«НА ПРАВАХ РУКОПИСИ ЯВНОВА ИРИНА ИВАНОВНА ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ В ПОЛИТИКЕ КОНСЕРВАТИВНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА М.ТЭТЧЕР (1979 – 1990 гг.) Специальность 07.00.03 – Всеобщая история (новая и новейшая история) ...»

Еще в 70-х годах Национальная служба здравоохранения Великобритании была ориентирована на самообеспечение населения. В частности, сравнительно Медицинский персонал, оказывая услуги таким пациентам, получал наряду с государственной зарплатой дополнительную оплату. Важнейшими элементами медицинской «индустрии» являлись больницы, существовавшие на средства частных лиц или организаций, врачи, занимавшиеся частной практикой. медицинского обслуживания определила дальнейшие пути приватизации услуг здравоохранения. Практически ничего нового в этой политике не предлагалось, и тем не менее, с ее помощью создавались необходимые предпосылки для достижения такой степени разгосударствления, которая придала бы здравоохранению новое качество. Помимо уже упоминавшихся путей внедрения «рыночных» начал в национальную службу здравоохранения, которые М.Тэтчер стала настойчиво поощрять и стимулировать, ее правительство начало апробировать и другие пути деэтатизации.

Важнейшим фактором, определившим характер политики государства в сфере здравоохранения, явилась расстановка сил в системе, которая отражала государственных больниц и фирм и т.д. Природа этих противоречий – в неравномерности экономического развития частнособственнической медицины. В 1980 г. укрепил свои позиции больничный бизнес, потеснив на рынке медицинских услуг врачей. В частности, наиболее распространенной мерой правительства явилась сдача различного рода вспомогательных служб и услуг на контрактной и конкурентной основе на откуп частному бизнесу. К их числу относились уборка больничных помещений, стирка и глажка больничного белья, вспомогательный уход за больными.108 Общая стоимость этих услуг по стране в различных медицинских учреждения заметно отличалась.

В 1983 г. руководство Национальной системы здравоохранения издало директиву, в которой была определена общая стоимость вспомогательных услуг. Эта цифра составляла 1 млрд. ф. ст.109 Неудивительно, что частные здравоохранения вступили в острую конкурентную борьбу за большой рынок.

По данным британской печати, в марте 1984 г. количество сделок, оформленных с частным бизнесом, варьировалось от 74 до 90%, а на долю государственных служб приходилось лишь от 10 до 26%.110 Кроме того, частные фирмы порой заключали убыточные для себя сделки с целью закрепить за собой столь перспективный рынок.

В марте 1985 г. старые медицинские службы получили половину всех контрактов.111 В марте 1988 г. эта цифра составила уже 4/5 всех контрактов, что свидетельствовало о стремительном росте старых медицинских служб, вынужденных «подтянуться» в условиях острой конкуренции. Согласно официальным данным, чистая экономия государства на вспомогательные медицинские службы составляла 100 млн. ф.ст. ежегодно. Во второй половине 80-х годов доля частного сектора значительно снизилась, но это не означало прекращение его экспансии в Национальную систему здравоохранения. Во-первых, ряд частных фирм стали заключать контракты на совокупность определенных видов услуг, а не на какой-то один вид услуг. К их числу, помимо выше перечисленных, относились охрана зданий, управление хозяйством больниц и поликлиник, обслуживание пациентов на дому, поддержание чистоты вокруг помещений и мытье стекол, антиинфекционный контроль, содержание парковочных стоянок. Такого рода контракты позволили частным фирмам практиковать совмещение различных профессий. Во-вторых, частный сектор стремился значительно расширить перечень услуг, подлежащих контрактации. В этой связи, главными объектами частных фирм становились основные медицинские службы: аптекарское обслуживание и отдельные виды лабораторных анализов, дежурство в палатах, медицинская помощь не на дому.114 В конце 80-х годов подобного рода услуги стали включаться в перечень услуг, подлежащих сдаче в контракт на конкурентной основе. В свою очередь, министерство здравоохранения требовало предоставления планов дальнейшей приватизации от такого рода управления.

Система распределения медицинских услуг в целом по стране не обеспечивала охраны здоровья общества и не гарантировала всеобщего доступа предоставления контрактов врачам и подготовки медицинских кадров. Контроль с его стороны привел к чрезмерно узкой специализации, избытку одних специальностей и острой нехватке других (например, переизбыток хирургов и нехватка терапевтов).116 Естественно, это вызвало растущее недовольство работников и их профсоюзов.

Консервативное правительство М.Тэтчер предприняло реформу структуры подразумевала инкорпорировать в управление медицинской службы методы и персонал из сферы частного бизнеса.117 В этой связи, в предвыборном манифесте консерваторов 1987 г. говорилось, что Национальная система здравоохранения – «это не бизнес. Однако она должна управляться теми же способами, что и бизнес. Мы ценим предпринимательство в общественных службах столь же высоко, как и в частном секторе».118 Квалифицированные руководители частного сектора стали все чаще приглашаться на руководящие должности в службу здравоохранения. «Новоиспеченные» руководители привносили в систему элементы рыночных отношений. Стала распространяться практика сдачи целых административно-управленческих структур частным фирмам. Правительство М.Тэтчер всячески поощряла партнерство специализирующимися в области здравоохранения. Помимо коммерциализации государственного здравоохранения правительство М.Тэтчер всячески поощряло развитие частных больниц, клиник, аптек и частного медицинского страхования. В результате, если в 1979 г. ими пользовались примерно 2 млн. англичан (около 5% населения), то в 1986 г. эти цифры возросли соответственно до 5 млн. или 9%. Провозглашенное правительством расширение возможности «выбора»

между частным и государственным медицинским обслуживанием не имело смысла для менее обеспеченных слоев, которые на практике должны были пользоваться ухудшившимися государственными услугами. С мая 1979 г. по апрель 1983 г. плата за рецепты выросла на 600%, увеличилась плата за зубоврачебное обслуживание. В 1982 г. 40% из миллиона человек, занятых в Национальной системе здравоохранения, имели зарплату, обеспечивающую им прожиточный минимум ниже официальной черты бедности.121 С апреля 1982 г.

консерваторы начали осуществлять реорганизацию Национальной службы здравоохранения, ликвидировав многие ее демократические установления, которые были введены лейбористским правительством.

Согласно данным опроса, проведенного осенью 1986 г. фирмой Харрис, 68% англичан считали, что за семь лет пребывания консерваторов у власти противоположного мнения. инициатив. Объектом глубокой перестройки должна была стать и система здравоохранения. М.Тэтчер решила применить принципы свободного рынка к Национальной службе здравоохранения. Целью явилось предоставление врачам и больницам большой свободы действий, снижение неоправданных издержек в здравоохранении и более экономного расходования государственных средств.

Противники М.Тэтчер в этом вопросе, однако, полагали, что на самом деле она стремиться добиться приватизации здравоохранения. Она действительно хотела эффективной, но Тэтчер понимала, что страна этого не потерпит. Когда она попыталась ввести частное страхование, в парламенте премьер-министра подвергли настоящей расправе. Ее предварительные и ориентировочные предложения на этот счет Нейл Киннок назвал "дешевой и скверной стратегией дешевого и скверного правительства".123 Тэтчер отступила, но продолжала дразнить систему. Некоторые больницы начали арендовать рентгеновское оборудование вместо того, чтобы покупать его. Питание больных и организация охраны больниц в некоторых случаях тоже перешли к частным фирмам. Несмотря на то, что, по данным опросов общественного мнения, более 90% англичан возражали против таких мер, была введена плата за профилактические осмотры у окулистов и стоматологов. Вместо врачей администраторами в некоторых больницах стали профессиональные менеджеры. Эти реформы, как и некоторые другие, нацеленные на то, чтобы ввести дух конкуренции, побудить, поднять производительность труда, сократить время ожидания в очереди на операцию, были в целом оправданы. Но они вызвали беспокойство у рядовых англичан, считающих, что Тэтчер пытается американизировать Национальную систему здравоохранения. Врач по "Коммерциализация здравоохранения – это верный путь вниз, к тому, к чему уже пришла медицина в Америке: к первоклассному обслуживанию для богатых и десятиклассному – для бедных".125 Тэтчер возражала. С учетом инфляции ассигнования на НСЗ в период с 1979 по 1989 гг. выросли уже на 40%, достигнув уже 47 млрд. $.126 И тем не менее, выросло и количество жалоб на работу здравоохранения, и требования все новых ассигнований. И поэтому Тэтчер не сдавалась: "Накачивание денег – не ответ. Необходимо заставить систему работать лучше", - справедливо подчеркивала она.127 Но сколько бы Тэтчер не объясняла, как она намерена улучшить работу здравоохранения, ее продолжали обвинять в том, что она стремиться разрушить систему с тем, чтобы сэкономить на ассигнованиях.

Великобритании существовала система государственного бесплатного медицинского обслуживания. Из социальных фондов покрывалось 86% расходов на медицинское обслуживание.128 Внедрение в медицинскую практику самого передового, а значит и самого дорогого оборудования, процесс старения населения Великобритании – эти и многие другие причины подрывали основы так называемой социализированной медицины. В конце 80-х годов 831 тыс. британцев числились в списках ожидающих на бесплатную операцию.129 Нередко эта очередь растягивалась на годы. Великобритания направляла на цели здравоохранения относительно малую часть своего валового национального продукта – 5,9%.130 Правительство тори передало частным компаниям питание в больницах и обслуживание коммунального хозяйства медицинских учреждений. Во главе больниц поставлены специально обученные менеджеры. Был сделан упор на создание качественной медицины, приватизацию второстепенных аспектов данной сферы, развитие профилактики с учетом вопросов экологии.

Предприятия, загрязняющие окружающую среду, несли и дополнительные затраты на медицину. Чтобы избежать значительных налоговых изъятий, компании шли на внедрение чистых технологий, на расширение мер по предупреждению заболеваний. Тем не менее, система здравоохранения не была обеспечена в достаточной степени медперсоналом. Наиболее тяжелое положение было среди младшего медицинского персонала, что объясняется низкой зарплатой. Так, в середине 80-х годов более 40% мужского вспомогательного медицинского персонала и 70% женского зарабатывало ниже черты бедности, которая составляла 120 ф.ст. в неделю. Намечавшиеся меры по дальнейшей приватизации не могли решить проблем здравоохранения, а только усугубили их. По данным независимой ассоциации медицинского попечения с 1979 г. было закрыто 468 больниц, т.е.

было потеряно 16% коек. За это же время количество частных больниц выросло со 150 до 212, а количество коек с 6 617 до 10 673.132 Таким образом, рост частного больничного сектора все-таки не смог покрыть потери государственного медицинского обслуживания. 82% англичан не желали приватизации медицинского обслуживания. Наиболее тревожным для правительства тори оказался тот факт, что 68% сторонников консервативной партии фактически отвергли саму идею экономии на нуждах медицины. Опрос, проведенный в Англии в 1988 г. показал, что 66% выступили за сохранение сочетания государственных и частных медицинских учреждений. Меньшинство в 28 % поддерживали только государственную медицину и лишь 3% - только частную систему.133 В целом сохранился принцип обеспечения равного доступа к медицинскому обслуживанию, хотя состоятельным британцам удавалось получить лучшее обслуживание (сроки лечения, комфорт), чем менее обеспеченным.

