«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ Москва 2013 УДК 347.962 ББК 67.721-91 П80 Руководитель авторского коллектива заведующий отделом проблем прокурорского надзора и ...»

Несмотря на принимаемые меры, все еще не обеспечены требования законодательства, предъявляемые к учреждениям с круглосуточным пребыванием пожилых людей, инвалидов и других категорий граждан.

Опыт предыдущих лет свидетельствует о действенности прокурорского надзора за соблюдением требований федерального законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества. Предупреждению принятия незаконных нормативных правовых актов способствуют меры реагирования на стадии разработки и обсуждения их проектов. При этом особое внимание необходимо уделять законности правовых актов, регулирующих вопросы государственной поддержки социально уязвимых категорий граждан — ветеранов, инвалидов, пенсионеров.

Прокурорскими проверками вскрыты нарушения законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении, затрагивающие права не только получателей социальных выплат, но и миллионов работающих граждан, принят комплекс мер прокурорского реагирования, в том числе уголовно-правового характера. Недопустимы ситуации, когда крупные негосударственные пенсионные фонды совершают злоупотребления с накопительной частью трудовых пенсий граждан. Прокурорского реагирования требуют случаи неправомерного перевода пенсионных отчислений граждан в отсутствие их волеизъявления из Пенсионного фонда России в негосударственные фонды. Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Правительство Российской Федерации внесены предложения по созданию эффективных механизмов контроля сферы негосударственного пенсионного обеспечения.

Исключительное значение имеет полноценная реализация конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, полноценная реализация которого невозможна без надлежащего технического и санитарного состояния зданий, в которых расположены медицинские учреждения. Их износ в большинстве субъектов Российской Федерации составляет около 70%. Значительная часть объектов здравоохранения не соответствует требованиям законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и техническим нормам, нуждается в текущем и капитальном ремонте, обеспечении мебелью, хозяйственным инвентарем, расходными материалами и иными средствами, необходимыми для качественного оказания населению медицинской помощи.

Оперативного и своевременного прокурорского реагирования требуют ситуации, когда небезопасные и некомфортабельные условия пребывания граждан в учреждениях здравоохранения угрожают их жизни и здоровью.

В каждом случае следует давать правовую оценку деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений здравоохранения при осуществлении ими финансирования, содержания, строительства и ремонта зданий государственных и муниципальных медицинских учреждений.

Следует не только добиться улучшения состояния законности при расходовании бюджетных средств, выделяемых на содержание, строительство и ремонт зданий медицинских учреждений, но и обеспечить гражданам доступность и качество медицинской помощи.

Перечисленные проблемы в сфере реализации социальных прав граждан требуют глубокого анализа и принятия адекватных правовых решений в рамках предоставленных законом полномочий.

В целом реализация новых подходов к организации надзорной работы положительно повлияла на общее состояние законности в стране, включая его правозащитную составляющую.

Вместе с тем общая ситуация в сфере обеспечения защиты социальных прав граждан остается сложной и требует максимальной концентрации усилий на «болевых» точках.

Важно помнить, что стратегическая цель работы органов прокуратуры — реальное устранение нарушений социальных прав граждан, измеряемое существенным улучшением состояния законности в этой сфере правоотношений.

Достижение поставленной цели невозможно без упреждающего надзора и последовательного контроля за исполнением вносимых актов прокурорского реагирования. Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о том, что зачастую нарушения социальных прав граждан выявляются при повторных проверках.

Кроме того, следует усилить надзор за исполнением судебных решений по всем категориям предъявляемых прокурорами исков, в том числе о взыскании долгов по зарплате, по жилищным спорам; обеспечить меры прокурорского реагирования по каждому факту волокиты исполнительных действий.

На постоянном контроле прокуроров должен быть широкий спектр жизненно важных вопросов, в том числе:

защита трудовых прав граждан, в том числе права на безопасные условия труда и его вознаграждение, предотвращение проявлений принудительного труда;

соблюдение права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь;

соблюдение пенсионных прав граждан;

соблюдение требований законодательства о безопасности людей, проживающих в специализированных учреждениях;

обеспечение защиты прав инвалидов, в том числе права на беспрепятственный доступ к объектам социальной и транспортной инфраструктуры, их прав на санаторно-курортное лечение, обеспечение средствами реабилитации и лекарствами;

соблюдение жилищных прав граждан, особенно инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны;

соблюдение прав граждан как потребителей услуг жилищнокоммунального комплекса;

исполнение судебных решений по всем категориям предъявляемых прокурорами исков в защиту социальных прав граждан.

Подробное содержание задач, стоящих перед органами прокуратуры в сфере надзора за соблюдением социальных прав граждан, изложено в настоящем сборнике. В свою очередь хотелось бы отметить, что эффективный прокурорский надзор должен интенсивно влиять на состояние законности и правопорядка в стране и соответствовать следующим критериям:

1) профессиональная дисциплина и самоконтроль;

2) дальновидность и прогнозирование;

3) концентрация полномочий для решения приоритетных задач;

4) cближение с потребностями конкретного человека и общества в целом;

5) рациональность принимаемых решений;

6) своевременность и оперативность реагирования;

7) последовательность и наступательность действий;

8) внедрение положительного опыта и постоянное повышение квалификации.

В основе оптимальной организации работы прокурора лежит точное исполнение требований закона о недопустимости подмены прокуратурой государственных органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Прокурорский надзор в сфере защиты социальных прав граждан остается наиболее востребованным направлением как яркое свидетельство практической реализации конституционного положения о признании защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерацией высшей ценностью. В немалой степени этому способствует широкое внедрение принципа гласности проводимой работы и обновленные подходы к ее организации.

На современном этапе следует нарастить профилактический эффект прокурорского надзора за соблюдением социальных прав граждан, опираясь на богатый правоприменительный опыт, используя устойчивые формы делового сотрудничества и взаимодействия с контролирующими и правоохранительными органами, общественными и правозащитными институтами.

В.Г. Бессарабов, В.Р. Кузьменко, Д.Л. Ерофеенко

ПРЕДМЕТ, ОБЪЕКТ И ПРЕДЕЛЫ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ

ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Глава 2 Конституции РФ конкретизирует положение ст. 2 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Ее содержание соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Это согласуется и с принципиальной установкой международного права, в соответствии с которым государство в первую очередь несет ответственность за осуществление всеми людьми и всеми группами людей прав человека и основных свобод на основе полного равенства в достоинстве и правах. Государство гарантирует, согласно ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, защиту прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, подробно и четко определив права и свободы, которыми наделены граждане России и иные лица, пребывающие на ее территории, Конституция РФ установила, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).

Установленные Конституцией РФ и международными правовыми нормами права и свободы должны соблюдаться всеми органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Динамика политического и экономического развития Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет свидетельствует о том, что сегодня государство может и должно больше внимания уделять не столько реформам основ общественного устройства и системе государственного управления, безопасности, экономической политике, сколько проблемам социальной сферы. Пришло время обратиться к проблемам отдельного человека, отдельной семьи и уделить внимание модернизации социальной сферы с учетом успехов и ошибок прошлых лет и международного опыта. И эта работа проводится. Подтверждением чему является тот факт, что значительная доля бюджета страны выделяется на социальную сферу, в том числе на поддержку инвалидов, детей-сирот, многодетных семей, граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и др. К примеру, в соответствии с Федеральным законом от 30.11.2011 № 371ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (приложение 12 «Распределение бюджетных ассигнований на 2012 год по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета») на разделы «Образование», «Здравоохранение»

и «Социальная политика» предусмотрены расходы в размере 5023 млрд руб., что составляет 45% от всех расходов бюджета (11 108 млрд руб.).

Однако только в 1995 г., когда в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»

(далее — Закон о прокуратуре) была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», этот вид надзорной деятельности получил законодательное оформление.

В современный период в соответствии с Законом о прокуратуре защита прав и свобод человека и гражданина наряду с защитой охраняемых законом интересов общества и государства — одна из основных целей деятельности прокуратуры России. При этом органы прокуратуры играют решающую роль в обеспечении защиты прав социально уязвимых групп населения, особенно детей и подростков, престарелых граждан, ветеранов, пенсионеров, инвалидов, социальных прав населения в целом, а также защиты прав граждан в области охраны окружающей среды, прав потребителей, защиты прав граждан в сфере охраны здоровья и других прав.

Результаты анализа статистических данных и проведенных научных исследований в НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ свидетельствуют о том, что в 2011 г., как и в предыдущие пять лет, сохранилась ранее наметившаяся динамика роста выявляемых прокурорами нарушений прав и свобод человека и гражданина: органами прокуратуры Российской Федерации выявлено 2 836 141 нарушение законов (58,8% от общего числа выявленных нарушений), посягающих на права и свободы граждан, что на 12% превышает уровень 2010 г., в том числе незаконных правовых актов.

В 2011 г. в социальной сфере по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования только к дисциплинарной и административной ответственности привлечено почти 420 тыс. лиц, в суды направлено около 778 тыс. исков на сумму более 9,9 млрд руб.

В 2012 г. по-прежнему приоритетными направлениями прокурорской деятельности являлись вопросы укрепления законности в сфере соблюдения конституционных прав граждан на оплату труда, целевого использования бюджетных средств, предназначенных для жилищного, пенсионного и иных видов социального обеспечения, ряде других областей общественных отношений в социальной сфере. Надзорные мероприятия проводились органами прокуратуры с учетом мониторинга складывающейся ситуации. По поручениям Президента Российской Федерации Генеральной прокуратурой был принят ряд организационных и практических мер, направленных на укрепление законности в социальной сфере. Это требовало адекватной реакции прокуроров всех уровней на незаконные правовые акты, бездействие либо недостаточность мер, принимаемых органами власти, в том числе контролирующими и надзирающими органами, уполномоченными в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, новые ориентиры в социальной сфере даны прокурорам в информационных письмах Генеральной прокуратуры РФ от 20.02.2012 № 72/1-06д-2012 «О социальной защите граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации», от 05.07.2012 № 7-16-2012 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав инвалидов на доступ к объектам социальной инфраструктуры», от 23.01. № 72/1-12-2012 «О прокурорском надзоре за соблюдением прав граждан, находящихся в общественных местах в беспомощном состоянии», от 19.05.2012 № 72/1-06-2012 «О некоторых вопросах переселения граждан из закрытых административно-территориальных образований» и ряде других.

Отметим, что в теории конституционного права принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности.

Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др.

Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина. С их помощью обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства.

Как видим, отечественные теоретики не дали четкого разграничения социальных и экономических прав человека и гражданина, что в определенной мере осложняет работу прокуроров на этом участке многоаспектной надзорной деятельности.

Поэтому, как представляется, нам следует попытаться выделить категорию социальных прав человека и гражданина, поскольку именно этой проблеме посвящен этот сборник методических материалов. И прежде всего важно рассмотреть такие права, как право на труд, на его охрану, содействие занятости населения, право на жилище, право на охрану здоровья, медицинскую помощь и лекарственное обеспечение, право на социальное, в том числе пенсионное, обеспечение, право на объединение, право на обращение в государственные органы и в органы местного самоуправления, право на защиту персональных данных, на получение бесплатной юридической помощи, право на благоприятную окружающую среду. При этом социальные права, с нашей точки зрения, требуют рассмотрения их как потребностей широких масс населения, обусловленных реалиями нашей действительности, уважением человеческой жизни и присущего любой личности достоинства.

Что же касается повседневной практической деятельности, то прокурорам при определении видов (участков) надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина, следует руководствоваться разделом 1 Отчета о работе прокурора (за полугодие, за год) «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме «ОН», утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 26.04. № 106, а также сложившейся практикой осуществления надзора за соблюдением трудовых прав человека, включая надзор за соблюдением прав граждан на оплату труда, надзор за исполнением законов в сфере охраны труда, предотвращение проявлений принудительного труда; за соблюдением прав человека на медицинскую помощь и исполнением законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье»;

за соблюдением прав граждан в сфере лекарственного обеспечения; за соблюдением жилищных прав граждан и исполнением законов при реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России»; за соблюдением прав граждан в сфере потребления услуг, в том числе услуг жилищно-коммунального комплекса; за исполнением законодательства об охране и защите прав несовершеннолетних и молодежи на образование; за соблюдением прав пенсионеров, инвалидов и ветеранов войны и труда, включая соблюдение их пенсионных прав; за соблюдением прав несовершеннолетних; за исполнением законодательства в сфере миграции; за соблюдением прав потребителей и др.

При этом в сферу надзора входит соблюдение прав и свобод следующих категорий физических лиц: граждан России, иностранных граждан, бипатридов (лиц, имеющих одновременно гражданство двух или более государств) и апатридов (лиц, не имеющих какого-либо гражданства или подданства). Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод.

Рассмотренные группы прав и свобод не только провозглашаются, но и гарантируются Конституцией РФ — это закон прямого действия, и ее нормы и положения конкретизируются другим законодательством федерального уровня и законодательством субъектов Российской Федерации, если те или иные вопросы отнесены к их ведению. В частности, провозглашенные Конституцией РФ права и свободы защищаются гражданским, семейным, жилищным, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административной ответственности и другими нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти. В условиях отсутствия должного законодательного регулирования важную роль в вопросах защиты социальных прав могут играть указы Президента Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации также являются составной частью отечественной правовой системы.

Основные, наиболее важные задачи прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина определяются в приказах, указаниях Генерального прокурора РФ, прежде всего — приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (п. 7), других документах Генеральной прокуратуры РФ и приказах прокуроров субъектов Российской Федерации.

Содержание прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина может быть раскрыто путем рассмотрения характерных признаков, присущих прокуратуре и осуществляемой ею деятельности, а именно:

надзор осуществляется ею от имени государства;

органы прокуратуры действуют на всей территории России, обеспечивая единое понимание и единообразное применение и исполнение законов;

прокурорский надзор в этой сфере распространяется на федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностных лиц, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций;

прокуроры, реализуя свои надзорные полномочия, оценивают деятельность органов и должностных лиц и принимаемые ими решения только с позиции соответствия закону;

прокуроры осуществляют надзор в пределах своей компетенции, независимо от других органов и должностных лиц;

органы прокуратуры наделены широкими правами по выявлению нарушений законов и реагированию на выявленные нарушения;

прокуратура осуществляет свою деятельность в интересах всех без исключения лиц, проживающих на территории Российской Федерации, а также граждан России, проживающих за ее пределами. Ограничения для каких-либо категорий лиц на доступ к защите своих прав и интересов средствами прокурорского надзора отсутствуют. По сравнению с иными правозащитными организациями, реализующими свои функции в отношении отдельных групп населения (потребители, малоимущие), правозащитная деятельность прокуратуры универсальна. Также немаловажно, что фактически оказываемая гражданам прокуратурой квалифицированная юридическая помощь является бесплатной;

органы прокуратуры действуют гласно, но в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Функционально прокурорский надзор за соблюдением социальных прав человека и гражданина слагается из: выявления нарушений Конституции РФ, законов, действующих на территории Российской Федерации и регулирующих эту сферу правовых отношений, установления обстоятельств, способствующих этим нарушениям, а также лиц, нарушивших законы (стадия выявления нарушений); устранения выявленных нарушений законов и обстоятельств, способствующих этим нарушениям (стадия устранения нарушений); принятия мер по привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших нарушения;

предупреждения нарушений законодательства в этой сфере.

В этом выражается основное содержание прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина, его сущность.

Исходя из изложенного, попытаемся определить предмет прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. Предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих права человека и гражданина в социальной сфере, их защиту и гарантии реализации, соблюдение социальных прав человека и гражданина поднадзорными органами, их должностными лицами, а также соответствием законам правовых актов, издаваемых ими в этой сфере правовых отношений.

При этом к действующим на территории Российской Федерации законам относятся: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы социального характера, а также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Федерации, не противоречащие федеральному законодательству.

Следует отметить, что на протяжении всей своей истории деятельность российской прокуратуры имела важное социальное значение. В последние же годы на это обращалось особое внимание в руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ, выступлениях руководителей нашего государства. Проводимая работа наглядно показала правильность этого курса. Именно органы прокуратуры были максимально востребованы в обеспечении законности в социальной сфере на федеральном, региональном и местном уровне, отягченной последствиями мирового финансового кризиса, вызвавшими обострение социальных проблем в этой сфере.

В первую очередь в соответствии с указанием Генеральной прокуратуры РФ от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» приоритетными направлениями в этот период были определены прокурорский надзор за исполнением законодательства о труде, занятости населения, пенсионном обеспечении. Кроме того, особую актуальность имела работа прокуроров по обеспечению прав граждан на своевременную выплату заработной платы, пособий и иных выплат; соблюдению жилищных прав; другим важным и социально значимым направлением прокурорской работы оставался надзор за исполнением законодательства об оказании бесплатной медицинской помощи гражданам, обеспечении их льготными лекарствами; осуществление мониторинга исполнения региональными органами государственной власти законодательства, направленного на обеспечение безопасности людей в местах массового пребывания, особенно граждан пожилого возраста и детей, проживающих в специализированных социальных учреждениях, и другие проблемные вопросы.

К примеру, в ходе прокурорских проверок в Приволжском федеральном округе только в первом полугодии 2012 г. выявлено 117 организаций, которые не представили в Росстат сведения о долгах перед работниками на сумму почти 265 млн руб.

Кроме того, установлены 684 предприятия, которые не выплатили работникам зарплату на сумму около 400 млн руб. В отношении руководителей, ущемляющих права граждан на оплату труда, возбуждено 67 уголовных дел. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечены 3,5 тыс. руководителей, из которых 130 дисквалифицированы на срок от 1 года до 3 лет. По представлениям прокуроров почти 4,5 тыс. лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.

За полгода прокуроры направили в суд более 115 тыс. заявлений, по которым уже взыскано в пользу работников более миллиарда рублей. Исполнение каждого судебного решения взято на контроль.

В Республике Саха (Якутия) и Сахалинской области установлены факты несвоевременной оплаты труда учителей. В Сахалинской области прокуроры нескольких районов внесли представления руководителям муниципальных учреждений по управлению образованием, после чего вознаграждение было выплачено в полном объеме. Органы прокуратуры Республики Саха (Якутия) направили в суд заявления в защиту трудовых прав учителей о взыскании задолженности по оплате труда. По результатам их рассмотрения в образовательных учреждениях 255 их работникам задолженность была погашена1.

Практика свидетельствует, что при проведении проверок прокуроры должны направить усилия на выявление фактов отвлечения руководителями предприятий и организаций денежных средств на цели, не связанные с производством, при наличии значительной задолженности по заработной плате, фактов направления предназначенных для этого финансовых средств на иные цели и случаев присвоения (хищения) денежных средств.

По этой злободневной проблеме в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 03.08.2012 № 72/1-07- «О состоянии законности и практике прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан и законодательства о занятости населения» прокурорам предписано взять под особый контроль деятельность организаций-банкротов, обратив особое внимание на имеющуюся дебиторскую задолженность, актами прокурорского реагирования обеспечить принятие конкурсными управляющими мер по ее взысканию, а также усилить надзор за соблюдением трудовых прав работников организаций, не являющихся респондентами статистического наблюдения.

Полагаем, прокурорским работникам следует больше внимания уделять правовой пропаганде, направленной на защиту трудовых прав граждан. Это совершенно правильный подход, получающий широкую поддержку у населения, поскольку массовые нарушения трудового законодательства, связанные с задержкой выплаты заработной платы, грубыми нарушениями правил охраны труда, высоким уровнем производственного травматизма, приводят к дестабилизации обстановки в обществе, созданию очагов социального напряжения, а порой — к забастовкам и акциям протеста.

Вот почему прокурорам необходимо тщательно анализировать причины острых социальных конфликтов в сфере труда, устранять их и привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности.

URL: http://genproc.gov.ru/news/news-75573/ Проверяя соблюдение требований законодательства об охране труда, прокуроры должны обращать особое внимание на отрасли и предприятия, отличающиеся высоким уровнем травматизма. При проведении прокурорских проверок следует выяснять причины и условия, способствующие нарушению правил охраны труда. При этом к основным факторам, способствующим совершению нарушений в этой сфере, относятся: нежелание собственников предприятий и работодателей создавать на рабочих местах здоровые и безопасные условия труда, что требует значительных материальных затрат; пренебрежительное отношение в ряде регионов к жизни и здоровью работников; нередко — неэффективность ведомственного и межведомственного контроля; отсутствие надлежащего прокурорского надзора за исполнением законов об охране труда.

В целях устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений, целесообразно по каждому случаю укрытия от учета несчастного случая на производстве, несвоевременного или некачественного проведения работодателями или соответствующими контролирующими органами расследования травматизма ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных в этом лиц.

Кроме того, учитывая, что Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» существенно расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере содействия занятости, следует усилить надзор за соблюдением ими, а также органами местного самоуправления законности в сфере обеспечения государственных гарантий в области занятости населения, своевременным принятием и исполнением соответствующих программ и иных нормативных правовых актов, предусматривающих мероприятия в этой области. Нуждается в активизации и контроль за работой центров занятости населения, в том числе при регистрации и постановке граждан на учет в качестве безработных, по своевременному назначению пособий, при расходовании средств, выделяемых из бюджетов. Вот почему заслуживает внимания опыт прокуроров, которые систематически анализируют состояние дел в этой сфере по определенным предприятиям, обобщают материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

Традиционно первостепенное внимание уделялось охране прав ветеранов, инвалидов, престарелых и наименее защищенных категорий населения. Так, в 2011 г. в стране была проведена масштабная проверка прав инвалидов. Ее результаты показали, что проблем в этой сфере более чем достаточно, причем вскрытые нарушения здесь длительное время не устранялись, выявлялись при повторных проверках, хотя для ликвидации многих из них не требовались финансовые затраты. Это свидетельствует о серьезных недоработках органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, которые надо устранять, в том числе с применением мер прокурорского реагирования. Хотя следует подчеркнуть, что по сравнению с 2010 г. прокуроры всех уровней в 2011 г. значительно активизировали работу в сфере надзора за исполнением пенсионного законодательства, соблюдением прав инвалидов и престарелых:

более чем на 40% возросло количество выявленных нарушений действующего законодательства, в том числе выявлено 1460 незаконных правовых актов. На треть больше принесено протестов (1348), внесено более 22 тыс. представлений. В результате 11 664 лица привлечены к дисциплинарной ответственности, по инициативе прокуроров 3692 нарушителя — к административной ответственности. По материалам проверок возбуждено уголовных дела. Это значительно превышает показатели предшествующего года.

Проведенные прокурорами проверки показали, что органами государственной власти и местного самоуправления не в полной мере обеспечивается законность при предоставлении жилья ветеранам Великой Отечественной войны. В 2009– 2012 гг. в региональных нормативных правовых актах выявлен ряд ограничений, препятствующих ветеранам в реализации их жилищных прав. На эти правонарушения прокуроры реагировали остро и оперативно, что позволило лишь в 2010 г. восстановить права почти 2,5 тыс. ветеранов (членов их семей) на получение жилья.

В минувшем году прокурорами проверено исполнение законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении, поскольку эти вопросы волнуют не только получателей социальных выплат, но и миллионы работающих граждан. Проверки показали, что отдельные крупные негосударственные пенсионные фонды совершают различные злоупотребления с накопительной частью трудовой пенсии граждан, а уполномоченные органы, зная такое негативное положение, не всегда спешат реагировать на эти нарушения.

Органы прокуратуры пристальное внимание уделяли защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере: проводились проверки законности использования финансовых ресурсов, направляемых на ее модернизацию, прокурорами пресекались факты использования фирм-однодневок, перечисления денег на счета прокурорских коммерческих структур, криминальных банкротств предприятий ЖКХ и др. Прокурорами в этой области правоотношений выявлено более 178 тыс.

