«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ Москва 2013 УДК 347.962 ББК 67.721-91 П80 Руководитель авторского коллектива заведующий отделом проблем прокурорского надзора и ...»

Так, в связи с аварийным отключением электроэнергии в МУЗ «Городская больница № 3» г. Барнаула Алтайского края и необеспечением руководством учреждения бесперебойного энергоснабжения больницы 17 февраля 2011 г. прекратилась работа аппаратов искусственной вентиляции легких, что повлекло смерть двух пациентов. По данному факту следственным отделением по Октябрьскому району следственного отдела по г. Барнаулу возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК РФ.

4. Вскрыты факты нецелевого расходования бюджетных средств, выделяемых на строительство, содержание, реконструкцию медицинских объектов, закупку необходимого оборудования. Так, в МУЗ «Романовская ЦРБ» Алтайского края средства, поступившие на приобретение оборудования для оказания услуг по медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, были израсходованы на приобретение мебели. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами республик Адыгея, Ингушетия, Пермского края, Астраханской области и др.

5. В нарушение ст. 24 Закона № 52-ФЗ в учреждениях здравоохранения применяется полностью изношенное медицинское оборудование.

В ряде лечебных учреждений вообще отсутствует необходимое медицинское оборудование. Так, в МУ «Районная больница п. Преображение» Приморского края отсутствует жизненно важное оборудование: наркозно-дыхательная аппаратура, необходимая для искусственной вентиляции легких; кювез для выхаживания недоношенных детей. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами республик Адыгея, Алтай, Пермского края и др.

6. Не в полной мере обеспечиваются права граждан на оказание скорой медицинской помощи, предусмотренные Основами.

7. В субъектах РФ повсеместно выявляются многочисленные нарушения прав граждан на льготное обеспечение лекарственными средствами и нарушения законодательства, регулирующего вопросы дополнительного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную помощь.

О серьезных и многочисленных нарушениях прав граждан в сфере здравоохранения и медицинской помощи неоднократно отмечалось в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и годовых отчетах Росздравнадзора.

В соответствии с подп. 2 п. 9 ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации» уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере охраны здоровья, которым является Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), контролирует и надзирает за полнотой и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

В 2011 г. Росздравнадзором и территориальными органами было проведено 29 790 проверок по соблюдению юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства в сфере здравоохранения. При этом важно отметить, что основанием для внеплановой проверки в 1552 случаях (81,8% числа внеплановых проверок) послужило поступление обращений граждан, а также информации от органов государственной власти, средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также поручения органов прокуратуры.

Так, жалобы на качество оказания медицинской помощи составляют 39%, на недостатки в организации медицинской помощи — 25%, на ненадлежащее исполнение своих обязанностей медицинским персоналом, вследствие чего наступила смерть пациента, — 7%, на нарушение Правил предоставления платных медицинских услуг населению — 5%, на несоблюдение норм медицинской этики и деонтологии — 3%.

Таким образом, содержащиеся в материалах Росздравнадзора и его территориальных управлений сведения о нарушениях законодательства в сфере здравоохранения прокурорам необходимо регулярно анализировать и учитывать при планировании проверок.

5. МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

Акт прокурорского реагирования должен быть мотивирован и основан на законе, а изложенные в нем требования — четкими и конкретными.

Анализ практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства в сфере здравоохранения свидетельствует, что в борьбе с ними прокуроры практически используют все полномочия, предусмотренные Законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Общие положения применения актов прокурорского реагирования рассмотрены в пособии Академии Генеральной прокуратуры РФ «Настольная книга прокурора» (М., 2012 г.) и в методических рекомендациях «Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения»

(М., 2004 г.).

Только в 2011 г. прокурорами было внесено 13 809 представлений, принесено 892 протеста, в суд направлено исков, вынесено 1346 предостережений, возбуждено 179 уголовных дел.

Так, в результате мер, принятых по представлениям прокуроров, в ряде регионов восстановлены права медицинских работников на получение дополнительного вознаграждения, пресечены нарушения порядка его расчета, случаи нецелевого и необоснованного расходования бюджетных средств, устраняются нарушения, допущенные при оказании медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, а также правил работы с родовыми сертификатами.

Прокурорами ряда областей (Ивановской, Костромской, Курской и Тверской) принесены протесты, по результатам их рассмотрения органами государственной власти были приняты меры по приведению в соответствие с федеральным законодательством положений территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 г.

В Белгородской, Курганской, Липецкой, Тверской, Челябинской областях прокурорами направлены в суд исковые заявления в связи с несоответствием медицинских учреждений установленным санитарно-гигиеническим требованиям, по результатам рассмотрения которых требования прокуроров удовлетворены в полном объеме.

В большинстве случаев прокурорское вмешательство было вызвано изданием незаконных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления, нецелевым и неэффективным расходованием бюджетных средств, неосуществлением в полном объеме дополнительных выплат медицинским работникам, нарушением порядка заключения и исполнения государственных контрактов, мошенническими действиями при получении субсидий в рамках проекта.

Проводимыми органами прокуратуры проверками в учреждениях здравоохранения ряда субъектов Российской Федерации, осуществляющих деятельность по диспансеризации населения, в том числе дополнительной диспансеризации работающих граждан, выявлены многочисленные факты хищений бюджетных средств, подлогов и иных злоупотреблений со стороны должностных лиц.

Так, прокуратурой г. Кизляра Республики Дагестан установлено, что врачами Кизлярской районной больницы в ходе дополнительной диспансеризации работающих граждан вопреки требованиям приказа Минздравсоцразвития России от 04.02. № 55н «О порядке проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан» систематически вносились заведомо ложные сведения в медицинские карты амбулаторных больных о прохождении ими дополнительной диспансеризации. По материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело по признакам преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 159 УК РФ (мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения) и ч. 1 ст. 292 УК РФ (служебный подлог).

Приговором Кизлярского районного суда 18 марта 2011 г. шестеро врачей признаны виновными и осуждены за совершение указанных преступлений.

Аналогичные нарушения выявлены прокурорами Мордовии, Пермского края, Новосибирской, Тамбовской областей и др.

Отсутствие надлежащей организации работы в сфере дополнительной диспансеризации населения приводит к нарушению прав граждан и препятствует реализации главной задачи — профилактике заболеваний.

К числу важнейших элементов организации работы прокурора относится надлежащая постановка контроля за рассмотрением актов реагирования.