Рост государственных расходов на здравоохранение за 1979/80– 1984/85 финансовые года составил в реальном выражении 8%.134 Ассигнования распределяются между двумя программами: на услуги, оказываемые через Национальную систему здравоохранения (НСЗ) и на уровни местных органов власти. Соответствующие данные приведены в таблице 2:

лечение в госпиталях и других медицинских учреждениях лечение на дому Ассигнование местных органов власти:

Рассчитано по: The Government’s Expenditure Plans, 1985/86 to 1987/88. L., Public Expenditure on the Social Service. Fourth from the Social консерваторов вынуждено бороться с малозависящим от него ростом по данной статье расходов. Это вызвано двумя основными причинами: прежде всего демографическими изменениями в стране, а также техническим прогрессом.

Действие демографического фактора выражается в процессе "старения нации" - резком увеличении в стране числа пожилых и престарелых. Данная категория населения представляет особенно сильный спрос на услуги, предоставляемые государством в сфере здравоохранения. Например, расходы на нужды английских граждан в возрасте 75 лет и старше составили в 1982/83 фин.г. сумму в семь раз большую, чем расходы на обслуживание граждан в трудоспособном возрасте.135 Технологические изменения также сыграли свою роль: разработка и применение кардинально новых способов лечения и связанное с ними увеличение в числе лиц, которые нуждались и которым могла быть оказана соответствующая медицинская помощь, также здравоохранения.

Единственным подвигом расходов на здравоохранение, на которые выделенные ассигнования были снижены в реальном выражении, являются капитальные расходы, осуществляемые на уровне местных органов власти. В то же время текущие затраты данных органов, составляющие свыше 95% их общих расходов, увеличились почти на 8% в реальном выражении с 1979/80 по 1984/85 фин.год.136 Это привело к тому, что расходы на здравоохранение местных властей все равно росли, хотя и не столь быстрыми темпами, как ассигнования по НСЗ. Снижение расходов на капитальные нужды во многом можно объяснить политикой правительства М.Тэтчер, направленной на ограничение размеров субсидирования местных органов самоуправления их центрального бюджета. В результате местные органы власти стремились расширить объем медицинских услуг, предоставляемых через частный сектор, так как в этом случае затраты уже проходили по неограниченной кассовыми лимитами статье «социальное обеспечение».

Таким образом, политика консервативного правительства М.Тэтчер в области здравоохранения была ориентирована на приватизацию услуг, с целью дать возможность гражданам страны всецело полагаться исключительно на собственные силы.

Реформистская деятельность консерваторов в сфере социального реформирования в 1979-1989 гг. в определенной степени представляла собой попытку продолжить ранее начатые курсы. Причем забота о здоровье и образовании возводилась в ранг первостепенных задач консервативной партии.

В то же время отсутствие четкой и продуманной программы проведения преобразований в этих сферах определило смешанный характер эффективности законодательств. Правительство М.Тэтчер практически вынуждено было взяться за наиболее важные проблемы под давлением общественности и невозможности далее откладывать их рассмотрение на неопределенное время.

Таким образом, практическая значимость мероприятий, принятых, к примеру, в сфере здравоохранения, была существенно понижена неготовностью общества к столь радикальным изменениям. В свою очередь, в области школьного образования принятием Акта 1988 г. была по существу завершена программа реформ, намеченных в оппозиции. Согласно оценке самих консерваторов, законодательными актами из всех, которые были когда-либо приняты после 1944 г.

И, тем не менее, реформы, проведенные консервативным правительством М.Тэтчер, в данных социальных сферах окончательно не решили существующих в них проблем, что само собой вызвало необходимость вернуться к их рассмотрению в будущем.

ГЛАВА II. ЖИЛИЩНАЯ ПОЛИТИКА ПРАВИТЕЛЬСТВА М.ТЭТЧЕР

§1. Государственная жилищная политика.

Проблема обеспечения жильем, насущная для любого общества, занимает одно из центральных мест в социальной и экономической политике британского правительства.

Вмешательство правительства в эту сферу жизни общества началось в период индустриальной революции и интенсивной урбанизации страны, повлекших за собой резкое ухудшение жилищных условий возросшего городского населения: бездомность, скученность, антисанитарию. Причем не только изменились к худшему условия проживания, но иными стали позиции общества. Повысились требования, пересмотру подвергались нормы, существовавшие на протяжении десятилетий. С начала ХХ века британское правительство все в большей степени включалось в жилищную политику. Годы после первой мировой войны представляли собой поворотный пункт в этом отношении. Прекращения нового строительства в период войны привело к острой его нехватке. Правительством был намечен ряд программ для расчистки трущоб, которые особенно активно осуществлялись в 30-е годы, когда было снесено около 2 миллионов пришедших в негодность жилищ. Одновременно наметился бум строительства домов в частном секторе, который был прерван второй мировой войной. Период после окончания войны ознаменовался постоянным и глубоким вмешательством правительства в жилищную политику и практику. Ущерб, нанесенный войной жилому фонду страны, было трудно возместить, не прибегая к помощи государства: 750 тысяч домов подверглось полному или частичному разрушению в результате бомбардировок. Кроме того, обветшало и уцелевшее, не ремонтировавшееся во время войны жилье.3 Поэтому для первых послевоенных лет стало характерно основной упор делать не на новое строительство, а на ремонт и восстановление существующего жилого фонда. К 1949 г. было реконструировано более 3 млн. жилищ.4 Интенсивно в послевоенные годы велось и муниципальное строительство. Консервативное правительство Бевина наметило программу строительства 300 тыс. жилищ в год. Однако экономический кризис вынудил сократить ассигнования на капитальные расходы, и поставленную цель удалось осуществить лишь правительству Макмиллана в 60-е годы и то в неполной мере. В Великобритании имеется четыре главных вида владения: собственность на занимаемое жилье (owner occupation); владения на правах аренды в муниципальном жилом фонде (council renting); владения на правах аренды у жилищных ассоциаций и владение на правах аренды жильем, находящимся в частной собственности. (private renting). Непосредственно после окончания второй мировой войны доля квартир и домов, находящихся в собственности жильцов, была в Великобритании самой низкой среди стран Запада, но в последующие годы отмечался активный рост численности этого вида владения, особенно ускорившийся после 1979 года.

Причем рост осуществлялся в основном не за счет нового строительства, а в результате приватизации муниципального жилья: менее 15% годовых продаж приходилась на перепродажи. Большинство владельцев жилья приобретали недвижимость в кредит. Как правило, ссуды они брали у строительных обществ и выплачивали их с процентами в течение 20 – 25 лет.

Таблица №3. Владение жильем в Англии и Уэльсе (в %) Источник: Malpass P., Murre A. Housing policy and practice. L.: Basingstoke:

Macmillan, 1990. Р.14.

Miles D. Housing and the wider economy in the short and long run // Nat.inst.

econ. rev. L. 1992. № 1. Р. 66.

Для семей, владеющих своим жильем, на правах собственности, чаще всего характерны высокие доходы, хотя в конце 80-х гг. социальный состав их стал более разнообразен: в число владельцев влились люди с доходом ниже среднего. Так, например, социологический опрос, проведенный в 1989 г.

показал, что форма владения жильем на правах собственности среди молодых семей наиболее популярна. Около 85% молодых семей предпочитают жить в своем доме. Аренда в частном секторе была основным видом владения жилья в ХIХ в.

Более 90% населения арендовало свое жилье у частных домовладельцев. Со временем условия инвестирования и правовые ограничения в сфере отношений домовладельцев с квартиросъемщиками привели городской лендлордизм в упадок. По своему уровню жилье в частном арендном секторе было ниже муниципального: 68,5% частного жилья было построено до 1914 г. (в государственном секторе – 3,7%).9 В 1984 г. лишь 2,5 миллиона жилищ из имеющихся 17 миллионов принадлежало частным домовладельцам.10 В 1986 г.

сектор жилья, арендуемого у частных лиц, составлял всего 12% жилого фонда.11 Тем не менее к концу 80-х годов наметилось оживление интереса к этому виду обеспечения жильем, связанное со стремлением привлечь в жилищную сферу частную инициативу. Закон о жилище 1988 г. освободил частный сектор от контроля и предоставил местным властям оказывать последнему помощь. Консерваторы полагали, что роль этого сектора состоит в том, чтобы расширить потребительский выбор, предложить жилье более высокого качества, увеличить общий объем жилого фонда. Аренда у жилищных ассоциаций – относительно новая форма владения жильем, хотя кооперативное движение в жилищной сфере – явление далеко не новое. В 80-е годы происходило постепенное огосударствление жилищных ассоциаций и расширение их роли.

В собственности муниципалитетов в 1989 г. находилось 25% всего жилого фонда Британии – эта самая высокая доля среди стран Запада.13 Следует отметить, что муниципальное жилье первоначально было нацелено на удовлетворение потребностей респектабельных рабочих семей, которые могли вовремя вносить квартирную плату, и заботились бы о своем доме и саде.

Жилищные нужды семей с низким доходом, как правило, удовлетворялись в частном арендном секторе. Особенности аренды в муниципальном жилом фонде состоят в том, что во-первых, по идее арендная плата должна устанавливаться на некоммерческой основе. Этот принцип далеко не всегда осуществлялся на практике; во-вторых, не способность платить, а потребность в жилье предполагалась основным критерием в решении о предоставлении жилья; в-третьих, правительственный контроль над этим видом владения жильем наиболее очевиден.14 С ростом собственности на жилье начался процесс маргинализации муниципального жилого фонда. Местные органы все в большей степени стали предоставлять свои дома и квартиры низкооплачиваемым слоям населения, тем, кто не был в состоянии приобрести свое жилье в собственность. В муниципальные дома стали вселяться семьи с одним родителем, представители этнических меньшинств, т.е. те, кого в прошлом муниципалитеты предпочитали не допускать в свой жилой фонд.

Результатом явилась большая задолженность по арендной плате – более 20% в 1988 г. Кроме того, в 80-е годы шел активный процесс демуниципализации жилого фонда, т.е. продажи жилья арендаторам. За период с 1979 по 1989 г.

6 млн. семей приобрели в собственность свое жилье. В 1989 г. было приватизировано 1,5 млн. жилищ. Местным властям дано право при определенных условиях продавать свой жилой фонд альтернативным организациям (обычно в качестве покупателей выступают жилищные ассоциации). Продажа допускается, если она получит одобрение большинства квартиросъемщиков и будет санкционирована министром, ведающим жильем.

В начале 90-х годов сектор муниципального жилья находился в упадке, который совпадал с последствиями долговременных перемен в характере владения жильем, с социальными и демографическими тенденциями, способствующими усилению маргинализации государственного жилого фонда.

