«Н. М. Добрынин ФЕДЕРАЛИЗМ ИСТОРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Новосибирск Наука 2005 1 УДК 342.1/.3 ББК 67.400 Д57 Рецензенты доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С. А. ...»

ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА

СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ

РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

Н. М. Добрынин

ФЕДЕРАЛИЗМ

ИСТОРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

АСПЕКТЫ

Новосибирск

«Наука»

2005

1 УДК 342.1/.3 ББК 67.400 Д57 Рецензенты доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С. А. Авакьян член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Д. А. Керимов доктор юридических наук, профессор А. Н. Кокотов доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Б. С. Крылов доктор исторических наук, профессор Н. П. Носова Утверждено к печати ученым советом Института проблем освоения Севера СО РАН Добрынин Н. М.

Д57 Федерализм: Историко-методологические аспекты / Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2005. — 368 с.: ил. [1]. — Рез.: англ. — Библиогр.:

с. 301–358. — 1000 экз. — ISBN 5-02-032376-4.

ISBN 5-02-032376- Монография представляет собой фундаментальное межотраслевое и прикладное исследование проблем государственного устройства Российской Федерации. В ней достаточно полно освещается история отечественного федерализма, начиная с самых ранних его проявлений в политической культуре Киевской Руси, проводится сравнительный анализ успешных и неэффективных моделей федерализма в различных странах мира, на основании чего дается новое, оригинальное понимание современных политических процессов, происходящих в России в сфере государственного строительства. Автор излагает свое видение современного состояния российского федерализма на основе анализа многовековой истории государственного устройства России.

Книга будет интересна политикам, ученым, в том числе юристам, философам, экономистам, а также аспирантам, студентам гуманитарных специальностей и широкому кругу читателей.

Dobrynin N. M.

Federalism: Historical and Methodological Aspect. — Novosibirsk: Nauka, 2005. — 368 p.

ISBN 5-02-032376- The monography represents basic, inter-branch, and applied research with regard to problems of state structure of the Russian Federation. The book gives quite a detailed historical account of the domestic federalism, starting from its earliest manifestations in political culture of the Kievan Rus.

Subject to comparative analysis being efficient and inefficient models of federalism in different world countries on which basis the author gives a new, original treatment of the present political processes taking place in Russia in the field of state construction. The author states his vision on contemporary state of Russian federalism, basing on analysis of centuries-old history of the Russian state structure.

The book will be of interest for politicians, scholars, including lawyers, philosophers, economists, as well as postgraduates, students of arts, and a wide readership.

УДК 342.1/. Без объявления ББК 67. ISBN 5-02-032376-4 © Н. М. Добрынин, © «Наука». Сибирская издательская фирма РАН, Научное издание Добрынин Николай Михайлович Федерализм Историко-методологические аспекты Редакторы СИФ «Наука» РАН Л. М. Акентьева, Е. Г. Макеенко Редакторы изд-ва Е. М. Зах, С. В. Кожурова, ИПОС СО РАН М. В. Федосова Операторы компьютерной верстки М. В. Крашенинина, З. Ш. Мавлютова Художник С. А. Иларионова Перевод на английский Г. В. Коротаева ЛР № 020297 от 23.07.97. Подписано в печать 30.03.05. Печать офсетная.

Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 23. Уч.-изд. л. 25,7. Формат 6090 1/16.

Гарнитура «Arial». Тираж 1000 экз.

«Наука». Сибирская издательская фирма РАН.

Оригинал-макет, редакционная подготовка:

Издательство Института проблем освоения Севера СО РАН.

ЛР ИД № 03056 от 18.10.2000. 625026, Тюмень, ул. Малыгина, 86.

Оригинал-макет изготовлен на настольной издательской системе.

Предисловие

Введение

Глава 1. МЕТОДОЛОГИЯ СОВРЕМЕННОГО ПОНИМАНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1. Различие подходов к пониманию сути федерализма.............. 1.2. Федерализм и федерация: понятие и соотношение ................ Глава 2. ГЕНЕЗИС «ФАНТОМНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА» В ИСТОРИИ РОССИИ

2.1. «Княжое право» Киевской Руси как одна из причин возникновения феодальной раздробленности

2.2. Становление и эволюция губернской системы в Российской империи

2.2.1. Возникновение губернской системы к правлению Петра I

2.2.2. Развитие губернской системы (от Екатерины I до Екатерины II)

2.2.3. Разложение губернской системы

2.3. «Фантомный федерализм» и его роль в государственной системе Советского Союза

2.3.1. Причины возникновения «фантомного федерализма».... 2.3.2. Вехи региональных изменений и «сталинские критерии»

2.3.3. Неавтономные региональные образования Советского Союза

2.4. Уроки успехов и неудач российской региональной политики Глава 3. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПОСТРОЕНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА.................. 3.1. Понимание федерализма и его классификационные модели

3.2. Наиболее значимые модели действующего федерализма..... 3.2.1. Федерализм в Соединенных Штатах Америки ............ 3.2.2. Бельгийский федерализм

3.2.3. Германская модель федерализма

3.2.4. Федерализм Индийского союза

3.3. Сравнительный анализ неэффективных моделей федерализма (СФРЮ, СССР, Нигерия)

3.4. Условия существования федерализма

Глава 4. РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ИСТОРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ

4.1. Историко-теоретический контекст становления российского федерализма

4.1.1. Крушение Советского Союза и советской модели федеративных отношений

4.1.2. Становление современного федерализма:

проблемы и перспективы

4.2. Современный этап развития федеративных отношений в России и последние инициативы по реформированию властной вертикали

4.2.1. Альтернативные пути реформирования отечественного федерализма

4.2.2. Институт полномочных представителей и система федеральных округов

4.2.3. Реформа местного самоуправления и общих принципов организации власти

4.2.4. Изменения процедуры выборов глав исполнительной власти субъектов федерации и состава высшего законодательного органа страны

Заключение

Послесловие

Библиографический список

Summary

Об авторе

Table of Contents

Foreword

Introduction

Chapter 1. METHODOLOGY OF MODERN INTERPRETATION OF FEDERALISM

1.1. Difference in approaches toward essence of federalism.............. 1.2. Federalism and federation: concept and correlation.

Chapter 2. GENESIS OF «PHANTOM FEDERALISM» IN THE HISTORY OF RUSSIA

2.1. «Princely law» in the Kievan Rus as one of the reasons giving rise to feudal disintegration

2.2. Build-up and evolution of gubernia (provincial) system in the Russian empire

of Peter the Great

2.2.2. Development of the provincial system (from Catherine I to Catherine II)

2.2.3. Disintegration of the provincial system

2.3. «Phantom federalism» and its role in the state system of the Soviet Union

2.3.1. Reasons giving rise to «phantom federalism»

2.3.2. Landmarks of regional changes, and «Stalin criteria»..... 2.3.3. Non-autonomous regional units in the Soviet Union....... 2.4. Lessons from ups and downs in the Russian foreign policy....... Chapter 3. FOREIGN EXPERIENCE IN CONSTRUCTING FEDERALISM........ 3.1. Interpretation of federalism, and its classification patterns......... 3.2. The most significant models of active federalism

3.2.1. Federalism in the United States of America

3.2.2. Belgian federalism

3.2.3. A German model of federalism

3.2.4. Federalism of the Indian Union

3.3. Comparative analysis of inefficient models of federalism (SFRY, USSR, Nigeria)

3.4. Conditions providing federalism

Chapter 4. DEVELOPMENT OF FEDERATIVE RELATIONS IN RUSSIA AT

THE PRESENT STAGE: HISTORICAL AND METHODOLOGICAL ANALYSIS..

4.1. Historical and theoretical context with regard to build-up of Russian federalism

of federative relations relations

4.1.2. Build-up of modern federalism: problems and prospects..... 4.2. The present stage in development of federative relations in Russia and the latest initiatives in reforming vertical of power....... 4.2.1. Alternative ways of reforming the domestic federalism... 4.2.2. The institution of plenipotentiaries, and a system of federal okrugs (regions)

4.2.3. The reform of local government and general principles of power organization

4.2.4. Alterations in the elections of chief executives of the federative subjects and membership of the Russian supreme legislation body

Conclusion

Afterword

References

Summary

Personalia

ПРЕДИСЛОВИЕ

Проблемам государственного устройства посвящено достаточно много научных работ юристов, философов, социологов, политологов.

Вместе с тем следует признать, что сама по себе постановка проблемы и даже предложенное решение зачастую не дают практического результата. В частности, на протяжении длительного времени не были решены проблемы отечественной государственности. Это относится и к построению в нашей стране удовлетворительной системы административно-территориального деления, которая бы обеспечивала максимальную общественную стабильность и государственную эффективность.

Непрерывная эволюция отечественных федеративных отношений от «стихийного федерализма племен» в период образования Киевской Руси, через систему «кормлений» и губернскую систему к «фантомному федерализму» советского общества рассматривается в работе Н. М. Добрынина как единый и детерминированный процесс трагического отказа от подлинного федерализма, стремления замаскировать ширмой регионального самоуправления всего лишь искусно построенную систему для «выдавливания» налогов и эксплуатации местных ресурсов.

Автор считает губернскую систему Российской империи самой удачной из существовавших систем административнотерриториального де-ления нашего государства. И вместе с тем он признает ее фундамен-тальные недостатки, связанные с отсутствием подлинной региональной демократии и нежеланием делиться с регионами реальными полномо-чиями. В книге остро критикуется деятельность генерал-губернаторов, которые, будучи призваны упорядочивать государственное управление, на самом деле реально, по мнению автора, его дезорганизовывали, узурпируя полномочия как местных руководителей, так и центральной власти.

По сравнению с губернской системой, советская система административно-территориального управления, базирующаяся на национальных автономиях, представляется автору еще менее эффективной, неспособной реально функционировать в качестве модели регионального управления.