Применительно к использованию конкретных форм контроля за исполнением требований, содержащихся в актах реагирования, в прокуратуре необходимо осуществлять следующие мероприятия:

устные или письменные напоминания по поводу представления ответа в установленный срок;

получение дополнительной информации в случае определенных неясностей, неточностей в представленном ответе;

сопоставление содержания ответа на прокурорский акт с другими данными, полученными после проверки;

выяснение на месте (в органе, организации) реальной ситуации, складывающейся применительно к устранению выявленных нарушений законодательства;

участие прокурора в заседании коллегиального органа, обсуждающего результаты прокурорской проверки;

ознакомление с последующими вынесенными правовыми актами, направленными на корректировку ранее принятых, к содержанию которых имелись претензии на предмет соблюдения норм законов;

проведение контрольных проверок на том же поднадзорном объекте.

В заключение следует отметить, что настоящая статья методического характера подготовлена на основе изучения, анализа и обобщения материалов прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере здравоохранения. Изложенные в ней методика и тактика организации проверок и алгоритм действий прокурора на определенных стадиях надзорного процесса носят чисто рекомендательный характер и, естественно, могут прокурорами изменяться, дополняться и совершенствоваться с учетом специфики конкретной надзорной проверки.

И.С. Викторов, Е.В. Терентьева

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ

ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

это Конвенция Международной организации труда от 22 июня 1981 г. № 155 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде», Конвенция от 28 июня 1930 г. № 29 «Относительно принудительного или обязательного труда» и др.

В Конституции Российской Федерации (ст. 37) закреплено право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, запрещается принудительный труд и гарантируется право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации.

В соответствии со ст. 5 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (далее — ТК РФ) регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений осуществляется трудовым законодательством: ТК РФ, иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления.

ТК РФ (ст. 5) регулирует отношения, связанные:

с организацией труда и управлением труда;

с трудоустройством у данного работодателя;

с профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации работников непосредственно у данного работодателя;

с социальным партнерством, ведением коллективных переговоров, заключением коллективных договоров и соглашений;

с участием работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применением трудового законодательства в предусмотренных законом случаях;

с материальной ответственностью работодателей и работников в сфере труда;

с государственным контролем (надзором), профсоюзным контролем за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права;

с разрешением трудовых споров;

с обязательным социальным страхованием в случаях, предусмотренных федеральными законами.

К числу законов, которыми устанавливается ответственность за нарушение трудовых прав, относятся Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (далее — УК РФ) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ).

Так, ст. 145.1 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за полную невыплату свыше двух месяцев и за частичную невыплату свыше трех месяцев заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат, совершенную из корыстной или личной заинтересованности руководителем организации, работодателем — физическим лицом, руководителем филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения организации.

Ответственность за несоблюдение безопасности труда установлена ст. 143 УК РФ «Нарушение правил охраны труда», ст. УК РФ «Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ» и ст. 217 УК РФ «Нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах».

В соответствии с ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об охране труда» налагается административный штраф на должностных лиц в размере от 1 тыс. до 5 тыс. руб.;

на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 1 тыс. до 5 тыс. руб.

или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 30 тыс. до 50 тыс. руб. или административное приостановление деятельности на срок до суток. Часть 2 ст. 5.27 КоАП РФ предусматривает возможность привлечения лица, ранее подвергнутого административному наказанию за аналогичное правонарушение, к дисциплинарному наказанию — дисквалификации на срок от 1 года до 3 лет.

Сферу труда регулируют и федеральные законы, закрепляющие права и обязанности индивидуальных предпринимателей: от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Реализация отдельных законодательных положений в сфере трудовых прав граждан осуществляется на основе постановлений Правительства Российской Федерации. К их числу относятся Постановления Правительства РФ: от 16.03.2000 № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»; от 07.07.2000 № 507 «О порядке распределения средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и об охране труда», от 27.12.2010 № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», от 10.06.2011 № «Об утверждении перечня видов расходов, связанных с обеспечением безопасных условий и охраны труда при добыче угля, принимаемых к вычету из суммы налога на добычу полезных ископаемых» и др.

К законодательству о трудовых правах граждан относятся нормативные правовые акты органов власти и управления субъектов Российской Федерации, которые имеют ограниченную сферу действия (только в отношении отдельно взятого региона) и не должны противоречить федеральным нормативным актам.

Правовые акты органов местного самоуправления также регулируют трудовые отношения в пределах компетенции соответствующих муниципальных образований.

Трудовые права граждан регулируются и локальными нормативными правовыми актами, к которым относятся, в частности, коллективные договоры, правила внутреннего трудового распорядка, положения об оплате труда, положения о материальном стимулировании и др. Данные нормативные акты издаются руководителем организации в пределах своих полномочий и действуют только в рамках данной организации.

В системе органов, осуществляющих контроль за соблюдением трудовых прав граждан, центральное место занимает Федеральная служба по труду и занятости (далее — Роструд). В соответствии с п. 1 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 324, Роструд является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, социальной защиты населения, оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы.

Территориальные органы Роструда — государственные инспекции труда в субъектах Российской Федерации — осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением:

работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве.

Кроме того, они также осуществляют:

рассмотрение в соответствии с законодательством Российской Федерации дел об административных правонарушениях;

информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

государственную экспертизу условий труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

прием граждан;

своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимают по ним решения и направляют заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок и др.

Согласно ст. 353 ТК РФ государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с федеральной инспекцией труда осуществляют также соответствующие федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, выполняющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. К ним относятся Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору1 (далее — Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор).

Ростехнадзор самостоятельно и через свои территориальные органы устанавливает порядок технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения; порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения данной экспертизы. Кроме этого, он ведет контроль за соблюдением требований промышленной безопасПоложение об этой Службе утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.04.2004 № 401.

Положение об этой Службе утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322.

ности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах; за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике; за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ; за соблюдением в пределах своей компетенции собственниками нежилых зданий, строений, сооружений в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности, предъявляемых к таким зданиям, строениям, сооружениям, требований об их оснащении приборами учета используемых энергетических ресурсов. Он также выдает разрешения на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами; регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов. В компетенцию Службы входят и другие полномочия.