Кроме того, муниципальные дома состарились и обветшали, особенно во внутренних районах больших городов, и этот вид найма окончательно потерял престиж. Муниципальное жилье стало рассматриваться как второсортное. Одновременно посредством налоговой политики стимулировался рост количества домов и квартир, находящихся в собственности жильцов. И если в 20-е годы предоставление отдельного жилья каждой семье было мечтой реформаторов, то, начиная с 1945 г. это стало целью государственной политики, а в 70-е годы Британия прочно встала на путь осуществления поставленной цели: достойное жилье для каждой семьи за доступную цену. Эта политика привела к значительному улучшению жилищных условий населения Великобритании. Число семей, живущих в домах или квартирах низкого качества, уменьшилось с 7 млн.500 тыс. в 1957г. до 1 млн.600 тыс. в 1976 г. Численность перенаселенного жилья упала за этот период с 650 жилищ до 150 соответственно. Нехватка жилья в абсолютном выражении была ликвидирована: если в 1951 г. в Англии и Уэльсе бездомных семей было на тыс. больше, чем свободных домов и квартир, то в 1976 г. свободных домов и квартир стало на 500 тыс. больше, чем семей, нуждающихся в них.18 Тем не менее, проблема бездомности решена не была: не всем семьям были доступны даже относительно дешевые муниципальные квартиры. Качество жилья также оставляло желать лучшего. К концу 70-х годов в правительственных кругах верх взяло убеждение, что муниципального – сведен до минимума. Преподаватель Лондонской школы экономики М.Лафлин выделяет четыре возможные причины этого сдвига: 1) жилищная политика использовалась как средство ускорения темпов экономического роста, экономические соображения превалировали над социальными; 2) ни один состав правительства, как лейбористского, так и консервативного, не был готов к разработке рациональной политики, а охватывающей финансирование жилищной сферы; 3) хотя большая часть муниципального жилого фонда находилась в удовлетворительном состоянии и качество квартир было относительно высоким, некоторая их доля, особенно во внутренних районах больших городов, и там, где строительство осуществлялось в 60-х годах преимущественно индустриальными методами, не пользовалась популярностью. Неудовлетворенность муниципальными квартирами этого рода постепенно распространилась на муниципальное жилье в целом; 4) найм жилья в частном секторе, объем которого резко сократился в послевоенный период, в основном регулировался законодательными актами.

Взаимоотношения же местных властей с квартиросъемщиками не имели правовых рамок. Такая автономность в управлении жилым фондом базировалась на предположении, что местные власти должны выступать в качестве домовладельцев, но это предположение, как показала практика, не всегда было оправдано. В совокупности, приведенные выше соображения обусловили тот факт, что муниципальное жилищное строительство не реализовало полностью свой потенциал в качестве альтернативной формы найма. Образовавшийся в 70-х годах избыток жилья еще более ослабил позиции муниципалитетов в качестве домовладельцев в их конкуренции с частным сектором. Сокращение государственных расходов усугубило положение. Муниципальное жилищное строительство стало первой мишенью не только для урезывания отпускаемых средств, но и поводом для пересмотра роли органов местного самоуправления в экономической и социальной жизни страны. Защита здоровья жителей городов требовала установления хотя бы минимальных норм жилой площади, приходящихся на каждого жителя, удовлетворительных освещения и вентиляции. Эти проблемы наряду с последующее размещение отходов, водоснабжение и т.п.) могли быть решены только на правительственном уровне. Развитие коммунальных служб было тесно связано со становлением местного самоуправления. Решение проблемы "здоровья городов" перешло от филантропических организаций к городским властям. Именно местные органы власти конца 60-х начала-70-х гг. ведали обеспечением жильем, его строительством и ремонтом, выступали в качестве домовладельцев, определяли потребность в жилье, заботились о бездомных. Однако местные власти не имели достаточных ресурсов для решения всех сложных проблем с жильем. Более того, их полномочия и возможности постепенно сужались, имелись значительные региональные различия как в обеспеченности жильем, так и в его качестве, и в уровнях арендной платы. Не была решена проблема бездомности. Изменившиеся экономические и социальные условия требовали нового подхода к решению жилищных проблем.

Такой подход начал осуществляться после 1979 года и проявился наиболее полно в 80-е годы. Начало пересмотру положило лейбористское правительство Г.Вильсона, консервативное правительство М.Тэтчер придало процессу пересмотра идеологическую окраску: жилье предлагалось рассматривать как товар, подлежащий реализации на рынке. Государству же оставлялась забота об обеспечении жильем лишь тех групп населения, которые были не в состоянии воспользоваться рынком. Были созданы благоприятные условия для разработанной в оппозиции неоконсервативной социально-экономической стратегии. Однако на пути ее реализации правительству и его главе пришлось столкнуться с массой проблем внутриполитического плана. Нередко эти проблемы обострялись настолько, что оттесняли на второй план решения задач более крупного, стратегического характера.

В результате и у сторонников радикальных мер, и у беспристрастных наблюдателей порой складывалось впечатление, что правительство погрязло в конъюнктуре, топчется на месте и даже теряет четкие ориентиры.25 Схожие заключения делались и рядом исследователей позднее, когда они анализировали более длительные периоды деятельности Тэтчер и ее кабинета. Консервативный манифест 1979 года делал особое ударение на жилищном строительстве. Под заголовком "Помощь семье" жилищное строительство получило 1,5 страницы – больше, чем социальная защита или здравоохранение и образование. Консервативный манифест 1979 года провозгласил право арендаторов покупать свои дома, а также предоставлял им скидки от 33% до 50%.28 Также манифест давал право арендаторам покупать дома у жилищных ассоциаций.

Тем, кто не хотел покупать дома в собственность, манифест предлагал новые права и возможности арендного характера.

18 мая 1979 года, спустя две недели после выборов, консервативное правительство дало местным властям и корпорациям новых городов разрешение продавать дома и квартиры со скидками. Консервативный манифест провозгласил "лучшее использование существующего запаса домов.

Мы намереваемся ввести новую систему краткосрочного владения".29 Помимо права покупать, манифест гарантировал покупательские схемы, которые должны были дать возможность людям купить дом или квартиру по ипотеке.

разгосударствления жилья, сформированное в 1979 году правительство в срочном порядке провело через парламент законодательство. Акт о жилищном строительстве был принят во втором чтении 15 января 1980 г.30 Законом о жилище 1980 г. предусматривалось три основные реформы: право квартиросъемщиков купить свое жилье на льготных условиях; гарантия квартиросъемщику владения жильем и права управления им; новая система субсидирования жилья.

Право местных властей продавать муниципальные дома и квартиры – явление для Британии не новое. Впервые оно было введено законом о жилье 1925 г. и подтверждено одноименным законом 1957 г. Однако продажа могла быть осуществлена только при условии согласования с министерством, ведающим жильем. Условия согласования менялись послевоенными кабинетами министров в соответствии с их идеологическими установками. Согласно акту о жилищном строительстве 1980 г., каждый желающий мог на сравнительно льготных условиях (рассрочка выплаты стоимости дома, невысокая оценка и т.п.) приобрести занимавшееся им жилище в собственность, со всеми вытекающими отсюда правами. И практически тут же началась распродажа. Десятки, а затем и сотни тысяч семей становились домовладельцами, а к концу 80-х число их превысило миллион. Это составило около пятой части всего муниципального жилого фонда, доля которого сократилась с 30% в конце 70-х годов до 25% в 1988г. Закон о жилище 1980г. гарантировал полное и свободное владение тем, кто прожил в данной квартире или доме не менее 3-х лет. Гарантия собственности – ключевая концепция этого закона, и в соответствии с рядом его положений подавляющее большинство квартиросъемщиков получали такую гарантию.

Условия, на которых осуществлялось право на приобретение в собственность жилья, были достаточно благоприятными: цена основывалась на рыночной, но потенциальный владелец получал 33% -ную скидку и еще по 1% за каждый прожитый полный год сверх необходимого трехлетнего минимума. Скидка, тем не менее, не должна была превышать 50% стоимости приобретаемого жилья.

Если дом или квартира перепродавалась в течение первых пяти лет после приобретения, предусматривалось возмещение скидок в размерах 20% за каждый год, прошедший между приобретением жилья и его перепродажей.

Закон представлял право закладывать свое жилье. Продажа муниципальных домов не была единственной мерой поощрения частного домовладения, хотя и являлась наиболее крупной и результативной.

Консервативное правительство Маргарет Тэтчер попыталось вдвое снизить ассигнования на государственное жилищное строительство, чем вызвало консерваторов был сделан на поощрение частного строительства домов, введении ряда льгот на выплату процентов за кредит, субсидий и налоговых льгот строительным компаниям. Главной целью всех этих мероприятий являлись ускорение частного строительства и сдерживание повышения цен на рынке жилья. Сопротивление местных властей таким благоприятным условиям приватизации было неизбежным, поэтому закон предписывал муниципалитетам три основных процедурных обязательства: 1) рассматривать заявления о приватизации в срок не более четырех недель со времени их поступления;

2) если право покупки подтверждалось, оформление ее должно было проводиться в насколько возможно сжатые сроки; 3) передавать недвижимость в собственность следовало немедленно после того, как все проблемы, касающиеся передачи и закладных, будут решены. Эти обязательства давали широкие полномочия надзора над процессом приватизации министерству окружающей среды, ведающему жилищной политикой: оно могло быстро и эффективно вмешаться в тех случаях, когда квартиросъемщик испытывал трудности в осуществлении своего права купить занимаемый им дом или квартиру. К январю 1984 г. министерство окружающей среды установило деловые контакты со 176 местными советами. В период государственного жилого фонда. В 1984 году был принят закон о жилье и контроле над его строительством.

Чтобы ускорить процесс приватизации, этот закон поставил под большой контроль жилищное строительство и расширил права на покупку жилья, в том числе и на престарелых.38 Трехлетний необходимый минимум проживания в выкупаемом жилье был сокращен до двух лет, хотя минимальная скидка была уменьшена с 33 до 32%, максимальная – увеличилась с 50 до 60%, квартиросъемщиков в муниципальных домах, в новых городах и в жилищных ассоциациях, жилье которых не являлось их полной собственностью, получили право на долговременную, вплоть до 125 лет, аренду своих квартир или домов. Закон о жилище и планировании 1986 г. включал меры по дальнейшему облегчению приватизации: увеличение скидок, упрощение процедуры, разрешение продавать квартиры и дома не только живущим в них арендаторам, но и другим частным лицам и организациям. К выборам 1987 г. наряду с лозунгом "Право купить" был выдвинут лозунг "Право на аренду". Предвыборный манифест консерваторов 1987 г. содержал пакет предложений по оживлению арендного сектора. Закон о жилище 1988 г. значительно расширил возможности выбора жилья, стимулировал конкуренцию между муниципальным и частным секторами.

