«Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ Москва 2013 УДК 347.962 ББК 67.721-91 П80 Руководитель авторского коллектива заведующий отделом проблем прокурорского надзора и ...»

Свидетельством отсутствия должного контроля изъятия из обращения и уничтожения находящихся в обороте фальсифицированных лекарственных средств являются выявленные прокурорами факты использования аптечными учреждениями не зарегистрированных в Российской Федерации лекарственных субстанций, а также реализации указанных препаратов, в том числе пришедших в негодность, с истекшим сроком годности.

В Росздравнадзоре не организован должный контроль за соблюдением лицензиатами соответствующих лицензионных требований и условий, не соблюдался установленный порядок лицензирования, в частности, у соискателей лицензий дополнительно истребовались документы, не предусмотренные законодательством.

Несвоевременно и не в полной мере должностными лицами органов Росздравнадзора исполнялись полномочия по привлечению нарушителей к ответственности.

3. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВАХ ДЛЯ НАСЕЛЕНИЯ

Важнейшим источником информации являются жалобы и иные обращения граждан по поводу нарушения их прав на лекарственное обеспечение, поэтому проверке рассмотрения жалоб и обращений граждан на поднадзорных объектах прокурору следует уделить особое внимание.

Ценную информацию о нарушениях в сфере обращения лекарственных средств можно почерпнуть в средствах массовой информации, которые располагают оперативными данными в данной сфере правоотношений.

При проведении проверки исполнения законодательства при разработке, доклинических исследованиях, клинических исследованиях лекарственных средств источниками информации для выявления нарушений могут быть: протоколы исследований; отчеты, в которых содержатся результаты исследований;

заключения о возможности проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения; разрешения на проведение клинических исследований лекарственных средств; договоры о проведении клинических исследований лекарственного средства между учреждением здравоохранения и организацией — разработчиком лекарственного средства и др.

При проверках соблюдения законодательства при производстве, изготовлении, хранении, перевозке лекарственных средств определенные сведения о нарушениях можно почерпнуть из документации по контролю качества; контрактов на производство продукции и проведение анализов, оформленных в письменном виде, с указанием четко определенных обязанностей каждой из сторон; рекламаций.

При проверке соблюдения установленного порядка ввозавывоза лекарственных средств в качестве источников информации могут использоваться: контракты, содержащие сведения о ввозимых лекарственных средствах и об условиях их приобретения, а также сведения о фактических ценах на ввозимые жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства и объемах их ввоза; документы о государственной регистрации каждого из ввозимых лекарственных средств; документы о государственной регистрации предельных отпускных цен производителя на ввозимые жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства; разрешение Росздравнадзора на ввоз конкретной партии лекарственных средств.

При проверках соблюдения требований законодательства о государственной регистрации цен на лекарственные средства целесообразно использовать информацию, содержащуюся в государственном реестре зарегистрированных предельных отпускных цен производителей на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства.

Информацией, которая может свидетельствовать о возможных нарушениях при лицензировании лекарственных средств, может быть: согласие органов местного самоуправления на размещение производства лекарственных средств на соответствующей территории; лицензионные дела; санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии производства лекарственных средств требованиям санитарных правил; решения о выдаче лицензии или об отказе в выдаче лицензии; уведомления о приостановлении действия выданной лицензии или о ее аннулировании.

В органах государственной статистики представляют интерес для прокуроров такие формы статистической отчетности, как форма № 2-соцподдержка «Сведения о средствах на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по расходным обязательствам субъекта Российской Федерации и муниципальных образований» (полугодовая); № 3-соцподдержка «Сведения о реализации мер социальной поддержки отдельных категорий граждан за счет средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации».

Информацию о расторгнутых в соответствии с ч. 8.2 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» контрактах на поставку лекарственных средств можно почерпнуть из квартальной формы отчетности № 1-торги, предусмотренной приказом Росстата от 30.08.2012 № 437.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации и его территориальные органы представляют в соответствующие органы статистики форму федерального статистического наблюдения № 2-ЛЕК (пром) «Сведения о производстве, отгрузке и ценах на лекарственные средства» (квартальная отчетность).

3.2. Подготовка к проведению проверки исполнения законодательства о лекарственных средствах для населения Общие требования к организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав граждан изложены в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», п. 7 которого предписано конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора — соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом прокурорам необходимо акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь и иных социальных прав и свобод человека и гражданина.

Эффективность надзорной проверки обеспечивается надлежащим информационным обеспечением о состоянии законности в проверяемой сфере деятельности, включающей сведения из контролирующих и статистических органов, анализ жалоб и обращений граждан, поступивших в контролирующие органы, органы местного самоуправления, администрацию лечебнопрофилактических учреждений, принятые по результатам их рассмотрения меры, сообщения, публикации в СМИ и др.

Аналитическая работа, предшествующая проверке, включает:

сбор информации, оценку ее полноты и достоверности;

обработку и анализ собранной информации;

определение круга объектов, подлежащих проверке;

формулировку вопросов, по которым требуется получение информации в поднадзорных органах и организациях;

определение круга вопросов, требующих проверок с участием сотрудников правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в проверяемой сфере деятельности.

Нередко для проведения проверки необходимы специальные знания в области медицины и фармакологии, поэтому прокурору целесообразно прибегнуть к помощи соответствующих специалистов.

Подготовка к проверке завершается разработкой плана, в котором уточняются объекты проверки, формулируются вопросы, подлежащие выяснению.

При планировании проверок необходимо учитывать, что проверками может быть охвачен широкий круг вопросов, начиная от защиты прав потребителей лекарственных средств и заканчивая выполнением в полном объеме своих полномочий контролирующими органами. Поэтому в целях получения полной и достоверной информации следует активнее привлекать к проверкам специалистов в области медицины и фармацевтики, таможенного права, аудиторов, консультантов в области защиты прав потребителей, качества продукции и др. Задача прокуроров при этом сводится к правильной постановке вопросов, подлежащих проверке.