Роспотребнадзор в пределах своей компетенции принимает нормативные акты в сфере охраны труда и контролирует их выполнение. Так, руководителем указанной Службы 19 сентября 2006 г. утверждены методические рекомендации № МР 2.2.7.2129-06 «Режимы труда и отдыха работающих в холодное время на открытой территории или в неотапливаемых помещениях», в которых предусматривается регламентация времени непрерывного пребывания на холоде и продолжительность обогрева в целях нормализации теплового состояния человека, и методические рекомендации № МР 2.2.9.2128-06 «Комплексная профилактика развития перенапряжения и профессиональных заболеваний спины у работников физического труда», в которых представлены материалы по профилактике различного характера и об уровне локализации профессиональных заболеваний спины, обусловленных длительным и (или) интенсивным воздействием факторов трудового процесса при физическом труде различной степени тяжести (п. 1.1).

Кроме того, Роспотребнадзором совместно с Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30 сентября 2009 г. приняты «Санитарно-эпидемиологические требования к безопасности условий труда работников, не достигших 18-летнего возраста» № 58, которыми установлены необходимые требования санитарно-эпидемиологической безопасности условий труда подростков и условия прохождения производственного обучения (производственной практики) учащимися учебных заведений общего и профессионального образования, с целью обеспечения безопасных и безвредных условий трудового процесса, не оказывающих неблагоприятного влияния на рост, развитие и состояние здоровья подростков (п. 1.2). Требования санитарных правил обязательны для всех юридических и физических лиц, использующих труд подростков и организующих их обучение независимо от вида экономической деятельности, ведомственной принадлежности, организационно-правовых форм и форм собственности (п. 1.3). Аналогичные требования изложены в нормативном акте от 09.06. № 14036 в отношении труда инвалидов — «Г игиенические требования к условиям труда инвалидов».

В полномочия Роспотребнадзора входит регистрация впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации; лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов.

Роспотребнадзор устанавливает причины и выявляет условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) среди работников предприятия.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРОКУРОРА

ПО НАДЗОРУ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ

ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

При надзоре за соблюдением трудовых прав граждан прокуроры руководствуются приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в п. 7.1 которого прокурорам предложено: акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации трудовых прав граждан, а также указанием Генерального прокурора РФ от 06.07.2000 № 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности».

С учетом требований, вытекающих из названных актов, к основным задачам прокурорского надзора за соблюдением трудовых правах граждан необходимо отнести:

обеспечение системного поступления и анализа информации о состоянии законности в сфере соблюдения трудовых прав граждан;

обеспечение своевременного и полного выявления и устранения нарушений законодательства о трудовых правах граждан;

предупреждение и профилактика нарушений трудовых прав граждан;

обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц за нарушения трудовых прав граждан;

обеспечение выявления и устранения причин и условий, способствовавших нарушению трудовых прав граждан;

обеспечение действенной и эффективной работы органов государственного надзора и контроля по защите трудовых прав граждан;

организация эффективного взаимодействия прокуратуры с органами власти и управления, контролирующими органами и общественными организациями в субъектах Российской Федерации;

содействие (в установленных законом формах) совершенствованию законодательства о трудовых правах граждан на всех его уровнях.

Информационно-аналитическое обеспечение прокурорской деятельности Важное условие правильной организации надзора за соблюдением трудовых прав граждан заключается в надлежащем информационном обеспечении прокурорской деятельности. Это положение в равной степени относится ко всем звеньям органов прокуратуры.

Необходимость проведения информационно-аналитической работы вытекает из требований п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, в соответствии с которым проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона.

Аналитическая работа в органах прокуратуры по обеспечению законности в сфере реализации трудовых прав граждан должна строиться на основе дифференцированного подхода, с акцентом на наиболее актуальные проблемы, существующие в данном регионе. Важный момент — это анализ состояния законности по конкретным отраслевым объектам с учетом их социальной значимости, а также количества и характера совершаемых правонарушений.

Значимыми источниками информации о правонарушениях являются:

обращения граждан и организаций в органы прокуратуры;

сведения, полученные из средств массовой информации;

отчетные сведения о работе уполномоченых контролирующих органов в сфере трудовых прав граждан;

прокурорская, судебная статистика;

статистика Федеральной службы государственной статистики и ее территориальных органов.

Анализ и обобщение информации о состоянии законности в сфере трудовых прав граждан — надежная основа для правильного выбора объекта надзорной проверки, подготовки перечня основных вопросов и выработки методики их выяснения.

Вместе с тем прокурорам необходимо соблюдать требования, изложенные в п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что при надзоре за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законодательства Согласно п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Основанием для проведения внеплановой проверки служит требование прокурора о ее проведении в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (ст. 360 ТК РФ).

В качестве повода для прокурорских проверок предложено рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»).

Прокурорская практика показывает, что в зависимости от состояния законности и конкретной ситуации прокурорами планируются и проводятся в порядке общего надзора следующие проверки:

целевая (тематическая) проверка исполнения определенных норм законодательства о трудовых правах граждан на конкретном предприятии;

комплексная проверка соблюдения всех норм законодательства о трудовых правах граждан на конкретном предприятии, направленная на всестороннее выяснение широкого круга проверяемых вопросов;

сквозная проверка, охватывающая основную часть или полностью систему предприятий и организаций определенной отрасли хозяйства или экономической сферы, которая по своему содержанию, в свою очередь, может носить как целевой, так и комплексный характер;

контрольная проверка, имеющая цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства и причин, им способствующих1.

Перечень вопросов, подлежащих выяснению, прокурором готовится в ходе подготовки проверки, исходя из ее характера, правового статуса проверяемого объекта, типичных нарушений законодательства и иных конкретных обстоятельств.

В ходе проверки соблюдения законодательства о трудовых правах граждан работодателями — юридическими лицами прокурор выясняет следующие основные вопросы:

со всеми ли работниками заключены трудовые договоры, вручен ли второй экземпляр договора работнику;

проведен ли медицинский осмотр (обследование) работника перед заключением трудового договора, в тех случаях, когда это необходимо (ст. 69 ТК РФ);

См. Викторов И.С., Макашева А.Ж., Шалыгин Б.И. Правовая защита конституционных прав граждан на труд средствами прокурорского надзора и контроля. М., 2005. С. 330.

