«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ Москва 2013 УДК 347.962 ББК 67.721-91 П80 Руководитель авторского коллектива заведующий отделом проблем прокурорского надзора и ...»
Анализируя материалы проверок по вопросам ограничения права граждан и организаций на получение информации через СМИ, прокуроры должны знать, что государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности в СМИ в различных формах. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен только в случае, если информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона о СМИ). В свою очередь, редакция не вправе разглашать распространяемые в сообщениях и материалах сведения, предоставленные гражданином с условием сохранения их в тайне.
Кроме того, редакция обязана сохранить в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее ее, за исключением случая, когда запрос на эту информацию поступил от суда.
Органы государственного контроля вопреки требованиям законодательства также не всегда в полной мере используют предоставленные им полномочия для предотвращения нарушений законов о СМИ, допускают несвоевременное реагирование на такие нарушения. Данное обстоятельство не способствует снижению числа и распространенности нарушений в сфере деятельности СМИ.
Нередко принимаемые меры носят формальный характер, не обеспечен контроль за их исполнением, о чем, кроме прочего, свидетельствует неисполнение в ряде случаев редакциями СМИ требований ст. 35 Закона о СМИ, в соответствии с которой они обязаны публиковать сообщения регистрирующих органов, касающиеся деятельности редакции.
Особую общественную значимость имеют преступные посягательства на журналистов и редакции СМИ — криминальное насилие над личностью (побои, причинение вреда, убийства представителей СМИ), «силовое» воспрепятствование деятельности журналистов и имущественные преступления против них (повреждение и уничтожение аппаратуры, хищения иного имущества редакций и журналистов), психическое принуждение. Однако нередко такие преступления не связаны с профессиональной деятельностью журналистов, а являются результатом коммерческих разборок вокруг газет, журналов, телеканалов или их причины лежат в бытовой сфере1.
2. Несколько иной алгоритм действий прокурора наблюдается при проведении проверок нарушений законов, допускаемых СМИ и журналистами. К наиболее распространенному в настоящее время нарушению, имеющему сложный состав, относится унижение чести, достоинства и деловой репутации. Отдельными СМИ систематически публикуются спорные, непроверенные, а также не соответствующие действительности факты (иногда это См. подробнее: Николаев А. Не стреляйте в журналиста! // Труд. 2009.
объясняется редакторской политикой издания, позиционирующей себя разоблачителем власти и пренебрегающей при этом не только этическими, но и правовыми нормами). При этом в целях ограждения от возможных судебных исков такая информация распространяется в СМИ либо на правах заявления учредителя, либо от имени читателей как их письма. Подвергая юридической оценке эти действия, прокурорам следует учитывать, что в соответствии со ст. 49 Закона о СМИ журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации, а в силу ст. 51 данного закона не допускается злоупотребление правами журналиста в целях фальсификации общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сообщений.
При осуществлении профессиональной деятельности журналист обязан уважать права, законные интересы, честь и достоинство граждан и организаций. В ст. 43–46 Закона о СМИ предусмотрена возможность опровержения не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство сведений, которые были распространены в СМИ.
При проверках по обращениям о нарушении конституционного права граждан на неприкосновенность частной жизни и иных неимущественных прав следует иметь в виду, что в соответствии с гражданским законодательством журналистам предписано получать согласие на распространение в СМИ сведений о личной жизни от самого гражданина или от его законных представителей. Исключение составляют случаи, когда разглашение таких сведений необходимо для защиты общественных интересов.
В частности, иногда нарушения сопряжены с обнародованием изображений граждан вопреки требованиям ст. 152.1 ГК РФ, нередко порочащих честь, достоинство и деловую репутацию этих лиц; сообщением сведений об обстоятельствах частной жизни несовершеннолетних, что является грубым нарушением требований ст. 23 Конституции РФ и ст. 40 Конвенции ООН о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989), действующей на территории Российской Федерации, и другими противоправными действиями. Иногда журналисты пренебрегают и конституционным правом граждан на тайну телефонных переговоров, воспроизводя подслушанные записи переговоров, добытые незаконным путем, допускают различные вариации нарушений авторских и смежных прав граждан и юридических лиц.
В последнее время отмечены попытки повлиять на ход расследования по конкретным уголовным делам путем незаконного получения информации о личной жизни прокуроров и следователей и их дискредитации через СМИ, в том числе с использованием компьютерных технологий.
Проверяя нарушения регистрационных и лицензионных правил со стороны СМИ, следует выяснить, соответствуют ли действительности сведения, указанные в момент регистрации и лицензирования.