Проводя проверки исполнения законодательства о лекарственных средствах и соблюдения прав граждан на лекарственное обеспечение на поднадзорных объектах, прокурор определяет тактику этих проверок, которую целесообразно разрабатывать исходя из установленных законодательством функций, полномочий и обязанностей проверяемых объектов и определять в ходе проверки полноту их выполнения.

3.3. Вопросы, подлежащие проверке Специфика проверки исполнения законодательства органами государственного контроля определяется характером властных полномочий, а также задачами этих органов, которые сами наделены правом проводить проверки, выявлять нарушения законов и принимать меры по их устранению.

Прокурор, проверяя законность актов и действий этих органов, вправе и обязан проверить не только их полноту, своевременность и эффективность, но и результативность принятых мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности.

При проведении проверки исполнения законов органами государственного контроля прокурору следует руководствоваться требованиями, содержащимися в п. 10 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195, в котором прокурорам предложено первостепенное значение придавать выполнению контролирующими органами обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, в случае бездействия органов контроля решать вопрос об ответственности их руководителей.

В ходе проверки законности деятельности территориальных органов Росздравнадзора в сфере административной юрисдикции прокурорам следует обращать внимание на соблюдение пределов полномочий его должностных лиц, выполнение процедуры и своевременность оформления протоколов административных правонарушений. Исходя из изложенного проверка соблюдения законодательства об административной юрисдикции предполагает выяснение следующих вопросов:

выполняются ли возложенные на органы контроля (надзора) полномочия;

когда и какие проверки соблюдения прав граждан на лекарственное обеспечение проводились органами контроля;

проводились ли органами государственного контроля (надзора) проверки соблюдения права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления в связи с нарушением порядка лекарственного обеспечения;

формируется ли ими банк данных о выявленных нарушениях;

соблюдаются ли законность, полнота и своевременность принятых контролирующим органом мер по выявленным фактам правонарушений;

проводились ли повторные проверки деятельности контрольных (надзорных) органов для контроля устранения выявленных нарушений;

выполняется ли требование законодательства о направлении материалов по выявленным уголовно наказуемым правонарушениям в правоохранительные органы и др.

Проверяя соблюдение законодательства должностными лицами территориальных управлений Росздравнадзора, Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации при проведении контрольной проверки и в случае выявления нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, прокурор устанавливает, были ли соблюдены такие обязательные требования, как:

1) выдача предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принятие мер по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Прокурору следует иметь в виду, что в случае обнаружения фактов причинения вреда жизни, здоровью граждан соответствующие органы государственного контроля (надзора) или органы муниципального контроля в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю.

В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны здоровья проверке подлежат вопросы соблюдения законодательства о выполнении переданных в соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации» полномочий по лицензированию фармацевтической деятельности; деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений.

При этом важно проверить, были ли установлены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации перечни медицинских организаций, имеющих лицензию на фармацевтическую деятельность, и их обособленных подразделений, расположенных в сельских поселениях, в которых отсутствуют аптечные организации, а также перечни лекарственных препаратов (за исключением наркотических лекарственных препаратов и психотропных лекарственных препаратов), продажа которых может осуществляться указанными организациями и их обособленными подразделениями (ст. 55 Закона № 61-ФЗ).

Проверяя исполнение полномочий региональными законодательными и исполнительными органами в области лекарственного обеспечения граждан, прокурор в соответствии с положениями ст. 6 Федерального закона «Об обращении лекарственных средств» устанавливает: приняты ли законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, их соответствие федеральному законодательству; разработаны, утверждены и реализованы ли региональные программы по лекарственному обеспечению граждан; установлены ли предельные размеры оптовых надбавок и предельных размеров розничных надбавок к фактическим отпускным ценам, установленным производителями лекарственных препаратов, на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов; обеспечены ли лекарственными средствами организации здравоохранения, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации.

В органах, осуществляющих лицензирование, выяснению подлежит: соблюдение порядка и сроков рассмотрения документов и принятия решения о предоставлении лицензии на осуществление деятельности по производству лекарственных средств и фармацевтической деятельности; осуществление контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий; соблюдение предусмотренных законом оснований для отказа в предоставлении лицензии.

При проверке соблюдения лицензионных и фармацевтических требований при реализации и хранении лекарственных средств фармацевтическими организациями следует проверять исполнение положений ст. 56 Федерального закона «Об обращении лекарственных средств», п. 5 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22.12.2011 № 1081, приказа Минздрава России от 04.03.2003 № 80 «Об утверждении Отраслевого стандарта «Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения», в частности: наличие в доступных для посетителей аптек местах копий лицензий на фармацевтическую деятельность и другие виды деятельности; информации о телефонах и адресах органов управления здравоохранением и фармацевтической деятельностью; книги отзывов и предложений; информации о группах населения, имеющих право на бесплатное и льготное обеспечение и внеочередное обслуживание; информации о лице, ответственном за лекарственное обеспечение инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним категорий населения по льготам; информации о сроках хранения лекарственных препаратов, изготовленных в аптеке (аптечном пункте); копии или выписки из Федерального закона «О защите прав потребителей»;

перечня лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача, утвержденного в установленном порядке, и др.

При проведении проверки исполнения законодательства о лекарственном обеспечении льготных категорий граждан и ценообразовании на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты устанавливается, надлежащим ли образом осуществляются переданные полномочия по организации обеспечения населения необходимыми лекарственными средствами, проверяется своевременность осуществления закупок лекарственных средств, соблюдение порядка при составлении конкурсной документации на закупку необходимых препаратов. Если заявки включают преимущественно импортные дорогостоящие препараты по торговым наименованиям, это может привести к необеспеченности нуждающихся в лечении граждан лекарствами, поэтому следует установить обоснованность составления заявок такого рода.