содержат ли трудовые договоры обязательные условия труда и другие необходимые реквизиты (ст. 57 ТК РФ);

в случае заключения с работниками срочного трудового договора относится ли работник или работодатель к тем категориям, с которыми закон допускает заключение такого рода договоров (ст. 59 ТК РФ);

издан ли работодателем на основании трудового договора приказ о приеме работника на работу; объявлен ли этот приказ работнику в трехдневный срок под роспись (ст. 68 ТК РФ);

соответствует ли заключенный трудовой договор положениям коллективного договора и правил внутреннего трудового распорядка, действующих в организации;

если трудовым договором предусмотрено условие об испытательном сроке, допускается ли такое условие по отношению к конкретному работнику, с которым заключен договор, и не превышает ли срок испытания пределы, установленные законом (ст. 70 ТК РФ);

достиг ли работник возраста, с которого допускается прием на работу и заключение трудового договора (ст. 20 ТК РФ);

заведена ли работнику трудовая книжка, если он принят на основную работу впервые, и личная карточка (ст. 66 ТК РФ);

имелись ли законные основания для увольнения работников или их перевода на другую работу, не расторгались ли трудовые договоры по инициативе администрации без законных к тому оснований или с нарушением установленного порядка, соблюдались ли дополнительные гарантии при увольнении выборных профсоюзных работников; отвечают ли записи о причинах увольнения работников требованиям закона;

своевременно ли производится расчет при увольнении и выдаются ли трудовые книжки (ст. 63–66, 72–84.1, 140, 374– 376 ТК РФ);

соблюдены ли гарантии при увольнении членов профессиональных организаций (ст. 81 ТК РФ);

согласовано ли решение о сокращении штата или численности работников организации с выборным органом первичной профсоюзной организации (ст. 82 ТК РФ);

предприняты ли работодателем достаточные меры к трудоустройству сокращаемых работников на другие вакантные места в организации;

уведомлены ли работники о предстоящем увольнении по сокращению численности или штата организации не позднее чем за два месяца (ст. 82 ТК РФ);

уведомлен ли орган занятости населения о предстоящем массовом высвобождении работников;

выданы ли работнику документы, связанные с работой (трудовая книжка, справки и т.п.), и расчет по всем выплатам (компенсация за неиспользованный отпуск, выходное пособие, заработная плата и др.) в день увольнения (ст. 84.1 ТК РФ);

внесена ли соответствующая запись в личную карточку работника;

соблюдаются ли сроки и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности (ст. 193 ТК РФ);

не применяются ли работодателем дисциплинарные взыскания, не предусмотренные законом (ст. 192 ТК РФ);

соответствует ли продолжительность рабочего времени и его режим требованиям закона (ст. 91 и 100 ТК РФ);

ведется ли работодателем индивидуальный учет рабочего времени на каждого работника;

допускается ли работодателем привлечение к работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, сверхурочной работе без согласия работника (ст. 110 ТК РФ);

соблюдается ли работодателем продолжительность еженедельного непрерывного отдыха (ст. 110 ТК РФ);

предоставляются ли работникам перерывы в течение рабочего дня для отдыха и питания, обогревания (ст. 108, 109 ТК РФ);

соблюдается ли работодателем минимальная продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска (ст. 115 ТК РФ);

осуществляется ли работодателем выплата компенсации за несвоевременную оплату труда работников (ст. 236 ТК РФ);

производится ли возмещение работникам расходов, связанных со служебными командировками, служебными поездками, по переезду в другую местность (ст. 167, 168, 169.1, 169 ТК РФ);

обеспечивается ли финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда работодателем в размере 0,2 процента суммы затрат на производство продукции (работ, услуг) (ст. 226 ТК РФ);

осуществляется ли порядок регистрации и учета несчастных случаев на производстве (ст. 230.1 ТК РФ);

обеспечивает ли работодатель безопасные условия труда (ст. выдаются ли работникам средства индивидуальной и коллективной защиты, лечебно-профилактическое питание (ст. 209, 210 ТК РФ);

проводится ли обучение методам и приемам выполнения работ и оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, проведение инструктажа по охране труда (ст. 212 ТК РФ);

проводятся ли предварительные, периодические и внеочередные медицинские осмотры некоторых категорий работников (ст. 213 ТК РФ);

производится ли обязательное социальное страхование работников от несчастных случаев на производстве (ст. 210 ТК РФ);

если численность работников превышает 50 человек, создана ли в организации служба охраны труда (ст. 217 ТК РФ);

осуществляется ли работодателем учет, расследование и оформление случаев производственного травматизма, а также извещение компетентных органов о таких случаях (ст. 227– 229.2, 230 ТК РФ);

предоставляются ли женщинам отпуска по беременности и родам (ст. 255 ТК РФ);

предоставляются ли отпуска по уходу за ребенком (ст. 250 ТК РФ);

соблюдается ли требование о запрете применения труда несовершеннолетних на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, подземных работах, на работах, выполнение которых может причинить вред их здоровью и нравственному развитию (ст. 265 ТК РФ);

соблюдается ли увеличенная продолжительность основного ежегодного оплачиваемого отпуска для несовершеннолетних работников — 31 день (ст. 267 ТК РФ);

соблюдается ли сокращенная продолжительность рабочего времени для несовершеннолетних (ст. 92 ТК РФ) и, пропорционально, норма выработки (ст. 270 ТК РФ).

В отличие от юридических лиц, физические лица, зарегистрированные в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, тоже должны входить в число объектов прокурорского надзора. Статьей ТК РФ установлено, что государственными инспекторами труда в целях осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, могут быть проведены плановые и внеплановые проверки любых работодателей.

Профессиональная деятельность таких лиц подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, они вступают в трудовые отношения с работниками в целях осуществления своей деятельности.

Согласно ТК РФ такие работодатели имеют право принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (ст. 8, 9, 88); заключают с работниками коллективный договор (ст. 43), трудовой договор (ст. 57), срочный трудовой договор (ст. 59); ведут трудовые книжки (ст. 66); расторгают трудовой договор в соответствии со ст. 81 ТК РФ; обязаны при принятии решения о сокращении численности или штата работников сообщать об этом в письменной форме выборному органу первичной профсоюзной организации (ст. 82). У таких работодателей допускается суммированный учет рабочего времени (ст. 104), запрещается работа в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 113), допускается продление или перенесение ежегодного оплачиваемого отпуска в соответствии со ст. 124 ТК РФ. Индивидуальные предприниматели обязаны обучаться правилам охраны труда, установленным Правительством Российской Федерации и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (ст. 216, 225), принимать решение о создании службы охраны труда или введении должности специалиста по охране труда (ст. 217), извещать в порядке, установленном ст. 228.1, о произошедших несчастных случаях; гарантировать при расторжении трудового договора соблюдение условий ст. 261 в отношении беременных женщин, женщин, имеющих детей, и лиц, воспитывающих детей без матери; соблюдать при расторжении договора дополнительные гарантии для работников в возрасте до 18 лет (ст. 269).