нарушений, что почти на треть превышает показатели 2010 г., в том числе 5449 незаконных правовых актов. Принесено более 5315 протестов, внесено 39 770 представлений, направлено в суды большое количество исков. Но и в дальнейшем при организации проверочных мероприятий прокурорам городов и районов необходимо применять весь комплекс мер прокурорского реагирования, требовать от органов власти и организаций коммунального комплекса, в том числе путем обращения в суд, проведения капитального ремонта жилых домов, предоставления коммунальных услуг надлежащего качества, включая своевременное проведение ремонтных работ на инженерно-коммунальных сетях, приведения размеров тарифов и иных обязательных платежей в соответствие с федеральным законодательством, признания недействительными результатов выборов управляющих организаций, расселения граждан из ветхого и аварийного жилья.

При проведении проверок следует рассматривать вопросы о привлечении специалистов государственной жилищной инспекции, ФАС России, Роспотребнадзора, Ростехнадзора, органов финансового контроля, в том числе Росфинмониторинга.

Необходимо также активизировать проведение через средства массовой информации и путем правовой пропаганды разъяснительной работы с гражданами по вопросам реализации их прав.

По всем отмеченным социальным вопросам граждане активно используют свое право на обжалование незаконных действий и решений. Но далеко не всегда их обращения надлежащим образом рассматриваются: в 2011 г. прокурорами вскрыты многочисленные факты игнорирования жалоб, нарушения сроков их рассмотрения, другие примеры формального и бездушного отношения к письменным обращениям людей. В итоге прокурорами возбуждено 1921 дело об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан» (в отношении муниципальных служащих — 1514).

Привлечено к административной ответственности 974 должностных лица, 823 из которых — чиновники муниципального звена.

Однако анализ и обобщение материалов прокурорской деятельности, статистических данных правоохранительных и контролирующих органов свидетельствуют о том, что в целом состояние законности и правопорядка в сфере соблюдения социальных прав человека и гражданина на протяжении последних нескольких лет продолжает оставаться весьма сложным, нарушения отмеченных прав все еще носят довольно распространенный и устойчивый характер, что требует от прокуроров выработки дополнительных эффективных мер по их защите.

Учитывая изложенное, полагаем, что объект прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина можно определить как совокупность урегулированных правом общественных отношений в этой сфере, связанных с соблюдением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих социальные права человека и гражданина, федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствием законам правовых актов, издаваемых в социальной сфере правовых отношений указанными органами и должностными лицами.

Как видим, прокуратура (прокуроры) осуществляет надзорную деятельность в отношении очень большой группы органов власти, органов управления и должностных лиц. Поэтому, учитывая, что в других разделах сборника содержится подробный перечень поднадзорных прокуратуре структур, не считаем возможным (из-за ограниченного объема излагаемого материала) перечислять их здесь.

При осуществлении прокурорского надзора за соблюдением социальных прав прокурорам необходимо правильно определять пределы использования своих полномочий для того, чтобы, с одной стороны, не оставались без прокурорского реагирования установленные нарушения закона, а с другой — не происходило вмешательство в те сферы, на которые прокурорский надзор не распространяется, а также подмены контрольных (надзорных) и иных органов. Это означает, что прокуроры, осуществляя надзор, сами должны действовать строго в пределах предоставленной им компетенции.

Следует заметить, что вопрос о пределах прокурорского надзора за исполнением законов является весьма сложным, многоаспектным и относится к числу наиболее слабо разработанных вопросов в теории прокурорского надзора. Данное обстоятельство нередко приводит на практике к необоснованному сужению или расширению сферы надзора.

Как видим, предмет прокурорского надзора представляет собой самостоятельную правовую категорию. В нем содержится и выделяется как важная составляющая определенное свойство объекта. Предмет соотносится с последним как часть с целым, причем границами, очерчивающими предмет по отношению к объекту, являются пределы прокурорского надзора. То есть решение вопроса о пределах прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина тесно связано с содержанием предмета надзора, имеет цель определить границы надзора и обеспечить единые подходы прокуроров к работе по его осуществлению, в чем, собственно, и заключается смысл обозначения пределов (границ) прокурорского надзора в этой сфере.

В действующем Законе о прокуратуре закреплены следующие пределы прокурорского надзора, относящиеся и к надзору за соблюдением социальных прав человека и гражданина:

при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (ч. 2 ст. 21 Закона);

проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ч. 2 ст. Закона);

органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ч. 2 ст. 26 Закона).

Пределы исследуемого нами предмета надзора выражаются также в исчерпывающем круге названных законодателем в ч. ст. 26 Закона о прокуратуре органов и должностных лиц — поднадзорных субъектов, в число которых не входят граждане. Исполнение ими законов обеспечивается разветвленной системой органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органами контроля (надзора) и их должностными лицами.

Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий.

Кроме того, в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» дополнительно установлено еще одно условие осуществления прокурорского надзора: необходимость при внесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством (п. 13).

Применительно ко многим направлениям прокурорского надзора в социальной сфере существуют также ограничения для принятия мер прокурорского реагирования, обусловленные недопустимостью ухудшения правового положения граждан в результате принятия мер прокурорского реагирования. Так, например, в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 12.04.2010 № 72/1-41д-2010 «О соблюдении прав граждан в сфере управления многоквартирными домами» содержится указание прокурорам на то, что при проведении проверок соблюдения прав граждан на управление многоквартирными домами следует исключать в качестве негативных последствий мер прокурорского реагирования создание таких ситуаций, при которых многоквартирный дом останется без надлежащего управления. В информационном письме от 14.04.2010 № 72/3-66- «О состоянии законности в сфере ценообразования на лекарственные средства и соблюдении прав граждан на лекарственное обеспечение» акцентировано внимание прокуроров на том, что инициирование вопроса об отзыве лицензий на осуществление фармацевтической деятельности у аптечных учреждений не должно повлечь негативных последствий и сокращения их количества.

Таким образом, исходя из общетеоретических положений, а также анализа практики надзорной деятельности органов прокуратуры, полагаем, что пределы прокурорского надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина должны определяться следующими основными критериями: 1) нормативными положениями федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность в этой сфере правовых отношений; 2) перечнем конкретных объектов, поднадзорных прокурорам соответствующего уровня, и характером полномочий органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, действующих в рассматриваемой сфере в соответствующих административно-территориальных границах; 3) кругом правовых актов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор; 4) кругом органов, принимающих и издающих правовые акты, надзор за законностью которых осуществляет прокуратура; 5) законодательно определенными полномочиями прокуроров по осуществлению мер прокурорского реагирования в процессе выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий; полномочиями по устранению и предупреждению нарушений законов, в том числе содержанию мер, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств;

6) и, что очень важно, — недопущением ухудшения правового положения физических и юридических лиц, исключением формального подхода к внесению актов прокурорского реагирования и попыток необоснованного завышения показателей своей работы.

Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере также имеет определенную специфику, в значительной степени определяющую пределы прокурорского надзора. Так, в последние годы при осуществлении правозащитной деятельности прокуратура (прокуроры) активно сотрудничает с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации; уполномоченными по правам ребенка на федеральном уровне и региональными уполномоченными; Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей; Конституционным судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, Полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратом. При принятии решений по защите социальных прав населения прокуроры все чаще используют решения Европейского суда по правам человека, принятые, прежде всего, по заявлениям россиян. Такие подходы требуют своего дальнейшего изучения, осмысления и распространения. Здесь свою роль должны сыграть ученые НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ при подготовке пособий по этим вопросам для практических работников и преподаватели Академии при повышении квалификации прокурорских кадров.

Именно при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением социальных прав граждан наиболее широко применяется такая мера прокурорского реагирования, как направление заявления в суд в интересах лиц, не имеющих возможности защищать свои права и свободы самостоятельно по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам. Так, в 2011 г. прокурорами предъявлено 864 837 исков и заявлений в интересах граждан и неопределенного круга лиц (из рассмотренных исков удовлетворено судом или добровольно ответчиком 91,7%), а за 6 месяцев 2012 г. — 536 469 исков (заявлений), что больше, чем за аналогичный период предыдущего года.

Реализуя свой правозащитный потенциал, органы прокуратуры осуществляют мониторинг действующего законодательства о соответствии его Конституции РФ и информируют органы государственной власти и местного самоуправления о возникающих пробелах и коллизиях в законах и иных нормативных правовых актах в социальной сфере. Правозащитная составляющая в работе прокуратуры проявляется также при участии в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, взаимодействии с институтами гражданского общества, проведении правового просвещения. Лишь в 2011 г.

прокурорами изучено свыше 44 тыс. проектов нормативных правовых актов, по которым дано более 7,8 тыс. отрицательных заключений.

На практике участие прокуроров в подготовке и принятии правовых актов региональных органов имеет большое профилактическое значение, так как зачастую благодаря ему уже на этих этапах правотворчества устраняются потенциальные нарушения Конституции РФ и федеральных законов. Одновременно участие прокуроров в правотворческой деятельности способствует повышению правовой культуры и авторитета их депутатского корпуса, что позволяет в юридической форме воплощать в жизнь управленческие решения и достигать положительных результатов в социальной, экономической и иных важнейших областях общественной жизни.

На основании изложенного хотелось еще раз подчеркнуть, что основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных нормативных правовых актов, повышение качества правотворческого процесса, направленного в целом на охрану и защиту конституционных прав и свобод граждан.

Безусловно, очень значимой для обеспечения реализации социальных прав человека и гражданина является проводимая прокуратурой работа по осуществлению надзора за соответствием действующим на территории Российской Федерации законам правовых актов, издаваемых в социальной сфере представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления. Именно на этом направлении надзорной деятельности принятие мер прокурорского реагирования нередко способствует восстановлению нарушенных прав и законных интересов целых групп и категорий граждан.

К примеру, в 2011 г. прокурорами Северо-Кавказского федерального округа оспорено 98 нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации округа (в 2010 г. — 85).

Значительное количество нарушений при издании нормативных правовых актов допускается органами местного самоуправления. В 2011 г. прокурорами оспорено 2534 таких акта, в том числе 1035 уставов муниципальных образований (в 2010 г. — 1974 и 495 соответственно). С учетом ранее оспоренных в соответствие с федеральным законодательством приведено муниципальных актов, в том числе 974 устава муниципальных образований (2114 и 636 соответственно).

В большинстве случаев причиной прокурорского реагирования являлась несвоевременная корректировка нормативных правовых актов в связи с изменением федерального законодательства, неверная трактовка федеральных норм при их принятии, а в отдельных случаях — явное нарушение компетенции.

К типичным для нормотворческой деятельности региональных и муниципальных органов власти относятся нарушения жилищного, бюджетного, земельного, налогового законодательства.

Прокурорами принимались меры, направленные на оперативное исполнение судебных решений о признании нормативных актов противоречащими федеральному законодательству, что позволило не допустить фактов длительного неисполнения таких судебных решений.

Вместе с тем еще имеются определенные просчеты при осуществлении прокурорского надзора: прокурорами не всегда обеспечивается своевременное оспаривание нормативных правовых актов субъектов Федерации, в отдельных случаях меры прокурорского реагирования применяются спустя длительное время после их принятия.

В Чеченской Республике органами государственной власти не были реализованы делегированные субъектам Российской Федерации полномочия по разработке проектов правовых актов в области социальных прав граждан, и в течение семи лет это оставалось вне поля зрения прокуратуры республики. Представления с требованиями обеспечить разработку и принятие необходимых актов были внесены в органы исполнительной власти лишь в октябре и ноябре 2011 г.

Активная работа на этом направлении проводилась прокурорами на территории страны и в 2012г. Так, обобщение практики прокурорского надзора за законностью муниципальных нормативных правовых актов в Сибирском федеральном округе за первое полугодие 2012 г. показало, что органы местного самоуправления не всегда принимали необходимые меры к их корректировке либо отмене в связи с изменившимся федеральным законодательством, нередко игнорировали требования закона в текущей нормотворческой деятельности. В результате в целях пресечения нарушений закона прокурорами оспорено почти 17 тыс. муниципальных правовых актов. По их требованиям изменены или отменены 15,8 тыс. нормативных правовых актов (включая оспоренные до 1 января 2012 г.).

К примеру, прокурорами в Республике Алтай выявлены муниципальные правовые акты по вопросам оказания материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, принятые в нарушение ст. 8 Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», относящей определение оснований и порядка ее предоставления к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Однако далеко не все городские и районные прокуроры организовали изучение муниципальных нормативных правовых актов в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие акты, своевременное поступление и оценку проектов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, что требует принятия дополнительных мер по обеспечению действенного надзора в этой сфере и в дальнейшем.

Отметим другие положительные примеры работы прокуроров при осуществлении надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина.

Так, по протесту прокурора Камчатского края от 16.01. приведено в соответствие с Законом Российской Федерации от 18.10.1991 № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» Постановление правительства края от 23.03. № 128-П «Об отдельных мерах социальной поддержки граждан, проживающих в Камчатском крае», которым неправомерно устанавливался иной по сравнению с федеральным законодательством круг лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки, а также возлагалась на лиц, признанных жертвами политических репрессий, излишняя обязанность по предоставлению пенсионного удостоверения при реализации права на получение мер социальной поддержки.

По результатам рассмотрения протеста прокурора Еврейской автономной области от 06.02.2012 внесены изменения в Постановление правительства области от 27.12.2011 № 710-пп «О реализации областной целевой программы «Содействие занятости населения Еврейской автономной области» в 2012 году», которым в нарушение Закона Российской Федерации от 19.04. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» ограничивался круг лиц, имеющих право на предоставление государственной услуги по содействию занятости безработных граждан, для получения финансовой помощи.

Важной отличительной особенностью прокурорского надзора за соблюдением социальных прав граждан является гласность этой деятельности. Практика свидетельствует, что в прокуратурах большинства регионов страны регулярно, а не эпизодически сообщается в средствах массовой информации о результатах проведенных проверок, практикуются выступления перед трудовыми и учебными коллективами с разъяснением норм действующего законодательства о труде, об образовании, о пенсионном обеспечении, здравоохранении, медицинском обслуживании и др.

Следует также отметить, что одной из особенностей деятельности прокуратуры по защите социальных прав человека и гражданина является то, что она осуществляет не только надзор за исполнением законов органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, но и осуществляет с ними взаимодействие в различных формах, что объективно продиктовано интересами объединения возможностей этих государственных структур, поскольку прокуратура может реально содействовать выполнению контрольными органами своих функций. В свою очередь, прокуратура в состоянии существенно укрепить свой правозащитный потенциал, используя силы и средства этих структур в целях выявления и устранения правонарушений. Причем за последние годы накоплен значительный опыт взаимодействия прокуратуры с органами контроля (надзора), в том числе и с вновь созданными. В этой области появилось много нового, что соответствует изменившимся социально-политическим и социально- экономическим условиям.

Можно заключить, что правильно организованное взаимодействие прокуратуры со специализированными органами контроля и надзора дает возможность прокурорам целенаправленно и эффективно планировать свою деятельность, а также положительно сказывается на создании обстановки неотвратимости ответственности за нарушения прав и свобод граждан. Прокуратура оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе. Это особенно важно в связи с принятием Федерального закона от 26.12. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

На практике наряду с реализацией надзорных полномочий в отношении органов контроля прокурорами при осуществлении возложенных на них функций широко используется предусмотренное ст. 22 Закона о прокуратуре право требования от руководителей таких органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, а также проведения проверок по поступившим материалам и обращениям. Это обусловлено объективными обстоятельствами, в том числе необходимостью выявления и пресечения фактов нарушений в отраслях, требующих специальных познаний, выяснения причин и условий их совершения, привлечения виновных лиц к ответственности в пределах компетенции уполномоченного органа.

Но, как указано в письме Генеральной прокуратуры РФ от 20.07.2012 № 76/2-146-2012 «Об упорядочении направления поручений о проведении проверок в федеральные контролирующие органы», специалисты органов контроля нередко привлекаются по малозначительным вопросам, оценка целесообразности их участия в проверках руководством прокуратур не дается, что приводит к нерациональному использованию кадрового потенциала органов контроля (надзора). Поэтому в целях обеспечения надлежащей реализации предоставленных полномочий прокурорам надлежит исключить из практики случаи проведения проверок при отсутствии к тому оснований, необоснованного дублирования функций органов контроля и надзора.

В то же время, обеспечивая гармоничное сочетание надзора с взаимодействием, прокуроры не должны забывать о приоритетной роли прокурорского надзора за исполнением законов контрольными и надзорными органами. Это необходимо для усиления их активности в выявлении нарушений законодательства, устранения имеющихся в деятельности контрольных органов недостатков, укрепления общей организационной базы борьбы с правонарушениями.

Осуществляя деятельность в рассматриваемой сфере, прокуроры в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 10.02.2012 № 46 «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» должны принимать участие при рассмотрении всех внесенных актов прокурорского реагирования, решать вопрос о привлечении виновных к ответственности за неисполнение законных требований прокурора.

Представляется также, что в настоящее время государству необходимо создавать условия для реального гражданского контроля в социальной сфере, осуществляемого общественными объединениями и отдельными гражданами. Прокуратура при этом, используя все возможные средства прокурорского надзора, должна максимально содействовать гражданам и их объединениям в реализации прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

И еще один вывод. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав человека и гражданина, являясь одним из видов, составной частью надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в современных условиях становится все более самостоятельным и, безусловно, приоритетным, востребованным отдельными индивидами, обществом и государством направлением всей правозащитной деятельности органов и учреждений отечественной прокуратуры.

Т.В. Ашиткова

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ

КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,

НАПРАВЛЕННОГО НА ЗАЩИТУ

ПРАВ ВЕТЕРАНОВ,

ИНВАЛИДОВ И ПЕНСИОНЕРОВ

Российская прокуратура уделяет значительное внимание надзору за исполнением законодательства, регулирующего вопросы социальной защиты прав инвалидов и престарелых граждан.

В Российской Федерации в настоящее время насчитывается около 13 млн инвалидов, что составляет 8,8% населения страны1.