Нормы закона чаще всего нарушаются в связи с выходом печатных СМИ в свет без регистрации (как правило, в форме «приложений» к зарегистрированным газетам и журналам, являющихся, по сути, самостоятельными изданиями; выпуском «нулевых номеров» журналов и др.). В ряде случаев редакциями не соблюдаются требования ст. 27 Закона о СМИ о необходимости наличия в каждом выпуске СМИ выпускных данных — обычно отсутствие, неполнота или ложность выпускных данных призваны скрыть истинный размер тиража, чтобы ввести в заблуждение рекламодателей, органы контроля при распространении выборных агитационных материалов.
В ряде случаев прокурорами отмечается несоответствие содержания СМИ зарегистрированной тематике. Подобное нарушение нередко связано с тематикой рекламного и эротического характера, причем «стыдливость» учредителей в процессе регистрации объясняется не моральными принципами, а экономическими интересами. Законом накладываются ограничения на распространение эротической продукции СМИ (в частности, особое место продажи, время выхода в эфир, кодирование сигнала для аудиовизуальных источников). Кроме того, для СМИ рекламного и эротического характера устанавливается повышенный регистрационный сбор, не применяются налоговые и иные льготы и т.д.
Иногда в целях расширения читательской аудитории региональные СМИ распространяют свои материалы в Интернете, в связи с чем возникает вопрос о законности этих действий в контексте соответствия заявленной при регистрации территории распространения таких массмедиа (согласно ст. 11 Закона о СМИ смена территории распространения продукции СМИ допускается лишь при условии его перерегистрации, осуществляемой в том же порядке, что и регистрация). Согласно действующему законодательству ограничение на распространение печатными СМИ своих материалов только на указанной при его регистрации территории касается исключительно печатных экземпляров. В то же время редакция СМИ может свободно размещать указанные материалы в том числе в оцифрованном виде в сети Интернет, поскольку соответствующий электронный ресурс не будет являться формой распространения соответствующего печатного СМИ (при этом сайт, на котором размещается информация печатной периодики, может быть зарегистрирован в качестве самостоятельного электронного СМИ, но и в этом случае территория его распространения не связана с территорией распространения печатного СМИ).
В ряде случаев СМИ, осуществляющими вещание, допускаются нарушения обязательных для них лицензионных правил, причем указанные нарушения также носят разнообразный характер: это вещание СМИ без лицензии; получение лицензии обманным путем; нарушение лицензионных условий; скрытая уступка лицензии. Следует подчеркнуть, что нарушения регистрационных и лицензионных правил далеко не всегда носят формальный характер. Подчас они служат предпосылкой более масштабных и отнюдь не безобидных акций, недобросовестной конкуренции на рынке информационных услуг, вытеснения СМИ нежелательной политической ориентации, нелегитимного их создания и бесконтрольного функционирования1.
Пристальное внимание прокурорами должно уделяться исполнению Закона о рекламе, а именно: соблюдению установленных ограничений при рекламе отдельных видов товаров (алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, финансовых услуг и др.), а также при отдельных способах распространения рекламы (в периодических печатных изданиСм.: Ефремова Г.Х., Ратинов А.Р., Кроз М.В. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации. М., 1999. С. 28, 29.
ях, в радиопрограммах и радиопередачах и др.). Производство и распространение рекламной продукции — один из самых прибыльных и конкурентных, а потому, по оценкам аналитиков Фонда защиты гласности, конфликтогенных и уже криминализированных видов бизнеса, в которых участвуют СМИ. Учитывая значимость рекламного законодательства, а также то, что для СМИ реклама является важнейшим источником финансового жизнеобеспечения, прокуроры должны внимательнее подходить к рассмотрению каждого конфликта в этой специфической сфере информационной деятельности, с особой ответственностью разрешать существующие здесь проблемы.
Так, по данным новостного блока интернет-сайта Генеральной прокуратуры РФ от 23.08.2012, Приозерской городской прокуратурой Ленинградской области была проведена проверка соблюдения законодательства при размещении рекламных объявлений в печатных изданиях. Установлено, что индивидуальный предприниматель, имеющий лицензию на частную детективную деятельность, разместил в одной из городских газет объявления рекламного характера: в нарушение действующего законодательства в тексте объявления рекламодатель среди прочих услуг указал «расследование уголовных преступлений», что не соответствует действительности, так как это сфера деятельности уполномоченных органов предварительного расследования, определенных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Кроме того, частным детективам запрещается получать и использовать информацию, содержащуюся в специальных и информационно-аналитических базах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В связи с этим прокурор возбудил в отношении частного детектива два административных дела по ч. 1 ст. 14.3 КоАП РФ (нарушение законодательства о рекламе), после рассмотрения которых управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области оштрафовало индивидуального предпринимателя на 9 тыс.
руб.