Распад Советского Союза, по мнению Н. М. Добрынина, был предопределен тем обстоятельством, что после разрушения властной вертикали КПСС, реально осуществлявшей управление регионами, начала работать схема, декларативно заложенная в иерархии местных и центрального Советов, что повлекло за собой консолидацию сепаратистских сил вокруг властных институтов национальных автономий.

Для Н. М. Добрынина представляется очевидным, что подлинный федерализм — достаточно редкое явление в мире и его построение связано с немалыми трудностями. Для всякого федеративного государства существует опасность перехода к унитаризму, когда федеративные институты постепенно станут обладать все меньшей реальной властью, или же распада, когда регионы, сформированные по национальному признаку, начнут претендовать на государственную независимость.

Отечественная история как раз и становится примером того, как государство бесконечно колеблется между этими крайностями, между анархической смутой и деспотическим полицейским государством, полностью контролирующим всю жизнь регионов.

Н. М. Добрынин выделяет и некоторые важные факторы, провоцирующие подобное положение дел, и даже выдвигает в Заключении свои пять принципов, которые позволят государству построить работающую модель подлинного федерализма. Автор считает, что федеративные отношения полностью должны лежать в рамках конституционноправового поля, базироваться на бюджетных отношениях, что федеративное государство должно избегать национально-территориальных автономий, промежуточных уровней власти генерал-губернаторского типа. Основой эффективной системы административнотерриториального деления нашей страны он считает губернскую систему, дополненную реальным разграничением полномочий между центром и регионами.

Данная работа, несомненно, вызовет заслуженный интерес в среде ученых-государствоведов и просто людей, обеспокоенных судьбой России.

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права заслуженный деятель науки Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Проблема государственного устройства является одной из фундаментальных в правоведении1. Без определения ее границ и рамок невозможно само понимание природы современного государства, легитимность которого изначально базируется на законе. Если вспомнить классификацию форм власти, данную М. Вебером, можно легко убедиться, что именно так все и обстоит. Опора власти на традицию достаточно слаба из-за слабости самой традиции, и даже в крайне традиционных обществах в настоящее время ее прерогативы и функционирование описываются при помощи законов. Харизматическая же власть никогда и не могла быть чем-то иным, нежели временным явлением, необ-ходимо должным впоследствии конституироваться при помощи тради-ции или формального права.

Самоопределение же власти посредством права совершается, прежде всего, в сфере государственного устройства, так как это устройство является основой всего конституционного права, а последнее, в свою очередь,— базисом для права вообще2. В зависимости от того, какое именно государственное устройство существует в том или ином обществе, можно говорить о той или иной форме власти3.

Федерализм, в частности, является неотъемлемой частью большого демократического государства, населяемого множеством наций и народов и занимающего огромную территорию, различные участки которой сильно различаются между собой по геоклиматическим условиям, а следовательно, и тому образу жизни, который в них будет доминировать4.

Современное общество придает огромное значение наличию в государстве местного самоуправления как фактора обратной связи между государством и его гражданами, как способа выражения гражданами их интересов и нужд, как условия возможного влияния общества на власть и согласования их интересов в отношении поступательного развития общества.

Но не только местное самоуправление демократизует отношения общества и власти. Другим, возможно, даже более сильным механизмом такого влияния являются федеративные отношения, которые напрямую связаны с возможностью власти обеспечить индивидуальный подход в управлении различными регионами в зависимости от их местных условий5.

Уровень субъекта федерации в этом отношении занимает промежуточное положение между уровнем центральной власти и уровнем местного самоуправления: с одной стороны, он конкретизирует власть центральную с учетом региональной специфики, с другой — обобщает местное самоуправление в его реакции на политику центральных властей6.

Важно, чтобы обе эти функции органы региональной власти выполняли эффективно, уравновешенно, выражали интересы как региональные, так и общегосударственные7. Эффективность функционирования субъектов федерации должна не зиждиться на харизме их руководителей и их личных отношениях с представителями центральной власти, а строго определяться законом, что предусматривает наличие четких юридических механизмов, ограничивающих различные уровни власти и Пикулькин А. В. Система государственного управления. М., 2000. С. 3–24.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 3–16.

Жарников А. Е. Этногенез народов России // Основы национальных и федеративных отношений. М., 2001. С. 53–84.

Баглай М. В. Конституционное право... С. 67–75.

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1999. С. 4–24.

Пикулькин А. В. Система... С. 20–21.

предопределяющих разделение между ними различных властных полномочий, каждое из которых должно быть гарантировано от узурпации другим уровнем власти (это последнее обстоятельство, в частности, очень плохо продумано в современном российском федерализме)8.

В этом отношении мы должны говорить о необходимости создания нового российского федерализма, прежде всего, как о юридической проблеме, решение которой потребует радикального изменения существующих отношений между центром и регионами и формирования региона нового типа как фундаментального, базового феномена системы федеративных отношений.

В конечном счете даже не столь важно, какую именно форму примут отношения между центром и регионами9. Эффективно функционирующие зарубежные модели федераций показывают, что соотношение полномочий может очень разниться в зависимости от конкретных внешних условий. (Понятно, что условия эти внешние лишь по отношению к самой системе федерализма; по отношению же к культурным особенностям народов, населяющих это государство, или геоклиматической специфике его территории эти условия будут как раз внутренними, определенными этой самой спецификой.) Важно, чтобы существующая в государстве модель федеративных отношений была законодательно оформлена, детально юридически регламентирована и обоснована10. И, быть может, эта юридическая строгость и обоснованность имеют гораздо большее значение, нежели точный выбор именно той модели федерализма, которая подойдет нашему государству11.

Вместе с тем практика показывает, что некритическое принятие мирового и отечественного опыта построения федерализма приводит ко многим политическим ошибкам. В частности, весь постсоветский опыт развития российского государства, со всеми его откровенными провалами и явными успехами, демонстрирует нам, что одной «доброй воли» мало для того, чтобы построить реально действующий федерализм. Неверное разграничение полномочий вызывает войну за них. Эта проблема сейчас становится ключевой в отечественном конституционном праве12: речь уже заходит о том, что сама Конституция Российской Федерации может не избежать правки в вопросах разграничения полномочий и юридического оформления властных отношений центра и регионов.

Поэтому нам представляется важным обозначить проблему федерализма в исторической перспективе13, так как лишь в таком качестве она может быть рассмотрена в преддверии серьезного теоретического осмысления нового российского федерализма14. Федерализм — сложный и исторически противоречивый феномен; когда мы говорим о федерализме, то не стоит забывать, что это скорее процесс сосуществования в сложном государстве его основных структурных частей, а вовсе не раз и навсегда данная модель отношений. Очень часто то, что описывается термином федерализм, федерализмом, по сути, не является.

Допустим, нельзя говорить о РСФСР как о федеративной республике, хотя во всех юридических документах ее статус обозначался именно так. В то же время во многих обществах, в которых федерализма формально не существовало, наличествовали некоторые его важнейшие характеристики, т. е. федерализма реально было больше, нежели в таких псевдофедерациях, как СССР.

Все это убеждает нас в том, что федерализм определяется не формальными юридическими или политическими декларациями, а реЗолотарева М. В. Договорное право против конституционных устоев федерации? // Федерализм: Теория. Практика. История. 1998. № 4. С. 91–114.

Баглай М. В. Конституционное право... С. 45–60.

Абдулатипов Р. Г. Поиск перспектив российского федерализма // Федерализм:

Теория. Практика. История. 2001. № 4. С. 17–32.

Агеева Л. В. Современный федерализм: опыт и перспектива // Регионология.

1996. № 3/4. С. 75–82.

Абдулатипов Р. Г. Поиск перспектив... С. 17–32.

Агеева Л. В. Современный федерализм... С. 75–82.

Абдулатипов Р. Г. Поиск перспектив... С. 17–32.

альными отношениями и механизмами, которые эти отношения обеспечивают. Киевская Русь была ближе к федерации, чем Российская империя, а Российская империя — ближе, чем Советская Россия, хотя формально можно заключить обратное. Поэтому в данном исследовании мы будем опираться прежде всего не на конкретные документы, а на политическую практику их применения, которая играла более важную роль в построении действительных отношений в государстве, нежели писаные нормы.

Не следует забывать, что история юридической практики российского общества уникальна, ибо в ней в полной мере, как ни в какой другой юридической практике мира, проявилась амбивалентность законодательных норм и правоприменения15, характеризующаяся их противоречием, когда правоприменение существовало как бы параллельно с писаным правом, а реализация некоторых законодательных актов фактически полностью противоречила их исходному смыслу.

В истории России федерализм всегда был политическим, а не правовым феноменом, поэтому анализ конкретных правовых документов, его оформляющих, даст исследователю сравнительно мало. Гораздо больший смысл имеет изучение реальной практики взаимоотношений центра и регионов в исторической перспективе. Законодательное оформление зачастую просто отсутствовало, иногда запаздывало, иногда же просто не соответствовало существовавшей модели отношений16.

Именно поэтому мы и стали рассматривать историю федерализма как историю политико-правовой практики, а не историю документов.

Именно поэтому нам пришлось отделить историческое рассмотрение проблемы от методологического. Ведь методологическое осмысление базируется на юридическом определении феномена федерализма, но именно в этом строго научном смысле федерализма в России никогда и не было, за исключением, пожалуй, постсоветского периода, а потому федерализм в узком научно-юридическом смысле не имеет в России практически никакой истории: последние 13 лет историей не назовешь, это еще современность17.