Освобождение частного сектора от государственного контроля способствовало мобильности населения: человек больше не был привязан к своему жилью и мог выбирать место жительства в соответствии с возможностями получения работы и своими личными вкусами.42 Жилищные ассоциации получили мощный стимул, обретя гибкость, необходимую для роста капитала. Свобода выбора позволила ассоциациям дать квартиросъемщикам реальную альтернативу монополии на жилье местных властей, все ещё удерживающих свои позиции во многих регионах страны. Определение формы владения жильем было полностью передано в руки собственников в муниципальных и частных домах. Основной принцип закона 1988 г. – больше квартир, лучшее их качество и приватизировали свое жилье (в 1957 – 57 %).45 Согласно закону 1988 г., местным советам разрешалось денежное стимулирование тех, кто предпочитал купить дом в частном секторе. На советы также возлагалась обязанность продажи заброшенных и неиспользуемых земельных участков для строительства дешевого жилья. В руках местных властей находился значительный объем жилого фонда. Их обязанность – содержать этот фонд в порядке. Местным властям предоставлено право тратить 25% своих финансовых поступлений на осуществление жилищных программ. В 1988/89 фин.г. ассигнования на эти цели увеличились на 13,5 % по сравнению с предыдущем годом. Местные власти могли предоставлять субсидии жилищным ассоциациям и новым владельцам земельных участков. Правительство предусмотрело выделение дополнительных ресурсов тем местным советам, на территории которых потребность в жилье наиболее острая. В местностях с концентрацией муниципальных домов, находящихся в аварийном состоянии, учреждались специальные тресты по ремонту и строительству, которые должны были использовать и государственные, и частные финансы, и не только ремонтировать здания, но и обеспечивать в них размещение небольших магазинов, а также делать все возможное для увеличения занятости местных жителей. Тэтчеристское десятилетие показало драматический сдвиг в политике жилищного строительства. Вместо двойного подхода, включающего будущее расширение арендованного жилья и его приобретения в собственность, правительство определило свое предпочтение обеспечению частного сектора и негативное отношение к общественному сектору жилья. Данные таблицы 4 наглядно показывают процесс жилищного строительства в Великобритании.

Таблица №4. Динамика жилищного строительства в Великобритании в Источник: Department of the Environment. Quarterly Housebuilding statistics.

*) Предположительно.

Источник: Department of the Environment. Quarterly Housebuilding statistics.

Правительством М.Тэтчер был также предпринят ряд мер по возрождению пришедших в упадок внутренних районов крупных промышленных центров.

Так, в 1982 г. был создан фонд развития городов, средства из которого выделялись на жилищное строительство, восстановление пришедших в негодность городских строений и организацию занятости населения. За первые семь лет существования фонда им было выделено 149 млн.ф.ст. на осуществление более 300 программ, которые, в свою очередь, привлекли частные капиталы в объеме 583 млн.ф.ст. По подсчетам экономистов, к моменту завершения всех программ, финансируемых фондом, будет построено 7 тысяч новых жилых домов, восстановлено 460 га городских территорий и создано более 27 тысяч новых рабочих мест. С 1986 г. существует фонд восстановления городов, средства из которого идут на финансирование начальных этапов крупных проектов, к которым затем привлекаются частные фирмы. Более половины средств этого фонда пошло на развитие портового района г.Гулля, где развернулось жилищное строительство. С мая 1988 г. действует городской фонд, финансирующий проекты, стоимость которых превышает 200 тыс.ф.ст.52 С 1981 г. начата организация корпораций городского развития, создаваемых на определенный срок. Первая такая корпорация "Лондон доклэндз дивелопмент" была создана для реконструкции обширного района Лондона вдоль Темзы, где были расположены пришедшие в негодность причалы и склады. В распоряжении корпорации оказалось 2230 га земли был создан не только новый жилой район, но и центр деловой активности. Корпорация "Мерсисайд дивелопмент" располагала 960 га земли в г. Ливерпуле и к 1989 г. там помимо всего прочего было построено 240 жилых домов. В первой половине 1987 г. образовались еще 5 корпораций сроком на десять лет. В 1988 – 1989 гг. начали действовать корпорации "третьего поколения", которые должны осуществлять программы восстановления в течение трех - пяти лет. Правительством М.Тэтчер были также предприняты меры по улучшению жилищных условий сельского населения. Жилищная корпорация увеличила помощь жилищным ассоциациям в сельских районах, предоставив 1500 новых жилищ в 1987/88 гг., что в пять раз больше, чем в 1985/86 гг.54 Особая поддержка оказывалась жилищным ассоциациям в строительстве в деревнях с населением менее тыс. человек. Жилищная корпорация выделяла специальные средства для строительства на селе дешевых домов для продажи их в собственность.

Результаты жилищной политики консервативного правительства М.Тэтчер можно представить в следующих цифрах: рост доли жильцов – собственников:

55 % в 1979 г.; 66 % в 1989 г.; продажа муниципального жилья: всего продано домов и квартир: в 1979 г. – 42 285; в 1982 г. – 215 797; в 1986 г. – 101 066;

в 1988– 176 518; начато строительство местными властями в новых городах: в 1979 г. – 64 796 домов; в 1988 г. – 11 111; завершено строительство домов жилищными ассоциациями: в 1979 г. – 17 835; в 1980 г. – 21 097; в 1982 г. – 13 070; в 1984 г. – 16 642; в 1988 г. – 11 215; завершено строительство домов в муниципальном секторе: в 1989 г. – 13 тыс.; завершено строительство домов в частном секторе: в 1979 г. – 140 481; в 1980 г. – 98 838; в 1988 г. – 216 262;

снесено и законсервировано домов: в 1978/79 фин.г. –37 779; в 1987/88 фин.г. – 8 401; капитально отремонтировано муниципальных домов и домов в новых городах: в 1979 г. – 110 772; в 1988 г. – 243 353;55 выплачено пособий владельцам квартир и арендаторам (общее количество пособий): в 1979 г. – 388; в 1984 г.– 1 078 913; в 1988 г. – 549 746; выплачено общих субсидий казначейства на муниципальное жилье; в 1978/79 фин.г. – 1 258 млн.ф.ст; в 1980/81 фин.г – 1393 млн.ф.ст; в 1984/85 фин.г. – 342 млн.ф.ст; в 1989/90 – млн.ф.ст; валовые капитальные расходы местных властей в ценах 1986/ фин.г.; в 1978/79 фин.г. – 4 388 млн.ф.ст; в 1981/82 фин.г. – 2 458 млн.ф.ст.; в 1985/86 фин.г. – 2 821 млн.ф.ст.; валовые капитальные расходы жилищной корпорации в ценах 1986/87 фин.г.: в 1978/79 фин.г. – 632 млн.ф.ст.; в 1982/ фин.г. – 906 млн.ф.ст.; в 1985/86 – 716 млн.ф.ст. Таким образом, принятие консервативным правительством законов о жилищах представляло собой серьезную попытку решения жилищной проблемы. Правительство М.Тэтчер выступило в новой для себя роли – социального гаранта права населения на улучшение своих жилищных условий, предоставив займы для субсидирования расчистки трущоб и строительства нового жилья. Функционирование данных законопроектов было поставлено в прямую зависимость от инициативы местных властей и предпринимательской активности филантропически настроенных граждан. В результате, эффективность законов была существенно снижена реформаторами преднамеренным ограничением государственного вмешательства в разрешение жилищной проблемы.

§2. Институционная структура управления, система финансирования и государственных субсидий.

Главными институтами, имеющими отношение к жилищным проблемам, являются: центральное правительство, местные органы власти, жилищная корпорация, корпорация развития новых городов, жилищные ассоциации и строительные общества. Роль центрального правительства заключается в формировании политики, в осуществления. С 1919 г. жилищными делами ведало министерство здравоохранения, с 1951 по 1969 гг. – министерства местных органов власти и жилья, а затем местных органов власти; с 1969 по 1970 г. – министерство местных органов власти и регионального планирования, с 1970 г. – министерство окружающей среды; с 1976 г. в составе этого министерства был назначен министр, ведающий жильем и строительством. В период пребывания консерваторов у власти, как и ранее, местные органы власти были главными институтами, в ведении которых в течение длительного периода времени было сосредоточено обеспечение жильем. Даже в период тэтчеристского десятилетия, когда центральное правительство постепенно взяло на себя основные полномочия в этой сфере, сузив возможности местных властей до предела, местные советы не превратились в простые агентства центрального правительства, они оставались органами, участвующими в процессе принятия решений, способными модифицировать правительственную политику, применительно к своим конкретным условиям в процессе её осуществления. Местные власти, будучи независимыми выборными органами, часто занимают иную политическую позицию, чем правительство, что приводит к напряженности в их взаимоотношениях. Их цели и интересы часто не совпадают. Если центральное правительство озабочено макроэкономическим аспектом жилищной политики, местные власти заинтересованы в удовлетворении потребности жителей подведомственной им территории, в решении проблем управления жилым фондом, его расширения и содержания.

Поэтому, как считают сотрудники Бристольского политехникума П.Малпас и А.Мурье, не следует переоценивать возможности государственного вмешательства. Оно не столь могущественно на стадии осуществления принятой политики. Реализация ее менее предсказуема и вариантна на местном уровне. Жилищная корпорация представляет собой полуавтономный комитет в системе правительственных организаций. Она была учреждена законом о жилище 1964 г. для работы со строительными обществами и жилищными ассоциациями и для обеспечения финансирования последних. Корпорации развития новых городов были учреждены законом о новых городах 1946 г. В 40-х годах столкнувшись с проблемой перенаселения традиционных промышленных центров страны, правительство разработало и осуществило программу новых городов, в рамках которой жители городских центров с чрезмерной плотностью населения предлагалось благоустроенное единственными агентствами, ответственными за планирование и строительство новых городов. Они представляли собой поддерживаемые правительством общественные корпорации, финансировались казначейством и напрямую подчинялись центральному правительству. В Англии, Уэльсе и Шотландии было учреждено 28 таких корпораций, три корпорации были организованы в Северной Ирландии. В дальнейшем правительство предполагало передать управление жилым фондом новых городов не муниципалитетам, а жилищным ассоциациям.

Однако в ряде городов планы такой передачи вызвали сильную оппозицию. В итоге, право решать, кто будет домовладельцем, было представлено квартиросъемщикам. Программа создания новых городов представляет собой наиболее активный подход к обеспечению жильем в государственном секторе в послевоенный период. Однако капитальные расходы на жилищное строительство в них, начиная с 1986 г., снижались. Жилищные ассоциации – добровольные организации, впервые появившиеся самофинансирования и имели целью обеспечение промышленных рабочих жильем хорошего качества. В круг их обязанностей входили строительство, усовершенствование, ремонт и управление жильем. Деятельность их осуществляется на основе, исключающей получение прибыли. Хотя они владеют всего 2% национального жилищного фонда, их вклад в жилищную программу весьма значителен.66 С 1977 по 1988 гг. доля построенных или ассоциациями жилищ колеблется от 10 тыс. до 20 тыс. в год.67 Роль ассоциаций продолжала расширяться в тэтчеристское десятилетие. Благодаря небольшим размерам они обладали необходимой гибкостью, в результате чего быстро откликались на изменения в спросе и предложении на рынке жилья.