Проводя проверку исполнения участниками фармацевтического рынка, осуществляющими деятельность в сфере оборота лекарственных препаратов, и контролирующими ведомствами законодательства в сфере закупки и оборота лекарственных средств для государственных и муниципальных нужд, прокурор проверяет соблюдение муниципальными заказчиками требований федерального законодательства о допуске участников размещения заказа к участию в торгах, в частности полное и в установленном порядке предоставление документов без истребования от участников аукциона излишних документов, не предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

включение в проект государственного контракта условий, соответствующих аукционной документации; соблюдение порядка информационного обеспечения размещения заказов; заключение муниципальных контрактов по условиям торгов.

Проверка исполнения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в области лекарственного обеспечения граждан включает в себя получение ответов на вопросы: приняты ли эффективные и действенные меры по организации обеспечения учреждений муниципальной системы здравоохранения лекарственными средствами; созданы ли условия для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан.

При проведении проверок ценообразования на предельные оптовые и розничные надбавки к ценам на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации прокурор выясняет: приняты ли на территории соответствующего субъекта Российской Федерации нормативные акты, устанавливающие предельные оптовые и предельные розничные надбавки к ценам на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства в отношении организаций оптовой торговли лекарственными средствами и аптечных учреждений, осуществляющих реализацию лекарственных средств на территории субъектов Российской Федерации; осуществлена ли органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственная регистрация в установленные сроки предельных оптовых и предельных розничных надбавок к ценам на лекарственные средства в субъектах Российской Федерации; представляются ли в Федеральную службу по тарифам России данные об установленных в субъектах Российской Федерации предельных оптовых и предельных розничных надбавках; нет ли в продаже лекарственных средств, цена на которые не прошла государственной регистрации; соблюдены ли установленные законодательством принципы установления предельных оптовых и предельных розничных надбавок; установлены ли органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для аптечных учреждений розничные надбавки к фактической отпускной цене производителя лекарственных средств и др.

В рамках проверки территориальных фондов обязательного медицинского страхования, которые в соответствии со ст. 34 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» управляют средствами обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, выяснению подлежат:

полнота и своевременность исполнения возложенных на территориальный фонд полномочий в части разработки и принятия решений и актов, регулирующих отношения в сфере ОМС;

исполнение контрольных функций, охват контроля, адекватность принятых мер по фактам выявленных нарушений федерального законодательства.

Особое внимание следует обратить на полноту и эффективность медико-экономического контроля, осуществляемого специалистами территориального фонда ОМС в лечебно-профилактических учреждениях и фармацевтических организациях.

В организациях оптовой торговли лекарственными средствами и аптечных учреждениях, осуществляющих реализацию лекарственных средств на территории субъектов Российской Федерации, целесообразно получить ответы на следующие вопросы: не превышает ли сумма оптовых надбавок всех организаций оптовой торговли, участвующих в реализации лекарственного средства на территории субъекта Российской Федерации, соответствующую предельную оптовую надбавку, установленную органом исполнительной власти этого субъекта Российской Федерации; не превышают ли размеры розничной надбавки аптечного учреждения, осуществляющего реализацию лекарственного средства на территории субъекта Российской Федерации, размер соответствующей предельной розничной надбавки, установленный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; соблюдается ли порядок применения предельных оптовых и предельных розничных надбавок к ценам на лекарственные средства. Кроме того, при проверке в аптечных учреждениях прокурор обращает внимание на законность осуществления деятельности по отпуску лекарственных средств, своевременность выдачи аптечными учреждениями лекарственных средств льготным категориям граждан.

В аптечных учреждениях подлежат выяснению вопросы соблюдения требований законодательства о продаже лекарственных препаратов, подлежащих отпуску по рецепту врача, только на основании предъявленного рецептурного бланка; осуществления торговли лекарственными препаратами с соблюдением условий лицензии. Кроме того, в аптеках проверяется наличие минимального ассортимента лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи, соблюдение условий хранения лекарственных препаратов.

В поликлиниках и больницах должны проверяться и в случае выявления пресекаться факты применения для оказания медицинской помощи лекарственных средств без сертификатов соответствия.

В ходе проверок в сфере разработки, доклинических исследований, клинических исследований лекарственных средств прокурор выясняет: осуществлялся ли контроль качества за проведением доклинических исследований; была ли соблюдена процедура принятия решения о проведении доклинических и клинических исследований; не был ли нарушен порядок финансирования клинических исследований лекарственного средства;

не было ли случаев нарушения запрета на проведение клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения с участием в качестве пациентов: женщин в период беременности, женщин в период грудного вскармливания; военнослужащих; сотрудников правоохранительных органов; лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, а также лиц, находящихся под стражей в следственных изоляторах (ст. 43 Закона № 61-ФЗ).

Важно также установить, были ли приняты организацией, получившей разрешение на организацию проведения клинических исследований лекарственного препарата для медицинского применения, меры по страхованию жизни и здоровья пациента, участвующего в клинических исследованиях лекарственного препарата, путем заключения договора обязательного страхования жизни, здоровья за счет этой организации, выступающей в качестве страхователя.

В отношении ввозимых на территорию Российской Федерации лекарственных средств в таможенных органах прокурору необходимо выяснить: зарегистрированы ли они в установленном порядке; представлен ли импортером в таможенные органы документ, подтверждающий государственную регистрацию каждого из ввозимых лекарственных средств, подтверждено ли их качество сертификатом предприятия-изготовителя; выявляются ли таможенными органами фальсифицированные лекарственные средства, недоброкачественные лекарственные средства, контрафактные лекарственные средства.

