властей можно даже не говорить; другим важным принципом была идея «суда равных», согласно которой судебные дела решались в рамках сословия, к которому принадлежат участвующие в тяжбе стороны. В. О. Ключевский осуждает Екатерину за то, что она проводит последний принцип недостаточно четко69. Преобладание дворянства обусловливается, по его мнению, господством в высших инстанциях, в то время как только низшие были разделены по сословиям. Эта критика может быть признана безосновательной: преобладание дворянства диктовалось его статусом «государевых людей», сохранившимся еще при Екатерине, и реальным экономическим весом в делах губернии.

Разделив судебную и исполнительную власть, императрица этим не ограничивается. Проблема противовеса губернаторам полностью еще не решена. 21 апреля 1785 г. Екатерина создает некое подобие власти законодательной, насколько она могла быть создана в абсолютной монархии. В этот день были обнародованы две судьбоносные жалованные грамоты.

Согласно одной из них учреждается дворянское губернское собрание во главе с губернским предводителем (наряду с уже существовавшими уездными собраниями во главе с их предводителями). Никаких определенных функций за ними не устанавливалось, но существование их наносило серьезный удар по прерогативам регионального правителя. Теперь губернатор обязан был оглядываться на губернских предводителей, так как они могли не только противодействовать ему на местном уровне, но и ходатайствовать перед императором.

Ключевский В. О. Русская история... С. 167–320; Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

Второй грамотой городское сословие делилось на шесть состояний в зависимости от своего финансового положения. Все гильдии избирали своих представителей в две думы: общую и шестигласную. Первая из них имела распорядительные, а вторая — исполнительные функции.

Впрочем, городское самоуправление, в отличие от дворянского, развивалось мало и влияния практически не имело70.

Губернские же дворянские представительства быстро приобретали власть. Таким образом, Екатерине удалась задумка Петра создать в губернии пассивное двоевластие, когда один из руководителей региона правит, а другой вмешивается в случае установления первым чрезмерно деструктивных порядков. По замыслу Екатерины, губернский предводитель не должен был стать политической фигурой. Этому плану не удалось осуществиться по не зависящим от императрицы обстоятельствам.

Немаловажно, что одновременно с этим в дворянской жалованной грамоте определяются права дворянства. Среди них: неприкосновенность имущества, право наследования, невозможность лишения звания иначе как из-за преступления по решению суда, утвержденному высшей властью. Понятно, что это нисколько не защищало дворян перед лицом императора, но зато защищало перед губернатором. Лишившийся возможности творить беззакония над дворянами губернатор вынужден стал считаться с их представительством.

Надо отметить, что могут быть различные мнения по поводу справедливости организованных Екатериной институтов управления на местах, но рост эффективности губернской системы налицо. Очевидно, что Екатерина решила многие проблемы государственного управления.

Но правление Екатерины II не обошлось без больших просчетов в области внутриполитической деятельности. Эпоха Екатерины была периодом весьма активного расширения пределов Российской империи по всем направлениям. На юге присоединился Крым; продолжали отодвигаться границы на юго-восточных пределах империи. Все эти территории были подчинены губернской системе и в дальнейшем не создавали серьезных проблем для государства в плане сохранения его единства. Но во второй половине правления Екатерины начинается польская «эпопея», которая позднее давала о себе знать и наследникам императрицы71.

25 июля 1772 г. по соглашению России, Пруссии и Австрии была разделена Речь Посполитая — польско-литовское государство, существовавшее со средних веков. Огромные части этой страны были отторгнуты и присоединены к территориям агрессоров. Польская знать в Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Учреждение...

С. 167–320.

Учреждение... С. 167–320; Каменский А. Б. Центральное и местное управление...

С. 58–99.

надежде восстановить былое могущество своего государства обратилась за помощью к России, и в 1793 г. Речь Посполитая была разделена второй раз. Независимым остался лишь небольшой участок бывшего государства с властью короля, который являлся ставленником России. По сути дела, независимой Польши уже не существовало, Российская империя приобрела вассальное государство, имевшее всего лишь «автономию» в сфере политического влияния России. Подобная система казалась многообещающей для нашего государства, но уже в 1794 г.

вспыхивает мощное восстание Костюшко, подавление которого потребовало немало военных усилий и стоило империи значительных жертв.

В 1795 г. Речь Посполитая была разделена окончательно, после чего на польских землях на некоторое время воцарились мир и спокойствие72.

Возникает вопрос: почему Польша в рамках автономного польского королевства была серьезной угрозой для России, но та же самая Польша в рамках губернской системы была относительно легко подчиняема?

Повторяется ситуация с украинским гетманством Разумовского.

Национально-территориальная автономия, как это было в гетманской Украине и в вассальной Польше, самим фактом своего существования организует проживающий на ее территории народ совершенно особенным образом. Границы, традиционные органы власти, названия — все это конструирует внутренний мир представителя данной общности. Автономные органы власти могут возглавляться лояльными центральной власти людьми, но вокруг них аккумулируются национальные кадры, местная национальная бюрократия, интересы которой противостоят интересам центральной власти; возникает конфликт их властных устремлений. Кроме того, вся протестная часть присоединенного народа находится в одном административно-территориальном образовании, в котором полиция состоит тоже из национальных кадров; смычка между этими силами представляется весьма вероятной. После окончательного раздела Польши полицейские кадры стали в основном русскими, восставшие потеряли базу, вокруг которой они могли строить свое сопротивление, были рассеяны между государствами и губерниями, что подорвало возможности для их организации. К сожалению, мудрости правительницы не достало ее преемникам, вновь возродившим польскую проблему.

Исчезновение же Запорожской Сечи, как и исчезновение Крымского ханства, произошло безболезненно. Государства, славившиеся несгибаемой волей их народов, прекратили свое существование, и в их землях не было серьезной и основательной смуты до тех пор, пока не была уничтожена губернская система.

Учреждение... С. 167–320.

Гораздо более сложная ситуация сложилась на Урале и в башкирских землях. Продолжение политики Анны Иоанновны при Екатерине вызывает активный протест, что приводит к пугачевскому бунту. Бандитские элементы на краях империи не хотят складывать оружие и противятся наведению элементарного порядка. Но систематизированные меры царского правительства позволяют постепенно локализовать конфликт, лишить его поддержки и ликвидировать. И в той важной победе велика была роль губернской системы, обеспечившей подобное развитие событий73.

Еще одним существенным аспектом деятельности Екатерины является учреждение генерал-губернаторств. Видимо, двоевластие в регионе казалось императрице недостаточно устойчивой и действенной формой уравновешивания властных полномочий. Именно поэтому правительница вводит «в противовес» губернатору и предводителю третье лицо — военного генерал-губернатора, или наместника. Генералгубернаторства включали в свой состав, как правило, несколько губерний. Это делало губернатора и генерал-губернатора совершенно несоизмеримыми фигурами. Военная власть была в руках генералгубернатора, это наделяло его достаточными ресурсами, чтобы подавить любого из губернаторов. Кроме того, играла роль и большая территория управления. Но генерал-губернатор осуществлял только военные функции, он не мог исполнять функции управления; это жесткое ограничение сводило к минимуму возможность злоупотреблений, но делало выполнимым реальный контроль за губернаторами.

Эта система имела один кардинальный недостаток: в лице генерал-губернаторов Россия получила мощных удельных сатрапов, которые могли подавить губернаторов и действовать в своих интересах.

Право отмены губернаторских распоряжений давало им такую возможность. Институт генерал-губернаторства мог эффективно функционировать только при условии потенциального контроля за деятельностью этих представителей государственной власти со стороны центра. Та же самая проблема, что и с воеводами,— здесь наблюдается явная преемственность. И это при том, что уже существует эффективная система контроля за деятельностью губернатора со стороны сословного дворянского представительства74.

Екатерина вводит в прекрасно разработанную схему явно лишний элемент, унаследованный еще из удельного периода, и этим создается опасность мощного «сепаратизма интересов» с последующей рассогласованностью деятельности различных регионов. Губернская система, рассредоточивая власть на места, создавала самоорганизующуюся Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Учреждение...

С. 167–320.

Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Учреждение...

С. 167–320.

управленческую систему, что усиливало власть центра. Генералгубернаторская система сводила все полномочия в центр, но, создавая внизу властный вакуум, она провоцировала при ослаблении центральной власти «разброд и шатания» предоставленных самим себе в критический для империи период генерал-губернаторов, не имевших непосредственной связи с народом и представлявших, по сути, только самих себя. Впрочем, при сильном дворянском представительстве генерал-губернаторы были относительно безвредны.

Давая общую характеристику губернской реформы Екатерины II, В. О. Ключевский отмечает наряду с множеством достоинств и некоторые недостатки, которые, по его мнению, были связаны с перераспределением властных полномочий между сословиями. «В Московском государстве дворянство не правило, а было лишь орудием управления — обязательно служило, и притом служило как в центре, так и в провинции… это сословие перестало обязательно служить в центре и с г., окончательно взяв в свои руки местное управление, начало править в провинции»75. Нельзя не посчитать это мнение излишне преувеличенным, и уж тем более нельзя увидеть в описанном здесь факте ущемление прав других сословий. Дворянство, если рассматривать эту часть населения расширительно, присоединяя сюда и вотчинниковбояр времен Московской Руси (а разделение их имеет смысл только с учетом их противостояния, так как по отношению ко всем прочим сословиям вотчинники и помещики выступали единым фронтом), всегда было главной опорой правительства и даже правило во времена отсутствия полноценной монаршей власти. Установив именно такой статус дворянства, Екатерина фактически законодательно оформила уже складывающееся положение, зафиксировав реальное состояние дел76.

Тем более спорным может показаться следующий тезис: «Известно, что управление только тогда действует правильно, когда оно и в центре и в областях покоится на одинаковых началах»77. По мнению В.