Но корни современных проблем федерализма как правового феномена уходят в историю федерализма в качестве явления политического, и осмыслить одно без другого совершенно невозможно. Беда Российской Федерации в том, что политический феномен был преобразован в правовой без должного понимания разницы между ними. Поэтому-то мы и пытались рассмотреть генезис современного правового федерализма как историю развития федерализма политического, берущего начало в том времени, когда наше государство еще только складывалось. Как будет показано позднее, практически с самого начала становления Киевской Руси наметилась определенная специфика отношений между центром и регионами, развитие которой и сформировало современный российский федерализм со всеми его сильными и слабыми сторонами.

Вместе с тем мы должны понимать, что развитие отечественного федерализма не является чем-то уникальным. Одновременно с федерализмом отечественным существовал и развивался федерализм западно-европейский, а позднее этот вид государственного устройства был привнесен и в некоторые восточные государства. Невозможно понять отдельные стороны федеративного строительства в нашей стране, если не сравнить их с соответствующим зарубежным опытом успешного функционирования федераций, выработанного многолетней политико-правовой практикой18.

Тем более странно было бы избежать рассмотрения основных «изъянов» несостоявшегося федерализма, повлекшего негативные последствия для стран, в которых он существовал: от распада государстЖарников А. Е. Этногенез... С. 53–84.

Валентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? // Федерализм: Теория. Практика. История. 1999. № 1. С. 99–116.

Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 1. С. 111–126.

Абдулатипов Р. Г. Поиск перспектив... С. 17–32.

ва до кровавых гражданских войн, так как вполне можно ожидать, что эти «изъяны» у других неудачных форм федерализма совпадают с нашими «пороками». В этом случае мы можем говорить о том, что федерализм для своего благополучного существования должен избегать некоторых опасностей, которые в одинаковой мере гибельны для любого государства, независимо от места его нахождения: и для СССР, и для СФРЮ, и для Нигерии.

Мы оказываемся перед главным аспектом проблемы построения нового российского федерализма19. Весь мировой и отечественный опыт неприемлем для прямого некритичного копирования. Любой феномен социальной жизни совмещает в себе универсальные и уникальные черты20; точно так же всякая модель федерализма содержит общие характерные признаки федерализма вообще и те конкретные его особенности, благодаря которым он только и может быть эффективно реализован в отдельно взятом государстве.

Универсальное в федерализме может быть выявлено только ограничительно, так как вполне возможно, что некоторые формы, применяемые при строительстве федераций, всегда приводят к негативным последствиям21. Если это можно проследить и на примере России, и на примере других государств мира, то логичным будет избегать этих форм в будущем федеративном строительстве. При том, если мы видим, что в мире существуют подходы, при которых федерализм успешно работает, в то время как их отсутствие этого не гарантирует, то стоит прислушаться к такому опыту22.

Отечественная федерация, сложившаяся в 90-х гг. XX в., когда дезинтеграция государства уже угрожала его распадом, была построена отнюдь не идеально. Центр пытался сохранить единство государства, а потому шел на неоправданные уступки некоторым региональным лидерам, предоставляя всем остальным субъектам федерации необходимый минимум. Поэтому регионы, для которых благо государства было более важно, нежели собственные амбиции, оказались незаслуженно обойденными в правах.

Особенно странно было наблюдать такую практику по отношению к регионам, которые вносили наиболее весомый вклад в государственный бюджет, что еще раз показывает, что степень самостоятельности субъектов в Российской Федерации определялась не экономической, а политической целесообразностью.

Значительные преимущества получили национальные республики, многие из которых перешли в этот разряд произвольно, будучи до того областями. Центральная власть вынуждена была принять это как должное, так как в тот момент она была слишком слаба.

Наверное, тогда это решение было правильным и оправданным:

единство государства следовало спасать даже такими, не совсем традиционными мерами. Однако сейчас мы подошли к следующему этапу в государственном строительстве Российской Федерации. Опасность распада уже отступила и если теперь и угрожает нашему государству, то лишь по причине того, что результатом «сделок и компромиссов» 1990х гг. стало возникновение крайне асимметричной, неустойчивой федерации со значительным неравноправием ее субъектов23.

В дальнейшем между субъектами может возникнуть и усилиться неприязнь. Попытка создания Уральской республики, требование части регионов о предоставлении им полномочий республик, всплеск фашизма во многих «русских» регионах — неизбежные последствия существующего неравноправия. Эти эксцессы имели место еще в тех самых 90-х гг. прошлого века, когда данная система формировалась. После прихода к власти президента, который взял курс на выравнивание прав регионов, подобные проявления сходят на нет, и это показательно.

Оказавшиеся обделенными в полномочиях регионы вовсе не хотят Жарников А. Е. Этногенез народов... С. 53–84.

Валентей С. Д. Что сменит российский псевдофедерализм? С. 99–116.

Лагутенко Б. Россия... С. 111–126.

Лагутенко Б. Россия... С. 111–126.

иметь больше полномочий, они хотят устранения неравноправия в полномочиях, а по сути — создания единого универсального статуса российского региона.

Это стремление к справедливости может послужить на благо государства, а может, как в Советском Союзе, привести к его распаду. Если отдельные регионы будут получать все больше прав и прерогатив, то остальные станут всеми силами тянуться следом за ними. Поэтому при строительстве нового российского федерализма необходимо изначально уравновесить будущие регионы, чтобы у них не было повода завидовать друг другу.

Отечественная федерация, кроме того, несет в себе все недостатки советского федеративного устройства, когда государственная модель строилась не для реального функционирования государственноправового механизма, а для создания ширмы, скрывающей всевластие аппарата КПСС и ее генерального секретаря24. Федерация строилась изначально на основании политической, а не экономической целесообразности, что совершенно непригодно в современных условиях, когда каждый регион имеет собственный бюджет и набор функций, которые он за счет этого бюджета должен выполнять. Некоторые регионы в этих условиях оказались не в состоянии обеспечить те полномочия, которыми их наделили, а это делает их изначально дотационными и зависимыми от центра.

Не совсем приемлемой будет активно пропагандируемая в последнее время схема укрупнения субъектов федерации, которая вместо желаемого всеобщего благоденствия может принести еще большую хозяйственную неразбериху. Вследствие ее необдуманного применения может оказаться, что хозяйственно самостоятельные регионы-доноры будут растворены в конгломерате присоединенных к ним неэффективных в экономическом отношении субъектов. Все это заставляет нас крайне вдумчиво относиться к подобным прожектам, не учитывающим особенности каждого конкретного субъекта федерации25.

Не является столь уж бесспорной и действующая схема федеральных округов. При ее введении были однозначно определены ее цели, к которым относилось, прежде всего, формирование единого конституционного пространства и правового поля на всей территории нашего государства. И эту функцию федеральные округа, безусловно, выполнили. Появилось мнение, что округа могут и в дальнейшем принести пользу в деле упорядочения отношений между центром и регионами.

Проводили параллели с генерал-губернаторствами, не обратив при этом внимания на то, что генерал-губернаторства успешно функционировали лишь в кризисные периоды отечественной истории и в проблемных регионах, в общем же случае оказались мерой несостоятельной и только тормозили общественное развитие и препятствовали реальному отправлению власти.

Недостатки отечественного федерализма явились следствием всей предшествующей истории развития нашего государства. Понимание данного факта и заставило нас подойти к написанию этой работы, в которой главные теоретические выводы, обоснованные в нашей предыдущей монографии26, были бы подкреплены и практическим историческим опытом как нашей страны, так и ряда зарубежных федераций. Обобщение практики федеративного строительства Западной Европы, Востока, США и России позволяет увидеть противоположные грани одних и тех же решений, которые на Западе привели к формированию развитой демократии и федерализма, а в нашей стране, наоборот, послужили основой для авторитаризма как в отношениях человека и власти, так и в отношениях между центром и регионами. В преодолении негативных исторических последствий и приумножении позитивных и состоит наша историческая задача.

Основными методами, использованными в исследовании, являются историко-сравнительный, компаративистский, анализ источников.

Агеева Л. В. Современный федерализм... С. 75–82.

Лагутенко Б. Россия... С. 111–126.

Добрынин Н. М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003.

Работа проведена на стыке генетического и системного подходов, с использованием некоторых приемов герменевтики, феноменологии, структурализма и экзистенциализма.

Следует учитывать, что принципиальное значение для автора исследования имеет технократический подход к построению теории нового федерализма, который он исповедует во всех своих работах, в том числе и в этой. Одним из основных положений технократического подхода является принципиальный отказ автора от рассмотрения юриспруденции как чисто гуманитарной науки, принятое в современном научном сообществе27. Представляется, что такое понимание значительно снижает эвристический потенциал исследований специалистов в области юриспруденции, который может быть существенно повышен принятием соответствующей методики и методологии, способной придать их рассуждениям математическую глубину и точность28.

Привнесение математических методов и математически рассчитанных критериев в юридическую науку позволит преодолеть существующий в ней разрыв в методологии понимания сущего и должного.

Исследование сущего в юриспруденции обеспечено основательным фундаментом целей, средств и методов, в то время как исследование должного до сих пор остается достаточно умозрительным29. Отсюда вытекает несколько запаздывающий характер юридического анализа некото-рых практических последствий принимаемых властью решений, которые оказывается возможным обозначить уже после того, как они осуществились на практике30.

Технократический подход позволяет преодолеть это отставание и рассматривать последствия в перспективе должного уже в момент принятия судьбоносных решений31. Автор, в частности, убежден в том, что принципиальные решения, связанные с реформированием отечественного федерализма, такие, как определение числа субъектов федерации, их оптимальных размеров и состава, могут быть приняты на основании математического моделирования.

Ольков С. Г. Начала точной юриспруденции и принципы социокультурной селекции. Тюмень, 1999. С. 7–16.