В связи с тем, что вышеперечисленные категории граждан находятся в наиболее уязвимом социальном положении и зачастую самостоятельно не могут реализовывать и отстаивать свои права и законные интересы, защита их прав и охраняемых законом интересов правовыми средствами, которыми располагает прокуратура, в современных условиях выдвигается в число Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

URL: http://genproc.gov.ru/news/news-76826/ основных и наиболее актуальных направлений деятельности органов прокуратуры.

Выявление и пресечение нарушений законодательства о социальной защите и социальной поддержке пенсионеров, ветеранов и инвалидов, реализация их возможностей наравне с другими гражданами в осуществлении гражданских, экономических, политических и других прав и свобод является одной из приоритетных задач органов прокуратуры.

Прокуроры активно используют полномочия по защите таких граждан в судебном порядке, что позволяет повысить результативность принимаемых мер и добиться реального восстановления нарушенных прав пенсионеров, инвалидов и ветеранов.

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВ ВЕТЕРАНОВ,

ИНВАЛИДОВ И ПЕНСИОНЕРОВ

Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ст. 39).

Конституционные положения раскрыты и закреплены в Г ражданском кодексе Российской Федерации (часть вторая), Трудовом кодексе Российской Федерации, Семейном кодексе Российской Федерации, Жилищном кодексе Российской Федерации.

Более детально вопросы защиты прав ветеранов, инвалидов, пенсионеров конкретизированы в федеральных законах:

от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 05.04. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»; от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»; от 17.12. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»; от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; от 16.07.1999 № 165ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»; от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» и др.; законах Российской Федерации: от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; от 12.02.1993 № 4468- «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»; от 19.04.1991 № 1032О занятости населения в Российской Федерации».

Конкретные механизмы реализации положений федеральных законов определены в Указе Президента Российской Федерации от 06.05.2008 № 685 «О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов», Постановлениях Правительства Российской Федерации: от 20.10.2010 № 847 «Об индексации норм расходов денежных средств на погребение и увековечение памяти погибших (умерших) защитников Отечества»; от 12.10. № 813 «О сроках индексации предельного размера стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, подлежащей возмещению специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также предельного размера социального пособия на погребение»; от 07.04. № 240 «О порядке обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями»; от 30.11.2005 № 708 «Об утверждении Правил обеспечения инвалидов собаками-проводниками, включая выплату ежегодной денежной компенсации расходов на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников»; от 15.10.2005 № 614 «Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов»; от 17.04. № 244 «О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов»; от 24.06.1996 № 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами»;

от 08.06.1996 № 670 «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий»; от 15.04.1996 № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»;

от 17.07.1995 № 710 «О порядке и нормах льготного обеспечения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения инвалидов войны и других групп населения в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах»; от 15.04. № 338 «О развитии сети специальных домов-интернатов для престарелых и инвалидов» и др.

Меры социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Большую социальную значимость приобрел в последние годы процесс обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны (далее — ветераны ВОВ).

Указом Президента Российской Федерации от 07.05. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов» в связи с празднованием 65-летия Победы в ВОВ и отдавая дань глубокого уважения ветеранам войны, Президент постановил считать необходимым завершить обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов ВОВ, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников ВОВ, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону «О ветеранах».

Во исполнение вышеназванного Указа Президента Российской Федерации федеральными законами о федеральном бюджете предусматривались бюджетные ассигнования на предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий отдельных категорий граждан. Распоряжениями Правительства Российской Федерации от 31.03.2010 № 472-р и от 03.03.2011 № 352-р направлялись бюджетные ассигнования Министерству регионального развития Российской Федерации.

Органы местного самоуправления принимали меры по обеспечению ветеранов ВОВ и членов их семей жильем в установленном порядке.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурорам надлежит руководствоваться приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.06. № 31/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «О ветеранах» и другими организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Кроме того, прокурору целесообразно ознакомиться с нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения, социальной защиты населения, в том числе социальной защиты граждан пожилого возраста и ветеранов, граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, социального обслуживания населения, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов.

2. ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ, СОВЕРШАЕМЫЕ

В СФЕРЕ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,

НАПРАВЛЕННОГО НА ЗАЩИТУ ПРАВ ВЕТЕРАНОВ,

ИНВАЛИДОВ И ПЕНСИОНЕРОВ

Нередко органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления допускаются нарушения жилищных и пенсионных прав инвалидов, прав на санаторно-курортное оздоровление (лечение), на обеспечение их комплексной безопасности в связи с проживанием в специализированных учреждениях социальной защиты, здравоохранения, техническими средствами реабилитации, создание условий для их беспрепятственного доступа к объектам транспорта и социальной инфраструктуры.

Большое количество нарушений выявляется прокурорами в нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, реализация которых могла бы повлечь ущемление законных прав и интересов ветеранов войны, инвалидов, престарелых и иных социально незащищенных категорий граждан на обеспечение жильем, охрану здоровья, доступ к инфраструктурам.

Кроме того, прокурорами установлено, что:

законодательными актами органов представительной власти субъектов Федерации устанавливались отличные от федерального законодательства требования относительно сроков постановки на учет и размера предоставляемой жилой площади ветеранам ВОВ;

муниципальные власти в нарушение федерального законодательства принимали нормативные акты об установлении уровня благоустройства жилых помещений, при этом органы местного самоуправления относили к благоустроенному и отвечающему установленным санитарно-техническим требованиям жилье, в котором имелось печное отопление, отсутствовали ванная комната и водоотведение;

органами местного самоуправления незаконно устанавливалась норма площади жилого помещения для отдельных категорий граждан на подведомственной территории, тогда как в соответствии с ч. 3 ст. 49 и ч. 6 ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не наделены полномочиями в обеспечении жилыми помещениями инвалидов и участников ВОВ, а также других категорий граждан, приравненных к ним;

нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливались незаконные правила бесплатного проезда льготным категориям граждан в общественном транспорте только в определенные дни недели;

в нарушение Федерального закона «О ветеранах» и Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов» обеспечение жильем указанной категории граждан ставилось в зависимость от даты постановки их на жилищный учет;

администрациями субъектов Российской Федерации размер субсидии для инвалидов ВОВ и иных категорий граждан, имеющих право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета, определялся с нарушением порядка, установленного в Федеральном законе «О ветеранах»;