О. Ключевского, бюрократическая система центра и сословнопредстави-тельная система регионов, заложенные Петром и развитые Екатериной, противоречили друг другу и неизбежно расшатывали общее управление. История Российской империи показала обратное: до тех пор, пока существовала в неприкосновенности система Екатерины, провинции благоденствовали. Сословное устройство на местах логично и гармонично срасталось с центральным бюрократизмом.

К концу правления великой императрицы главной и насущной проблемой для России оставалось укоренение губернских порядков на Ключевский В. О. Русская история... С. 309.

Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99; Учреждение...

С. 167–320.

Ключевский В. О. Русская история... С. 305.

польских землях, а также постепенное освоение окраинных территорий государства, где происходили еще отдельные стычки сторонников национального самоопределения с войсками империи.

2.2.3. Разложение губернской системы Краткое правление Павла I (1796–1801) обещало многое, но оказалось бесплодной попыткой развития губернской системы. Действуя с самыми лучшими намерениями, император потрясает надежную и стабильную систему, созданную Екатериной.

Первой ошибкой Павла было упразднение дворянского самоуправления. Многие историки рассматривают предпринятые им шаги как попытку уравнения основных сословий государства в правах. Но равенство бывает разное. Существует равенство, при котором происходит плавное увеличение прав прочих сословий до уровня прав господствующего сословия,— это позитивное равенство, обеспечивающее каждому человеку посильную долю участия в управлении той или иной территорией. В противоположность ему существует и равенство негативное, когда права господствующего сословия снижаются до уровня прав прочих сословий,— это ведет к общему бесправию, сильной тиранической власти и опасному властному вакууму в низах общества, что в далекой перспективе подрывает основы самой власти. Позитивное равенство возможно только при условии, что остальные сословия общества экономически, политически и духовно «созреют» до своего нового положения78.

Все попытки создать самоуправление в среде прочих сословий до реформ Павла I неизбежно завершались провалом именно по этой причине. Екатерина после долгих экспериментов, наконец, находит идеальное решение. Дворянство, будучи единственным активным сословием, на местах поддерживает существующие порядки. Губернаторский «триумвират» замыкается и на центральную власть, через назначение генерал-губернатора и губернатора, и на местное население, которое через сословное представительство устанавливает во главе своего региона предводителя. Властная вертикаль на местах перетекает в местное представительство, и то, что оно было исключительно дворянским, лишь выказывает полную несостоятельность в политическом плане всех остальных сословий. Два вектора властной воли (сверху и снизу), сталкиваясь на губернском уровне, создают устойчивую динамичную гармонию.

В 1797 г. отменяется право непосредственного ходатайства перед императором из регионов через голову местных начальников, в 1799 г.

упразднены выборные должности, а в 1800 г. — губернские предводиКаменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

тели. В итоге изначальный «триумвират» разрушается79, перекрывается возможность взаимодействия дворянства с губернским руководством, под региональной властью на местах возникает опасный вакуум: как и до Екатерины, она вновь оказывается оторванной от народа.

Остается без опоры и власть самого Павла, что вновь (в последний раз) возвращает страну в эпоху дворцовых переворотов.

Второй ошибкой императора была отмена губернских учреждений в польских и остзейских провинциях, отошедших к России после раздела Польши. Многолетний опыт регионального национального автономизма не был, к сожалению, воспринят новым правителем. По признанию В. О.

Ключевского, этим он «…затруднил слияние завоеванных инородцев с коренным населением империи»80. На западе государства возникает очаг национального сепаратизма, ставший источником долговременной напряженности. И это в момент, когда Россия приближается к периоду максимального расширения своих границ.

Несмотря на все это, реформы императора Павла не оказались для губернской системы разрушительными. Система уже не могла вернуться к прежнему беспорядку, и даже в усеченном варианте она продолжала поддерживать общественную стабильность. И эта инерция, заданная реформами Екатерины, сохранила мир на протяжении всех лет правления ее сына и даже дольше. Последовавшая за этим временем эпоха Александра I (1801–1825) в полной мере испытала на себе влияние обоих его предшественников. Новому правителю пришлось опираться на позитивное наследство Екатерины и преодолевать последствия ошибок, совершенных его отцом.

Новое царствование ознаменовалось и новыми территориальными «приобретениями». В 1801 г. в состав империи входит Грузия, в 1802 г. — Имеретия, в 1804 г. — Мингрелия, в 1810 г. — Гурия. Перед императором возникает серьезнейшая проблема: как обеспечить одновременно и целостность государства, и удовлетворение властных амбиций местной знати. Александр I придумывает гениальный подход, который позднее будет неоднократно использоваться государством в период последующего территориального расширения и приведет к немалым успехам.

Грузинское дворянство интегрируется в систему российского дворянства, а само государство не получает автономию, но становится частью губернской системы России. Понятно, что главной организующей силой антиимперских выступлений на местах является дворянство, а сущестУпраздняются Павлом и генерал-губернаторы, но это скорее позитивная сторона его реформ: в отсутствие губернских предводителей и дворянских сословных представительных органов система могла пойти вразнос, губернатор полностью подчинился бы генерал-губернатору, что означало бы, по меньшей мере, дезорганизацию управления и рост местечковых настроений.

Ключевский В. О. Русская история... С. 367; Каменский А. Б. Центральное и местное управление... С. 58–99.

вование национально-территориальной автономии облегчило бы для сепаратистски настроенных элементов возможность организации. Меры Александра подрывают обе эти возможности. С одной стороны, упраздняются местные институты власти, которые очень легко в экстремальных ситуациях переходят под контроль сепаратистов. С другой стороны, дворяне, приравненные в правах к общерусскому дворянству, теперь пользуются своими прерогативами на всей территории великой империи, что является фактором, заинтересовывающим их в государственном единстве81.

Если в империи, ставящей национальное дворянство ниже дворянства имперского, главным действующим стимулом к сепаратизму были ущемленные сословные прерогативы, а вовсе не национальные, то в империи, уравнявшей все свое дворянство, этот механизм не срабатывал, сословные прерогативы расширялись, а потому сословные интересы выступали против интересов национальных. Империя строилась на равноправии народов.

В 1809 г. по договору со Швецией к России отходит Финляндия с Аландскими островами. После войны с Наполеоном по постановлению Венского конгресса наше государство получает Царство Польское, огромную долю польских земель, ранее принадлежавших Пруссии, а после войны с турками в том же 1812 г. — Бессарабию. После войны с Персией империя захватывает в 1813–1828 гг. несколько ханств: Шемахинское, Нухинское, Бакинское, Эриван, Нахичеванское и др. Вдобавок ко всему уже в 1801 г. начинаются кавказские войны, на много лет напрягшие все силы России.

Особенно остро встает вопрос о национальных территориях, населяемых нехристианами. На этих землях не было и не могло быть ничего подобного обычному дворянству. В одном случае империя имела дело с ханствами, а делать ханов полноправными дворянами Российской империи было невозможно по религиозным соображениям. А в другом случае государству противостояли плохо организованные горские племена, не имевшие собственных сильных региональных органов власти и из-за своей малости не создавшие сильных элит. Включать же мелких князьков на равных правах с великороссами в состав родового имперского дворянства было невозможно и по причине веры, и по причине различия в статусе82.

Первые меры нового царя были противоречивы. В 1801 г. одним указом он восстанавливает все права, установленные жалованными грамотами Екатерины, а другим — подрывает в перспективе экономическое влияние дворянства разрешением свободной продажи земель Лысенко В. Н. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII — начало XX века). М., 2001. С. 4–57; Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в системе местного управления России // Россия в условиях трансформаций. М., 2001. Вып. 12. С. 5–28.

Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57.

лицам всех сословий. Уже эти меры косвенно касались губернского управления через изменение статуса дворянства.

В 1819 г. император предпринимает попытку восстановить генералгубернаторства83. Этот опыт был сочтен неудачным, так как противоречил сложившейся к 1802 г. отраслевой схеме управления хозяйством.

Все же к 1837 г. в окраинных и прочих сложных землях российского государства генерал-губернаторства восстанавливаются. Это делается в основном там, где не существует большого процента русского населения и интеграция территории в состав империи становится делом затруднительным. Но даже там генерал-губернаторства не могут заменить губернскую систему, ни один из конфликтов не удается решить до интеграции региона в нормальную схему административно-территориального деления.

В 1815 г. Александр I вводит в Царстве Польском конституционную реформу, на основании которой в 1818 г. открывается первый сейм.

Фактически возникшая при Павле I на этих землях автономия утверждается законодательно. В Конституции закрепляется принцип разделения власти между наместником, назначаемым императором (им стал брат правителя Константин), и законодательным органом — сеймом, избиравшимся населением. Власть наместника воспринимается как исполнительная. Неудачная идея Павла развивается при последующих правителях, что угрожает России новыми потрясениями. Уже в конце правления Александра I начинаются первые брожения в Польше, и даже брат императора в роли наместника не может нейтрализовать недостатки национальной автономии. Поляки организовали центральной власти упорную оппозицию в сейме. В итоге император вынужден был отменить публичность заседаний, ввести управление в русском духе.

Конфликт был загнан внутрь и там тлел.

Александра сменяет у власти Николай I (1825–1855). Основной программой этого царствования был отказ от всяческих преобразований, стремление поддерживать существующий порядок при помощи частных практических законов и активно действующего чиновного аппарата84.

В 1831 г. Николай изменяет сословное дворянское управление, вводя в него строгий порядок; он устанавливает имущественный и служилый ценз для участия в выборах представителей. Этим законодательством все местное дворянство делилось на несколько групп: одни принимали участие в съездах, не имея при этом права голоса, другие голосовали по всем вопросам кроме выборов, третьи — по всем вопросам. Мелкие дворяне, имевшие менее 100 душ или 3 тыс. десятин земТам же.

Межуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5–28; Лысенко В. Н. Губернаторы...

С. 4–57.

ли, собирались в группы, чтобы их суммарное владение достигало этого количества, и от всей группы выбирали одного уполномоченного на выборы. По сути, это означало, что голосует не отдельный представитель дворянства, а представитель этих самых 100 душ. Представительство, пропорциональное количеству крепостных, делало дворянина представителем в том числе и этих крепостных, что расширяло первоначальную сословную ограниченность дворянского самоуправления85.

Именно при Николае I, наконец, взрывается та мощная бомба, которую заложила под Россию неудачная польская политика Павла и Александра. В 1830 г. начинается мятеж в Царстве Польском. Революционные грозы не обошли стороной Российскую империю, но если на основной ее территории они не носили разрушительного характера, то автономная Польша оказалась удобным местом приложения антиправительственной деструктивной энергии, возобладавшей в то время в Европе. Автономистские порядки способствовали победе анархистских настроений. Губернская система на всей остальной территории империи не дала распространиться этим негативным влияниям.

Восстание, как и полагается в таких случаях, началось в столице автономного образования и было инициировано местными органами власти. После вооруженного выступления в Варшаве, приведшего к бегству из автономии наместника, великого князя Константина Павловича, брожение захватывает всю Польшу. Решением сейма Николай был лишен польского престола, ему был предъявлен ультиматум: немедленно восстановить Речь Посполитую в пределах, существовавших в 1772 г., гарантировав соблюдение Конституции 1815 г.

Возмущенный таким развитием событий, царь вводит войска в Польшу. Но автономное устройство позволило полякам не только соорганизоваться и проникнуться враждебными империи идеями, но и сформировать неплохие вооруженные силы. Военная кампания 1830 г.

заканчивается провалом, фельдмаршал И. И. Дибич терпит поражение.

Зимняя передышка дает возможность полякам еще более укрепить свои силы, и только в 1831 г., когда бездарного главнокомандующего сменил талантливый полководец И. Ф. Паскевич, русской армии удается взять штурмом Варшаву и восстановить власть имперского центра.

Под влиянием произошедших событий 1832 г. император подписывает «Ограниченный статут 1832 г.», в котором ликвидируется относительная самостоятельность Царства Польского, упраздняется Конституция 1815 г., а польские земли провозглашаются неотъемлемой частью Российской империи.

Николай I значительно усиливает бюрократический аппарат на местах. Представительство дворянства расширяется, но его прерогативы Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57; Межуев Б. В. Генерал-губернаторство...

С. 5–28.

уменьшаются. Можно, вслед за многими историками, расценивать это как усиление военно-полицейского правления в империи. Но вместе с тем несомненно, что управляемость государства в то время выросла.

Очень осторожный в своих преобразованиях, этот монарх доводит систему управления губерниями до полного совершенства. Все дальнейшие преобразования системы не имели принципиального значения для ее институциональной определенности. Развитие губернской системы теперь будет происходить в первую очередь экстенсивно, а не интенсивно: осваивая новые территории, но не меняя старое управление.

В правление преемника Николая Александра II (1855–1881) губернская система продолжает распространяться, но предпринятое этим монархом изменение статусного положения крестьянства возымело важные негативные последствия для всего будущего государства86. Важнейшим структурным элементом устойчивой губернской системы власти было сословное представительство и институт губернских предводителей. Стремясь уравнять права различных сословий, Александр подрывает положение дворянства в качестве главной опоры имперской власти на местах.

Замена была неадекватной, иные сословия российского государства не имели столь мощного влияния, а потому и не были способны заменить дворянство в роли координатора и соправителя для губернатора. Размывается экономическая база старого господствующего сословия, но в отличие от Западной Европы, где на смену дворянству приходит сильная буржуазия, в России этого не происходит. Имперское правительство спешит и насильственно устанавливает порядки, для которых общество еще не созрело.

К счастью для России, обнищание дворянства происходит все-таки достаточно медленно, а потому и падение его влияния затягивается.

Общая тенденция тем не менее была очевидна, и по мере того как дворянство утрачивает свое влияние на местах, возникают некоторые негативные процессы, характеризующие начавшийся упадок Российской империи.

Во-первых, происходит отрыв органов власти от населения. Утрачивает свое влияние на губернатора губернский предводитель, и соответственно утрачивается контроль за деятельностью руководителя губернии со стороны населения.

Во-вторых, в этих условиях усиливается власть над губернаторами со стороны генерал-губернаторов, которые получают возможность влиять на управленческие функции своих «подчиненных». Система возвращается к доекатерининскому состоянию; фактически возникают огромные «губернии», в роли которых выступали генерал-губернаторМежуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5–28; Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4– 57.

ства, где генерал-губернатор в действительности был неподконтролен ни центральной власти, ни местному правительству.

Все эти негативные процессы развивались подспудно в правление Александра III (1881–1894), но заметное влияние на русскую общественную жизнь они начинают оказывать только при Николае II (1894– 1917), которому пришлось, таким образом, рассчитываться за ошибки предшественников87.

Век XIX характеризуется активным распространением в России западно-европейской социальной философии. Еще при Екатерине II, в недрах имперского государства, начался процесс активной разработки теории подлинного федерализма. У истоков отечественной теории федерализма стоят декабристы, которые создают первый проект преобразования Российской империи в демократическое государство на федеративной основе. Как видно, уже они понимали, что в таком многонациональном государстве, каким является Россия, демократия невозможна без предоставления широких автономных прав регионам. Мало того, именно на автономии регионов только и может возникнуть демократия в обществе, основополагающей чертой мировосприятия которого является соборность88.

Ошибка декабристов заключалась в том, что они копировали западно-европейский опыт региональной демократии в условиях, которые совершенно не предполагали такого заимствования. Имперское общество могло двигаться к федерализму только через развитие и демократизацию губернской системы, а вовсе не по пути радикальных демократических реформ, которые предлагали декабристы.

Любопытно, что в это время теория федерализма разрабатывается не властью, а оппозиционными силами общества, причем трактуется самым радикальным из возможных способов, самым неосуществимым.

Все это наглядно показывает нам, что реальная федерализация была совершенно невозможна в Российской империи, в этом отношении прав И. Ильин. Наиболее маргинальная часть общественного спектра России не могла в обычных условиях навязать свою волю обществу, а иных сторонников идея федерализации не имела. Вслед за декабристами идеи федерализма развивают идеологи отечественного анархизма, которые имели еще меньшую социальную базу и еще меньшие возможности реально повлиять на положение дел в Российской империи.

Хронология важнейших событий, касающихся развития губернской системы во второй половине XIX в., непосредственно связана с происходящими на национальных окраинах событиями. И здесь мы можем Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57; Межуев Б. В. Генерал-губернаторство….

С. 5–28.

Радищев А. Н. Избранные философские и общественно-политические произведения. М., 1962; Бакунин М. А. Философия. Социология. Политика. М., 1989.

обратить внимание на ряд немаловажных фактов. Как только на какойлибо территории вводится национальная автономия, там сразу же появляются признаки нестабильности; если же эта автономия исчезает, нестабильность заметно уменьшается. Как только местное дворянство получает «откупную» от центрального правительства, оно выходит из рядов сопротивления и организация сепаратистского движения разрушается. Если же дворянство начинает считать себя ущемленным, оно становится во главе движения сопротивления.

Но политика империи не была последовательной, так как у руководителей государства не было ясного понимания вышеописанной закономерности. Зачастую императоры-преемники не использовали опыт своих предшественников и начинали либеральные автономистские реформы, которые приходилось отменять им же самим или их ближайшим наследникам, как только негативные последствия подобного ложно понятого либерализма давали себя знать. Кроме того, существующие во властной элите России противоборствующие группировки могли влиять на монаршую волю в данном вопросе. События этого времени и показывают нам наглядно проявление установленных выше закономерностей89.

1859 г.: пленение Шамиля, который получает высокий статус «государственного пленника», после чего война на Кавказе начинает сходить на нет. Мятежный вождь чеченцев получает земли и близкие к дворянским прерогативы, что примиряет его с империей.

1861 г.: расходы на Кавказскую войну составляют 1/6 часть бюджета государства.

1862 г.: наместником Царства Польского назначается великий князь Константин Николаевич, известный своими либеральными взглядами. Польша чувствует приближение новых послаблений. Правительство забыло события недавнего прошлого и последнюю сепаратистскую войну на этих землях. 14 марта принимается указ, целью которого признается восстановление автономной администрации этого территориального образования.

1863 г.: в Польше начинается восстание, перекинувшееся на весь северо-западный край. Александр быстро понимает ситуацию и отказывается от идеи польской автономии. Но он по-прежнему считает эту ситуацию сугубо локальной, обусловленной специфическим национальным характером поляков.

Император не делает выводов из своего прежнего неудачного опыта. Для того чтобы подавить восстание, он принимает множество мер, в том числе и знаменитую крестьянскую реформу, которая проводится здесь более основательно, чем во всей остальной России, отчего влияМежуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5–28; Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4– 57.

ние и власть польского дворянства оказываются подорванными. Различные сословия противопоставляются друг другу, и раскол польского общества позволяет Александру выиграть. И опять монарх не проецирует эту ситуацию на свое собственное дворянство, не делает никаких выводов о его будущем и не предпринимает ничего, что могло бы каким-то образом помочь основному сословию государства и главной опоре монаршей власти выжить в новых условиях90. В Финляндии восстанавливается сейм, при открытии которого Александр II произносит речь, где говорит о конституционной монархии.

1864 г.: завершение Кавказской войны. Империя предпринимает попытку расширить свою территорию в среднеазиатском направлении;

взяты Туркестан и Чимкент.

1865 г.: расширение продолжается, взят Ташкент. Часть губерний превращается в земские: в них вводится институт местного управления (земство). Земскими становятся следующие губернии: Воронежская, Казанская, Калужская, Костромская, Курская, Московская, Нижегородская, Новгородская, Пензенская, Полтавская, Псковская, Рязанская, Самарская, Санкт-Петербургская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Харьковская, Херсонская, Черниговская, Ярославская.

1866 г.: земскими становятся Владимирская, Екатеринославская, Орловская, Саратовская, Симбирская, Смоленская, Таврическая, Уфимская губернии.

1867 г.: организуется Туркестанский край во главе с генералгубернатором. Часть имперского руководства понимает, что для полноценного укрепления своей власти на этих землях необходимо приостановить наступление и предпринять меры по введению на завоеванных землях губернской системы, и лишь тогда станут возможными мир и порядок на рубежах империи. Но Александр гонит свою армию вперед.

Становятся земскими Вятская и Олонецкая губернии91.

1868 г.: захват Самарканда. Бухарский эмират становится вассалом империи, т. е. тем же самым автономным образованием в составе государства. Причина понятна: губернизировать земли невозможно, если их отделяют от основной территории империи еще не «освоенные»

земли. В результате же государство приобрело очередную «мину», очаг антирусских настроений, который мог оказать дестабилизирующее влияние на все остальное государство.

1869 г.: занят Кисловодск. Империя создает себе «штаб» для дальнейшей экспансии в Средней Азии и укрепления своих позиций на восточном побережье Каспийского моря. Все активнее разумные российЛысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57; Межуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5– 28.

Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57.

ские политики предостерегают царя от дальнейших немедленных расширений92. Земской становится Бессарабская губерния.

1870 г.: земскими становятся Вологодская и Пермская губернии.

1873 г.: захвачена Хива, возникает еще одно вассальное государство. Хивинское ханство, как и Бухарский эмират, представляет собой анклав чуждых России интересов внутри самой России. На окраинах государства в Средней Азии создаются территориальные органы.

В 1875–1882 гг. земские учреждения организуются в области войска Донского.

1876 г.: ликвидировано Кокандское ханство и образована Ферганская область в составе Туркестанского генерал-губернаторства. В этом отношении политика императора была вполне целесообразна, в результате на упомянутых территориях удалось достичь большего мира и спокойствия, большей управляемости.

1885 г. (уже при Александре III): Россия захватывает пограничные с Афганистаном земли93.

Установление генерал-губернаторств тем временем происходит противоречиво: монархи то вводят их на отдельных территориях, то снова упраздняют. Вначале идет волна ликвидаций генералгубернаторств: Харьковское (1856), Витебское (1856), Петербургское (1866), Новороссийское (1874), Бессарабское (1874), Прибалтийское (1876), Оренбургское (1881), Западно-Сибирское (1881). Как мы видим, это происходит в правление Александра II, когда государство держит курс на либерализацию отношений в обществе и усиление властных полномочий регионов. В этих условиях громоздкая авторитарная система генерал-губернаторств кажется ненужной и неэффективной, делается попытка усилить управляемость империи. При Александре III и Николае II прослеживается противоположная политика. Создаются Степное (1882), Прибалтийское (1905) генерал-губернаторства. Правда, одновременно упраздняются Харьковское (1882) и Приамурское (1889), восстановленные Александром II в 1879 г., но данное исключение не нарушает правила, поскольку эти генерал-губернаторства изначально восстанавливались временно, здесь Александр III скорее продолжает политику отца, чем проводит свою собственную94.

Таким образом, до правления последнего русского императора губернская система не только продолжает эффективно функционировать, но и расширяется. Этот период характеризуется бурными взаимоотношениями империи с Кавказом. Не удалось сразу интегрировать властную элиту горских племен в элиту Российской империи. Восстание под Боханов А. Н. и др. Российские самодержцы (1801–1917). М., 1992. С. 201.

Межуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5–28; Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4– 57; Боханов А. Н. и др. Российские самодержцы. С. 201.

Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57; Межуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5– 28.

руководством Шамиля на определенном этапе создало государству серьезную проблему. Эффективным решением стала интеграция властной элиты горцев в элиту экономическую. Вожди восстания получили земли и привилегии личного характера в обмен на свой отказ от власти.

Только после этого было сломлено сопротивление кавказских сепаратистов. В прочих вновь приобретенных национальных территориях происходит медленное укрепление центральной власти и губернской системы; несмотря на отдельные сложности, процесс в целом развивается в верном направлении95.

При Александре III уже начинают чувствоваться последствия реформ его предшественника. Местные представительные учреждения, введенные на равносословной основе, не позволяют компенсировать недостаток народной правомочности губернских учреждений ввиду ослабления влияния дворянства. В 1890 г. проводится реформа, усиливающая влияние дворянства в земствах. Эта попытка укрепить власть на местах приносит явный успех, но успех временный. Разложение дворянства продолжается.

В последние годы XIX в. в российских политических кругах активно обсуждается проект занятия Босфора и превращения Турции в автономное образование внутри Российской империи. За образец берутся Хива и Бухара. Но сил государства уже было недостаточно, просчеты в региональной политике на южных окраинах привели к заметной дестабилизации, и всего военного потенциала империи не хватало на завоевание новых земль.

Тем не менее в 1885–1897 гг. Россия постепенно прибирает к рукам часть Корейского полуострова. В период кризиса всей властной империи это была крайне безрассудная затея. Наше государство в тот момент не имело возможности направить на Дальний Восток достаточные воинские формирования для сохранения на этих землях своего влияния. Кроме того, взаимоотношения на этой территории строились не на основании губернской системы, а на основании все той же пресловутой схемы «вассальных государств», поэтому управляемость на местах оставляла желать лучшего. Прояпонски настроенная часть властной элиты Кореи не была изолирована от общества, а институты традиционной власти ставили русское влияние в регионе в фактическую зависимость от изменения отношения корейцев к императорской власти. Невозможно было быстро ассимилировать государство со столь древней историей.

В итоге Россия получила кровавую русско-японскую войну, а впоследствии еще и революцию 1905 г. Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57.

Межуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5–28; Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4– 57.

Развитие Сибири, наконец, позволило изменить отношение к ней как к «отсталой окраине», в 1896 г. на нее распространяется действие судебных уставов 1864 г., отменяется «ссылка в Сибирь». Начинается активное промышленное и сельскохозяйственное освоение этого региона. Трудно переоценить значение губернской системы в этом вопросе. Грамотное централизованное управление с предоставлением широких полномочий на местах и обеспечивает положительный результат.

Тюменский Север цивилизуется, именно тогда возникают те хозяйственные организационные формы, которые долгое время будут господствовать в его развитии.

К этому времени обострился вопрос с Финляндией. Это автономное образование получило в 1885 г. право законодательной инициативы для своего сейма. Великое княжество Финляндское до начала XX в.

имело свой язык и собственную армию, жители этого региона не служили в российской армии. Ввиду надвигающихся проблем на внешнеполитическом фронте как раз в это время особенно активно начинают говорить о приближающейся войне. Причем, как мы знаем из истории, России предстояло две войны, если не учитывать серьезных военных конфликтов более мелкого масштаба. Все это было для руководства империи очевидно заранее, так что вполне понятным становится стремление российского государства реконструировать свою армию. Одним из аспектов этой реформы и должна была стать интеграция, в ходе чего всеобщая воинская повинность распространялась на жителей великого княжества.

В 1900 г. предпринимаются две реформы управления Финляндией:

делопроизводство переводится на русский язык, а армия интегрируется в состав общероссийской армии. Эти меры встретили ожесточенное сопротивление, вследствие чего их реализация растягивается на три года. Уже тогда становится понятным, что руководство автономии на самом деле живет своими интересами, абсолютно не обращая внимания на нужды и чаяния империи.

В 1910 г. для систематизации российского законодательства с целью повышения эффективности управления и усиления единства России империя формально упраздняет автономию, лишая сейм права законодательной инициативы. Однако саму Финляндию не раздробили на части, с тем чтобы передать их отдельным губерниям, а без этого подобная мера вряд ли могла оказаться действенной.

Кроме губерний и генерал-губернаторств в России существовали и области, имевшие особый статус. Чаще всего они существовали на окраинах империи, в них отсутствовало дворянское собрание и земство, казачества совмещались с общинами97.

Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57; Межуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5– 28.

Начало XX в. ознаменовалось серьезнейшим структурным кризисом власти Российской империи. Но нужно отметить, что кризис этот, охвативший в основном всю центральную власть, практически не коснулся положения дел в провинции. В моменты, когда управляемость государства из столицы уже практически была сведена к нулю, во всей остальной империи царил мир. Все тогдашние выборы в государственные думы показали, что, в отличие от крайне ангажированных депутатов от крупных городов, депутаты от губерний представляли собой здоровую часть политического спектра управления. Губернии вырастили и предоставили центральной власти целую плеяду грамотных политических кадров. Следует вспомнить, что именно в губернии получил свою подготовку в качестве управленца известный русский политический деятель П. А. Столыпин.

В то время, когда центр раздирали противоречия, опасных политических преступников ссылали в самые отдаленные места России под надзор местного губернского начальства, и тому удавалось нейтрализовать экстремистов и парализовать их деятельность.

К октябрю 1917 г. в Российской империи имелась 81 губерния, из них на территории России — 39; 25 губерний — в современном ближнем зарубежье, 17 губерний — в Польше и Финляндии. Существовало 18 областей, половина из них осталась и в современной России. Смежные губернии и области объединялись в девять генерал-губернаторств:

Московское, Степное, Иркутское, Приамурское, Киевское, Туркестанское, Кавказское наместничество, Варшавское и Финляндское98.

Можно привести следующий список административнотерриториальных единиц Российской империи на начало 1917 г., не включая Польшу, Финляндию, Хивинское и Бухарское ханства (в скобках указан год образования):

• губернии: Архангельская (1784), Астраханская (1785), Бакинская (1846), Бессарабская (1818), Виленская (1796), Витебская (1802), Владимирская (1778), Вологодская (1780), Волынская (1795), Воронежская (1779), Вятская (1780), Гродненская (1801), Екатеринославская (1783), Елисаветпольская (1868), Енисейская (1822), Иркутская (1783), Казанская (1781), Калужская (1776), Киевская (1781), Ковенская (1842), Костромская (1778), Курляндская (1795), Курская (1779), Кутасская (1846), Лифляндская (1783), Минская (1793), Могилевская (1777), Московская (1781), Нижегородская (1779), Новгородская (1776), Олонецкая (1784), Оренбургская (1796), Орловская (1778), Пензенская (1780), Пермская (1781), Подольская (1795), Полтавская (1802), Псковская (1777), Рязанская (1778), Самарская (1851), Санкт-Петербургская (1780), Саратовская (1780), Симбирская (1780), Смоленская (1775), Ставропольская (1785), Таврическая (1784), Тамбовская (1779), Тверская (1775), ТифТам же.

лисская (1846), Тобольская (1782), Томская (1804), Тульская (1777), Уфимская (1865), Харьковская (1780), Херсонская (1795), Холмская (1913), Черниговская (1802), Черноморская (1896), Эриванская (1849), Эстляндская (1783), Ярославская (1777);

• области: Акмолинская (1854), Амурская (1858), Батумская (1878), войска Донского (1775), Дагестанская (1860), Забайкальская (1851), Закаспийская (1881), Камчатская (1909), Карская (1878), Кубанская (1860), Приморская (1856), Самаркандская (1887), Сахалин (1884), Семипалатинская (1854), Семиреченская (1867), Сырдарьинская (1867), Терская (1860), Тургайская (1859), Уральская (1845), Ферганская (1876), Якутская (1805). Области войска Донского, Уральская и Тургайская были самостоятельны на правах губерний.

В феврале 1917 г. происходит крушение царской монархии99. И снова мы видим поразительную устойчивость и эффективность существовавшей в России губернской системы. Центральная власть практически прекращает свое существование, установившееся в СанктПетербурге двоевластие полностью парализует ее деятельность, но даже и теперь события в провинции продолжают идти своим ходом.

Мир какое-то время сохраняется.

Провинция неоднократно пытается восстановить порядок в столице, корниловский мятеж — одна из попыток самоорганизационного влияния «окраин» системы на ее центр. Но система в то время уже была слишком слаба, утратившее связь с народом губернское начальство все больше подпадало под власть генерал-губернаторов, а между функциями двух высших должностных лиц регионов существовало принципиальное различие. Генерал-губернатор — военный, его прерогатива — выполнение прямых указаний вышестоящего начальства; губернатор — штатский, он должен самостоятельно управлять и принимать решения по будущему развитию общества на основании заявленной ему в общих чертах монаршей воли. Губернатор, таким образом, более свободен, независим и самостоятелен в своих действиях. Подчинение губернатора генерал-губернатору в этих условиях означало преобладание отношений властной вертикали над местной инициативой, из-за чего действия регионов в условиях тотального кризиса центральной власти не были скоординированы.

Одной из причин крушения российской монархии явился отрыв центра от регионов, и здоровые силы общества, преимущественно сосредоточенные в губерниях, были дезорганизованы в результате разложения дворянского сословия и подчинения губернаторов генералгубернаторам, не способным проводить самостоятельную политику в экстремальных условиях. Сравнительно легко генерал-губернаторства Межуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5–28; Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4– 57.

переходят под контроль сначала Временного правительства, а затем и большевиков. Сопротивление, организованное на губернаторском уровне, было подавлено в том числе и из-за того, что властный аппарат генерал-губернаторов переходит к новой власти100.

Рассмотрев многовековой опыт государственного строительства Российской империи и подводя итоги, можно сделать вывод о наличии каузальной связи между применением национального фактора в качестве определяющего государственное устройство и возникновением национальной напряженности и сепаратизма в тех регионах, которые выделялись на данном основании. Конечно, национальный сепаратизм проистекает не только и не столько из формы организации национальной территории, однако автор убежден в следующем.

Во-первых, главным и естественным способом отправления национальных интересов являются экстерриториальные формы автономии (национально-культурная автономия).

Во-вторых, национально-государственные формы и возникающая в их рамках национально-государственная бюрократия по определению выступают главным организатором внутригосударственного сепаратизма, что подтверждает и российская история. Не учитывать этого обстоятельства государство не вправе.

Понятно, что такое решение вопроса не означает установки на одномоментный слом имеющихся национально-государственных форм, скорее, оно определяет направленность на их постепенную трансформацию в соответствии с новыми принципами организации федеративных отношений.

В целом же губернская система императорской России показала себя с лучшей стороны101. При этом максимально эффективна она была в те моменты, когда ее построение регулировалось единой системой законодательства, вводящего универсальные правила, применимые на всем пространстве империи. Введение же промежуточного уровня государственного управления, который составляли назначаемые сверху генерал-губернаторы, оказалось бесперспективным. На всем протяжении своего существования институт генерал-губернаторства приносил только единовременную пользу, когда применялся для решения разовых, конкретных проблем. В далекой же перспективе он оказывался неэффективным, ибо, с одной стороны, парализовал деятельность губернаторов, а с другой — служил основой большого числа злоупотреблений, сходных с возникавшими в системе «кормления».

Лысенко В. Н. Губернаторы... С. 4–57; Межуев Б. В. Генерал-губернаторство...

С. 5–28.

Межуев Б. В. Генерал-губернаторство... С. 5–28; Лысенко В. Н. Губернаторы...

С. 4–57.

2.3. «Фантомный федерализм» и его роль в государственной системе Советского Союза 2.3.1. Причины возникновения «фантомного федерализма»

Если попытаться охарактеризовать территориальную политику Российской империи в плане видоизменения внутреннего устройства государства, то нельзя не определить в качестве ее главного исходного принципа достижение максимальной эффективности. Эта политика преследовала цель создания системы, при которой схема перераспределения полномочий гарантировала бы их оптимальное разграничение: такое, чтобы, с одной стороны, центр легко мог провести свою волю в регионах, а с другой стороны, регионы могли функционировать без оглядки на центр. В той или иной форме этой цели следовали все русские монархи, и если порой действительность и обманывала их чаяния, то в целом система совершенствовалась, ибо неудачные нововведения отмирали, показав свою несостоятельность.

В те моменты, когда реформаторы ошибались, внутренняя логика самой системы приходила им на помощь102.

В советский период развития России указанное равновесие было нарушено. Самоорганизоваться и саморегулироваться может только функционирующая система, встречающая в своей деятельности те ограничения, которые диктует ей реальность. На практике происходит проверка жизнеспособности тех или иных системных форм, вне практики все это представляется невозможным.

Начиная с 1917 г. российская политика в сфере изменения административно-территориального деления государства принимает странные формы. Складывается ощущение, что более или менее определенного принципа «нарезания уделов» не существовало вообще. На свет рождались все новые замысловатые творения: «национальный округ», «трудовая коммуна» (это тоже территориальное образование), «автономная республика», «автономный округ», «союзная республика», «автономная область», «область», «край». Но проблема состояла еще и в том, что реальных различий в управлении эти номинации не имели. Тюменская область управлялась так же, как и, скажем, Краснодарский край, отчего сразу же возникает вопрос: почему тогда употребляются два различных названия для описания одинаковых, по сути, явлений?

История России показала: усложнение, дифференциация системы управления сверх объективно востребованного дезорганизует, запутывает управление, множит социальные противоречия, подталкивает к Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство России // Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003.

С. 202–241.

сепаратизму. Система с восемью различными типами территорий должна была полностью парализовать российскую властную вертикаль.

Мы знаем, как Петр мучался с провинциями и дистриктами, как русские императоры то отменяли, то вводили генерал-губернаторства. При этом все же разные территориальные образования относились к разным уровням управления, в советской же России зачастую к одному, что еще больше усложняло дело103.

Территории перемещаются из одного удельного владения в другое:

укрупняются, разукрупняются, переименовываются, переносятся безо всякой видимой причины в иные области управления. При этом совершенно непонятно, осуществляется какая-либо реформа в области управления или нет; идет ли речь о коренной ломке системы или о модернизации губернской схемы управления.

Так, в 1924 г. образуется Северо-Кавказский край (до этого для управления данной территорией большевики использовали старую губернскую схему). Но нельзя считать 1924 г. годом реформы, так как следующий край, Сибирский, возникает лишь в 1925 г., Краснодарский же край — в 1937104. Логика организаторов продиктована стремлением разрушить прежний опыт взаимодействия в рамках устоявшихся региональных структур и перемешать русских с нерусскими; последние в данном случае выступали главной опорой новой власти. Но если система плоха, ее меняют сразу, а не растягивают статусное самоопределение субъектов реформы на долгие 13 лет.

Понятно, что внедрить весь новый аппарат управления в одно мгновение невозможно, но провозгласить создание новой схемы административно-территориального деления нужно сразу; в этом смысл любой системной реформы. Екатерина II при введении губернской схемы действовала именно таким образом: сначала были по-новому нарезаны уделы, а уж потом новые региональные органы начали возникать дефакто. Но в Советском Союзе ни разу не проводится реформа административно-территориального устройства, которая одновременно коснулась бы всей территории страны.

С 1917 по 1923 г. функционирует Хакасский уезд, одно из первых административно-территориальных образований в России. В 1920 г.

создается Марийская автономная область, а в 1924 г. — Ингушская АО.

Одни и те же национально-территориальные образования пытаются создать под различными названиями. Возникает подозрение, что советское руководство никогда и не ставило перед собой задачу создания новой системы административно-территориального устройства, а все изменения носили частный характер и были направлены на решение Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция: Полное собр. соч. М., 1981. Т. 33. С. 1–119.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ: 1-е изд. М., 1947. С. 1–1985.

какой-либо отдельной проблемы, без учета целостности России и степени влияния на эту целостность предпринятой меры.

Нам представляется возможным сделать следующий вывод: изменение устройства России осуществлялось не для максимальной управленческой эффективности, а с какими-либо другими целями. Таким образом, говоря об истории федерализма советского периода, мы не можем выделить годы «великих преобразований», как то было во времена правления Петра или Екатерины II. Принципиально новая система административно-территориального устройства возникает, как кажется, спонтанно, осуществляется без единого плана, цепь преобразований распадается на несколько этапов, каждый из которых характеризуется одной преобладающей тенденцией.

Конечно, нельзя считать, что все новации большевиков действовали пагубно на внутреннее функционирование региональных отношений.

В частности, система районов оказалась куда более эффективной, нежели существовавшая до этого уездная система, не случайно после крушения советской власти она сохранилась в неприкосновенности и вопрос об ее изменении практически не поднимается в общественной полемике по поводу реформы государственного устройства России.

Первоначально основой территориального деления служили старые губернии, получившие в свое ведение функции управления экономикой через ЭКОСО (экономические и социальные советы). Управление хозяйством осуществлялось на базе территориального принципа.

Первая волна реформ административно-территориального устройства была обусловлена ленинской национальной политикой, принципы которой он продекларировал еще в период борьбы за власть105. Взрывая более или менее гармонично развивавшиеся отношения между народами, живущими в Российской империи, он провозгласил наше государство «тюрьмою народов», а себя самого — поборником национальной самобытности. Это позволило ему в переломный для истории России момент использовать латентные сепаратистские силы национальных меньшинств в борьбе против центральной власти. В ответ на обещание обеспечить «угнетенным» нациям защиту их национальных интересов Ленин получил поддержку «красных латышей», «красных китайцев», «красных бурят» и т. д. В благодарность эти народы получили ленинское печально известное «право на самоопределение вплоть до отделения».

Право нужно было чем-то обеспечивать. Для привлечения остальных «угнетенных» нужна была некая форма реализации декларируемого самоопределения «своих», которая бы радикально отличала Россию советскую от России имперской. Схема должна была содержать в себе больше прав для народа, нежели культурная автономия, так как кульМалышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

турные автономии были и в Российской империи, и в Британской, и вообще во всех империях, где заботились о судьбе государства и его целостности, где хотели жить в мире106. Нужно было статусное решение, народу должен был быть предоставлен некий суверенитет. Это решение было найдено на пути создания национально-территориальных образований.

Подобная схема уже показала всю свою пагубность в истории Российской империи, но новая власть заведомо отменила все прежнее, поэтому ни о какой правопреемственности не могло идти речи. Политические лидеры новой России игнорировали весь накопленный исторический опыт и пытались писать историю России с чистого листа.

24 декабря 1917 г. была образована Украинская Советская Социалистическая Республика. То ли опыт гетманства Малороссии ничему не научил Ленина, то ли мотивы были совсем другими. В декабре 1917 г.

большевики не были правителями всей России, в то время они лишь владели несколькими крупными городами и столицей. Это было уже много: захват столицы — большая часть успеха при захвате власти.

Провинция в этом случае может ответить и ликвидировать переворот в центре только в одном-единственном случае: если все провинциальные силы объединены. Статус столицы объединяет народ вокруг ее правителей, провинциальное ополчение нуждается в аналогичной мере.

Нам неизвестны истинные мотивы инициаторов этого решения.

Однако мы считаем, что советское правительство пошло на провозглашение независимой Украины, пытаясь оторвать украинских националистов от «реакционных» сил. Конечно, антибольшевистские элементы на Украине не становились от этого пробольшевистскими, они начинали вести собственную игру, чему противостояли русские патриоты. Две эти силы стравливались, облегчая большевикам победу. На тот момент большевики не контролируют Украину, там избирается гетман, возникает рада, но описанный нами механизм «взрывает» антибольшевистские силы, ссоря их представителей между собой107.

31 декабря того же года получает независимость Финляндия: тот же самый прием. Отторгается Польша. Первыми приобретают независимость наиболее сепаратистски настроенные регионы, неоднократно создававшие проблемы империи.

30 апреля 1918 г. рождается Туркестанская Автономная Советская Социалистическая Республика, а 29 ноября того же года — Эстляндская Трудовая Коммуна. Политика Ленина вновь предельно очевидна.

В Туркестане, как, впрочем, и в Эстонии, именно тогда происходят наиболее ожесточенные бои, власть колеблется. Империя не была здесь сильна из-за ненависти местного большинства к чужеродному русскому Великий Октябрь и первые годы социалистического строительства (1917–1925). Ярославль, 1987; Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

управлению. Области эти ассимилировали сравнительно недавно, процент русскоязычных был мал.

Пообещав независимость, Ленин натравливает туркестанских баев и эстонских националистов на остатки губернской системы, костяк управленческого аппарата старой империи, который оказывает большевикам максимальное сопротивление. Неважно, что и баи, и националисты против советской власти. Оба государственных образования существуют только на бумаге (Ленин не спешит приводить в действие свои декларации), но самим фактом своего существования они пробуждают сепаратистские настроения. Местечковый сепаратизм был раздроблен и дезорганизован, а Ленин к тому времени, когда он всерьез «займется» провинциями, уже будет держать в руках всю Россию, весь конкурирующий аппарат будет уничтожен108.

Уже в марте 1918 г. принимается положение о Татаро-Башкирской республике. Если учесть, что татары представляли на тот момент самый организованный и активный (не считая русских) этнос Российской империи, а национальное самолюбие башкир стало легендой со времен Анны Иоанновны и Емельяна Пугачева, то понятен замысел Ленина отрезать белогвардейскую Сибирь от большевистского центра сплошным кордоном взбудораженных подаренной свободой автономий.

При этом Ленин дарует им ту свободу, которую фактически не властен им отдать, так как ни Татария, ни Башкирия не находятся под его властью. Это, по сути дела, закамуфлированный призыв к совместной борьбе, при которой одна из сторон желает быть идейным руководителем, взваливая на другую всю работу.

План сорвался по недоразумению: татар и башкир не удалось объединить в рамках одной автономии, никакая координация действий между ними была невозможна. Пришлось менять план. 23 марта 1919 г.

возникла Башкирская Автономная Советская Социалистическая Республика, а 27 мая 1920 г. — Татарская Автономная Советская Социалистическая Республика109.

По датам образования национальных автономий можно рисовать карту распространения советской власти. Как только ее собирались ввести на какой-либо территории, там немедленно возникало соответствующее фиктивное национальное образование, которое подпольно провозглашали местные сторонники большевиков, после чего следовало выступление местных националистов, дезорганизация антибольшевистских сил, и желанное «распространение» власти можно было считать достигнутым.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

Верт Н. История Советского государства. М., 1998. С. 166; Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

1 января 1919 г. возникает Белорусская Советская Социалистическая Республика, но белорусы — народ мирный и сепаратистскими настроениями не отличается. И уже 2 февраля того же года начинается процесс присоединения к Белоруссии Литовских земель. Возникает Литовская-Белорусская Советская Социалистическая Республика (Литбел), которая тоже оказалась совершенно недееспособным образованием. Но эти неудачные попытки — скорее исключение, чем правило. В целом же процесс слома существующего порядка силами проявившегося национального хаоса был реализован вполне успешно.

В 1920 г. возникают Дальневосточная республика (6 апреля), Хорезмская Народная Советская Республика (26 апреля), Азербайджанская Советская Социалистическая Республика (28 апреля), Карельская Трудовая Коммуна (8 июня), Чувашская автономная область (24 июня), Киргизская Автономная Советская Социалистическая Республика (28 августа), Бухарская Народная Советская Республика ( сентября), Вотская автономная область (4 ноября), Марийская автономная область (4 ноября), Калмыкская автономная область (4 ноября), Армянская Советская Социалистическая Республика (29 ноября).

Дальневосточная республика тут единственное исключение: она формировалась не по национальному признаку жителей ее территории.

В XX в. большевики применили метод, придуманный еще Петром I: для управления армиями на удаленном от центра расстоянии был создан территориальный штаб.

Любопытен пример Киргизской АССР. Большую часть ее территории населяли казахи, киргизов было сравнительно мало, основная же киргизская земля продолжала быть распределенной между губерниями России. Поэтому 1 февраля 1926 г. пришлось переименовать Киргизскую АССР в Казахскую и создавать новую Киргизскую АССР из земель, населенных киргизами и принадлежавших двум разным субъектам.

Пример подтверждает главное соображение: в условиях существующего политического заказа на национальные автономии определялись они зачастую случайно, границы проводились произвольно. Да иначе и быть не могло, если учесть, что до вхождения в состав России большая часть народов или вообще не имела своего государства (как чуваши), или имела государство с весьма расплывчатыми границами (как киргизы), или включала в состав своих территорий спорные земли (как армяне и азербайджанцы).

Прошлое многих из этих народов изобиловало кровопролитнейшими войнами, история не давала однозначного ответа на вопрос о национальной принадлежности той или иной территории110. Если взять за Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

исходную точку распределение земель на момент их вхождения в состав России, то подобная установка может быть оспорена. Северные народы Тюменской области были завоеваны сибирскими татарами, сибирские татары — русскими. Чья автономия должна быть признана главной? В 1930 г. посчитали, что преимущество имеют северные народы, к тому же татары уже имеют свою автономию.

Можно подумать, что инициаторы подобных реформ не понимали ни разницы между казанскими и сибирскими татарами, ни смысла национально-территориальной автономии, которая и вводилась, собственно говоря, для того, чтобы каждый народ владел своей землей.

Какое дело татарам сибирским до казанской автономии и почему они менее значимы в этом вопросе, чем ханты и манси, если их элементарно больше?

Некоторые вопросы административно-территориального деления, проведенного в годы советской власти, приобретают статус неразрешимых. Нагорный Карабах в результате вооруженной борьбы неоднократно переходил то к армянам, то к азербайджанцам. В результате оба народа притязают на право владения этой территорией, ссылаясь на тот или иной период времени. Любое проведение границы в этом случае вызывает массу недовольства хотя бы одной из сторон. Политика большевиков не разрешала эти противоречия, а еще больше обостряла их.