Глава 1. МЕТОДОЛОГИЯ СОВРЕМЕННОГО

ПОНИМАНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1. Различие подходов к пониманию сути федерализма Многоплановость федерализма как социально-политического и правового феномена воплощается в многообразии определений этого явления, существующих в мировой общественной мысли и последовательно реализующихся в общественном сознании на различных этапах развития социума. «В последние годы в нем все чаще видят не просто политическую и правовую доктрину, но и своеобразное учение о человеке… Это означает, что предрасположенность членов той или иной социальной общности к некоему типу взаимоотношений непосредственно сказывается на федералистских экспериментах…»1. В частности, подобной позиции придерживался Д. Элазар, который считал, что именно взаимоотношения, существующие между людьми в той или иной культуре, являются определяющими по отношению к конкретным конституциям, институтам, структурам и функциям.

Можно сомневаться в практической применимости подобного подхода, ведь связь между спецификой культуры народа и порождаемыми им социальными институтами доказать трудно, если не невозможно.

Различные народы, обитающие в различных геокультурных условиях, вызвали к жизни определенные аналогичные политико-правовые формы, в то время как некоторые сходные культурные общности пришли к различным формам организации общества и власти2. Поэтому, конечно, вопрос о прямой и однозначной связи менталитета народа и политических форм организации власти остается спорным и нуждается в доказательстве. Вместе с тем подобная позиция, если она будет доказана, может иметь фундаментальное практическое приложение.

«…Можно будет рекомендовать федералистские рецепты там, где для них есть предпосылки, и, напротив, воздерживаться от насаждения федеративной модели без должных на то условий»3. В свете построения Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» в современной России // Полис: Политические исследования. 2001. № 3. С. 122.

Riker W. H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964. P. 23– 40.

Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»... С. 122.

современного российского федерализма, который никогда ранее не существовал в более или менее полноценной и завершенной форме, такой подход может означать необходимость досконального изучения перспектив с точки зрения национальной специфики российского менталитета.

С учетом разработки этой позиции конкретное воплощение (форму) федерализма можно связывать с особенностями национального менталитета, что представляется перспективным в отношении того, чтобы предписывать различным народам не просто федерализм как таковой, но конкретный федерализм, построенный на основании реальных, принятых в данной культуре взаимоотношений4.

Тем не менее данная концепция на настоящий момент разработана весьма поверхностно, а это делает ее малопригодной к практическому использованию.

Другой базовый подход к описанию природы и сущности федерализма был обозначен в трудах И. А. Ильина5. В рамках этой позиции «…федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями различного уровня»6. Условно говоря, здесь федерализм выступает следствием договора между различными реальными политическими организмами. «Ключевым термином в данной системе координат оказывается “государство”»7. В частности, сам же И. А. Ильин считал, что исходным пунктом образования федерации выступает соглашение различных государств, которые стремятся к объединению, поэтому невозможно возникновение федерации там, где этих исходных государств не существует8, что, кстати, достаточно негативно характеризует будущее отечественного федерализма. На территории нашей страны не было государств, присоединившихся к России на добровольной основе, а потому всякое выделение внутри нее различных регионов, которые рассматриваются как субъекты федерации, бесперспективно9. «Иначе говоря, федерация есть комплекс, связывающий отношениями координации (а не субординации) некую совокупность социальных институтов. В подобной трактовке федерализм предстает началом рукотворным; для его внедрения требуется лишь политическая воля, а двигателем такой операции является государственная власть»10. Отсюда следует необходимость наБусыгина И. М. Германский федерализм: История, современное состояние, потенциал реформирования // Полис: Политические исследования. 2000. № 5. С. 110–120.

Ильин И. А. О грядущей России. М., 1991.

Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»... С. 122.

Ильин И. А. О грядущей России. М., 1991.

Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»... С. 122.

личия политических суверенных воль на момент возникновения федеративного государства, чего в России не наблюдается11.

Вместе с тем нельзя не отметить, что при подобном подходе народ, по сути, элиминируется из системы формирования федеративных отношений, а его роль в образовании этого политического феномена сводится к нулю. Сам федерализм выступает как что-то случайное, обусловленное совпадением различных произвольных воль, и как феномен теряет самостоятельное значение, выступая в качестве промежуточного явления между унитаризмом и распадом. Вместе с тем в исторической перспективе реальный федерализм вырастал не непосредственно из соединения различных независимых государств: их объединение происходило либо унитарно, поглощением одного государства другим, либо конфедеративно, и уже эти конфедеративное или унитарное государства трансформировались в федерацию путем внутреннего перераспределения полномочий. Преувеличение политикоправовой стороны федерализма, игнорирование его обусловленности фундаментальными закономерностями человеческого развития, действующими в развитии общества, делает сам феномен федерализма поверхностным, что отнюдь не способствует его пониманию.

Существует противоположная концепция, которая рассматривает федерализм как самоорганизацию граждан, механизм, при помощи которого они пытаются согласовать свои индивидуальные интересы12.

Подобный подход реализуется, прежде всего, в правовой практике англоязычных стран, наиболее характерным примером которых является США. «В данной парадигме федералистский эксперимент в США удался прежде всего потому, что построение принципиально новой, нецентрализованной политики здесь начиналось с конкретного человека, обладавшего нерушимыми правами и свободами. Что же касается взаимоотношений между элементами государственной системы, то они были вторичными, “надстраивающимися” над личностным измерением федералистской идеи»13.

Надо отметить, что в рамках подобной концепции перспективы российского федерализма выглядят тоже достаточно проблематично. При стихийной самоорганизации, которая необходима для построения подлинного федерализма при подобном подходе, результатом может явиться как распад государства, так и возникновение в нем достаточно странных форм, которые могут противоречить всем общепринятым нынче нормам организации общества. Стихийная самоорганизация сама по себе, произвольным образом соотносится с правовым полем, в Ильин И. А. О грядущей России. М., 1991.

Riker W. H. Federalism... Р. 32–36.

Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»... С. 123.

котором она осуществляется, а потому не может быть признана первичной по отношению к нему.

Концепция самоорганизации не учитывает, что возникшее однажды в процессе самоорганизации общество, в котором существуют те или иные властные институты, не исчезает уже в следующий момент времени, а продолжает существовать и в дальнейшем, а потому уже очередная самоорганизация населения натыкается на преграду, которую образует результат прежней самоорганизации, и между данными конкурентными формами возникает борьба. В каком-то случае новой форме удается победить старую, в каком-то — наблюдается противоположный результат, а потому любая государственная система, даже самая демократичная, является результатом борьбы множества самоорганизаций, а различные элементы этой системы относятся к разным самоорганизациям. Результаты прежних самоорганизаций выступают по отношению к самоорганизации нынешней в качестве политических и правовых институтов, а потому нельзя элиминировать из описания любого социального феномена политику и государство как носителя общественных системных традиций.

Две эти трактовки тем не менее прекрасно дополняют друг друга, высвечивая две полярные стороны феномена федерализма, возникающего в своем конкретно-историческом воплощении в процессе наложения институтов, в которые самоорганизуется наличная народная воля, на институты, в которых воплощена воля политическая14.

С точки зрения следующей концепции федерализм далеко выходит за рамки чисто институциональных отношений. Здесь следует говорить не о власти-подчинении и даже не о равноправии, а о партнерстве.

«Разумеется, анализируя различные пути федерализма, необходимо учитывать широкий комплекс факторов, включающий исторические, экономические, этнические и даже географические условия… Ничуть не подвергая сомнению важность каждого из упомянутых элементов, некоторые исследователи делают акцент на ценностных параметрах той или иной политической системы»15. Именно ценности и выступают тут в качестве основного, конструирующего государственное устройство, фактора. Вместе с тем американские исследователи, сторонники «ценностного» подхода, выдвигают в качестве ценностей, на которых может основываться подлинный федерализм, традиционную либеральную аксиологию западной демократии. Такая трактовка не может стать универсальной, так как (и в этом нельзя не согласиться с первым подходом) ценности, на которых базируется конкретная модель федерализма, зависят от культуры данного народа.

Солженицын А. И. Будущее России вижу трудным // Север. 2003. № 1/2. С. 6–13.

Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»... С. 123.

Разделяющий подобный подход П. Джонсон заявляет, что механизм избрания людей на властные должности является одним из первых достижений американских поселенцев, определивших все развитие их общества. «Следует, правда, иметь в виду, что такого рода логика обязывает. Соглашаясь с нею, придется признать, что своеобразное восприятие федерализма — трактовка его в качестве совокупности партнерских взаимосвязей, основанных на свободе индивида,— делает Соединенные Штаты совершенно уникальным государством»16. Для рядового американца «…быть федералистом и быть либералом — это одно и то же»17. П. Джонсон и его сторонники считают, что «…федерализм как правовая система безусловно нуждается в подкреплении в виде развитой демократической культуры и сильного гражданского общества»18.

Но все вышесказанное характерно только для американского федерализма. Происходит необоснованный перенос культурных особенностей чисто американского федерализма на федерализм вообще, что противоречит тезису о культурной обусловленности этого явления. Подобная унификация представляется не совсем оправданной, противоречащей тезису о многообразии форм федерализма. Вместе с тем ценностный аспект федерализма, несомненно, важен19, только нужно учитывать, что в этом ракурсе различные национальные системы ценностей вызывают к жизни различные формы федерализма, обусловленные менталитетом.

Существует иная точка зрения, в которой «…федерализм выступал лишь удобным способом распределения государственной власти…»20.

Американские исследователи, в частности Д. Верне, считали, что в Индии и Китае реализуется именно такая модель федерализма, что делает его ценностно необоснованным. В данном случае мы говорим не о теоретической модели, а о модели, которая осуществляется на практике и, как таковая, служит выражением интенции государственной власти в данной стране. Теоретическая и мировоззренческая разработка такой позиции особенно явно была осуществлена в нашей стране в рамках «фантомного федерализма», когда реальная властная структура маскировалась за федералистским фасадом, в то время как действительная (унитарная) власть осуществлялась через партийные органы.