При проверке соблюдения законодательства при осуществлении государственного контроля за фармацевтической деятельностью, в том числе в аптечных учреждениях, прокурор выясняет:

есть ли у организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся фармацевтической деятельностью, соответствующие лицензии;

имеется ли у физических лиц, осуществляющих фармацевтическую деятельность, высшее или среднее фармацевтическое образование и сертификаты специалиста;

соблюдение правил оптовой торговли лекарственными средствами, установленных приказом Минздравсоцразвития России от 28.12.2010 № 1222н «Об утверждении Правил оптовой торговли лекарственными средствами для медицинского применения»;

соблюдение порядка розничной торговли лекарственными препаратами аптечными организациями, установленного в Отраслевом стандарте «Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения», утвержденном приказом Минздрава России от 04.03.2003 № 80;

обеспечен ли ассортимент жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи;

законность осуществления деятельности по отпуску лекарственных средств;

соответствие условий работы требованиям, установленным действующим законодательством;

своевременность выдачи аптечными учреждениями лекарственных средств льготным категориям граждан;

законность организации отсроченного обслуживания льготной категории граждан;

своевременность отпуска аналогичных лекарственных средств взамен отсутствующих;

иные вопросы, связанные с реализацией территориальной программы дополнительного лекарственного обеспечения.

В рамках надзора за реализацией лекарственных препаратов, отпускаемых на льготных условиях, особое внимание необходимо уделить выяснению следующих вопросов:

соответствие лиц, получивших лекарственные средства, региональному сегменту федерального регистра лиц, имеющих право на льготное лекарственное обеспечение;

соответствие выданных лекарственных средств Перечню лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, утвержденному приказом Минздравсоцразвития России от 18.09.2006 № 665;

факты отпуска лекарственных средств по рецептам с истекшим сроком действия или по рецептам неустановленного образца;

факты отпуска лекарственных средств по рецептам врачей (фельдшеров), не имеющих право на выписку рецептов;

факты выписки рецептов, подлинность которых вызывает сомнение (дублирование по номерам и сериям и т.д.);

факты обращений граждан по вопросам некачественного (неполного) обеспечения лекарственными средствами;

соблюдаются ли правила отпуска наркотических средств и психотропных веществ, зарегистрированных в качестве лекарственных препаратов, установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № «О порядке распределения, отпуска и реализации наркотических средств и психотропных веществ, а также отпуска и реализации их прекурсоров»;

наличие лицензии на оборот наркотических и психотропных веществ;

наличие необходимых документов, выданных учреждениями здравоохранения, у работников, имеющих доступ к наркотическим и психотропным веществам, заключения органов по контролю за оборотом наркотических средств;

обеспечение учета и сохранности наркотических средств.

Прокурору, проводящему проверку на предприятиях, производящих лекарственные средства, или в организациях, занятых фармацевтической деятельностью, следует установить, не были ли нарушены запреты на рекламу лекарственных средств, установленные в ст. 24 Федерального закона от 13.03.2006 № 38ФЗ «О рекламе».

Следует также осуществлять проверку случаев запрещенной рекламы лекарственных средств, содержащих разрешенные к применению в медицинских целях наркотические средства или психотропные вещества, внесенных в список наркотических средств и психотропных веществ, оборот которых в Российской Федерации ограничен.

4. МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

НА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О ЛЕКАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВАХ ДЛЯ НАСЕЛЕНИЯ

В каждом случае выявления правонарушений в рассматриваемой сфере прокурорами применяется комплекс мер реагирования: приносится протест; вносится требование об изменении нормативного правового акта, предостережение, представление; выносится постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении или постановление о направлении материалов органам предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, направляется в суд (арбитражный суд) заявление (исковое заявление), в том числе о признании нормативных и ненормативных правовых актов не соответствующими действующему законодательству.

Характер и степень общественной опасности нарушений, установленных прокурором по результатам надзора за исполнением законодательства о лекарственных средствах и лекарственном обеспечении, нередко предопределяют необходимость привлечения виновных лиц к административной либо уголовной ответственности.

Прокуратура Советского района г. Рязани при проверке ЗАО «С.» выявила факты реализации жизненно необходимых и важнейших лекарств по розничным ценам, превышающим предельно допустимые. По постановлению прокурора района Арбитражным судом области указанное юридическое лицо привлечено к ответственности по ч. 4 ст. 14. 1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) в виде штрафа. Нарушения устранены1.

В ряде аптек г. Черногорска Республики Хакасия выявлены нарушения требований федерального законодательства при рекламировании лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения ввиду отсутствия предупреждения о наличии противопоказаний к их применению и использованию, в связи с чем прокуратурой города в отношении директора аптеки ООО «М.» возбуждено административное производство по ст. 14.3 КоАП РФ (нарушение законодательства о рекламе), руководителям аптек ООО «О.», ООО «Л.» объявлены предостережения о недопустимости нарушения федерального законодательства о рекламе, поскольку ими нарушения законов были устранены в ходе проверки2.

Прокуратура Московской области утвердила обвинительное заключение по уголовному делу в отношении пяти работников ЗАО «Ф.» (Сергиево-Посадский район), которые обвиняются в совершении преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 109 УК РФ (причинение смерти по неосторожности), ч. 2 ст. 118 УК РФ (причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности). На фармацевтическом предприятии «Ф.» были перепутаны лекарственные препараты с абсолютно противоположным действием.

Жертвами ошибочного применения одного препарата вместо другого стали 13 человек, двое из которых скончались, а 11 — получили тяжкий вред здоровью3.

Выявление прокурорами фактов продажи аптечными учреждениями биологически активных добавок под видом лекарств Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации URL: http://genproc.gov.ru/news/news-74695/ Независимое информационное агентство — Хакасия. URL: http:// www.19rus.ru/print.php?UID= Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

URL: http:// genproc.gov.ru/news/news-77502/ может послужить основанием для направления материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, как содержащих признаки преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации (мошенничество).