Большой блок вопросов подлежит выяснению прокурорами в ходе проверок исполнения СМИ законов о выборах и референдуме при проведении предвыборной агитации, информировании электорального корпуса. Как свидетельствуют материалы надзорной практики прокуратуры, допускаемые в кипении предвыборных страстей подобного рода внеправовые инциденты, как правило, связаны с досрочной агитацией в СМИ, необеспечением равноправия кандидатов, распространением недостоверных и иных недопустимых сведений.
Особую значимость имеют нарушения экстремистской направленности, требующие незамедлительного прокурорского реагирования, направленного на упреждение экстремистской деятельности. Большая роль СМИ в формировании общественных мнений и настроений, возможность управления ими делают в массовом информационном пространстве недопустимыми всякие публикации, провоцирующие экстремистские проявления, которые сопряжены с распространением недостоверных сведений, искажают информационную картину и ведут к раскачиванию ситуации в сторону межэтнического и межрелигиозного конфликта, межнациональной конфронтации.
Анализируя поступающие в ходе проверок сведения, прокуроры должны обращать внимание на недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, основные формы выражения которой определены в ст. 4 Закона о СМИ.
Как показывают материалы прокурорских проверок, следует уделять внимание вопросам исполнения поднадзорными объектами требований законодательства, направленного на защиту детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию (виды такой информации определены в ст. 5 Федерального закона от 29.12.2010 №436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»).
В частности, согласно данным новостного блока интернетсайта Генеральной прокуратуры РФ от 21.08.2012, прокуратура г. Томска проверила исполнение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних от негативной информации при использовании сети Интернет. Проверкой была установлена возможность свободного доступа граждан, в том числе детей и подростков, к ряду интернет-ресурсов, содержащих сцены насилия, жестокости, информацию о суициде и его способах, а также материалы порнографического характера. Проанализировав информационное наполнение выявленных сайтов, специалисты кафедры психологии развития личности Томского государственного педагогического университета пришли к выводу о негативном влиянии размещенных материалов на нравственное, духовное, психическое и физическое развитие, жизнь и здоровье несовершеннолетних.
По итогам проверки прокурор г. Томска внес представления таким интернет-провайдерам, как ООО «Томтел», Центр «ТУСУРТелеком», Томский филиал ОАО «Ростелеком». Он потребовал устранить нарушения закона и прекратить свободный доступ несовершеннолетних к интернет-сайтам, содержащим опасную для их возраста информацию (после прокурорского вмешательства указанные интернет-провайдеры ограничили доступ к 13 сайтам путем фильтрации соответствующих IP-адресов).
При проведении проверок прокурорам необходимо также акцентировать внимание на такие вопросы, как: дублирование печатных изданий СМИ; превышение заявленного тиража газет и журналов над действительным; рост выпуска газет-однодневок, особенно во время проведения избирательных кампаний;
нарушение законодательства в части завышения использования печатной площади под рекламу; завуалированная, скрытая пропаганда наркотиков.
3. Правовой статус зарубежных массмедиа и их представителей, а также в целом характер распространения в Российской Федерации зарубежной информации определен в ст. 19.1, 53–55 Закона о СМИ. В целом, рассматривая вопросы исполнения законодательства в деятельности зарубежных СМИ и их представителей, прокурорам следует обращать внимание на следующие вопросы:
как гарантируются и в полной ли мере соблюдаются права российских граждан на беспрепятственный доступ к сообщениям и материалам зарубежных СМИ;
допускается ли ограничение приема программ непосредственного телевизионного вещания не иначе как в случаях, предусмотренных межгосударственными договорами, заключенными Российской Федерацией;
обладает ли созданное в Российской Федерации представительство зарубежных СМИ разрешением МИДа России (если иное не предусмотрено межгосударственным договором, заключенным Российской Федерацией);
имеют ли зарубежные корреспонденты аккредитацию МИДа России, и если нет, то не злоупотребляют ли они своими правами и надлежаще ли исполняют обязанности как представители иностранного юридического лица;
соблюдаются ли положения российского законодательства об освобождении от обязательной аккредитации для осуществления профессиональной деятельности в Российской Федерации корреспондентов СМИ, ранее зарегистрированных государственными органами Союза ССР или суверенных государств, входивших в его состав, а также зарубежных корреспондентов, ранее аккредитованных в этих странах;
не злоупотребляют ли аккредитованные в Российской Федерации зарубежные корреспонденты либо зарубежные корреспонденты массмедиа, зарегистрированных в Российской Федерации, установленными Законом о СМИ правами и исполняют ли должным образом обязанности журналиста;
получено ли разрешение Роскомнадзора (если порядок распространения не установлен межгосударственным договором, заключенным Российской Федерацией) для распространения продукции зарубежного периодического печатного издания, то есть не зарегистрированного в Российской Федерации и имеющего место постоянного пребывания учредителя или редакции вне ее пределов, а равно финансируемого иностранными государствами, юридическими лицами или гражданами (разрешение на распространение продукции зарубежного периодического печатного издания оформляется на бланке, являющемся документом строгой отчетности и защищенной от подделок полиграфической продукцией, по форме, установленной Роскомнадзором);
как соблюдаются законодательные требования о распространении зарубежного телеканала или зарубежного радиоканала на территории Российской Федерации только после его регистрации в соответствии с Законом о СМИ;
соблюдаются ли установленные ст. 19.1 Закона о СМИ ограничения, связанные с учреждением телеканалов, радиоканалов, теле-, радио-, видеопрограмм и осуществляющих вещание организаций (юридических лиц) иностранными юридическими лицами, а равно российскими юридическими лицами с иностранным участием, иностранными гражданами, россиянами, имеющими двойное гражданство, лицами без гражданства.