При проверке законности наложения дисциплинарных взысканий устанавливается: а) соблюдаются ли порядок и сроки наложения взыскания; б) правомочным ли должностным лицом наложено взыскание и соответствует ли оно тяжести проступка; в) не применялись ли взыскания, не предусмотренные законом; г) не налагались ли за одно нарушение два и более взысканий; д) во всех ли случаях объявляются виновным приказы о наложении взысканий (ст. 192, 193 ТК). Выявляются нарушения законов по указанным вопросам путем ознакомления в отделе кадров предприятия, учреждения или организации с приказами и распоряжениями администрации; изучения записей в трудовых книжках, личных карточках и личных делах работников, больничных листов и медицинских заключений, протоколов заседаний соответствующего выборного профсоюзного органа, собраний трудового коллектива, материалов о нарушениях трудовой дисциплины.

Исполнение законов о трудовой занятости населения — одна из важнейших гарантий обеспечения конституционного права граждан на труд. Отношения в этой сфере регулируются Законом РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости в Российской Федерации» (далее — Закон о занятости).

При проверке исполнения законов о трудовой занятости на предприятиях (в организациях) прокурор выясняет следующие основные вопросы: а) соблюдаются ли на предприятиях (в учреждениях и организациях) установленные гарантии и компенсации работникам, связанные с расторжением трудового договора (ст. 178–181 ТК РФ, ст. 12, 13 Закона о занятости); б) не было ли фактов необоснованного отказа в приеме на работу беременным женщинам и женщинам, имеющим детей, а также несовершеннолетним лицам (ст. 63, 64 Кодекса); в) участвуют ли работодатели в обеспечении занятости населения (ст. 25, 26 Закона о занятости).

В центрах занятости населения прокурором проверяется:

а) разработаны ли региональные программы содействия занятости населения и запрашивается ли ежемесячно у работодателей информация о намечаемых структурных изменениях и возможном высвобождении работников, а также необходимая информация о наличии вакантных рабочих мест и информация для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации занятости инвалидов; б) соблюдается ли порядок определения размеров пособия по безработице. Прокурор изучает документы и определяет законность и обоснованность принятых решений о присвоении гражданам статуса безработных либо об отказе в таковом.

В ходе проверки прокурор также обращает внимание на следующие вопросы: а) как территориальные службы формируют систему профессионального обучения высвобождаемых работников и незанятого населения; б) заключаются ли договоры с учебными заведениями и предприятиями на обучение граждан.

В целях обеспечения полноты проверки прокурор изучает поступившие главам администраций, в органы образования, в учреждения социальной защиты населения жалобы и заявления граждан, связанные с невыполнением требований закона, на действия должностных лиц и оценивает законность принятых по ним решений.

Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере охраны труда, прокуроры руководствуются п. 1 указания Генпрокурора РФ от 06.07.2000 № 107/7, обязывающего «обеспечить своевременную и тщательную проверку каждого случая производственного травматизма на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности».

В процессе проверки исполнения законов в сфере охраны труда прокурором проверяется: а) выполняются ли работодателем требования ст. 212 ТК РФ, обязывающие работодателя обеспечить безопасные условия труда; б) не было ли сокращено финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда (ст. 226); в) не привлекаются ли лица в возрасте до 18 лет для работ, на которых запрещен их труд (ст. 265); г) не устарели ли основные производственные фонды, не использовались ли устаревшие технологии и травмоопасное оборудование; д) на должном ли уровне проводилась работодателями профилактическая работа по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний; е) не была ли низкой трудовая и производственная дисциплина.

В ходе проверки прокурор обращает внимание также на следующие вопросы:

разработаны ли на предприятии меры, направленные на обеспечение здоровых и безопасных условий труда, включены ли конкретные вопросы охраны труда в коллективный договор;

как осуществляется контроль за их реализацией; какие меры и по чьей вине не приняты;

соблюдаются ли работодателями нормативные требования, направленные на предотвращение несчастных случаев на производстве, в том числе своевременность проведения инструктажей по вопросам техники безопасности, производственной санитарии, и другие правила; обеспечиваются ли соответствующие категории работников специальной одеждой и другими средствами индивидуальной защиты; производятся ли в необходимых случаях обязательные предварительные и периодические осмотры работников;

используются ли по прямому назначению средства и материалы, выделенные для проведения мероприятий по охране труда (не было ли случаев расходования этих средств на другие цели);

выполняются ли работодателями требования по устранению запыленности и загазованности производственных помещений, шума и вибрации, по предупреждению заболеваний на производстве;

действуют ли на предприятиях правила и инструкции по охране труда и технике безопасности, производственной санитарии, по гигиене труда и противопожарной безопасности;

каково состояние производственного травматизма на предприятии, его уровень и динамика; расследовались ли работодателем причины несчастных случаев, какие меры приняты по их устранению.

Анализируя состояние производственного травматизма, прокурор изучает: а) годовые статистические отчеты о производственном травматизме (форма № 7) «Сведения о травматизме на производстве и профессиональных заболеваниях», введенные приказом Росстата от 02.07.2008 № 153; б) отчеты предприятий и приложения к отчетам, содержащие анализ причин несчастных случаев на производстве; в) материалы проверок государственных инспекторов труда и государственных инспекторов по охране труда; г) предписания соответствующих государственных контрольных (надзорных) органов об устранении допущенных нарушений и недостатков, а также документы работодателя об их исполнении.

Проверяя исполнение трудового законодательства в органах надзорно-контрольной деятельности, прокурор выясняет:

1) насколько полно проверяемым органом осуществляется учет поднадзорных (подконтрольных) ему объектов (предприятий, осуществляющих деятельность в профильной сфере);

2) соответствует ли охват этих объектов надзорно-контрольными мероприятиями и частота таких мероприятий фактическому состоянию законности;

3) соответствует ли качество и результаты проводимых проверок реальному положению дел. Качество проверок, проведенных контролирующими органами, может быть оценено путем проведения встречных проверок организаций, подвергавшихся мероприятиям по контролю.

По совокупности этих показателей прокурор оценивает, насколько полно и эффективно проверяемым органом выполняются задачи и функции по обеспечению трудовых прав граждан, возложенные на него законом.