Анализ имеющихся материалов прокурорского реагирования показывает, что прокуроры нередко направляют иски (заявления) в суд в связи с нарушениями законодательства об обращении лекарственных средств и лекарственном обеспечении граждан. В таких исковых заявлениях прокуроры в интересах неопределенного круга лиц просят суд обязать учреждение здравоохранения приобрести для нужд отделения скорой медицинской помощи лекарственные средства или обязать хозяйствующее лицо обеспечить минимальный ассортимент лекарственных средств в аптечных учреждениях; признать бездействие администрации муниципального образования незаконным и понудить выделить муниципальному учреждению здравоохранения дополнительные ассигнования на приобретение лекарственных средств на выполнение каких-либо мероприятий или признать незаконными действия хозяйствующего лица по установлению завышенной розничной надбавки на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства или отказ учреждения здравоохранения в предоставлении гражданину льготного лекарственного обеспечения и др.

Прокурор при выборе мер реагирования исходит из целесообразности их применения в конкретной ситуации, эффективности для устранения выявленных нарушений законодательства, для реального восстановления нарушенных прав граждан на лекарственное обеспечение. Применяемые прокурором меры должны быть направлены на привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение законодательства о лекарственных средствах для населения.

При наличии соответствующих оснований целесообразно применение комплексных мер реагирования, когда наряду с протестами вносятся представления, предъявляются иски, объявляются предостережения, а также проводятся заседания коллегий прокуратур субъектов Российской Федерации, координационные совещания правоохранительных органов.

Деятельность прокурора по выявлению и устранению нарушений законодательства о лекарственных средствах не ограничивается проведением только перечисленных мероприятий, но во всех случаях должна быть направлена на выявление причин и условий совершения этих правонарушений и принятие мер по их устранению.

И.С. Викторов

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВАХ ГРАЖДАН

НА МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ

Состояние здравоохранения в России продолжает оставаться весьма сложным и часто сопровождается многочисленными нарушениями законодательства об охране здоровья граждан, совершаемыми должностными лицами органов власти, государственных, муниципальных и иных учреждений здравоохранения.

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СФЕРЫ ПРАВ ГРАЖДАН

НА МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ

В ст. 80 Основ раскрывается содержание Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Эта Программа утверждается сроком на три года (на очередной финансовый год и на плановый период) Правительством Российской Федерации, которое ежегодно рассматривает представляемый уполномоченным федеральным органом исполнительной власти доклад о ее реализации.

В ст. 81 изложено содержание Территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которые утверждаются органами государственной власти субъектов РФ.

Согласно ст. 85 Основ контроль в сфере охраны здоровья включает в себя:

1) контроль качества и безопасности медицинской деятельности;

2) государственный контроль в сфере обращения лекарственных средств, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации об обращении лекарственных средств;

3) государственный контроль при обращении медицинских изделий;

4) государственный санитарно-эпидемиологический надзор, проводимый согласно законодательству Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Полномочия органов, осуществляющих государственный контроль в сфере охраны здоровья, регулируются ст. 86 Основ.

В силу ст. 87 Основ контроль качества и безопасности медицинской деятельности ведется в следующих формах: государственный контроль, ведомственный контроль, внутренний контроль.

Порядок организации и проведения государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности устанавливается Правительством Российской Федерации, а ведомственного и внутреннего контроля — согласно порядку, определенному в ст. 89 и 90 Основ.

К числу других относятся следующие федеральные законы, регулирующие сферу охраны здоровья граждан и права граждан на медицинскую помощь.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в котором предусмотрено обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения.

Государство уделяет внимание иммунопрофилактике инфекционных болезней. Подтверждением этому служит принятый 17.09.1998 Федеральный закон № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней». Согласно ст. 4 этого закона государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней.

Особой защитой пользуются граждане, подвергшиеся воздействию радиации во время чернобыльской катастрофы. На страже здоровья этих граждан стоит Закон РФ от 15.05. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». В названном законе закреплена гарантия возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В целях создания правовых, экономических и организационных основ обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний законодателем принят Федеральный закон от 24.07. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», который определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных случаях.

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам устанавливает Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Статья 6.2 этого Закона определяет набор конкретных социальных услуг указанным категориям граждан.

В соответствии с законодательством граждане пожилого возраста (женщины с 55 лет, мужчины с 60 лет) имеют право на медико-социальную помощь на дому, в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения и на лекарственное обеспечение, в том числе на льготных условиях.

Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определяет, что оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам, включая лекарственное обеспечение, осуществляется бесплатно или на льготных условиях согласно законодательству РФ и законодательству субъектов РФ (ст. 13).

Нормативно-правовую базу охраны здоровья несовершеннолетних составляют: Конституция РФ (ст. 38); Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 № 223-ФЗ, Федеральный закон от 24.07. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством, проводят в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающие профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу.

Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с лицензированием отдельных видов медицинской деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным законом.

Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»

предусмотрено, что обязательное медицинское страхование — составная часть государственного социального страхования и призвано обеспечить всем гражданам равные возможности в получении бесплатной медицинской помощи и лекарственном обеспечении, предоставляемых за счет средств ОМС.

Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических и психотропных веществах» устанавливает правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности.

Наряду с указанными отдельные виды оказания бесплатной медицинской помощи предусмотрены следующими федеральными законами и законами Российской Федерации: «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»

от 02.07.1992 № 3185-1; «О трансплантации органов и (или) тканей человека» от 22.12.1992 № 4180-1; «О донорстве крови и ее компонентов» от 09.06.1993 № 5142-1; «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»

от 30.03.1995 № 38-ФЗ; «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» от 18.06.2001 № 77-ФЗ;

«О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ.

Реализации прав граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи служит Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», регулирующий сферу лекарственного обеспечения. Данный закон создает правовую основу деятельности субъектов производства и обращения лекарственных средств, контроля их качества и безопасности, распределяет полномочия органов исполнительной власти в этой области.

Следующий уровень законодательства в области охраны здоровья граждан образуют законы, принимаемые субъектами Российской Федерации. Статьей 76 Конституции РФ предусмотрено право субъектов осуществлять законодательную деятельность по предметам совместного ведения и вне предметов ведения.