Надо сказать, что подобный крайний случай отнюдь не поглощает все возможности федерализма, понимаемого как распределение государственной власти. Федерализм может возникнуть в результате Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»... С. 123.

Бусыгина И. М. Германский федерализм... С. 110–120.

Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»... С. 124.

стремления центральной власти большого по масштабам и численности населения государства частично разгрузить себя, перераспределив свои полномочия так, чтобы некоторые особенно трудные обязанности, которые не дают особой власти, но связаны с большими материальными и духовными затратами, отдать нижестоящему уровню власти. В подобной модели субъекты федерации формируются как квазисамостоятельные образования, полностью зависимые от центральной власти и подчиненные ей. На практике в этой модели стирается различие между федерализмом и местным самоуправлением, на уровне субъекта федерации фактически консолидируются полномочия по управлению хозяйственной деятельностью, политические же функции целиком остаются у центральной власти. Подобную модель государственного распределения полномочий нельзя называть федерализмом вообще, это скорее удвоенное местное самоуправление, но вряд ли можно согласиться с категоричной квалификацией индийского федерализма как чистого распределения государственной власти. Исторически индийский федерализм сложился в результате преодоления исходной дифференциации различных частей индийского государства, имеющих ярко выраженную культурную, национальную и религиозную специфику. Поэтому при помощи федеративных отношений здесь реально согласуются интересы общенационального государства и отдельных регионов и, таким образом, федерализм имеет самоорганизационную и историческую базу. В Китае же федерализма нет вообще, там отдельные регионы играют самоуправленческую роль, а не федеральную.

Тем не менее подобный подход к федерализму может иметь место, и у нашего государства есть опасность к нему склониться.

Федерализм может быть рассмотрен в перспективе территориальной организации21. «Следует расширить само понятие федерализма, перейдя от его трактовки как специфического территориально-политического устройства к восприятию в качестве особой системы территориальных отношений, причем не только политико-правовых, но и экономических, финансовых и даже культурных»22. Территориальная трактовка федерализма сродни самоорганизационной, но здесь в качестве причин регионального выделения выступают социальногеографические условия, сложившиеся в данной местности, что порождает специфику существующих там отношений, для сохранения которой и требуется автономия данной местности в рамках единого государства.

Д. Н. Замятин и Н. Ю. Замятина также считают, что феномен федерализма вызван дуализмом базовых интересов гражданина государстRiker W. H. Federalism... Р. 6–17.

Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис:

Политические исследования. 2000. № 5. С. 98.

ва. «Пространство федерализма — двухплоскостно. Оно характеризуется четким различением между двумя исходными составляющими, первая из которых заключается в потребности в безопасности, а вторая — в стремлении сохранить некоторую общность с ее особой локальной спецификой. Каждому из данных компонентов соответствует свой “уровень” пространства страны: безопасность соотносится с федеральным уровнем, местная специфика — с региональным»23. Проблема, которая обозначена здесь, заключается в том, что однородная группа, обладающая достаточным уровнем единства, слишком мала, чтобы обеспечить свою безопасность перед лицом внешней угрозы. Поэтому-то такие группы и объединяются, перенося проблему по обеспечению собственной безопасности на вновь формируемый федеральный уровень, отдавая задачу по обеспечению безопасности центральной власти. В то же время функции обеспечения собственных групповых интересов в рамках единого государства остаются на уровне региональном.

Эти исследователи крайне негативно характеризуют российский федерализм. Его отличие от продуктивных моделей они видят в том, что связи между регионами и центром в России определяются отношениями между возглавляющими их личностями, что полностью противоречит идее выражения при помощи регионального уровня местных специфических отношений.

Как и в самоорганизационной версии федерализма, здесь игнорируется возможность создания федерализма на определенном этапе развития государства, изначально не являвшегося федеративным, что противоречит историческим фактам.

Сегодня в отечественной юридической науке появились концептуальные разработки ряда исследователей, которые попытались предельно строго в научном отношении кодифицировать феномен федерализма для понимания его отличия от прочих форм государственного устройства. В. Н. Лысенко, например, рассматривает федерацию как промежуточное состояние между унитарным и конфедеративным государством. «Федеративное государство является “компромиссным” вариантом государственно-территориального устройства, компромиссом между централизацией и децентрализацией государственной власти, где полномочия и предметы ведения разграничены между федерацией и ее составными частями»24. По сути дела, здесь В. Н. Лысенко переходит с языка теоретической концептуализации на язык политической практики и рассматривает федерализм как результат столкновения политических интересов различных властных субъектов. Неоднородность государства — реальный факт, а потому экономическая, историческая, Лысенко В. Н. От Татарстана до Чечни: Становление нового российского федерализма. М., 1995. С. 4.

управленческая и прочая целесообразность требует дробления единой территории на составные самоуправляющиеся части. С точки зрения центральной власти наиболее перспективно такое перераспределение полномочий, когда регион полностью зависит от центра и выполняет для него всю наиболее трудоемкую работу. С точки зрения власти региональной наиболее благоприятной является ситуация, когда все реальные полномочия сосредоточены на региональном уровне, а федеральный уровень служит лишь для обеспечения коллективной безопасности объединившихся регионов. В этом противопоставлении выражаются властные амбиции конкретных лиц, а потому центр исходно тяготеет к унитарному государству, а регионы — к конфедеративному.

Когда силы обеих противостоящих сторон примерно равны, так, что одна не может подавить другую, возникает федерация.

В. Н. Лысенко следующим образом обозначает отличие федерации от конфедерации и унитарного государства.

«Федерацию от конфедерации отличают следующие основные черты:

— единая территория, население, живущее на данной территории;

— наличие общефедеральных органов власти, действующих на всей территории государства;

— наличие конституционных гарантий территориальной целостности государства, отсутствие у частей государства права выхода из него;

— невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами.

Федерацию от унитарного государства отличают следующие признаки:

— конституционное, договорное или конституционно-договорное разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации;

— конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации;

— самостоятельность субъектов федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий;

— право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

— право участников федеративных отношений на двустороннее (как горизонтальное, так и вертикальное) регулирование государственных полномочий»25.

По мнению В. Н. Лысенко, конфедерация является всего лишь переходной формой, которая эволюционирует либо к федерации, либо к распаду. «Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственно-территориальной организации, она под воздействием Лысенко В. Н. От Татарстана до Чечни. С. 5–6.

тех или иных причин зачастую теряет равновесие, необходимое для ее сохранения»26.

Из этого утверждения, по сути, следует вывод, что федерация — промежуточное состояние между унитарным государством и распадом.

Но В. Н. Лысенко не ограничивается таким выводом и отмечает: «Характерно, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом населения (США, Швейцария, Австралия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Швеция, Норвегия и ряд других) распались»27.

Отсюда следует невозможность для России идти по пути конфедеративного устройства. Так как наша страна — многонациональное государство, то превращение ее в конфедерацию в рамках этой модели неизбежно приведет к ее распаду без возможности вернуться обратно к федеративному устройству. Это ставит нас перед выбором: федерация или унитарное государство. Мнение В. Н. Лысенко по поводу этой альтернативы также вполне однозначно. Исследуя отличительные особенности существующих в мире федеративных государств, он отмечает у всех у них две основные сходные черты: огромность территории (лишь тоталитарный Китай с такими размерами остается унитарным государством) и многонациональность. По этим двум параметрам Россия соответствует критериям федеративного государства, а само их выдвижение означает, что В. Н. Лысенко считает основанием для формирования федерации издержки управления огромными территориями и необходимость согласования и включения интересов отдельных народов в рамках единого государства.

В рамках исследования федерализма существует также ряд достаточно убедительных теорий функционалистского плана, которые рассматривают федерацию как некий инструмент общества, предназначенный для выполнения определенных задач. «Понятие “федерализм” содержит философию качественно определенного государственного устройства. Оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. А федерация — тип реальной государственной организации, соответствующей всем принципам федерализма и являющейся воплощением его философии»28. П. Кинг считает, что реализация федерализма может осуществляться и помимо федерации, в то время как федерация без федерализма невозможна.

Иными словами, федерация выступает в качестве конкретной реализации федерализма как абстрактного мировоззренческого явления, имеющего ряд принципиальных характерных черт. Явление федераТам же. С. 5.

Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации // Федерализм: История. Теория. Практика. 2001. № 1. С. 68.

лизма укоренено в правовых представлениях общества, конституированных в рамках правовой общественной системы, существующей в мире. Таким образом, имеется некое «соглашение об основах», реализующееся затем в юридической практике в конкретных формах. Основанием для образования федерации в данной модели считается добровольное соглашение о соединении государств или других территориальных образований29.

«Иначе говоря, в науке доминирует мнение, что федерация, как более демократичная форма государственного устройства, создается на основе союза, соглашения или договора между заинтересованными государственными и подобными образованиями. Только на основе такого подхода к выяснению природы федерализма возможно объяснить причины прогрессивного развития федеративных государств и недолголетия псевдофедераций»30. Вместе с тем нужно отметить, что в реальной человеческой истории было не так много государствфедераций31, при этом даже существовавшие федерации чаще всего возникали не в результате договора, а в результате насильственного объединения с последующим перераспределением власти в пользу подчиненных регионов для удобства управления или большей демократизации общественных отношений.

Не вызывает сомнения, что трансформация унитарного государства в федеративное соответствует большей демократичности управления в случаях, которые были отмечены В. Н. Лысенко: большой объем территории и многонациональность. Однако нельзя выводить федерализм из демократии, ибо в некоторых случаях федерализм сосуществует отнюдь не с либеральным обществом, эта модель основана на универсализации американского опыта, как и некоторые другие модели исследователей из США.