По закону о жилище 1988 г. ассоциациям представлено право брать на себя управление муниципальными домами или становится их собственниками.

Финансирование их осуществлялось как через жилищную корпорацию, так и частным сектором.68 В 1989 г. около 75% арендных программ жилищных ассоциаций и практически все их программы совмещенного владения включали частное финансирование. Это дало возможность получить для сдачи в аренду на 13 тыс. жилищ больше, чем это было возможно без помощи частного сектора.69 Закон 1988 г. предоставил жилищным ассоциациям право проявлять большую самостоятельность в установлении арендной платы, не переходя, тем не менее, границ доступности этой платы для низкооплачиваемых групп населения. Правительство Тэтчер оказывает значительную помощь этим организациям.

В 1979/80 фин.г. на их нужды был выделен 401 млн.ф.ст.; в 1987/88 – 705 млн.ф.ст.; в 1988/89 – 792 млн.ф.ст. Численность жилищных ассоциаций значительно уменьшилась в 1989 г., с 4400 до 2672 за счет из укрупнения.72 П.Малпас и А.Мурье расценивали развитие жилищных ассоциаций и правительственную их поддержку как часть более широкой тенденции централизации в жилищной политике. Строительные общества – своеобразный вид кооперативных организаций, имеющийся только в Великобритании. Первое строительное общество появилось в 1775 г. в г. Бирмингеме. Суть этих обществ состояла в том, что люди объединяли свои сбережения с целью помочь друг другу в строительстве жилья. Когда постройка домов для всех членов данного строительного общества была завершена, оно прекращало свое существование. В начале ХХ в.

строительные общества стали постоянно действующими сберегательными и кредитными учреждениями и начали выплачивать проценты на вклады, чтобы привлечь капиталы. Это явилось, по словам председателя общества "Эбби нэшнел билдинг сосаети" П.Бирча, революционным переворотом в их деятельности.74 В начале ХХ в. насчитывалось 2 тыс. строительных обществ; к 1984 г. осталось 200, а к 1988 г. – 131 общество. Пять крупнейших обществ владели 56,3 всех их активов, следующие 11 – 28,5% и 112 самых маленьких обществ – 15%. В законодательном порядке общества были приняты в 1836 г., а в 1874 был принят закон о них.76 В последующие годы законодательство дополнялось, но основные его разделы оставались незатронутыми. В 1962 г. вступил в силу закон, который стал основным этапом в развитии строительных обществ: им, помимо финансирования строительства домов, которое составляло 90% их бизнеса, была дана возможность конкурировать напрямую с банками и другими финансовыми институтами в осуществлении целого ряда операций. 80% строительных обществ состояло в Ассоциации строительных обществ, административные и представительские функции которой приобретали все большее значение. Принимая на определенных условиях сбережения граждан, общества стали надежным источником финансирования для тех, кто хотел построить себе новый дом или улучшить планировку старого. Тем не менее, полная взаимность в отношениях между членами обществ существовала только тогда, когда они были временными. Постоянно действующие общества объединяют людей с диаметрально противоположными интересами: те, чьи сбережения хранятся в обществе, заинтересованы в высоких ставках процента на свои вклады, те же, кто брал ссуды, стремятся получить их под меньший процент. И все же строительные общества преуспевали в своей деятельности и играли ключевую роль не только в увеличении доли собственных домов в стране, но и в британской финансовой системе в целом. На их долю приходилось 80% финансирования жилищного строительства. Однако для удержания своих позиций им приходилось прилагать большие усилия. Главные их конкуренты – клиринг-банки повысили свой интерес к финансированию жилья. Но строительные общества не сдавали своих позиций и с успехом использовали внутренне присущую им эффективность. Самые крупные общества входили в первую сотню мировых банков, а "Галифакс" и "Эбби нэшнел" стояли на шестом и седьмом местах соответственно среди банков Великобритании, и их прибыль в 1987 г. выросла на 20%, что свидетельствует о сознательной ориентации современных строительных обществ на прибыль и является серьезным отступлением от их прежней идеологии.80 Строительные общества создавались как неприбыльные финансово независимые организации, однако происходило явное сближение их с банками. К этому вела вся логика их развития и давление конкуренции. Чем больше была степень конвергенции этих институтов, тем более сходным было правовое регулирование.

Как следует из вышесказанного, добровольный и частный сектор становились все более важными элементами государственной жилищной политики. Финансовая зависимость большой группы активных жилищных ассоциаций превращало их в агентства правительства, управляемые через жилищную корпорацию. Сотрудничество между правительством, строительными обществами и рядом институтов частного сектора меняло в корне характер жилищной политики. Ее централизация и снижение роли местных властей есть часть широких перемен в ее формировании и осуществлении.

Законы о жилище, принятые в 80-х годах консервативным правительством, в значительной мере расширили права квартиросъемщиков, дав им возможность контроля над своим жильем. Так, право купить было дополнено в 1988 г. правом выбора.81 Советы квартиросъемщиков муниципальных домов могли путем голосования принять решение о передаче своего дома другому домовладельцу. Чаще всего таким домовладельцем становились жилищные ассоциации. Голосованию предшествует период консультаций и переговоров.

Поиски нового домовладельца возлагаются на жилищную корпорацию. Эта же организация санкционирует ввод во владение. Квартиросъемщики определяют также уровень обслуживания, предоставляемый новым домовладельцем. Чтобы эти права были эффективно использованы, необходимо, чтобы муниципалитеты представляли своим арендаторам больше информации о результативности своей работы.

С апреля 1988 г. консервативным правительством была введена новая система грантов и выделены дополнительные ресурсы для поддержки и квартиросъемщиков.83 В 1988/89 фин.г. было ассигновано 3,25 млн.ф.ст. на гранты для финансирования программ участия арендаторов в контроле и управлении своим жильем. Участие арендаторов в жилищных ассоциациях финансируется жилищной корпорацией. объединенных в жилищные кооперативы, удовлетворены такой формой владения. Кооперативы, как правило, расходуют меньше средств на управление и ремонт, чем местные власти, и более эффективны. "Тресты действия для жилья" (housing action trusts), учрежденные по закону о жилище 1988 г., предназначены для приведения в порядок наиболее обветшалых муниципальных домов.86 Приобретя недвижимость у местных властей, трест для производства капитального ремонта и усовершенствования здания может использовать как государственные, так и частные ресурсы.

Арендаторам дано право простым большинством голосов принять или отклонить предложенный ремонт. Только заручившись согласием арендаторов, трест может стать временным домовладельцем. Иногда на время ремонта эту миссию выполняют сами жильцы. По окончании работ трест должен предложить квартиросъемщикам нового одобренного жилищной корпорацией домовладельца. Квартиросъемщики имеют право проголосовать за возвращение здания местному совету, которому в этом случае выделяют ресурсы для выкупа бывшей своей недвижимости.87 На организацию трестов было выделено в 1988 г. 200 млн.ф.ст., приобретенными районами для размещения этих средств были определены Ламбет, Тауэр Гамлетс, Лидс, Сандуэлл и др. В 1979 г. для децентрализации управления и приближения муниципальных служб к квартиросъемщикам была учреждена программа приоритетных микрорайонов (Priority estates project). Целью программы была внешняя экспертиза и финансовая поддержка местных властей в осуществлении ремонта и реконструкции зданий. В 1988/89 фин.г. на программу было выделено 190 млн.ф.ст., на 365 больше, чем в 1987/88 фин.г.89 Помимо ремонта программа включала:

меры по улучшению окружающей среды, в том числе общее улучшение условий жизни: борьбу с преступностью и вандализмом;

привлечение ресурсов частного сектора;

меры по решению проблем бездомности, путем введения в оборот нежилых помещений;

увеличивающих контроль последних над содержанием жилых домов в порядке. Стимулируется использование "самопомощи" в строительстве домов, вводятся децентрализованные жилищные службы и программы управления жильем арендаторами. Однако "самопомощь", осуществляемая в таких масштабах, требует значительных ресурсов для обучения и консультаций, так что пространство для самоуправления несколько ограничено. На деле квартиросъемщики стремятся не столько к опоре на собственные силы, сколько к большей отчетности и контролю над существующими структурами управления жильем. Закон о местных органах власти и о жилище 1989 г.

предусмотрел меры для большей подотчетности муниципалитетов своим квартиросъемщикам. жилищному строительству. Жилищное строительство можно назвать главным "неудачником" среди статей социальных расходов. Таблица 5 показывает подробные данные о динамике реальных ассигнований как на программу в целом, так и на ее отдельные компоненты, на основе конкретных дефляторов цен для данных видов услуг. строительство в реальном выражении *) (1979/80 фин. г. = центрального правительства Расходы местных органов власти:

строительство жилищных условий власти от продажи муниципальных домов Рассчитано по: The Government’s Expenditure Plans, 1985/86 to 1987/88. L., Housing and Construction Statistics Quarterly, Department of Самое резкое снижение, как свидетельствуют цифры таблицы, приходится на долю бюджетных субсидий центрального правительства, представляемых местным органам власти на нужды жилищного строительства. Даже в текущих ценах размер их уменьшился с 1,3 млрд.ф.ст. в 1979/80 фин.г. до менее 0,4 млрд.ф.ст. в 1984/85 фин.г., что составило почти 80% (!) в реальном исчислении. Политика ограничения субсидирования из центра привела, с одной стороны, к росту арендной платы за пользование муниципальными домами. С другой стороны, число их съемщиков, обладающих правом на получение скидок в арендной плате, увеличилось с 1,2 млн. до 3,8 млн. человек. Эти скидки включаются в систему выплат пособий на жилищные нужды.

Их рост приводит соответственно к общему увеличению размеров выплачиваемых пособий, которые проходят по статье "социальное обеспечение" (с 0,2 млрд.ф.ст. в 1979/80 фин.г. до 2, 1 млрд.ф.ст. в 1984/ фин.г.). Следовательно, сокращения в субсидиях центрального правительства были компенсированы почти адекватным увеличением скидок в арендных платежах. Значительная часть видимого сокращения текущих субсидий на нужды жилищного строительства материализовались в росте расходов на социальное обеспечение: произошла косвенная "переброска" средств от одной статьи государственных расходов – другой. Меры, предпринятые консерваторами, серьезно ограничивают осуществление местными властями программы нового жилищного строительства. Количество вводимых в строй домов в Англии упало с 70 тыс. в 1979/80 фин.г. до менее 30 тыс. в 1984/85 фин.г.95 Как видно из таблицы 5, это означало снижение расходов почти на 60% в реальном выражении.

Одновременно, значительно возросли ассигнования местных органов власти на проведение восстановительных и реконструкционных работ, а также на предоставление ими целевых субсидий на улучшение жилищных условий.