Специфика предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора характеризуется содержанием совокупности законов, наблюдение за исполнением которых в данном случае осуществляет прокуратура. Поэтому обеспечивающий соответствующее направление прокурор должен хорошо знать законодательную базу, регулирующую сферу здравоохранения. С этой целью в органах прокуратуры необходимо принимать определенные меры, направленные на оптимизацию систематизации законодательства, что значительно совершенствует организацию надзорной деятельности. С этой целью в специальных правовых компьютерных базах данных типа «Консультант-плюс», «Гарант», «Ваше право» системно размещаются материалы текущего законодательства. Наличие подобных баз кардинально упрощает процесс поиска необходимых актов. Базы данных многих районных (городских) прокуратур пользуются систематизацией определенных периодических изданий, это, в частности, «Российская газета», журнал «Собрание законодательства» и др.

2. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ

РАБОТЫ ПРОКУРОРА

Конкретные цели и основные задачи прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на медицинскую помощь прежде всего определяются требованиями, изложенными в приказах Генерального прокурора Российской Федерации:

от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в п. 7.1 которого всем прокурорам предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь;

от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов», в п. 1 которого прокурорам предложено «считать надзор за исполнением законодательства в данной области одним из наиболее важных направлений деятельности органов прокуратуры».

Исходя из содержания указанных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации основными целями прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений являются:

1) соблюдение норм Конституции Российской Федерации о правах граждан на охрану их здоровья и медицинскую помощь;

2) исполнение законодательства, регулирующего права граждан на медицинскую помощь;

3) обеспечение единства и укрепления законности в сфере исполнения федерального и регионального законодательства о правах граждан на медицинскую помощь;

4) обеспечение защиты прав граждан в целях недопустимости неправомерного ограничения их прав на охрану здоровья и получение медицинских услуг.

Реализация обозначенных основных целей осуществляется в практической деятельности органов прокуратуры посредством решения конкретных задач, стоящих перед ними в тот или иной период. Круг этих задач весьма обширен, и к их числу можно отнести следующие:

обеспечение надлежащей постановки работы по своевременному поступлению полноценной информации о правонарушениях в сфере здравоохранения, включая нарушения прав граждан на медицинскую помощь;

регулярный (не реже одного раза в квартал либо за полугодие) анализ и обобщение состояния законности в сфере здравоохранения;

целенаправленное планирование работы прокуратуры;

своевременное осуществление глубоких надзорных проверок по выявлению и устранению нарушений прав граждан на медицинскую помощь;

регулярное ознакомление с правовыми актами, издаваемыми поднадзорными прокурору органами, и своевременное опротестование незаконных правовых актов;

безусловное обеспечение принятия мер по привлечению к правовой ответственности лиц, виновных в нарушении прав граждан на медицинскую помощь;

периодическое информирование органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных организаций о состоянии законности в сфере здравоохранения;

обеспечение профилактической направленности надзорных мероприятий органов прокуратуры.

Что же касается предмета надзора, то в связи с этим необходимо отметить, что его содержание в полной мере основывается на общем родовом понятии прокурорского надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, определенных в ст. 21 и 26 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

В обобщенно конкретизированном виде предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь представляется в виде конкретной функциональной деятельности прокурора, направленной на своевременное и полное выявление, устранение, пресечение и предупреждение нарушений установленных законами прав граждан на медицинскую помощь.

2.1. Информационно-аналитическое обеспечение и планирование работы Условие правильной организации работы по надзору за исполнением законов — это надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно располагать оперативными данными о состоянии законности в сфере здравоохранения.

Соответствующее информационное обеспечение деятельности прокуратуры по исполнению законодательства о правах граждан на медицинскую помощь — важнейшее и обязательное условие ее высокой эффективности.

Прокурорская практика показывает, что основными источниками информации о нарушениях прав граждан на медицинскую помощь являются:

жалобы, заявления, обращения граждан в прокуратуру, материалы проведенных прокурорами плановых и внеплановых проверок;

статистические отчеты, относящиеся к сфере здравоохранения, поступающие в определенные сроки в органы Росстата;

материалы проверок, проведенных контролирующими органами в государственных, муниципальных и частных медицинских учреждениях и других ЛПУ;

материалы уголовных, гражданских и административных дел по вопросам сферы здравоохранения;

информация лечебных учреждений в органы внутренних дел о поступлении пациентов, в отношении которых имеются достоверные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий;

сообщения в СМИ, печать, радио, телевидение;

информация из других открытых источников о нарушениях прав граждан на медицинское обслуживание, в том числе с официальных сайтов медицинских органов в сети Интернет.

Непосредственно в органах государственной власти субъектов Федерации и в органах местного самоуправления можно выявить правонарушения из следующих источников:

нормативно-правовые акты органов государственной власти по вопросам здравоохранения;

программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам;

региональные стандарты медицинской помощи;

законы о бюджетах субъектов Российской Федерации на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными изделиями медицинского назначения;

территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Федеральные органы государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения, к которым относятся Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и их соответствующие территориальные органы в субъектах РФ1, располагают следующей информацией о нарушениях законодательства в сфере реализации прав граждан на медицинскую помощь:

о наложенных штрафах на виновных должностных лиц, виновных в несоблюдении стандартов качества медицинской помощи;

об обращениях в суд с исками и заявлениями в связи с причинением вреда здоровью гражданам-пациентам некачественным лечением либо незаконным взиманием (вымогательством) денежных средств у граждан в связи с оказанием медицинской помощи и о взыскании с виновных лиц сумм штрафов при уклонении от их уплаты в установленный срок;

о направленных в следственные органы материалах для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.

В территориальных управлениях Росздравнадзора информацию о законности их деятельности можно получить:

из актов инспекционных проверок лечебно-профилактических, стационарных лечебных заведений различного профиля, станций скорой помощи по различным направлениям деятельности;

из отчетов о составленных протоколах об административных правонарушениях;

из отчетов о результатах мониторинга качества сертифицированных лекарственных средств, впервые выявленных неМетодика осуществления надзора за соблюдением прав потребителей, затрагивающих права граждан на охрану здоровья, рассмотрена в другой статье.