Профессор В. Е. Чиркин предпринимает попытку рассмотреть федерализм с иной точки зрения32. Он порывает с существующей на Западе моделью представления федерации как «воплощения идеи федерализма», представляя федерацию как способ умиротворения властных воль. Как несложно убедиться, это уже совсем другая функция.

Федерализм здесь предстает «прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целеКалина В. Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 2. С. 198–213.

Карапетян Л. Международная практика... С. 69.

Riker W. H. Federalism... Р. 42–56.

Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Гос-во и право. 2000.

№ 10. С. 5–12.

сообразные в данных условиях методы управления»33. Здесь федерализм лишается своего самостоятельного мировоззренческого значения, он «характеризуется в зависимости от политической конъюнктуры в деятельности властвующих сил. Он сводится лишь к отдельным элементам управления, а не рассматривается как форма государственного устройства, с определенной совокупностью принципов, структур и норм»34. Так как в управлении каждой территорией желательно применять наиболее подходящие для нее средства и методы, требуется разделить государство на территории, в управлении которыми эти средства и методы следует различать.

В. Е. Чиркин категорически возражает против того, чтобы считать необходимым для федерации добровольность объединения регионов в государство и их суверенность в рамках собственной территории, чему, по его мнению, явно противоречат «факты объединения отдельных государств и территорий в единое государство “с применением военной силы” или “на основе прямого давления на враждующие стороны” международных организаций»35. В качестве примера можно привести ситуацию в Индии, где в конституции государства закреплена федеративность, «но там создают, делят, реформируют штаты, изменяют границы без их согласия, на основе обыкновенного (даже не конституционного) федерального закона. Нигерия несколько раз перекраивалась даже не законами, а актами военных властей, никто никого о каком-либо союзе не спрашивал»36.

Можно рассмотреть подобный подход в качестве реалистичного, исходящего не из представления о правильной федерации (тем более что вряд ли можно обосновать объективно правильность этой модели федерации), а из анализа федераций существующих, которые реально складываются в тех или иных условиях37. Вряд ли можно охарактеризовать Индию как псевдофедерацию, ибо помимо описанных фактов можно привести и другие, в частности — отдельные регионы там не являются полностью бесправными, в отличие от регионов в СССР периода коммунистической диктатуры. В данном подходе федерализм выступает выражением соединения конкретно-исторических воль на одном пространстве, а не абстрактных идеологических формул. Поэтому цели создания федерации могут быть разные. В Индии штаты формируются по признаку этнолингвистической общности, а в Нигерии — для равномерного распределения племен, чтобы ни в одном из штатов ни Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: Сравнительный анализ // Госво и право. 1994. № 8–9. С. 8–9.

Карапетян Л. Международная практика... С. 69.

Карапетян Л. Международная практика... С. 69–70.

Чиркин В. Е. Закрыть Америку?! // Гос-во и право. 1997. № 2. С. 124.

Калина В. Ф. Национальные модели... С. 198–213.

одно из них не могло оказаться в большинстве. Различие целей означает инструментальный характер федерализма, который при этом не перестает быть федерализмом38.

Таким образом, мы убеждаемся, что интересующее нас явление нельзя рассматривать в качестве реализации идеальной абстрактной сущности федерализма, в то время как сам федерализм представляет собой многообразие различных моделей различной направленности, от либеральных до полутоталитарных, каждая из которых обусловлена своими собственными задачами. А значит, федерализм не есть нечто устоявшееся, он есть нечто формирующееся, нечто непрерывно развивающееся в истории, и именно его динамический аспект и играет наиболее важную роль, отражая саму динамическую природу федерализма.

Вместе с тем нельзя преувеличивать изменчивость федерализма, игнорируя прямо его постоянную составляющую, остающуюся неизменной в различных конкретных условиях. В противном случае становится не совсем понятным, чем федерализм отличается от всего остального, от того, что федерализмом не является39.

«Бесспорно, что общие определения, понятия должны развиваться и уточняться в соответствии с исторической практикой и ее научным осмыслением. Но при этом не следует забывать, что эти уточнения не могут изменить сущностную характеристику рассматриваемого явления или предмета. Веками утвердившееся в науке определение понятия “федерализм” и принципы образования федеративного государства не могут претерпеть существенные изменения в связи с тем, что современная историческая практика их создания связана с применением военной силы, внешнего давления, с целью растворения племен или желанием отдельных субъектов иметь более высокий конституционный статус по сравнению с другими»40. Эта позиция Л. Карапетяна, впрочем, нуждается в уточнении, так как говорить о том, что понимание федерализма «утверждалось веками», не вполне корректно. Термин федерализм в применении к государственным системам, существовавшим до XVIII в., требует заключения в кавычки, так как тогда федерализма не было, а были лишь отдельные его элементы, не обладающие необходимой целостностью и системностью41. После XVIII в. федерации возникают в различных точках земного шара, но, во-первых, их число невелико, а во-вторых, обобщение теоретического опыта по их формироБусыгина И. М. Германский федерализм... С. 110–120.

Лысенко В. Н. Россия — федеративное государство // Россия и современный мир.

1997. № 2. С. 28–32.

Карапетян Л. Международная практика... С. 72.

Чиркин В. Е. Государственная власть... С. 5–12.

ванию происходит значительно позднее, нежели возникновение и становление этих государств.

В мире не так уж много успешных федераций: США, Канада, Бразилия, Швейцария и немногие другие. Учитывая, что федеративных государств — около двадцати42, причем подавляющее большинство из них представляют собой крайне нестабильные образования, а почти все стабильные федерации сформированы в рамках западноевропейской культуры, говорить о богатом опыте осмысления федерализма в мире не приходится. И сам опыт достаточно мал и однобок, и осмысление его односторонне, а иногда и откровенно тенденциозно.

Все это позволяет нам усомниться в том, что в вопросе понимания природы федерализма вообще существует устоявшаяся традиция, которая может претендовать на общемировую значимость (мы не говорим об американской традиции осмысления американского же федерализма ввиду ее локального характера). Тем более сомнительным кажется вопрос о том, что «современная практика» создания федераций связана преимущественно с силовыми методами43. Скорее силовым методом формировались практически все федерации из ныне существующих, кроме разве что США и Швейцарии, а это позволяет нам говорить, что в подавляющем большинстве своем федерализм и был сформирован в государстве либо силовым путем, либо путем демократизации некогда связанного насилием унитарного государства. Возражения против позиции В. Е. Чиркина кажутся тут несколько предвзятыми.

Вообще спор между сторонниками и противниками разномодельности федерализма приобретает в настоящее время принципиальные черты, так как он лежит в русле противопоставления двух основных традиций истолкования федерализма, которые сложились в мировой и отечественной мысли44.

Некоторые исследователи на разных основаниях утверждают преимущественную универсальность федерализма и его не сводимый к культурным и ситуационным особенностям характер. Э. В. Тадевосян считает, что вообще нельзя говорить о федерализме, отрицая его модели. По сути, здесь указывается, что само по себе это явление, как и любое культурно-историческое явление вообще, существует только в рамках своей конкретики, теоретическим обобщением которой и служит бытующее в общественной мысли представление о федерализме. Таким образом, это теоретическое представление не может иметь бльшую значимость, нежели сама предшествующая ему конкретноисторическая практика, по мотивам которой это представление и возникает. Это ставит нас перед необходимостью признать, что существуюЛысенко В. Н. От Татарстана до Чечни. С. 5.

Лысенко В. Н. Россия... С. 28–32.

Калина В. Ф. Национальные модели... С. 198–213.

щие федеративные государства являются видовыми образованиями по отношению к общему понятию о федерализме. С этой точки зрения американский федерализм, канадский федерализм и российский федерализм различаются принципиальными сущностными качествами. В целом мы склонны согласиться именно с этой точкой зрения.

1.2. Федерализм и федерация:

понятие и соотношение Термины, обозначающие категории федерализм и федерация, традиционно рассматриваются в одном ряду то в качестве самостоятельных, то в качестве синонимов. Так, например, в словаре по федеративной проблематике федерализм определяется как форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т. д.); наделение субъектов федерации учредительной властью, обладание ими ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; разграничение компетенции между федерацией и субъектами, закрепленное в федеральной конституции;

наличие у каждого субъекта федерации правовой и судебной систем;

одновременное существование единого федеративного (союзного) гражданства и гражданства союзных единиц45.

Юридическая энциклопедия под редакцией М. Ю. Тихомирова понятие федерализма определяет как принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации; как одну из важнейших основ конституционного строя, где субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке46.

М. С. Саликов отмечает, что при таком подходе федерализм приравнивается к форме государственности, иными словами — к форме государственного устройства47. Ученый полагает, что если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма. Федерализм названный автор определяет как гармоничную концепцию взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующую на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 244, 245.

Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 474.

Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 39.

обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка48.

Согласимся с мнением М. С. Саликова о необходимости размежевания категорий «федерация» и «федерализм» и рассмотрении федерации в качестве одной из форм проявления федерализма. Федерализм — явление более широкое и содержательное, чем федерация. Если федерация в государствоведении традиционно трактуется как одна из форм государственного устройства, политико-территориальной организации государства, то федерализм в прокрустово ложе политикотерриториальной формы государства не поместишь.

Что касается федерализма как идеи, гармоничной концепции взаимодействия различных уровней публичного властвования, то в данном случае отличие нашей позиции от позиции М. С. Саликова состоит в следующем. Во-первых, автор, по сути, отождествляет применительно к федерализму такие понятия, как идеология и концепция. Вряд ли это оправданно. Идеологию мы трактуем как системную интерпретацию реальности (в нашем случае политической) под заданный результат. В свою очередь, идеология может выражаться через концепции как развитые формы фиксации научного, научно-практического знания, но не только через них. Полагаем, что федерализм, будучи многомерным социальным явлением, получает научное осмысление и выражение в том числе и на концептуальном уровне49. Но очевидно, что он выражается и в иных научных, а также идеологических построениях (гипотезы, теории, идеи, доктрины, программы политических партий, общественнополитические акции, конкретно-социологический анализ государственных процессов и т. д.).