В ходе проверки выполнения государственными инспекциями труда возложенных на них обязанностей прокурор выясняет следующие вопросы:

осуществляется ли инспекцией сбор информации о состоянии законности в контролируемой сфере и ее использование в работе;

полностью ли охвачены мероприятиями по контролю организации, расположенные на закрепленной территории;

ведется ли планирование работы инспекции, ее структурных подразделений (отделов) и инспекторов; выполняются ли эти планы;

соответствуют ли предъявляемым требованиям отчеты о работе инспекции, в том числе достоверность указанных в них данных;

имели ли место факты признания действий (бездействия) инспекторов незаконными в судебном порядке;

соблюдаются ли сроки рассмотрения обращений и жалоб граждан;

все ли предусмотренные законом документы запрашиваются инспектором у работодателя при проверке;

по всем ли фактам выявленных правонарушений инспекторами приняты меры реагирования, виновные лица привлечены к предусмотренной законом ответственности;

привлечены ли к ответственности виновные лица;

возмещен ли ущерб, причиненный правонарушением;

восстановлены ли нарушенные права работников;

контролируется ли в дальнейшем, после внесения, фактическое исполнение требований, поставленных в предписании и (или) представлении об устранении причин и условий, способствовавших административному правонарушению;

в случае выявления фактов неисполнения предписаний или представлений направляются ли соответствующие напоминания, проводятся ли контрольные проверки. Решается ли при злостном неисполнении требований, поставленных в предписании либо представлении, вопрос о возбуждении административных дел по ст. 19.5 КоАП РФ;

ставится ли в необходимых случаях вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности;

нет ли фактов незаконного привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности по ч. ст. 5.27 КоАП РФ, соответствует ли наложенное наказание степени тяжести правонарушения;

соблюдаются ли требования административного законодательства о порядке составления протоколов об административных делах данной категории, их рассмотрения по существу и вынесения постановлений о наказании;

контролируется ли своевременная уплата наложенных штрафов;

в каждом ли случае неисполнения правонарушителями обязанности по уплате штрафа принимаются меры по привлечению виновных к административной ответственности по ч. ст. 20.25 КоАП РФ;

соблюдаются ли сроки проведения экспертизы (не более месяца);

допускались ли факты затребования от заказчика документов, необходимость в которых для проведения экспертизы отсутствовала;

имелось ли у экспертов особое мнение об обстоятельствах, имеющих значение для решения экспертизы. Как оно рассмотрено, какое принято решение;

имели ли место факты обжалования экспертных заключений в судебном порядке;

содержит ли заключение обоснованные выводы о соответствии (несоответствии) требований условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда;

направляется ли информация обо всех нарушениях прав граждан, причинах и условиях, им способствовавших, по которым инспекция лишена возможности принятия мер, в уполномоченные органы.

В процессе проверки прокурор выясняет также вопросы, относящиеся к работе инспекции по обеспечению работодателями правил по охране труда, требований к расследованию несчастных случаев на производстве, в том числе:

охвачены ли мероприятиями по контролю наиболее крупные промышленные, сельскохозяйственные, обрабатывающие и иные организации, риск производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в которых наиболее велик;

во всех ли необходимых случаях при наличии заключения государственной экспертизы условий труда о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда в суды направлялись соответствующие заявления;

всегда ли в необходимых случаях выдавались предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда;

запрещалось ли использование не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих государственным нормативным требованиям охраны труда (в том числе требованиям технических регламентов) средств индивидуальной и коллективной защиты работников;

осуществляется ли контроль над соблюдением требования об обязательном социальном страховании работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности из средств работодателя;

разрешаются ли в установленном законом порядке запросы граждан о проведении проверки условий и охраны труда на рабочем месте;

оказывает ли инспекция содействие в организации обучения по охране труда в образовательных учреждениях;

проводятся ли сверки с органом, осуществляющим социальные выплаты в связи с производственными травмами, в целях выявления сокрытых несчастных случаев;

во всех ли случаях государственные инспекторы принимали участие в работе и возглавляли комиссии по расследованию групповых, тяжелых и смертельных несчастных случаев;

соблюдались ли сроки расследования несчастных случаев;

достаточно ли полно проведено расследование несчастного случая (все ли обстоятельства достоверно выяснены), все ли документы, предусмотренные ст. 229.2 ТК РФ, собраны в материалы расследования несчастного случая;

проведено ли государственным инспектором труда дополнительное расследование по факту сокрытого несчастного случая, а также при получении сведений, объективно свидетельствующих о нарушении порядка расследования;

правильно ли по результатам расследования квалифицирован несчастный случай;

приняты ли по результатам расследования меры, направленные на устранение причин и условий, способствовавших несчастному случаю, их профилактику;

привлечены ли виновные к предусмотренной законом ответственности в рамках компетенции инспекции.

3. ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Анализ и обобщение материалов прокурорского надзора показал, что наиболее распространены следующие из них:

несоблюдение работодателем письменной формы трудового договора (ст. 67 ТК РФ);

включение в трудовой договор условий, ухудшающих положение работников по сравнению с нормами трудового законодательства (ст. 57);

отсутствие в договоре условий, подлежащих обязательному включению в трудовой договор (ст. 57);

установление испытательного срока, превышающего пределы, установленные ст. 70 ТК РФ;

перевод работника на другую постоянную работу без его письменного согласия (ст. 72).

Весьма часто работодателями допускаются нарушения требований законодательства при расторжении трудового договора, а именно: а) расторжение трудового договора по инициативе работодателя в период временной нетрудоспособности работника или в период его пребывания в отпуске (ст. 81); б) расторжение срочного трудового договора по инициативе работодателя без предупреждения работника в письменной форме не менее чем за три дня до увольнения (ст. 79); в) нарушение работодателем порядка увольнения работников, являющихся членами профсоюзных органов (ст. 82); г) нарушение порядка увольнения по сокращению штата или численности работников организации (ст. 81) (работникам не предлагают вакантные должности, не выплачивают выходные пособия и т.п.); д) увольнение беременных женщин по инициативе работодателя по мотиву их беременности (ст. 261); е) отказ в предоставлении отпуска по беременности и родам, невыплата пособия по государственному социальному страхованию в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет (ст. 255, 256); ж) направление женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, детей-инвалидов с детства до достижения ими возраста 18 лет, в служебные командировки, привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни без письменного согласия и медицинских противопоказаний (ст. 259); з) отказ в представлении перед отпуском по беременности и родам, а также непосредственно после его завершения, либо по окончании отпуска по уходу за ребенком ежегодного оплачиваемого отпуска (ст. 260); и) непроведение предварительных и периодических медицинских осмотров некоторых категорий работников (ст. 213); к) освобождение беременных женщин от работы для прохождения медицинского обследования без сохранения заработной платы; л) отсутствие в организациях необходимых работающим женщинам санитарно-бытовых помещений — душевых, умывальных комнат, гардеробных, комнат отдыха и приема пищи и др. (ст. 223).

В ряде регионов допускаются нарушения прав работников на соблюдение установленного законом режима труда и отдыха: а) отсутствие в организациях локальных нормативных актов, регулирующих распорядок рабочего времени и времени отдыха: правил внутреннего трудового распорядка (ст. 190 ТК РФ), графиков сменности (ст. 103 ТК РФ), графиков отпусков и др.

(ст. 123, 190 ТК РФ); б) нарушение периодичности предоставления работникам ежегодных оплачиваемых отпусков и дополнительных оплачиваемых отпусков работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (ст. 114–117);

в) предоставление ежегодных оплачиваемых отпусков продолжительностью менее 28 календарных дней (ст. 115); г) замена неиспользованного работником отпуска денежной компенсацией, невыплата денежной компенсации за неиспользованный отпуск при увольнении (ст. 126 и 127); д) отказ в предоставлении дополнительных отпусков для сдачи экзаменов (ст. 173); е) необоснованное привлечение работников к сверхурочным работам и к работам в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 99, 113);

ж) отсутствие учета и превышение нормальной продолжительности рабочего времени (ст. 91, 94).

Так, прокурорами Московской транспортной прокуратуры в 2010 г. выявлены грубые нарушения режима труда и отдыха членов экипажей воздушных судов в авиакомпании ЗАО «Red Wings». Выяснилось, что в организации на протяжении всего года значительно превышалась установленная законодательством норма полетного времени членов экипажей воздушных судов. По результатам проверки было возбуждено четыре дела об административных правонарушениях по ст. 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора). Мировым судьей виновным лицам назначено наказание в виде штрафа, кроме этого, два должностных лица авиакомпании и ЗАО «Red Wings»

привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 5. КоАП РФ (нарушение законодательства о труде и об охране труда). В адрес генерального директора организации внесено представление об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которого четыре должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности1.

Наиболее характерные нарушения в сфере трудовой занятости населения — это нарушения законодательства о трудовой занятости со стороны работодателей, которые принимают на работу безработных без трудовых книжек либо с трудовой книжкой, но без внесения в нее записи о приеме на работу, а также нарушают установленный законом порядок высвобождения работников предприятий, организаций, учреждений в связи с их ликвидацией и осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата работников.

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2011 г. прокуроры выявили более 28,4 тыс. нарушений законодательства о занятости населения, опротестовали свыше 1,3 тыс. незаконных правовых актов, в целях устранения допущенных нарушений внесли 7,5 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены около 5 тыс. виновных лиц, по постановлениям URL: http://genproc.gov.ru/news/news-65177/ прокуроров привлечены к административной ответственности 2,8 тыс. человек1.

В сфере охраны и безопасности труда работников в регионах наиболее типичны следующие нарушения: а) несоблюдение государственных нормативных требований охраны труда (ст. ТК РФ); б) отсутствие службы охраны труда или специалиста по охране труда в организациях с численностью работников более 50 человек, осуществляющих производственную деятельность;

в) отсутствие производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности; эксплуатация технологического оборудования с истекшими нормативными сроками службы, не имеющего заключений экспертизы промышленной безопасности о возможности его дальнейшей эксплуатации (ст. 215); г) допуск работников к осуществлению работ без обучения и стажировки на рабочих местах (ст. 225); д) ненадлежащее обеспечение работников средствами индивидуальной защиты, молоком, лечебно-профилактическим питанием, санитарно-бытовым и лечебно-профилактическим обслуживанием (ст. 221, 222 и 223); е) недостаточное финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда (ст. 226); ж) сокрытие несчастных случаев на производстве (ст. 227, 228); з) нарушение сроков и порядка направления извещений о несчастных случаях на производстве в уполномоченные органы, занимающиеся расследованием и анализом причин, приведших к травмам на производстве (ст. 228.1); и) нарушение порядка расследования несчастного случая и оформления соответствующих материалов (ст. 229.2 и 230); к) намеренное искажение, как работодателями, так и работниками, обстоятельств несчастного случая с целью ухода от ответственности; л) необоснованное увеличение степени вины пострадавшего в происшествии либо полное возложение вины на него; м) применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, запрещенных работах, а также на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы (ст. 253); н) несоблюдение URL: http://genproc.gov.ru/news/news-74968/ требования о снижении норм выработки и обслуживания беременным женщинам по их заявлениям, отказ в переводе на другую работу, исключающую воздействие неблагоприятных факторов, с сохранением среднего заработка (ст. 254).

Выявление нарушений трудовых прав работников обеспечивается прокурором в процессе проведения общенадзорной проверки путем умелого и высококвалифицированного использования предоставленных ему законом полномочий. С этой целью помимо изложенной методики в ходе проверки прокурор вправе знакомиться с соответствующими материалами и документами, статистическими формами отчетности, материалами проверок органов надзора и контроля.

Так, большая часть интересующих прокурора сведений содержится в организационно-распорядительных и других внутренних документах работодателя. Это, в первую очередь, личные дела работников, которые состоят из подборки основных документов по отдельному работнику (личная карточка, приказы, трудовой договор, договор о полной материальной ответственности, ученический договор, медицинское заключение и многое другое). Из них можно узнать личные данные работников (возраст, образование и т.п.), информацию о поощрениях и наложенных взысканиях, изменениях условий труда. Сведения о каждом работнике заносятся работодателем в его личную карточку установленной формы. Одним из основных документов, подтверждающих факт и стаж работы, служит трудовая книжка работника, которая также должна храниться и вестись работодателем.

Помимо индивидуальных документов на каждого работника прокурору следует обращать внимание на коллективные договоры, правила внутреннего трудового распорядка, графики отпусков, положения о премировании, должностные инструкции и т.п.

Важная для проверяющих информация содержится в следующих статистических формах отчетности Федеральной службы по труду и занятости (далее — Роструд) и Федеральной службы государственной статистики (далее — Росстат): форма № 21-ГИТ «Отчет о работе государственной инспекции труда» (приказ Роструда от 17.11.2005 № 347); форма №2-НТП «Сведения о количестве выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»

(приказ Росстата от 29.08.2008 № 211); форма № 1-Т «Состояние условий труда и компенсации за работу во вредных и (или) опасных условиях труда по России (Постановление Росстата от 09.06.2007 № 46); форма №2-Т (трудоустройство) «Сведения о предоставлении государственных услуг в области содействия занятости населения», форма № 7-травматизм «Показатели травматизма от несчастных случаев на производстве, число профзаболеваний по России (приказ Росстата от 02.07.2008 № 153) и приложение к форме № 7-травматизм «Распределение числа пострадавших по основным видам происшествий и причинам несчастных случаев по России» (приказ Росстата от 06.07. № 23).