доброкачественных и фальсифицированных лекарственных средствах;

из информации о выявленных незарегистрированных изделиях медицинского назначения;

из актов о результатах инспекционных проверок Росздравнадзора по направлениям его деятельности.

Территориальный фонд ОМС располагает источниками информации, которые содержатся в следующих документах:

в типовой программе плановой проверки использования финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС;

в отчетах об использовании средств федерального бюджета на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи ФФОМС.

Средства массовой информации могут быть источником важных сообщений о совершенных правонарушениях в сфере здравоохранения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» реклама медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники при отсутствии разрешения на их производство и (или) реализацию не допускается, в том числе и в случаях получения патентов на изобретение в указанной области.

Применительно к организации информационного обеспечения следует отметить, что, в соответствии со ст. 6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», требования прокурора о предоставлении сведений, материалов и документов подлежат безусловному исполнению в установленный срок и на безвозмездной основе. Действия прокурора по истребованию материалов, документов, статистической и иной информации облекаются в форму письменного документа, озаглавленного «требование», или постановления о проведении проверки или ревизии. В этих документах излагается содержание требования, делается ссылка на статьи закона, регламентирующего полномочия прокурора, и содержатся указания на обязательность его исполнения и предусмотренную законом ответственность за неисполнение1.

Организация работы городской (районной) прокуратуры: методич. пособие. М., 2001. С. 26.

Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях в сфере здравоохранения надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать.

В целом полученная информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев:

а) характера правонарушений;

б) распространенности правонарушений на отдельных объектах;

в) общественной опасности совершенных правонарушений.

Регулярно и качественно проводимый анализ информации о совершенных в сфере здравоохранения правонарушениях, поступающей в органы прокуратуры, позволяет правильно определить объект конкретной проверки и составить целевой план ее проведения.

В организационном плане прокурору важно обеспечить точный учет поднадзорных объектов в сфере здравоохранения.

С этой целью необходимо постоянно накапливать банк данных поднадзорных объектов, истребовать сведения о них от администрации местного самоуправления, регистрирующих органов, налоговых органов, банковских и иных структур. Такой учет ведется в специальном журнале — «Объекты прокурорского (общего) надзора», либо в компьютере — сводный банк объектов надзора заносится в специальный раздел для постоянного использования и регулярного пополнения.

Объекты прокурорского надзора — это те поднадзорные объекты, которые реализуют требования законодательства о правах граждан на медицинскую помощь. Конкретно в субъектах Российской Федерации органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов органами исполнительной и законодательной власти, органами местного самоуправления, территориальными органами контроля в сфере здравоохранения, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, а также органами управления и руководителями государственных, муниципальных и частных лечебно-профилактических учреждений.

2.2. Планирование работы прокурора В организационном плане большая по объему и весьма разнообразная работа по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения требует ее умелого и содержательного планирования. В прокуратурах районов (городов) к разработке плана работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о здравоохранении целесообразно привлекать не только помощников прокурора по «общему надзору», но и работников, осуществляющих надзор по другим направлениям, с тем, чтобы учесть их оперативную информацию о совершенных правонарушениях. С проектом плана работы следует заблаговременно ознакомить всех работников прокуратуры, обсудить его на оперативном совещании, что позволит уточнить и дополнить проект плана, сделать его более реальным и содержательным.

В практическом аспекте понятие, задачи и принципы планирования работы в органах прокуратуры рассмотрены в методических пособиях НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ1. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов эта работа проводится в соответствии с действующим регламентом и строится на основе полугодового планирования.

Изучение материалов прокурорского надзора показало, что в целом работа по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения, включая проверки о соблюдении прав граждан на медицинскую помощь, проводится прокурорами на плановой основе.

Организация этой работы прокуратуры определяется содержанием п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12. № 195, в котором указано: проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, а в качестве повода для прокурорсОрганизация работы городской (районной) прокуратуры: методич. пособие. М., 2001. С. 28—48; Настольная книга прокурора. М., 2002. С. 57— ких проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Вместе с тем при проведении плановых и внеплановых проверок необходимо не допускать случаев истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами в ходе проверки с выходом на место. Стремиться не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.

3. ПРОВЕРКА ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Как свидетельствует практика, проверка исполнения законов — одно из важнейших правовых средств, применяемых прокурором в целях выявления нарушений законодательства о здравоохранении, включая соблюдение прав граждан на медицинскую помощь.

Необходимо также строго соблюдать требования п. 2 ст. ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что при надзоре за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные контролирующие органы. В связи с этим при наличии оснований обращения граждан и иную поступающую в органы прокуратуры информацию о нарушении прав граждан на медицинскую помощь (например, на ее качество, несоблюдение стандартов оказания медицинской помощи и проч.) необходимо направлять в уполномоченные контролирующие органы для рассмотрения, организации проверок и принятия соответствующих мер реагирования. Прокуратура действует лишь при возникновении необходимости ее непосредственного вмешательства (например, когда прокурору становится известно о ненадлежащем исполнении должностными лицами соответствующих контролирующих органов своих служебных обязанностей: о непринятии должных мер к правонарушителям либо содействии им в противоправной деятельности; несообщении в правоохранительные органы о преступных фактах должностных лиц; нарушениях прав граждан на медицинскую помощь и т.п.).

Основные этапы проверки: подготовительный, собственно проверка, реализация материалов проверки Организационное обеспечение проверок строится применительно к содержанию действий прокурора на всех указанных этапах. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение законодательства, предельно точное определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, средств получения, состава лиц, включая и специалистов, силами которых должно быть обеспечено ее производство. Существенную помощь в подготовке проверки и разработке обоснованного плана оказывает анализ типичных нарушений законов, относящихся к сфере здравоохранения.