В 1944 г. упраздняется Чечено-Ингушская АССР, ингуши депортируются, а на их земли расселяются осетины. Теперь и ингуши, и осетины считают эти земли своими, и Ингушетия претендует на часть земель, принадлежащих Северной Осетии. Если в результате административно-территориального деления за народом признается какая-либо территория, то сразу же возникают территориальные споры, ибо историческое право неоднозначно111.

В уже упомянутой Киргизской, а затем Казахской АССР на части территории подавляющее большинство населения составляли русские.

Досконально демографический состав тех или иных местностей России 26 августа 1920 г. был большевикам неизвестен, и границы проводились наугад. Поэтому и получилось так, что в Киргизскую АССР вошла территория отчасти казахская, а отчасти русская, киргизы же в основном продолжали проживать вне пределов собственной республики. Но однажды проведенная граница продолжает существовать дальше.

Опора Ленина на национальные меньшинства была столь очевидна, что даже и после революционных потрясений большевики предпочитали давать больше земель автономиям, чем обычным областям.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

Такая политика, на первый взгляд, странна для правительства, установившего в стране тоталитарное правление. Еще более удивительным может показаться тот факт, что на всем протяжении советского периода истории России правительство не имело серьезных проблем с национальными автономиями. Тем более что союзные республики СССР считались государствами и до образования Советского Союза, и после этого (Украина и Белоруссия даже были членами ООН с самого первого дня существования этой организации). Статус УССР де-юре был выше статуса автономной гетманской Малороссии в допетровской Руси. И тем не менее украинский сепаратизм проявился лишь в годы Второй мировой войны (в ослабленном виде), серьезной же угрозой единству государства он стал лишь к 1990 г., когда коммунистическая партия уже утратила прежнее влияние в обществе.

Разгадка этого парадокса проста и понятна. Сепаратистские настроения, как и настроения объединительные, существуют на всех уровнях общества, не являясь прерогативой ни только власти, ни только простого народа. И если межнациональных столкновений не было в реальности, значит, реальная власть структурировалась совсем не таким образом, как это подразумевало видимое административнотеррито-риальное устройство.

Помимо советской вертикали существовала вертикаль партийная, ВКП(б) была «руководящей и направляющей», а раз так, то Советы автономий должны были подчиняться партийным органам автономий, которые создавались отнюдь не по принципу национального представительства112. Существующая здесь схема была сродни тому приему, благодаря которому Александр II усмирил Грузию. Ленин интегрировал национальные кадры партийных руководителей в общую политическую элиту Советского Союза. При этом первые лица партийной власти автономии подбирались так, чтобы по возможности ими не оказывались только национальные кадры. При первом секретаре — русском второй подбирался из местной титульной нации, при первом — местном вторым ставился русский. Понятно, что место русского мог занимать и представитель другой нации, далекой от местной, а иногда и прямо враждебной ей. Бывали случаи, когда среди всего высшего партийного руководства автономии не было ни одного представителя титульной нации.

«Автономная область», «автономная республика», «национальный округ» («автономный округ») — все эти статусные характеристики подразумевали разную степень автономии, четко регламентированную законами. Но эти статусы принадлежали только Советам, а на партийные органы права автономности не распространялись, партия строилась в Верт Н. История... С. 171; Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

соответствии с принципом печально известного «демократического»

централизма. Таким образом, органы власти автономии могли отклонить то или иное решение Совета Союза, но они обязаны были выполнить это же решение, если оно приходило к ним из ЦК через соответствующий комитет. А так как и сами центральные органы власти подчинялись ЦК, то вся централизованная вертикаль партийных органов и была реальной системой власти, в то время как автономии играли роль декорации113.

Ленинское решение поражает своей гениальностью. Он предоставляет малым народам ту или иную степень национальной независимости, натравливает их на старый порядок и одновременно с этим формирует параллельную, скрытую систему власти, которая в конечном счете закабалит эти народы гораздо сильнее, чем это было в Российской империи. Потом будут и произвольные перекройки границ, и депортация народов, чего доленинская Россия не знала. Этот прием обеспечил большевикам благополучный приход к власти, но то, что хорошо при захвате контроля над страной, может быть плохо в перспективе.

Ленинская схема была абсолютно неэффективна экономически, а ее стабильность (политическая) зиждилась на стабильности положения ВКП(б) в обществе, а в конечном счете — на мощи и эффективности репрессивных органов.

Склонность большевиков к образованию национальных автономий хорошо иллюстрирует следующий факт. В 1917 г., практически в момент прихода к власти, они создают Хакасский уезд, который благополучно просуществовал до 1923 г. Хакасов оказалось слишком мало для республики или области, вот и создали уезд по национальному признаку.

В 1921 г. образуются Дагестанская АССР (20 января), Горская АССР (20 января), Грузинская ССР (25 февраля), Абхазская АССР ( марта), Аджарская АССР (16 марта), Калмыцкая АО (22 августа), Кабардинская АО (1 сентября), Крымская АССР (18 октября). Парад автономий продолжается.

В связи с этим любопытно отношение Ленина к автономиям автономий. Абхазия и Аджария возникают тогда, когда Грузия уже существует. Если на территории Грузии должна быть главенствующей автономная воля грузинского народа, то почему вновь образованные автономии входят в состав Грузии? Получается, что на одной и той же территории действуют две автономии, одна из которых «автономнее» другой. Еще менее понятно, почему автономия Абхазии и Аджарии существует, но не вводится автономия Мингрелии, Гурии и т. д. Создается впечатление, что при выборе народов, которым будет предоставМалышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

лена автономия, руководствуются отнюдь не реальным «значением»

этого народа, а ближайшими тактическими задачами партии, а зачастую и просто личными пристрастиями114.

Вспоминается тут и ситуация с осетинами. Произвольность деления России на автономии приводит к тому, что этот народ оказывается разделенным между двумя союзными республиками, а после 1991 г.

Северная и Южная Осетия являются частями двух разных государств.

2.3.2. Вехи региональных изменений и «сталинские критерии»

Анализ истории развития административно-территориальных образований в Советском Союзе стоит начать с союзных республик, которых в этом государственном образовании в период его расцвета было 16. Они обладали наивысшим статусом автономности и фактически считались государствами в составе союза государств, каким и мыслился СССР.

Статусная неразбериха тут может относиться к периоду 1917–1922 гг., до образования Советского Союза115. В это время хаос и беспорядок в управлении государством вообще (и в вопросе территориального самоопределения в частности) были столь велики, что возникали территориальные образования, статус которых сложно определить по их названию. «Национальный уезд», «трудовая коммуна», «народная советская республика», «республика» — для простоты восприятия последние две можно приравнять к союзным республикам, уезд — к национальному округу, а трудовую коммуну — к автономной области.

Благодаря этому кроме признанных ССР к их числу могут быть отнесены Хорезмская НСР, Бухарская НСР и Дальневосточная республика.

Тувинская республика вошла в СССР только в 1944 г., а до этого времени была независимым государством.

Союзные республики СССР в их развитии 4 ТуркССР 1924 Образовалась при распаде Туркестанской АССР (1918–1928) 5 УзбССР 1924 Образовалась при распаде Туркестанской АССР (1918–1928) Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

7 АзССР 1936 АзССР (1920–1922), АзССР в составе ЗСФСР (1922–1936) 8 АрмССР 1936 АрмССР (1920–1922), АрмССР в составе ЗСФСР (1922–1936) В период между 1917 и 1922 гг. статус объединения советских государств не был еще определен, и мы можем относить к этой группе все государства, образовавшиеся на обломках империи и вошедшие затем в состав Советского Союза. После же 1922 г. к таковым можно относить лишь реальные составные части СССР, выступавшие в этом качестве на основании законодательных актов117.

Выделим основные вехи истории республиканского самоопределения в рамках Советского Союза.

1922 г. — образование СССР в результате соглашения четырех республик (РСФСР, ЗСФСР, УССР, БССР) с присоединением к ним ряда мелких государственных образований118.

1924 г. — распад Туркестанской АССР (завершается он в 1929 г.).

При этом составные ТАССР части получают более высокий статус, чем исходное образование (происходит самоопределение народов Туркестана и обретение ими государственной независимости).

1936 г. — распад Закавказской федерации и повышение статуса Казахской и Киргизской АССР до уровня ССР.

1940 г. — правовое оформление захвата новых земель.

1956 г. — понижение статуса Карелии.

Мотивы каждого из этих решений (после 1922 г.), реорганизующих исходную систему, вполне понятны. Распад Туркестана и ЗСФСР прежде всего был обусловлен межнациональными противоречиями, внезапно вспыхнувшими в управленческом аппарате этих образований. Армяне и азербайджанцы, таджики и узбеки — эти народы имеют значительный опыт войн друг с другом, и объединять их в пределах одного территоМалышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Верт Н. История... С. 170; СССР // БСЭ...

Верт Н. История... С. 170; Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

риального образования было опрометчиво. В рамках генералгубернаторства эти земли можно было объединить, так как генералгубернатор не был выразителем национальных интересов кого бы то ни было. В совете же национального образования, призванном как раз реализовать национальные интересы, эти интересы сталкивались и приводили к конфликту. (Это вовсе не значит, что в генералгубернаторствах народы не имели национальных интересов, они их имели, но интересы эти были направлены прежде всего в культурное русло.) Очевидным национальным интересом любого человека является уважение к его традициям, обычаям, взглядам, к духовной культуре его народа. Но культура не есть территория, культура есть дух; для сохранения культурной самоидентичности владение собственной территорией вовсе не обязательно. Мало того, наличие своей территории, вызывающее территориальные споры, может даже привести к гибели того или иного народа. Это означает, что для многих малочисленных народов автономии (а тем более независимость) могут быть более гибельны, чем спокойное обитание в государстве, признающем их право на национальную самобытность.