Количество выделенных субсидий, как частным владельцам, так и арендаторам домов, увеличилось с 70 тыс. в 1979/80 фин.г. до свыше 250 тыс. в 1984/ фин.г.96 За этот период рост расходов на улучшение жилищных условий на 0, млрд.ф.ст. (в текущих ценах) компенсировал сокращение на 0,5 млрд. новых капиталовложений государственного сектора. Таким образом, в определенном смысле идет процесс перераспределения средств, в ходе которого главный упор делается на реконструкцию и улучшение жилого фонда, а не на новое строительство.

Наконец в таблице, приводятся данные о доходах местных властей от продажи муниципальных домов и прочих активов, которые увеличились за 1979/80 – 1984/85 фин. года почти на 130%. Поступления в текущих ценах, составлявшие в 1979/80 фин.г. лишь 0, 4 млрд.ф.ст., достигли максимального уровня в 1, 8 млрд. ф. ст. в 1983/84 фин.г.97 Наивысшие темпы роста отмечены сразу после принятия консерваторами в 1980 г. социального законодательства, обязывающего местные власти реализовывать свои жилищные активы с 50% скидкой по сравнению с рыночной оценкой их стоимости (в 1984 г. размер скидки был увеличен до 60%).98 В отличие от других компонентов программы "жилищное строительство", подобные доходы местных органов власти фиксируются в Белых книгах, как расходы со знаком минус. Это надо учитывать, так как рост поступлений от реализации активов сократит объем "чистых" расходов, при условии, что размер ассигнований в целом по программе не изменится. Дробное деление расходов, произведенное выше, позволяет сделать допущение, что размах подлинных сокращений на жилищное строительство ниже первоначально указанных на 50%.100 Главные изменения касаются не только совокупных расходов, но и перераспределения средств, происходящих внутри самой программы жилищного строительства. Распродажа в частные руки муниципальных домов, увеличение целевых субсидий на улучшение жилищных условий, предоставление налоговых скидок по процентам по закладной – все это неотъемлемые атрибуты проводимой М.Тэтчер политики приватизации активов государственного сектора. Как справедливо считает английский экономист Р. Робинсон, "проведение приватизации доминирует над всеми другими задачами жилищного строительства и… мало внимания уделяется нуждам тех 25 – 30% типично малодоходных семей, которые потребуют в обозримом будущем обеспечения за счет арендного сектора". Единая программа пособий на жилье была введена законом о социальном 1986 г.102 Пособия полагались тем квартиросъемщикам в обеспечении государственном и частном секторах, которые получали выплаты по поддержке доходов. Пособие рассчитывалось на основе чистых доходов, за вычетом налогов, и не выплачивалось тем, у кого сумма сбережений превышает установленный законом минимальный уровень 500 ф.ст. Как правило, пособия возмещали 100% арендной платы и 80% подушного налога (до 1990 г. – местного налога на домохозяйство). Платежи процентов по закладным и за некоторые услуги, в том числе отопление, не возмещались, но частично занятые работники и семьи с низким доходом могли получить помощь через пособие по поддержке доходов, которое могло включать компенсацию выплат процентов по займам на капитальный ремонт, земельной ренты и некоторых услуг.

С 1979 по 1989 гг. сумма выплат на жилье в реальном выражении удвоилась.104 В 1988/89 фин.г. на эти цели было израсходовано 6 млрд.ф.ст. Больше половины квартиросъемщиков в муниципальных домах и значительное их число в частном арендном секторе и жилищных ассоциациях получают помощь. Введена новая система субсидий, на которую выделено 3,25 млрд.ф.ст.

квартиросъемщиков над своим жильем.106 С 1979 по 1989 гг. израсходовано 4, млрд. ф. ст. на безвозвратные ссуды для ремонта домов и квартир. Сумма таких ссуд выросла с 59 тыс. ф.ст. в 1978/79 фин.г. до 102 тыс.ф.ст. в 1988/89 фин.г. В 1989/90 фин.г. местным властям было выделено субсидий на сумму 3 млрд.ф.ст.108 Эти средства предназначались для наиболее нуждающихся.

Государственные инвестиции на новое строительство были сконцентрированы в тех регионах, где нехватка жилья особенно острая. Это означало некоторый сдвиг в региональном балансе расходов.

С апреля 1989 г. был изменен порядок расчета субсидий на жилищные нужды местных советов. Новые субсидии объединяли выплаты на текущие жилищные расходы и на скидки с арендной платы. Государственные субсидии были учреждены и для финансирования деятельности жилищных ассоциаций.

Безвозмездные ссуды предназначались для строительства жилья, его реконструкции и ремонт, а также для покрытия дефицита в бюджете ассоциаций. В 1981 г. консервативное правительство заявило о своем намерении сократить общий объем субсидий на жилье. В 1986/87 фин.г. только 88 из местных органов власти получали от казначейства субсидии на жилье.

Налоговые скидки и пособия собственникам жилья и его арендаторам, наоборот, увеличились. Произошла, таким образом, массированная передача ресурсов от программы государственных расходов на жилье (субсидирование государственного сектора, новые капитальные инвестиции) к расходам на пособия и помощь арендаторам и владельцам жилья. Процесс сокращения жилищного строительства явился главной причиной проблемы бездомности. Свыше 100 тыс. семей относились к категории бездомных семей по оценкам местных органов власти 1986 г., что, по крайней мере, в 2 раза превышало уровень 1978 г.111 Тенденция к росту бездомности заметно проявила себя в 80-е годы. Если в 1979 г. 56750 семей было определено как бездомные, то к 1988 г. их численность выросла до 117550.112 Однако все эти схемы существенно недооценивали действительный масштаб проблемы.

Большинство одиноких и бездомных людей не были отражены в официальных схемах. Местные органы, находясь под жестким контролем, не имели достаточно возможностей и средств для восстановления жилья для бездомных.

У местных властей не было выбора, как разместить бездомных в отелях низкого уровня. Увеличилось также число семей временно проживающих у родных, друзей, в специальных гостиницах, предоставляющих постель и завтрак. В конце 1983 г. 2700 семей проживали в таких гостиницах, а в 1988 г. – семей.113 Джон Паттен, министр по жилищному строительству, анализируя создавшуюся ситуацию, обнаружил, что размещение бездомной семьи в гостинице с предоставлением койки и завтрака в денежном выражении соответствует стоимости содержания здания (12 тыс.ф.ст. в год).114 Таблица показывает динамику годовых трат местными властями на отели низкого уровня.

Таблица №6. Чистая годовая трата местными властями Лондона на отели Источник: 1981-85, GLC Housing Research and Policy Report no.4 “Temporary Accommodation, Counting the Cost”. 1985/6 – 1987/8, London Housing Research Unit Survey of London Boroughs, 1987.

По мере нарастания кризиса жилья количество бездомных семей в отелях низкого уровня продолжало расти. Печально, что постель и завтрак явились единственным средством в распоряжении одиноких и бездомных людей. В период тэтчеристского десятилетия росло количество домов, находившихся в неисправном состоянии, причем большинство из них находилось в собственности. Исследование жилищных условий в Лондоне показало, что 49% стандартной собственности находилось в частном секторе. Многие пожилые собственники домов не имели ни средств, ни намерений осуществить дорогой ремонт своего имущества. В этой связи проводилась политика улучшения жилищных условий.

Наибольшее внимание общества и средств массовой информации было сосредоточено на проблеме стандартов жилья. В этой связи в 1988 г.

правительство М.Тэтчер выделило дополнительно 250 млн. ф. ст. (177 млн. ф.

ст. – местным властям и 73 млн. ф. ст. – жилищной корпорации) для решения проблемы в расчете на два года. Основную часть дополнительных ресурсов предполагалось израсходовать на приведение в порядок пустующих домов, определенная доля средств предназначалась для наличных выплат на покупку жилья, с тем, чтобы освободившиеся в результате квартиры передать бездомным. Так, в 1988 г. было выявлено 100 тыс. пустующих помещений.

Многие советы не знают о своих резервах и именно на подведомственных им территориях самый высокий уровень бездомности. Гостиницы, предоставляющие постель и завтрак, стали использоваться только для семей, находящихся в чрезвычайной ситуации и на короткий срок.

В 1989 г. в три раза было увеличено финансирование добровольных организаций, занимающихся проблемой бездомности. Часть этих средств использовалось на организацию консультативных служб, часть на финансирование практических мероприятий, в том числе и на стимулирование мобильности населения. Приоритетными группами для обеспечения жильем считаются: беременные женщины, родители с детьми, пожилые, душевно больные, инвалиды, люди, находящиеся в чрезвычайных обстоятельствах.

Консервативное правительство Маргарет Тэтчер считало, что проблему бездомности нельзя решить в отрыве от других проблем, связанных с обеспечением жильем. Ликвидация ограничений в частном секторе может создать условия для увеличения инвестиций и расширения возможностей для выбора.

Одной из сложных проблем в сфере жилья являлась нестабильность его рынка с периодами высоких темпов инфляции и избыточным спросом, следующими за периодами падения реальных цен и низкого спроса.

Социальные и демографические тенденции свидетельствовали, что спрос на жилье увеличился, так как численность домохозяйств росла за счет уменьшения их размеров. В 1971 г. на 1 тыс. человек требовалось 354 квартиры, в 1988 г. – уже 387.120 Но хотя цены на жилье росли, рост заработной платы их опережал.

Так, заработная плата в 1989 г. выросла на 9,5%, а цены на дома упали в реальном выражении на 10%.

Можно выделить пять главных изменений на рынке жилья, произошедших в 80-е годы: 1) рынок жилья становится все более чувствительным к переменам в экономике. Реальные издержки на приобретение домов или квартир значительно увеличились по сравнению с 70-ми годами и вряд ли вернуться к прежнему уровню. Несмотря на кратковременные взлеты, новое строительство находилось длительное время в упадке; 2) наиболее важной причиной высоких цен на жилье явились перемены в ипотечном капитале. Рынок капиталов, связанных с жильем, все более сближался с общим финансовым рынком.

Следствием явился более дорогой, хотя и более доступный кредит; 3) нестабильность рынка жилья имела глубокие последствия для жилищного строительства. Крупные строительные организации уступили место не большим, более фрагментированным и гибким; 4) увеличение муниципального строительства часто использовалось для предотвращения спада в строительной промышленности, особенно частного ее сектора, и в экономике вообще. В 80-е годы такая противоциклическая практика больше не использовалась; 5) в контексте стратегии обеспечения жильем опора на рынок частной аренды находился в противоречии с сокращением возможностей этого рынка обеспечить достойное и доступное жилье определенным слоям населения без государственных дотаций. Перемены на рынке жилья и в жилищной политике, происшедшие в 80-е годы, оказали влияние на все типы домохозяйств и на все институты, связанные с жильем. В наибольшей степени пострадали пользователи жилья с низкими доходами. Значительная доля населения, особенно те, кого не затронула безработица, находились в хороших жилищных условиях и были готовы к муниципальных жилищных служб заставляет их искать сотрудничества с частным сектором. Отсутствие ресурсов толкает на сотрудничество с частным сектором не только муниципалитеты, но и добровольные организации, работающие на основе, исключающей получение прибыли. Имеется опыт объединения добровольных и государственных организаций, домовладельцев, строителей и финансовых институтов для нового жилищного строительства, ремонта и реконструкции имеющегося жилого фонда. Местные власти и правительство предоставляют в таких случаях техническую экспертизу, дешевые земельные участки, гарантированные займы, субсидии или налоговые льготы. Программы, увеличивающие предложение на рынке жилья, редко дают преимущества хозяйствам с низкими доходами, возможности которых весьма ограничены. Эти программы, как правило, выгодны домохозяйствам с умеренными и средними доходами.

Рынок ипотечных капиталов, как уже отмечалось, обеспечивался строительными обществами, страховыми компаниями, клиринг-банками и местными властями. Так, в 1960 г. строительные общества обеспечивали 63% ипотечного капитала, клиринг–банки – 8, местные власти – 11 и страховые компании – 18%. В 1985 г. – 76, 5, 16 и 2% соответственно.125 Каждое из этих учреждений специализировалось на определенном сегменте рынка: местные власти концентрировали свое внимание на небольших относительно дешевых программах и были нацелены на обеспечение жильем лиц с низкими доходами.

Страховые компании открывали кредит домохозяйствам с высокими доходами, и ипотечный капитал был небольшой частью их активов. Деятельность клиринг-банков в этой области до 80-х годов была незначительна. Традиционно они финансировали промышленность и торговлю. Их ипотечный капитал сосредоточен в секторе дорогостоящего жилья.

Крупные изменения на финансовом жилищном рынке произошли в 60-е годы. Усилилась конкуренция. Рост личных сбережений в течение послевоенных лет сделал их более привлекательным источником финансирования для коммерческих банков. Снижение налоговых льгот для кредитных учреждений повлияло на конкурентоспособность сберегательных банков, кредитных кооперативов и держателей ипотечного капитала. В результате этих перемен различия между типами банковских институтов значительно сократились, специализация хотя и сохранилась, но стала менее жесткой. Значительное воздействие на рынок ипотечного капитала оказывали инфляция и нестабильность ставки процента. Высокие ставки процента представляли угрозу господству строительных обществ на рынке ипотечного капитала, так как позволяли другим, более диверсифицированным финансовым институтам развить активную деятельность в этом направлении. Особенно успешной была деятельность клиринг–банков в период 1980 – 1982 гг., совпавшим с падением спроса на рынке жилья.126 1983 г. принес бум на указанном рынке и несколько сократил долю банков в ипотечном капитале, хотя в реальном выражении их бизнес продолжал расширяться. К середине 80-х годов наблюдался значительный рост активности строительных обществ. Объем их кредитов под закладные увеличился на 54% в период между 1980/1985 гг.128 Цены на дома в этот период выросли, особенно в Южной Англии, а масштабы правительственной программы приватизации усилили финансовый бум. Однако было ясно, что в будущем рост займов под закладные ограничен. Закон 1987 г. о строительных обществах расширил их права и возможности, им было дано право приобретать в собственность недвижимость и управлять ею.

Тенденция к деспециализации жилищных финансовых институтов ик созданию крупных финансовых конгломератов, которые предлагали все типы услуг, наблюдались в международных масштабах. Британские клиринг-банки получили такие же налоговые льготы, какие имели строительные общества.

Приватизация индивидуальных муниципальных жилищ, достигшая своей наивысшей точки в 1982 г., сменилась продажей целых микрорайонов муниципального жилья в частные руки. Законом 1987 г, как уже отмечалось, строительным обществам дано было право участвовать в таких программах не только в плане финансирования, но и выступать в качестве собственника и управляющего недвижимостью. Они могли предпринять обновление и усовершенствование приобретенных домов, с тем, чтобы в дальнейшем продать их в частном секторе. Инвестиции в новое строительство британское правительство в 80-е годы по контрасту с более ранним послевоенным периодом оставило частному сектору. Принято считать, что дерегулирование специализированных жилищных финансовых институтов выгодно потребителям, так как представляло им большой выбор. Тем не менее, ставка процента на займы, сделанные под закладные, стала выше.

Цены на дома в 1989 г. удвоились по сравнению с 1965 г. Однако, хотя бы частично, повышение реальной цены было обязано усовершенствованию жилья. В результате роста общего количества жилищ в течение столетия увеличился объем жилой площади, приходившейся на душу населения, превысив в процентном отношении рост ВВП. Общее число жилищ за период с 1939 г. удвоилось, и реальная их цена более чем утроилась. Социологический унаследовавших в данном году дома или квартиры, 70% продали эту недвижимость сразу, что неудивительно, так как большинство наследников сами были собственниками жилья. Около 50% наследников использовали полученные средства на приобретение ценных бумаг и лишь 24% - пустили большую часть наследства на текущее потребление. Таким образом, в период тэтчеристского десятилетия существовал вакуум политики в отношении восстановления и улучшения категорий жилищного строительства. Возросло число семей, которые вынуждены были оставлять жилье и становиться бездомными. Это, в свою очередь, обостряло жилищную проблему. К тому же жилищное строительство полностью сокращалось из-за резкого сокращения ассигнований на муниципальное домостроение.

Консерваторы намеренно ограничивали государственное вмешательство в разрешение жилищной проблемы. Так или иначе, обострение жилищного кризиса потребовало от тори возвращения в будущем к этой проблеме, поскольку запутанность мер не удовлетворило заинтересованных лиц.

Изменение модели обеспечения жильем, произошедшее в 80-е годы в Великобритании, не простой и не до конца ясный процесс. Частичное реформирование было менее эффективным, требовались крупные структурные перемены.

В рамках создания жилищного законодательства, правительство М.Тэтчер осуществило ряд социальных мероприятий, призванных подтвердить верность консервативной партии, данным во время предвыборной компании обещаниям, изменить к лучшему условия жизни. Активная законотворческая деятельность правительства в этом направлении в годы пребывания у власти, и, как следствие, принятие значительного числа соответствующих законов создает впечатление огромного практического значения проделанной консерваторами работы. Однако, при ближайшем рассмотрении, становится очевидной слабость и половинчатость, по крайней мере, некоторых преобразований, которые по замыслу реформаторов должны были способствовать решению основных жилищных проблем, волновавших трудящихся. В стране, где различия в социальном статусе, доходах, сбережениях и стремлениях были столь велики, невозможно было проводить политику в сфере жилья, ни полностью опираясь на рыночный механизм, ни чисто административными мерами. Требовалась разумная сбалансированность, как рыночной стихии, так и правительственного вмешательства, что и вынудило консерваторов вернуться в ближайшем будущем к рассмотрению данных вопросов.

ГЛАВА III. СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

§1. Структура, реформирование и финансирование системы социального обеспечения.

Несомненный успех, которым увенчались инициативы правительства в области внутренней политики, побуждали премьер-министра и ее единомышленников к тому, чтобы продолжить начатое, и если не завершить "тэтчеристский проект", то, по крайней мере, реализовать основную его часть.

Однако приходится констатировать и другое, а именно то, что как раз при попытке реализации этого "нового радикализма" обнаружились и в полной мере заявили о себе моменты, которые сначала привели к кризису тэтчеризма, а затем к отставке самой Тэтчер.

По своему размаху и значению система социального обеспечения занимает ведущее место в социальной деятельности Великобритании. Она охватывает практически все население страны. Выплаты по ней служат основным источником дохода десятков миллионов англичан, прежде всего, пенсионеров и утративших кормильца. Без этих выплат число семей, официально признаваемых бедными, было бы гораздо большим. В целом эта система играет большую роль с точки зрения выполнения главной задачи социальной политики государства, выражающейся в стремлении обеспечить хотя бы относительную социально-политическую стабильность.

Социальное обеспечение – одна из самых крупных и дорогостоящих программ. Оно включает пенсионное обеспечение, пособия по безработице и болезни, помощь семьям с детьми и с низким доходом, пособия на оплату жилья и т.д.

Система социального обеспечения Великобритании сложилась после второй мировой войны, хотя отдельные ее элементы – пенсии по старости, страхование больных, вдов и сирот и др. существовали уже в конце XIX – начале ХХ века.

Законодательные основы и принципы современного государства благосостояния были разработаны лордом Бевериджем и содержались в его докладе, опубликованном в 1942 году.1 Систему социального обслуживания предлагалось строить на принципах общедоступности, универсальности, адекватности и единообразия.

Институциональная структура была закреплена законами: об образовании (1944 г.), о пособиях на семью (1944 г.), о национальном страховании вдов, сирот, пенсионеров и беременных женщин (1946 г.), о создании национальной службы здравоохранения (1946 г.), о национальной программе помощи (в настоящее время – национальная программа страхования), об ответственности местных властей за личное социальное обслуживание на дому (1948 г.). Программы охватывали все группы населения на основе гражданства и не принимали во внимание различия в доходах и роде занятий,3 тем не менее принципы, изложенные в докладе лорда Бевериджа, никогда не были осуществлены полностью.

Система социального обеспечения складывалась в условиях послевоенного экономического бума, который сменился довольно длительной рецессией, а наступивший в последствии экономический подъем не был достаточным, чтобы обеспечить дорогостоящие социальные программы на существующем уровне и условиях (предполагалось, что в реальном выражении размеры пособий останутся неизменными, однако в 80-е гг. они удвоились). Следует также учитывать, что и послевоенный экономический рост в Великобритании был меньшим, чем в других развитых странах. До середины 70-х годов он составлял в среднем 2,7%. Правда, темпы инфляции уровень безработицы в этот период были низкими, наблюдался существенный рост уровня жизни почти для все групп населения: с 1951 г. по 1976 г. реальные доходы на душу населения в ценах 1980 года выросли с 1.375 ф.ст. до 2.536 ф.ст. Средняя заработная плата мужчин, занятых физическим трудом, увеличилась с 6 ф.ст. в неделю в 1951 г. до 111 ф.ст. – в 1983 г. 70-е годы были отмечены высокими темпами инфляции – до 14% (в 1961- гг. – 4,6%). В 80-е годы довольно успешные попытки правительства М. Тэтчер поставить инфляцию, темпы роста которой превышали 20%, под контроль стимулировали рост безработицы с 250 тыс. человек в середине 60-х годов до 3,3 млн. человек в 1985-1986 гг. Рост безработицы потребовал значительного увеличения ассигнований на пособия, что в свою очередь повлекло за собой рост налогов и отчислений на социальное обеспечение. В период между 1976 и 1985 гг. их доля в ВВП выросла с 40% до 44%. Характерно, что доля прямых налогов, в общем их объеме, включая выплату в национальную программу страхования, уменьшилась с 39% в 1975 г. до 31% - в 1980 г. и 28% - в 1985 г., что отражало сдвиг от прямого налогообложения к косвенному. Система социального страхования, обеспечивающая пособия на основе выплачиваемых взносов, должна предполагать точную идентификацию потенциальных причин обнищания определенных групп населения. Однако рост нищеты среди работающих, а также среди неполных семей учтен не был.

В результате, пришлось вернуться к системе пособий, связанных с проверкой нуждаемости и принять ряд законов о дополнительных пособиях.8 С ростом расходов на социальные программы увеличивался размер взносов в национальную программу страхования, что создавало трудности для низкооплачиваемых категорий населения и вынудило отказаться от принципа их единообразия. В 1959 г. взносы были дифференцированы частично, а в 70-х гг. дифференцированы стали все взносы.9 Появление новых категорий нуждающихся, особенно среди семей с детьми, с низкими доходами, а также рост численности пожилых и не способных обеспечить самостоятельный доход, потребовало введения пособий не только связанных с проверкой нуждаемости, но и соотнесенных с доходом и, таким образом, отказаться от их единообразия. Все эти виды пособий не планировались и вводились без выработки последовательной стратегии. В результате сложилась система, требующая высоких административных расходов, не учитывающая взаимодействия различного рода выплат, сложная для управления и понимания, обладающая потенциалом негативного воздействия на стремление к самостоятельному заработку. Выполнение социальных программ осложнялось и демографическим фактором. В связи с низкой рождаемостью и увеличением продолжительности жизни, обусловленным успехами медицины и общим улучшением качества жизни, изменилась возрастная структура населения. Снизилась доля детей до 15 лет, а доля лиц от 65 лет и выше увеличилась. Численность престарелых – от 85 лет и выше – составляла в 1986 г. 0,7 млн. человек. Особенность 80-х годов – рост численности одиноких людей. В 1986 г.

около четверти домохозяйств состояло из одного лица. Для сравнения в 1951 г.

это была одна десятая. Доля детей, воспитывающихся в полной семье, упала с 76% в 1972 г. до 69 % в 1985 г., а проживающих с одним из родителей возросла за этот же период с 8 до 13%. Кардинальный пересмотр доктрины государства благосостояния был осуществлен правительством М. Тэтчер. Консерваторы полагали, что конечная цель социальной политики – дать возможность гражданам страны сделать свою жизнь лучше, опираясь на собственные силы, утвердить их независимость от государства, расширить выбор. На практике это означало снижение расходов на социальные программы, курс на широкую приватизацию социального обслуживания, введение в него элементов рынка. Государству же предполагалось оставить заботу о тех группах населения, которые не могут обеспечить себя сами: о хронически больных, недееспособных, инвалидах, престарелых, о семьях с низким доходом.

Управление социальным обеспечением на правительственном уровне осуществляется министерством социального обеспечения, региональными и местными его управлениями, а также местными органами власти. В его основе два вида выплат: пенсии и пособия, предусматривающие фиксированные отчисления от заработной платы всех граждан, доход которых не ниже 39 ф.ст. в неделю; и выборочные пособия, обусловленные проверкой нуждаемости. Государственная помощь, не связанная со страховыми взносами, но предполагающая проверку нуждаемости, оказывается тем, кто не может обеспечить себя сам или имеет очень низкий доход. Эти пособия устанавливаются в размерах, достаточных для поддержания адекватного уровня жизни. Существует также система налоговых льгот и скидок, которая воздействует на перераспределение ресурсов между различными группами населения и может служить альтернативой прямым государственным выплатам.

Социальное обеспечение по месту работы имело большое значение.

Предприниматели обеспечивали своих работников пособиями по болезни, беременности и родам, в случае увольнения в размерах часто превышающих законодательно установленный минимум. Существовали пенсионные программы по месту работы, так называемые профессиональные пенсии (occupational) и пенсионные выплаты, заменяющие часть государственной пенсии. Пособия, выплачиваемые предпринимателями, особенно выгодны тем, кто работал на предприятиях крупных фирм, и более высокооплачиваемым.

Фирмы, осуществлявшие частное страхование, получали налоговые льготы.

Рыночный эквивалент имели многие личные услуги – помощь на дому, уход за детьми, дома для престарелых и хронически больных. В 70-80 - х гг. система социального обеспечения подвергалась ряду преобразований и реформ. В 1970 г. при местных органах власти были учреждены отделы социального обслуживания (в Шотландии – отделы социальной работы – в 1968 г.); в 1972 г. была принята программа пенсий, соотнесенных с заработком; в 1982 г. – отменены соотнесенные с заработком дополнения к кратковременным пособиям; в 1983 г. – законодательно введена система выплат по болезни; в 1986 г. – принят закон о социальном обеспечении, предполагавший кардинальное изменение всей его системы. В начале 80-х гг. проблемы социального обеспечения потребовали серьезного рассмотрения, как экономистами, так и политиками. Попытки консервативного правительства М. Тэтчер сократить роль государства в экономической и социальных сферах совпали по времени с резким ростом безработицы, что привело к дальнейшему увеличению расходов на социальное обеспечение.20 Кроме того, среди определенных групп населения возрастала нищета. Как политики, так и специалисты все более явно выражали беспокойство по поводу отрицательного влияния социального обеспечения на стремление трудиться. Все эти факторы, наряду с запутанностью, отсутствием гибкости и сложностью управления данной системой, привели к осознанию необходимости коренных реформ.

Летом 1984 г. министр здравоохранения и социального обеспечения (тогда эти министерства были еще объединены) Н. Фаулер сделал обзор системы социального обеспечения. В июне 1985 г. была опубликована Зеленая книга,21 а в декабре 1985 г. – Белая книга.22 В 1986 г. парламент принял закон о социальном обеспечении, основные положения которого вошли в силу в апреле 1988 г. Главные особенности реформированной системы:

1) рационализация соотношения между тремя видами выплат: пособиями по поддержке доходов, введенными вместо дополнительных пособий; семейным кредитом, заменившим пособия по поддержке дохода семьи и пособиями на жилье. Эти три вида выплат по закону 1986 г. базируются на чистом доходе, после уплаты всех налогов. Раньше это правило относилось только к дополнительным пособиям. Были унифицированы верхние пределы сбережений, имеющихся у просителей, обуславливающие отказ о назначении пособия;

2) перераспределение ресурсов в пользу семейного кредита и поддержки дохода за счет пособий на жилье: лишь структурные перемены сократили расходы на это пособие к 1990 г. на 650 млн.ф.ст. и позволили увеличить семейный кредит и пособия по поддержке дохода первоначально на млн.ф.ст., затем еще на 70 млн.ф.ст. В результате выиграл семьи с детьми;

3) упрощение всей системы пособий. Большую роль в личном социальном обслуживании играли добровольные благотворительные организации. Консервативное правительство М. Тэтчер всячески поддерживало их деятельность, и объем средств, которые министерство социального обеспечения предоставляло этим организациям, увеличился с 1979 по 1990 гг. более чем вдвое. Социальное обеспечение – одна из самых крупных расходных статей британского бюджета. С 1979 по 1990 гг. расходы на пособия по социальному обеспечению выросли на 36%.26 В 1988/89 фин.г. на социальное обеспечение было израсходовано 48,5 млрд. ф.ст. – около одной трети всех государственных расходов и вдвое больше, чем на оборону.27 В целом с 1978/79 по 1988/89 гг.

государственные расходы министерства социального обеспечения увеличились на 33%, министерства здравоохранения – на 35%, а на долю этих двух министерств в 1988/89 гг. пришлось 38% всех государственных расходов в приоритетных сферах. Твердо выраженное намерение консерваторов, сократить в 80-х гг.

государственные расходы на социальное обеспечение выполнено не было.

Правительству М. Тэтчер не удалось, не только сократить расходы, но и сдержать их дальнейший рост. Увеличение расходов на социальное обеспечение в противовес правительственной политике объяснялось, главным образом, возрастанием численности претендентов на пособия, а не повышением уровня последних. Однако значительная доля претендентов получала отказ (по семейному кредиту, к примеру, отказы составили 30%). Финансирование пособий по социальному обеспечению осуществляется за счет:

национальную программу страхования;

2) субсидий казначейства;

3) доходов от общего налогообложения;

4) средств местных властей, бюджет которых в основном складывается из (коммунального сбора), выплат населения на определенные виды услуг и арендной платы за квартиры в муниципальных домах. Важную роль играли налоговые льготы, которые стали альтернативой некоторым прямым выплатам. Взносы в национальную программу страхования выплачивались в размере 9% с заработной платы, от 100 ф.ст. до 295 ф.ст. в неделю. С уменьшением заработка, соответственно, уменьшался и размер выплат. С заработной платы до 39 ф.ст. взносы не взимались. Самозанятые граждане выплачивали единообразные взносы – 3,85 ф.ст. в неделю и 6,3% с годовой прибыли от ф.ст. до 15340 ф.ст. Казначейство субсидировало в среднем 13% расходов на пособия национальной программы страхования. Пособия по государственной помощи, не связанные со страхованием, финансировались практически полностью за счет общего налогообложения. На местном уровне помощь оказывалась из средств благотворительных организаций. Не обусловленные законом пособия по материнству, болезни, предпринимателями. Таким образом, законодательная деятельность консервативного правительства М. Тэтчер, призванная разрешить основную массу проблем в сфере социального обеспечения, изначально была ограничена традиционно сложившимися в обществе представлениями о роли государства и пределах его вмешательства в производственные процессы и финансовые дела. Тем не менее, определенные шаги с целью урегулирования проблем, волновавших граждан, были предприняты правительством, несмотря на всю его осторожность в решении этих вопросов.

§2. Пенсионное обеспечение.

консервативной партии к социальным проблемам в первую очередь отразилось на сфере пенсионного обеспечения. На пенсии приходилось более половины бюджета социального обеспечения. Пенсионный возраст мужчин – 65 лет, женщин – 60 лет. Существовало несколько видов пенсионного обеспечения:

профессиональная (occupational), персональная пенсия, программы «покупки денег». Государственное пенсионное пособие состояло из двух компонентов:

базовой пенсии по национальному страхованию и пенсионного пособия, зависящего от величины заработка. Базовая пенсия выплачивалась по единообразной ставке – в 1989 г. она составила 46,90 ф.ст. в неделю для одного лица и 75,10 ф.ст. – для женатой пары. Базовая пенсия была индексирована к росту розничных цен. Максимальные размеры второго компонента, согласно закону 1986 г., составляли 20 % от среднего заработка за время трудовой жизни. Исключение было сделано для работающих матерей, посвятивших часть жизни в работоспособном возрасте воспитанию детей. Вышедшие на пенсию в конце 80-х гг. получили этот вид государственного пенсионного пособия согласно правилам, 25% среднего заработка за «20 лучших лет» своей трудовой жизни. При желании второй компонент государственной пенсии мог быть передан в частную пенсионную программу по месту работы. В этом случае процент взносов, выплачиваемых в национальную программу страхования, сократился и для предпринимателей, и для работников, причем частная программа обеспечивала гарантированный минимум пенсии, который также был индексирован к росту розничных цен примерно на 3% в год. предприниматели, и работники. Законом о социальном обеспечении 1986 г.