Во-вторых, федерализм нельзя сводить и к определенной идеологии50. Полагаем, что федерализм вбирает в себя все социальные феномены и отношения, непосредственно связанные с территориальной децентрализацией государства, заключающейся в первичном разделении его территории на квазигосударственные образования (в некоторых случаях в варианте внутренних государств), самостоятельность которых не подрывает (не исключает) суверенитет государства в целом, а им определяется. Эту форму политико-территориальной децентрализации в рамках общепринятого подхода мы именуем федерацией как одной из форм государственного устройства.

В-третьих, в работе М. С. Саликова федерализм наделяется таким исходным качеством, как гармоничность. Федерация, по мнению этого автора, гармонична по определению. Думается, что это непродуктивная идеализация, которая небезопасна для научно-практического испольТам же. С. 40, 41.

Riker W. H. Federalism… Р. 3–14.

Лысенко В. Н. Россия... С. 28–32.

зования, поскольку, с одной стороны, снимает проблему совершенствования федеративных отношений, а с другой — заставляет трактовать федерализм как универсальный тип государственности, пригодный для всех народов и на все времена. При этом игнорируется тот факт, что унитаризм также имеет свою внутреннюю децентрализацию и в ряде случаев уместнее, чем федерализм.

На наш взгляд, федерализм в целом или в какой-то из своих составляющих вполне может быть незрелым, негармоничным. Это может быть обусловлено различными факторами или их комплексом, например неорганичностью федеративной модели для конкретно-исторических условий данной страны. В любом случае, при устоявшемся федеративном выборе объективная оценка федерализма как незрелого, негармоничного, искаженного, лишь формально декларированного (фантомного) задает объективный вектор развития федеративных отношений, глубину и характер необходимых преобразований.

Итак, резюмируя наши вводные размышления о федерализме и федерации, укажем, что, на наш взгляд, федерализм — это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства. В чем заключается названная связь? В том, что выделенные нами явления (отношения), во-первых, определяют становление, существование, развитие, а порой и умирание, демонтаж федерации; во-вторых, существенным образом влияют на вышеперечисленные процессы; в-третьих, выражают разные аспекты федерации, образуют ее «телесную» оболочку.

При заявленном подходе федерализм вбирает в себя экономические, духовно-культурные (в том числе идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности, определяющие федеративную модель, существенно влияющие на нее, выражающие, оформляющие ее в разных сферах жизни государства и общества.

С учетом сказанного в общей структуре федерализма как сложного системного социального феномена оправданно выделять, например, экономический федерализм (в том числе бюджетный), федерализм как правовое явление, федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества. Очевидно, что к федерации как форме государственного устройства такой подход приложить затруднительно. Что такое экономическая федерация, идеологическая федерация, юридическая либо бюджетная федерации? Мы приходим к закономерному выводу о том, что федерация в действительности является оболочкой во всей системе федерализма, отражая конкретные духовно-культурные, социально-экономические, правовые и политические проявления федерализма в устройстве государства.

Обратим особое внимание на правовую составляющую федерализма. Право — главный инструмент формализации различных проявлений федерализма в условиях конкретной страны, объективация данных проявлений в федеративном устройстве государства51. Правовой инструментарий федеративных отношений многообразен. Так, например, говорят о правовом принципе федерализма, естественно, придавая ему статус конституционно-правового принципа.

Н. А. Богданова рассматривает принцип федерализма в качестве одного из принципов конституционного строя. С ее точки зрения, он определяет территориальное распределение власти, форму государственного и регионального устройства52. По значимости и систематизирующей роли в науке конституционного права Н. А. Богданова выделяет следующие принципы: фундаментальные, общие (конституционноправовые); базовые (блоковые); специальные. Интересно, что наряду с принципом федерализма она вводит принцип федерации (специальный принцип), определяющий соотношение прав субъектов федерации (равные или неравные права субъектов федерации), а также принцип государственного устройства и административно-территориального деления (базовый принцип), задающий отдельную сферу конституционно-правового регулирования53.

Если воспользоваться приведенной классификацией Н. А. Богдановой, то принцип федерализма, безусловно, относится к числу фундаментальных, составляя (например, в нашей стране) одну из основ конституционного строя. Очевидно, что, обладая высочайшей степенью конституционно-правовой абстракции, он может и должен конкретизироваться, в том числе в конституционно-правовых принципах, более, чем он, «приземленных». В этом плане выделение Н. А. Богдановой наряду с принципом федерализма принципа федерации не вызывает возражений, согласуется с нашей общей трактовкой соотношения федерализма и федерации.

Федерализм как правовое явление, конечно, нельзя сводить только к принципам. Он включает и коллективное право народа (выделяющего в себе относительно обособленные территориальные, региональные коллективы) на децентрализацию государственной власти федеративного типа. Здесь право народа на федеративную форму территориальной политико-государственной организации стоит в одном ряду с правом на местное самоуправление. И право на местное самоуправление есть проявление права народа на власть (по смыслу ст. 3 Конституции РФ). Право многонационального российского народа на федеративное устройство предполагает право населения (территориальных коллективов) субъектов федерации на государственное самоуправление в рамках субъектов федерации.

Лысенко В. Н. Россия... С. 28–32.

Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 177.

Далее следует выделить правовую модель федерации, фиксируемую в ее основах нормами конституционного права. Естественно, конституционно-правовая модель федерации интегрирует отраслевые модели регулирования федеративных отношений (бюджетные, налоговые, административные, земельные и др.).

Правовая модель федерации обособляет соответствующий нормативный массив. М. В. Баглай, например, придает ему статус основного института в структуре конституционного права54. Институт государственно-территориального устройства в системе конституционного права называет В. Е. Чиркин55. Институт федеративного устройства государства в системе конституционного права выделяют и Е. И. Козлова с О.

Е. Кутафиным56.

На наш взгляд, представляется возможным и необходимым выделять межотраслевой нормативный массив, нацеленный на регулирование разных аспектов федеративных отношений. Его ядром, конечно, является конституционно-правовой институт федеративного устройства. Но он вбирает в себя нормы всех отраслей права, которые функционально включены в регулирование федеративных отношений. Стоит согласиться с М. В. Баглаем, характеризующим конституционноправовой институт федеративного устройства как основной. Все-таки по важности, по объему вбираемых в себя и объединяемых вокруг себя норм, по кругу регулируемых отношений анализируемая совокупность не вписывается в традиционное понимание обычных правовых институтов. В конституционном праве указанная совокупность тяготеет к статусу подотрасли.

Тем более трудно охарактеризовать в качестве простого института межотраслевой правовой комплекс, нацеленный на регулирование федеративных отношений. Сегодня затруднительно придать ему однозначно какой-то определенный статус: либо особой отрасли права, либо правового института, либо подотрасли. Весьма условно его можно именовать федеративным правом или правом федеративного устройства. При такой трактовке в его рамках уместно выделять региональное право как совокупность конституционных и обычных норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации и определяющих статус субъектов федерации, их органов, населения субъектов федерации57.

Региональное право в качестве предмета регулирования имеет многообразные общественные отношения в специфических субъектах Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.

М., 1998. С. 30.

Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С. 27.

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России М., 2002. С. 32.

О подобной трактовке регионального права см., напр.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 33.

Российской Федерации. Очевидно, что каждый субъект федерации уникален и имеет свои особенности в сфере правового регулирования.

Весьма показательным в этом смысле является сложнопостроенный субъект Российской Федерации — Тюменская область, включающая в себя три самостоятельных субъекта федерации: Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа и Тюменскую область (без автономных округов).

На территории Тюменской области осуществляется нефте- и газодобыча. Регион имеет громадную территорию, на которой проживают национальные меньшинства, здесь суровый северный климат и т. д.

Органы законодательной и исполнительной власти региона в соответствии с Конституцией России приняли большое количество законов и подзаконных нормативно-правовых актов, знание, совершенствование и реализация которых на практике исключительно важны для успешного социально-экономического и социально-политического развития региона.

В последнее время мысль о выделении регионального права как своеобразной отрасли звучит все чаще, и обоснование необходимости такого шага присутствует во многих научных исследованиях. Стали появляться учебные пособия, монографии и статьи, по своей тематике близкие к регионально-отраслевым. Так, И. П. Маровым и А. П. Сунцовым было подготовлено учебное пособие «Основы законодательства Тюменской области»58. Данный курс читается в ряде вузов Тюменской области.

Применительно к Тюменской области можно было бы говорить о законодательстве нефтегазового региона, или, возможно, более широко — о создании специализированной отрасли российского права — нефтегазовое право. Здесь наше мнение совпадает с позицией известного российского правоведа, члена-корреспондента РАН, судьи Конституционного Суда РФ, тюменца М. И. Клеандрова, который обосновывает целесообразность выделения в самостоятельную отрасль права нефтегазового права59. Достаточно подробно и доказательно о рациональности выделения нефтегазового законодательства в особую отрасль права говорит Р. Н. Салиева60 и некоторые другие авторы. Мы вполне разделяем их точку зрения.

Региональное право при всей его вторичности в структуре права не является узко отраслевым. Напротив, оно носит универсальный, межМаров И. П., Сунцов А. П. Основы законодательства Тюменской области. Тюмень, 2000.

Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права.

Новосибирск, 1999. С. 105.

Салиева Р. Н. К вопросу о нефтегазовом законодательстве // Нефть и газ. 2003.

№ 3. С. 115–120.

отраслевой характер. В него функционально включаются нормы различных отраслей и разного территориального уровня.

Примечательно, что в тюменском регионе действительно имеются благоприятные условия для развития теории регионального права.

Достаточно сказать, что кроме названных монографий и учебного пособия был издан комментарий к Уставу Тюменской области61, сборники законов Тюменской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, многочисленные статьи. Наличие в регионе большого числа высших учебных заведений, в которых осуществляется подготовка юристов, способствует формированию новой научной и учебной дисциплины. Мощный потенциал юридических кадров сосредоточен в Екатеринбурге, Москве, Санкт-Петербурге и многих других городах России, а следовательно, быстрое становление новой отрасли права вполне реально.

Объективное обособление межотраслевого комплекса, нацеленного на учреждение и регулирование федеративных отношений, заставляет выделять и соответствующий раздел законодательства. Он объединяет акты, которые содержат входящие в указанный комплекс нормы.

Например, А. А. Безуглов и С. А. Солдатов в структуре конституционного законодательства выделяют законодательство о федеративном устройстве России62. Такой подход широко распространен. Принимаем его и мы при том уточнении, что законодательство о федеративном устройстве вбирает в себя акты не только конституционного права, но и всех других отраслей, содержащих соответствующие нормативные предписания. Федерализм как экономическое, социокультурное, политическое явление с помощью правовых средств овеществляется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном госуустройстве63.

дарственном Устав Тюменской области: научно-практический комментарий / Под ред. проф.

И. П. Марова. Тюмень, 2002.

Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: Учебник. М., 2001.

Т. 1. С. 49.

Riker W. H. Federalism… Р. 17–22.

Глава 2. ГЕНЕЗИС «ФАНТОМНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА»

В ИСТОРИИ РОССИИ

2.1. «Княжое право» Киевской Руси как одна из причин возникновения феодальной раздробленности Впервые о возникновении русской государственности можно говорить, пожалуй, в связи с завоеванием новгородским князем Олегом в 862 г. Киева, ставшего с того времени столицей Руси. Несмотря на то что в древнейших летописях существуют указания на предшествующих князю Олегу правителей ранних российских государств (Гостомысл, Вадим Храбрый, Рюрик, Кий, Аскольд и Дир), вряд ли можно считать доказанным само их существование1.

Вместе с тем есть достаточно оснований полагать самого князя Олега реальным историческим персонажем и, кроме того, первым правителем единого общерусского государства, чтобы обратиться именно к его политическим преобразованиям как к началу русской государственности.

Конечно, по отношению к Киевской Руси термин «федерализм» не может быть применен напрямую, без весьма значительной корректировки его смысла. Собственно, разговор о федерализме времен существования российской монархии тоже был бы праздным ввиду полного исторического отсутствия данного явления. Однако федерализм рождался в процессе реальной государственной практики, двигавшейся от примитивных государственных форм к сложным образцам, свойственным современному мировому праву. Таким образом, генезис нынешнего российского федерализма со всеми его сильными и слабыми сторонами стал результатом тысячелетней истории российского общества, и нельзя игнорировать эту историю при пересмотре существующих сейчас в России федеративных отношений.

Уже в самих завоеваниях князя Олега, присоединившего к Новгородско-Киевскому государственному ядру множество земель, населенных различными славянскими племенами, мы можем усмотреть типично федералистскую проблему. У вновь образованного государства было недостаточно сил, чтобы постоянно удерживать в повиновении ноСоловьев С. М. История России с древнейших времен: Соч.: В 18 кн. М., 1988.

Кн. 1, т. 1. С. 3–15.

вые земли и насаждать собственную волю. Могло возникнуть сопротивление, способное привести к распаду молодого государства, особенно в условиях, когда хоть сколько-нибудь сильная традиция власти еще не успела сложиться. Вся государственная власть первоначально осуществлялась непосредственно князем и его дружиной2.

Присоединение соседних славянских племен к КиевскоНовгородскому государству в перспективе несло в себе возможность конфликта между центральным властным аппаратом и местной знатью.

Решение этой проблемы княжеской властью знаменует собой первую попытку установить распределение власти между центральной и местной знатью с целью стабилизации отношений в новом государстве. Не вызывает сомнения, что «…в течение первого столетия существования государства у восточных славян на местах сохраняются прежние властные структуры… Внешним показателем признания за киевским князем права на выполнение властных функций являлась ежегодная выплата ему полюдья и (или), возможно, дани — своеобразного государственного налога, расходовавшегося на содержание “государственного аппарата” — князя и его дружины»3.

Нельзя говорить о существовании в то время четких взаимных военных обязательств центральной власти и отдельных племенных образований, так как завоевательные походы киевского князя проходили в первое время без участия ополченцев из завоеванных племен. Государственная власть пока еще не отделяется от личной собственности, и в основе государственных отношений лежат отношения личного найма князем его дружины. Война пока не является государственным делом, а потому и нет возможности для наложения на захваченные племена ратной службы как повинности4.

Со временем происходит дальнейшее упорядочение отношений между центром и регионами. При княгине Ольге устанавливается конкретная величина налоговых поступлений. До этого момента, очевидно, князья не видели большой разницы между военной добычей и выплатой дани племенами, которые признали власть киевского князя. Мало того, присоединившиеся племена заранее оказывались в более невыгодной ситуации, так как право на военную добычу приходилось каждый раз отстаивать заново, в то время как «сбор налогов» на полюдье превращался в вечную возможность получать добычу, не затрачивая усилий. По-видимому, именно это обстоятельство и вызвало мятеж древлян против князя Игоря, закончившийся его убийством в 945 г., что и Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003. С. 7.

Данилевский И. Н. Административно-территориальное устройство древнерусского государства // Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003. С. 12.

Соловьев С. М. История России… С. 25–32.

заставило Ольгу «…установить уроки и погосты (размеры и места сбора дани). Тем самым впервые были регламентированы правовые отношения между столицей и землями, входившими в “суперсоюз”»5.

Установление правовых отношений между центром и регионами, «разграничение бюджетов» и явилось тем принципиальным историческим обстоятельством, которое ознаменовало переход от права грубой силы к политике взвешенного компромисса со стороны великих князей по отношению к завоеванным ими племенам.

В правление Святослава осуществляется следующее принципиальнейшее мероприятие, укрепившее централизацию русского государства: единая вотчина семьи Рюриковичей делится на уделы между его сыновьями, совместное правление которых и должно было обеспечить государственное единство. Поверх системы распределения полномочий между центром и регионами накладывается единая унифицирующая вертикаль власти, работающая в интересах рода Рюриковичей:

местные княжеские династии вытесняются общероссийской. Сыновья Святослава занимают два наиболее важных удельных владения Руси:

древлянские земли и Новгород — стратегические узлы нового государства. При Владимире Рюриковичи занимают Полоцк, Туров и Ростов, затем — Чернигов, Переяславль, Владимир, Смоленск и т. д. Однако эта мера, призванная стабилизировать политическую ситуацию в Древней Руси, на самом деле привела к ее дестабилизации.

Наследники Святослава, а затем и Владимира вступают в кровавую гражданскую войну с целью захватить трон великого князя и возвыситься над братьями. Межудельная война становится главным следствием попытки Рюриковичей обеспечить бльшую централизацию своей власти.

При всей парадоксальности этого вывода нельзя не признать его истинность. Замена принципа формирования местной власти на самом деле имеет прямое отношение к степени государственной стабильности на вверенной этой власти территории. В случае, если местный руководитель выбирается из круга своих же (по выборному принципу или династически), он оказывается органически связан с народом, которым он управляет, а значит, и ответствен перед ним за результаты своей деятельности. С одной стороны, для центральной власти это хуже, так как она не может бесконтрольно повелевать таким наместником; тот пытается защитить интересы своего региона перед великим князем и представляет собой сильную фигуру, с которой князь вынужден считаться. Но, с другой стороны, эти издержки компенсируются для центральной власти гораздо более значимой выгодой, ибо такой наместник есть фигура местного масштаба, а не общегосударственного, а потому Административно-территориальное устройство... С. 7.

Ключевский В. О. Курс русской истории: Соч.: В 9 т. М., 1987. Т. 1, ч. 1. С. 12–45.

он не может реально претендовать на центральную власть. Представитель же центральной власти, направленный в регион для управления, дополнительно к своему общегосударственному статусу приобретает и сильную региональную военную и финансовую базу, опираясь на которую он может начать войну за захват в свои руки всей полноты центральной власти.

На практике это приводит нас к необходимости ради сохранения целостности государства и общественной стабильности жестко разграничивать уровни региональной и центральной власти и идти на ограничение центральной власти в попытках создать единую властную вертикаль, ибо доведение этой линии до конца оказывается пагубным для самой же центральной власти.

Результатом подобной централизации при внуке Владимира Брячиславе Изяславиче становится отход от Руси Полоцкой земли, а затем и фактический распад самой Руси на владения Ярослава Киевского и Мстислава Тьмутараканского, сохранившийся вплоть до смерти последнего7.

Обратим внимание на любопытнейший исторический факт. Феодальная раздробленность на Руси наступает сразу же после возникновения самого древнерусского государства, и предшествующий ей период стабильности длится гораздо меньше, чем соответствующий период единства в западно-европейских государствах. Причину этого можно усматривать и в лествичной системе восхождения князей на престол, и в праве на великое княжение самого старшего из членов княжеской семьи — все это, несомненно, так, но для столь стремительного нарастания дезинтеграции немалое значение имело и стремление великих князей преодолеть стихийный удельный «федерализм» различных племенных владений путем усиленной централизации власти.

Кризис российского государства, выразившийся в феодальной раздробленности, стремительно нарастал на всем протяжении первого периода русской истории, и его символическим завершением стала полная дезинтеграция Киевской Руси и перенесение столицы государства во Владимир, ставший к тому времени центром наиболее стабильного и сильного удела прежней политической системы8.