Вообще, создание автономного образования двух народов (типа Кабардино-Балкарии или Карачаево-Черкесии) — парадоксальное явление, полностью отрицающее идею автономизма, как и в случае «автономии автономии». В этом смысле кабардинцам приходится делить свою автономию с балкарцами, что гораздо хуже, чем делить ее с русскими, ибо многочисленный народ может себе позволить бльшую чуткость по отношению к народу малочисленному, чем другой малочисленный народ, для которого такая чуткость может обернуться гибелью собственных традиций. И Абхазии по той же причине жилось бы лучше в рамках русской губернии, чем в пределах Грузии, с которой у нее совсем недавно, кстати, была война119.

В Туркестанскую АССP и ЗСФСР объединили народы, отягощенные многолетней взаимной враждой. Жить в едином государственнотерриториальном образовании они не смогли.

Изменения 1940 г. были обусловлены другой причиной. Аннексия Бессарабии, Литвы, Латвии, Эстонии и части Финляндии означала присоединение к СССР новых земель, захват которых противоречил нормам международного права. За финские инциденты Страну Советов даже исключили из Лиги Наций. Нужно было каким-то образом оправдаться, и вот вновь присоединенные народы получили максимальную степень автономии. И снова для достижения конкретных политических целей жертвовали интересами не только России, но и тех самых народов, которым эту автономию давали. Туго закрученный узел межнациональных Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

противоречий неизбежно должен был развернуться самым кровавым образом, что и случилось, когда мощь карательных органов ослабела120.

В 1956 г. отношения СССР с Финляндией резко улучшаются, в этой ситуации сохранять в составе Союза альтернативное финское государство было нецелесообразно с политической точки зрения. И Карело-Финскую АССP заменила Карельская АССР.

В 1936 г. произошло изменение статуса Киргизской и Казахской АССР до уровня ССР, это было связано с наблюдавшейся в то время явной тенденцией повышения статуса автономности для всех народов СССР. Ленинская идея о «праве наций на самоопределение вплоть до отделения» реализовалась в советском государстве в виде преимущественной тенденции наращивания автономизма для территориальных образований всех народов бывшей Российской империи. Тот же самый 1936 г. был ознаменован рождением сталинской Конституции и выдвижением вождем трех основных критериев, в соответствии с которыми тот или иной народ, объединенный неким территориальным образованием, может отделиться от Российской Федерации и быть признан независимым. Эти сталинские критерии121 заслуживают подробного рассмотрения.

Первым из критериев было выделено окраинное территориальное положение. Сталин считал, что выделение территории, со всех сторон окруженной территорией России, в отдельное государство нецелесообразно. Это утверждение не выдерживает никакой более или менее основательной критики.

Дело в том, что автономия народа создается для сохранения его культурной самобытности и реализации права на самоопределение, что не может быть согласовано с требованием экономической целесообразности (все национальные автономии чаще всего нецелесообразны). Что же касается политической целесообразности, то в окружении дружественного государства любая, даже самая маленькая автономия вполне может осуществлять свое внутреннее самоуправление. Пример — королевство Лесото в середине ЮАР, или Ватикан в Италии, или Сан-Марино (тоже в Италии). Существует масса других государств, окруженных со всех сторон двумя, тремя и более государствами (не имеющих выхода к морю): Австрия, Швейцария, Парагвай, Боливия, Непал, Бутан, Монголия и т. д. Эти страны кардинально различны и в политическом, и в экономическом плане, а значит, не окруженность со всех сторон делает их процветающими или неэффективными. А так как нет разницы, одно, два или три государства отделяют страну от моря, то и сам сталинский критерий становится бессмысленным. Создание Коми Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241.

ССP как с экономической, так и с политической точки зрения было бы не более целесообразно, чем создание УзбССР.

Вождь всех времен и народов тут противоречит сам себе: либо при создании автономии предполагается исходить из интересов автономного народа, и тогда статус должен определяться уровнем развития этого народа, либо проводится административно-территориальное деление на основании экономической и политической эффективности, и тогда автономий не создается вообще. Два этих принципа абсолютно несовместимы: определение статуса субъекта ставят в зависимость от «целесообразности», в то время как само выделение этого субъекта есть вопиющее нарушение целесообразности. Тем более что создание государств, окруженных со всех сторон территорией других государств, вовсе не является нецелесообразным. История этого не подтверждает122.

Вторым сталинским критерием было требование, чтобы коренные жители составляли большинство населения автономного образования. Этот критерий несостоятелен по двум основным причинам.

Во-первых, как мы знаем, в советские времена границы проводились произвольно, а ведь от того, где будет проведена граница, зачастую и зависело, будет ли иметь данный народ большинство на этой территории.

При создании Киргизской (Казахской) АССР часть земель на этой территории оказалась с преимущественно русским населением; захватили бы чуть больше и не было бы в новой республике большинства коренного населения. Вот от каких случайностей зависит порой судьба народов.

Во-вторых, сталинский критерий базируется на скрытом допущении, что большинство коренного населения хочет иметь собственную автономию, а большинство некоренного населения хочет жить в составе империи. Во всем мире для выяснения народных чаяний используется процедура референдума, но в среде коммунистов не принято было полагаться на волю народа. В 1991 г. на украинском референдуме по вопросу независимости вместе с украинцами за принятие самостоятельности проголосовал и большой процент русского населения. Многие этнические русские, проживающие на территории Литвы, Латвии и Эстонии, поддерживали борьбу за независимость этих государств. А вот на референдумах по вопросу независимости Квебека сепаратисты постоянно терпят поражение, хотя франкоязычные канадцы составляют на этой территории большинство,— очевидно, что не все коренное население хочет независимости. А так как оказывается неверным постулат, на котором базируется сталинский принцип, то и само подобное отношение к созданию союзных республик кажется спорным123.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241;

Ленин В. И. Государство и революция... С. 1–119.

Малышева Е. П. Административно-территориальное устройство... С. 202–241; СССР // БСЭ...

Третьим критерием Сталин определил минимальную численность населения, необходимую для создания государства (1 млн чел.). Этот принцип тоже выглядит излишне «экономистским», и хотя в целом он направлен на недопущение особо малых государственных образований, при его последовательном проведении обнаруживаются слабые стороны.

Почему именно один миллион? Не два, три или четыре и не пятьсот тысяч? Население Республики Мальта в 1986 г. составляло тыс. чел., а Федеративную Республику Нигерия населяют 99 млн чел.

При этом нельзя сказать, чтобы уровень развития Мальты был ниже, чем у Нигерии. Конечно, интеграция Мальты в контуры Европейского Союза обеспечит ей значительный скачок развития, но то же самое справедливо и для Нигерии. Вывод однозначен: маленькая автономия может жить даже лучше большой, процветание не связано однозначно с количеством населения. Снова возникает альтернатива: либо исходить из «интересов» радикального автономизма, и тогда государство в 500 тыс. чел. ничуть не хуже государства в 2 млн чел., либо исходить из критерия целесообразности, и тогда 2 млн чел. ничуть не лучше тыс. чел.

Таким образом, сталинские критерии при пристальном рассмотрении кажутся абсолютно бессмысленными. Однако эта бессмыслица воплощается в жизнь. На основании этих принципов в 1936 г. Казахская и Киргизская АССР могли претендовать на повышение статуса, и они этот статус получили. Киргизская ССP при этом прошла всю цепочку автономного развития — от автономной области в 1924 г. до союзной республики в 1936 г.: национальный (автономный) округ — автономная область (трудовая коммуна) — автономная республика — союзная республика. Изменение статуса территориальных образований в составе СССР почти всегда происходило по этой цепочке, и крайне редко — в обратную сторону. Эти исключения обычно были связаны с репрессиями против некоторых народов; все же остальные автономии только повышали свой статус. Среди союзных республик утратила свой статус только Карело-Финская (причины были указаны ранее).

Хаос и неустроенность в административно-территориальном делении существовали даже на уровне союзных республик. В ряде источников 1930-х гг., в том числе и в первом издании БСЭ, Казахская ССP иногда называется «Казакской». В статистическом справочнике, выпущенном издательством НКВД в 1924 г. и посвященном устройству СССР, обнаруживаются потрясающие противоречия. Отдельными строками проводятся Бухарская НДР и Хорезмская ССР (видимо, последнюю уже успели переименовать из НДР), но два таких государства не могли в 1924 г.

входить в СССР, де-факто они управлялись из Туркестана, а де-юре этого никто не оформлял. Поэтому две указанные республики продолжали упоминаться в административных документах СССР, так что из самого текста сборника никак нельзя понять, являются ли они отдельными союзными республиками (что невозможно) или частями Украины, непосредственно после описания деления которой они и приведены в конце таблицы (этот вариант нереален по территориальным соображениям). Разгадку этой путаницы составители государства и сборника оставили читателю124.

В рамках Закавказской федерации АзССР, АрмССР и ГрузССР остаются в ранге союзных республик, в качестве каковых и приводятся в справочнике 1924 г., но союзная республика — это республика, вошедшая в СССР. Часть союзной республики не может быть союзной респуб-ликой по определению, так как союзные республики объединялись в Советский Союз по документам «на равноправной основе», а часть не может быть равноправна с целым. Кроме того, AзССР, АрмССР и ГрузССР не могли являться союзными республиками хотя бы потому, что их не было среди четырех субъектов, первоначально подписавших союзный договор, а после 1922 г. состав СССР долго не пересматривался, лишь после распада 3СФСР можно было повысить статус трех ее составных частей.

Еще один нонсенс касается структурного подразделения различных союзных республик. В 1924 г. Российская Федерация состояла из 47 губерний и одной области (кроме автономных образований). Входящая в состав РСФСР Туркестанская АССР состоит из пяти областей, но это области на правах губерний. Другая часть РСФСР — Казахская AССP — состоит из 7 губерний. И неясно ни то, зачем вводить одну область среди 47 губерний, ни для чего некое образование со статусом губернии называть областью. С одной стороны, два идентичных формирования называют по-разному, с другой стороны, два разных формирования обозначают одинаково. Такая «неразбериха» допустима на бытовом лексическом уровне, но зачем создавать ее умышленно, причем в юридических терминах?