Практика показывает, что в целом минимизация нарушений и предупреждение эскалации конфликтов в сфере деятельности СМИ в значительной степени зависит от эффективной деятельности органов прокуратуры.
6. СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
НА НАРУШЕНИЯ
Высокий уровень требований, предъявляемых к деятельности органов прокуратуры, подчеркивает важное значение вопроса о выборе средств прокурорского реагирования на нарушения законов о СМИ. Эти средства определены ст. 9.1, п. 2, 3 ст. 22, ст. 23–25.1, 27, 28 Закона о прокуратуре, а также ст. 16, 16.1, 56–62 Закона о СМИ, ст. 8, 11 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». При этом лица, допустившие нарушения законодательства при распространении массовой информации через сайты в сети Интернет, не зарегистрированные в качестве СМИ, несут уголовную, административную, гражданско-правовую и иную ответственность без учета особенностей, предусмотренных законодательством о СМИ.В связи с этим в организационном плане прокурору важно сделать правильную правовую оценку итогов проверки, исходя из чего определить адекватные средства реагирования, избираемые в каждом конкретном случае в зависимости от характера допущенных нарушений законов, степени их распространенности и тяжести наступивших последствий1.
Общие методические рекомендации прокурорам по реагированию на устанавливаемые правонарушения изложены в работе Викторова И.С.
«Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения»
(М., 2004).
Изученные материалы свидетельствуют о том, что в системе органов прокуратуры проводится разноплановая работа по борьбе с нарушениями законов о СМИ. Только в 2011 г. прокурорами выявлено 4674 различных нарушений законов в этой сфере (по сравнению с 2007 г. рост составил 140,2%), в том числе 286 незаконных правовых актов, ущемляющих свободу СМИ (160,0%), на каждый из которых был принесен протест. С целью устранения выявленных нарушений внесено 1102 представления (56,1%), по которым к дисциплинарной ответственности привлечены должностных лиц (126,7%); 227 лиц наказаны в административном порядке (37,6%); в суд направлено 465 исков (заявлений); по материалам прокуроров возбуждено 1 уголовное дело.
Таким образом, наиболее востребованными из средств прокурорского реагирования на нарушения в этой сфере являются протест и представление.
Следует учитывать, что по фактам выявленных нарушений прокурор может инициировать признание в судебном порядке свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулирование лицензии СМИ (в зависимости от характера выявленных нарушений принимается решение о прекращении или приостановлении действия лицензии до устранения этих нарушений).
Также по заявлению прокурора судом может быть принято решение о прекращении или приостановлении деятельности СМИ.
При этом согласно ст. 15 Закона о СМИ свидетельство о регистрации массмедиа может быть признано судом недействительным в порядке гражданского судопроизводства в случаях, если свидетельство о регистрации получено обманным путем;
СМИ не выходит в свет (в эфир) более одного года; устав редакции или заменяющий его договор не принят и (или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного СМИ; имела место повторная регистрация СМИ. В соответствии со ст. 31.7 Закона о СМИ лицензия аннулируется в следующих случаях: 1) несоблюдение лицензиатом ограничений, связанных с учреждением телеканалов, радиоканалов, организаций (юридических лиц), осуществляющих вещание, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации; 2) повторное в течение одного года (с момента совершения предыдущего нарушения) грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований; 3) неустранение лицензиатом в установленный лицензирующим органом срок нарушения, повлекшего за собой приостановление действия лицензии.
При выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма, а также при распространении через СМИ экстремистских материалов в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» Генеральным прокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Деятельность СМИ может быть также прекращена по требованию прокурора в порядке и по основаниям, предусмотренным ч. 3 ст. 8 и ст. Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности».
«