Необходимую для прокурора информацию о численности, заработной плате и движении работников (форма № П-4), о состоянии условий труда и компенсациях за работу во вредных и (или) опасных условиях труда (форма №1-Т (условия труда) можно получить в территориальных органах Росстата1.

Дополнительными источниками информации, из которых прокурор может получить ответы на поставленные вопросы, служат объяснения должностных лиц по поводу нарушений законодательства, отчеты о работе инспекции труда с пояснительной запиской, акты проведенных проверок, предписания и представления, адресованные руководителям проверяемых организаций, материалы дел об административных правонарушениях, материалы переписки с органами надзора и контроля, органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также и другие документы в зависимости от характера и целей проверки.

4. МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

о выборе конкретных мер реагирования для их устранения.

С этой целью прокурорами активно применяются акты реагирования.

В 2011 г. прокурорами для устранения нарушений закона принесено 48 298 протестов, внесено 75 142 представления, по результатам рассмотрения которых 58 232 лица привлечены к дисциплинарной ответственности, а по постановлениям прокуроров 46 524 человека привлечены к административной ответственности, по результатам прокурорских проверок возбуждено 744 уголовных дела. По материалам общенадзорных проверок в суды направлено 515 770 исков (заявлений) на сумму 7 655 355 000 руб.

Так, в Московской области по инициативе Истринской городской прокуратуры восстановлена на работе незаконно уволенная беременная работница фирмы ООО «Неон». В целях устранения допущенного нарушения принесен протест на незаконный приказ об увольнении, по результатам рассмотрения которого директором указанной фирмы издан приказ о восстановлении на работе незаконно уволенной работницы. Кроме того, в отношении руководителя ООО «Неон» возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о труде и об охране труда).

Прокурорами многих субъектов Российской Федерации использовалось предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право прокурора на обращение в суд с исковым заявлением в защиту прав граждан.

К примеру, прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа защитила трудовые права работников Федеральной противопожарной службы ГУ МЧС, незаконно привлеченных к дисциплинарной ответственности, путем обращения с иском в суд. По результатам проверки прокурор обратился в суд с иском в интересах работников о признании приказов о дисциплинарном наказании незаконными и о взыскании компенсации за моральный вред, причиненный нарушением трудовых прав.

Лангепасский городской суд удовлетворил исковые требования прокурора в полном объеме.

Е.В. Терентьева

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ГРАЖДАН

НА СВОЕВРЕМЕННУЮ

И ПОЛНУЮ ОПЛАТУ ТРУДА

1. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ГРАЖДАН

НА СВОЕВРЕМЕННУЮ И ПОЛНУЮ ОПЛАТУ ТРУДА

На практике в этой сфере трудовых отношений имеет место немало нарушений. Ежегодная статистика фиксирует миллиарды недоплаченных работодателями сумм. Так, по данным Росстата, суммарная задолженность по заработной плате организаций (кроме субъектов малого предпринимательства) в России на 1 июля 2012 г. составила 1974 млн руб. и, хотя она и снизилась на 456 млн рублей (–18,8%) по сравнению с данными по состоянию на 1 июля 2011 г., все еще составляет значительную сумму.

Недобросовестные собственники предприятий и работодатели задерживают выплату заработной платы своим работникам, получила распространение незаконная практика выплаты зарплаты «в конвертах», не соблюдается право работников на справедливую заработную плату, в отдельных сферах наблюдается значительный диспаритет в оплате труда руководителей предприятий и остальных работников, сохраняется многочисленная армия низкооплачиваемых работников (так называемых работающих бедных), не способных на заработанные деньги должным образом содержать свои семьи. Крайне неудовлетворительной остается ситуация с выплатой заработной платы работникам предприятий, находящихся в различных стадиях банкротства. Одновременно имеются недостатки в деятельности контролирующих органов, которые не в полном объеме выполняют возложенные на них законодательством функции по защите трудовых прав граждан, в том числе в сфере оплаты труда.

Отмеченные негативные явления наносят колоссальный вред стабильности социально-трудовой сферы. Несоблюдение прав граждан на своевременное и в полном объеме вознаграждение за труд — одна из основных причин трудовых споров, конфликтов, забастовок, влечет дестабилизацию социальной обстановки в обществе, а в ряде случаев побуждает граждан к совершению противоправных действий. С экономических позиций рассматриваемое явление снижает результативность усилий государства по обеспечению роста эффективности национального хозяйства, лишает работников стимулов к высокопроизводительному труду, ведет к разрушению трудового потенциала страны.

В условиях распространенности нарушений прав работников на своевременную и полную оплату труда актуальным направлением деятельности органов прокуратуры стал надзор за соблюдением прав граждан на оплату труда. Активные меры по защите нарушенных прав граждан на оплату труда принимались органами прокуратуры в 2011 г., в результате прокурорами выявлено 781 315 нарушений законов. В сфере оплаты труда в 2011 г.

выявлено 70,8% от всех нарушений в области трудовых прав (в 2010 г. — 76,6%). По всем из них были приняты необходимые меры реагирования. Прокурорский надзор способствовал снижению размера задолженности по заработной плате и укреплению законности в сфере трудовых отношений.

В сложившихся условиях Генеральный прокурор Российской Федерации отметил, что сейчас нельзя ослаблять внимание к вопросам соблюдения оплаты труда граждан. Главная цель прокуроров состоит в продолжении отлаженной работы, стремлении обеспечить своевременную выплату заработной платы каждому работнику1.

Единая цель осуществления прокуратурой Российской Федерации ее функций законодательно закреплена в п. 2 ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Применительно к области соблюдения прав граждан на своевременную и полную оплату труда целью надзора является обеспечение средствами прокурорского надзора верховенства закона, единства и укрепления законности при реализации конституционного права граждан на вознаграждение за труд.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав граждан в сфере оплаты труда вытекают из задач надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которые определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации2.

К задачам прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений относятся:

целенаправленный, действенный надзор за точным и единообразным соблюдением поднадзорными органами прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд;

Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Ю.И. Чайки «Российской газете» 12.01.2012. URL: http://genproc.gov.ru/news/newsПриказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики».

выявление нарушений прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд и применение к виновным различных мер правовой ответственности;