В ходе подготовки к предстоящей проверке прокурору необходимо истребовать из территориальных контрольных органов в сфере здравоохранения материалы о проведенных ими проверках на объектах здравоохранения, о привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности должностных лицах; о характере содержащихся в предписаниях территориальных контрольно-надзорных органов указаний об устранении выявленных правонарушений, конкретных нарушителях, видах допущенных нарушений и сроках их устранения.

На стадии подготовки к проверке прокурором разрабатывается примерный круг основных вопросов, подлежащих выяснению.

Вопросы, подлежащие проверке при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, формируются прокурором, прежде всего, исходя из целей и задач проверки, на основе анализа источников информации о совершенных правонарушениях, правового статуса и полномочий проверяемых органов и организаций по охране здоровья граждан.

К перечню основных вопросов, относящихся к проверке исполнения законодательства о правах граждан на медицинскую помощь соответствующими субъектами правоприменения, относятся следующие:

1. При проверке реализации органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ возложенных на них законом полномочий в области охраны здоровья граждан необходимо получить ответы на следующие основные вопросы:

принимались в субъекте РФ законодательные или иные нормативные правовые акты по вопросам здравоохранения, в достаточной ли мере проводится контроль за защитой прав граждан в области охраны здоровья;

обеспечивается ли законность правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения; соответствуют ли они положениям Конституции РФ и требованиям федерального законодательства (ст. 81, 86 Основ);

разработана ли в субъекте РФ территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, включая территориальные программы ОМС, и как она реализуется (ст. 81 Основ);

разрабатываются и реализуются ли программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию гражданам медицинской помощи;

осуществляется ли контроль за деятельностью учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения по обеспечению прав граждан в части реализации территориальных программ государственных гарантий по оказанию гражданам бесплатной медицинской помощи;

не ущемляются ли права граждан на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения (ст. 10, 18 Основ);

выполняются ли требования законодательства об оказании гражданам скорой медицинской помощи при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях) (ст. 32, 80 Основ);

своевременно ли оказывается гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, перечень которых определяется Правительством РФ, медико-социальная помощь и обеспечивается ли бесплатно или на льготных условиях диспансерное наблюдение в соответствующих лечебно-профилактических учреждениях (ст. 29, 32 Основ);

соблюдается ли бюджетное законодательство при формировании расходов бюджетов субъектов на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи в соответствии с номенклатурой медицинских организаций.

2. Проверка реализации органами местного самоуправления возложенных на них полномочий в области охраны здоровья граждан включает в себя получение ответов на следующие вопросы:

своевременно и во всех ли требуемых случаях оказывается гражданам бесплатная первичная медико-санитарная помощь учреждениями муниципальной системы здравоохранения (п. 6 ст. 10 Основ);

соблюдается ли бюджетное законодательство при формировании расходов муниципальных бюджетов на здравоохранение;

созданы ли условия для организации первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях;

заключен ли договор на обязательное медицинское страхование неработающего населения муниципального образования;

проводится ли контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, обеспечиваются ли пациенты лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения;

своевременно ли информируется население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

выявлялись ли в регионах факты злоупотребления со стороны должностных лиц и медицинских работников, выразившиеся в нецелевом использовании денежных средств, предназначенных для закупки медицинского оборудования; законность и обоснованность правовых мер, принятых по таким фактам.

3. При проверке законности в деятельности Росздравнадзора выяснению подлежат такие основные вопросы, вытекающие из его полномочий и требований Федерального закона № 323-ФЗ (Основы):

соответствие действующему федеральному законодательству изданных нормативных правовых актов;

исполнение полномочий по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания;

порядка организации и проведения медико-социальной экспертизы, а также реабилитации инвалидов; стандартов качества медицинской помощи;

соблюдение порядка проверки деятельности организаций здравоохранения, аптечных учреждений, других организаций, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения;

законность и полнота мер, применяемых к нарушителям закона в названной сфере, в том числе: использование предусмотренных законодательством мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений;

осуществление контроля за деятельностью территориальных органов Росздравнадзора и подведомственных федеральных государственных учреждений;

соблюдение порядка регистрации предельных отпускных цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства в установленном законодательством порядке;

соблюдение порядка лицензирования медицинской деятельности; деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Кроме того, в Росздравнадзоре целесообразно выяснить следующие вопросы:

не было ли фактов перепоручения проверки качества оказания медицинской помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

не было ли фактов направления жалоб на рассмотрение в соответствующие органы или должностным лицам, решения или действия (бездействие) которых обжалуется;

выполняется ли обязанность о направлении в правоохранительные органы материалов по фактам, требующим проверки на предмет наличия признаков преступления.

4. При проверке законности в деятельности территориальных органов Росздравнадзора выяснению подлежат следующие вопросы:

проведение в организациях или лечебно-профилактических учреждениях здравоохранения проверок соблюдения требований законодательства о предоставлении гражданам бесплатной медицинской помощи, законность и обоснованность мер, принятых по выявленным правонарушениям;

исполнение возложенных полномочий по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов качества медицинской помощи;

соблюдение порядка лицензирования медицинской деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

соблюдение порядка и оснований проведения плановых и внеплановых проверок и их результативность;

осуществление контроля за выполнением выданных предписаний, законность применения мер административного воздействия к виновным лицам, контроль за уплатой штрафов лицами, в отношении которых приняты решения о привлечении к административной ответственности;

имели ли в регионах место случаи смерти или заболевания людей, в том числе детей, вызванные необоснованным отказом в бесплатной медицинской помощи, а также в результате несвоевременно либо неквалифицированно оказанной медицинской помощи. Проводились ли по таким фактам соответствующие проверки, их полнота, обоснованность и правильность принятых по ним решений.

5. В территориальных фондах обязательного медицинского страхования выяснению подлежит следующий перечень вопросов, определенный требованиями Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»: