«Государственное управление железнодорожным транспортом в Российской Федерации ...»

Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина - филиал

Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения

высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

На правах рукописи

Беккалиев Дмитрий Хажимратович

Государственное управление железнодорожным транспортом в Российской Федерации 12.00.14 – административное право; административный процесс Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Э. Г. Липатов Саратов –

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………………. Глава I. Система государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации: организационная структура и основные направления деятельности………………………………………. 1.1. Административно-правовая характеристика системы государственного управления железнодорожным транспортом в России………………….…… 1.2.Организационная структура и полномочия органов исполнительной власти в сфере государственного управления железнодорожным транспортом……………………………………………………………….…...... 1.3. Административно-правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации…………………………………..…..… ГЛАВА 2. Ресурсное обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации…………..… 2.1. Кадровое обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом……………………………………………… 2.2. Организация финансового обеспечения функционирования системы железнодорожного транспорта в Российской Федерации…………………... 2.3. Организация информационного обеспечения деятельности системы управления железнодорожным транспортом…………………………….….. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………..………..… Введение Актуальность темы исследования. По своему экономическому значению и по объему перевозок железнодорожный транспорт занимает первое место среди других видов транспорта Российской Федерации. Железные дороги, будучи основной транспортной артерией, выполняют чрезвычайно важные государственные, социальное и оборонные задачи. Популярность использования железнодорожного сообщения населением обусловлена стабильностью в работе и безопасностью перемещения из одного населенного пункта в другой, а в некоторых случаях - это единственная возможность для передвижения пассажиров и перевозки грузов. На долю железных дорог приходится около 80% всего грузооборота и более 40% пассажиропотока. От устойчивой работы железнодорожного транспорта зависит не только уровень товарооборота в нашей стране, но и перспективы международного сотрудничества, степень интеграции Российского государства в мировое сообщество.

Конституция Российской Федерации заложила прочные основы для построения демократического правового государства. Свобода передвижения и свобода предпринимательской деятельности как гарантированные совершенствования всего отечественного транспортного комплекса и как составной его части железнодорожного транспорта. Фактором, оказывающим на него всемерное влияние, является государственное управление, которое связывает в единое целое все процессы, проистекающие в сфере указанных перевозок, координирует усилия всех заинтересованных органов и должностных лиц, направленные на обеспечение эффективности перевозочной деятельности.

Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте1 заложила прочные основы к дальнейшей демократизации государственного управления, повышению устойчивости предприятий и организаций железнодорожного транспорта, созданию недискриминационных условий для выхода на рынок транспортных услуг. Вместе с этим, законодательная нерешенность многих вопросов, связанных с функционированием этого вида транспорта, не позволяет осуществлять эффективное регулирование деятельности железнодорожных инфраструктур. В результате проводимых многочисленных реформ был утрачен комплексный подход к централизованному государственному воздействию на процессы, проистекающие на указанном виде транспорта. Следствием этому административно-правовых аспектов, как лицензирование и сертификация объектов железнодорожного транспорта. Устаревшие нормативные акты и отсутствие дифференциации между органами государственного управления и ОАО «Российские железные дороги» компетенции по подбору и расстановки кадрового квалифициированным персоналом. Правовая неопределенность в вопросах дополнительных инвестиций. Наличие в отечественной правовой системе огромного количества принятых в разное время МПС РФ нормативных актов, не отвечающих требованиям современной действительности, не позволяет наметить единый централизованный путь реформирования органов исполнительной власти, компетентных организовывать работу железнодорожного транспорта.

Многочисленные законодательные коллизии и отсутствие единообразного воплощения правовых установок в области организации контроля и надзора, а также ресурсного обеспечения рассматриваемой сферы ставят проблемы, на которые длительное время не обращалось пристального внимания. Неразвитость См.: "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте". Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 // Собр. законодательства Р§ос. Федерации. – 2001. – № 23. – Ст. 2366.

механизмов координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики, а также институтов общества, направленных на плодотворное решение поставленных задач, порождают дисбаланс в государственном регулировании юридической ответственности на железнодорожном транспорте.

Решение обозначенных общих и частных проблем требует единства в принятии важнейших государственных мер, направленных на поэтапное, централизованное и всестороннее совершенствование административно-правовой организации железнодорожных перевозок в Российской Федерации.

Представляется, что цивилизованная и отвечающая современным реалиям деятельность этого транспорта возможна только при наличии концептуальнообоснованной системы государственного управления.

Всё это предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка раскрыть сущность процессов государственного управления железнодорожным транспортом, изложить собственное видение его административно-правовых проблем и возможность их решения.

Научная задача диссертационного исследования выражается в определении содержания административно-правового регулирования организации и деятельности системы железнодорожного транспорта и поисков эффективных путей ее совершенствования.

Степень научной разработанности темы исследования. При формировании общетеоретической основы диссертации был использован обширный аналитический материал, посвященный отдельным аспектам организации и деятельности железнодорожного транспорта, содержащийся в трудах советских и современных ученых. В их числе выделяются работы таких исследователей, как:

А.Б. Агапов, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, М.В. Баглай, М. И.

Байтин, И. А. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, Н. И. Глазунова, А.А.

Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, Б. Н. Курашвили, В.

М. Манохин, А. В. Малько, А.В. Мартынов, Н. И. Матузов, В.И. Новоселов, А.Ф.

Ноздрачев, Д. М. Овсянко, А. В. Оболонский, И.А. Полянский, Л. Л. Попов, Ю.

Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, В. С. Четвериков, В.Е.

Чиркин, В. А. Юсупов и многих других.

Важные аспекты теории и практики функционирования управленческих отношений на железной дороге затрагивали в своих исследованиях И.К. Ахполов, В.Г. Баукин, Е.А. Бевзюк, М.М. Болотин, М.С. Боровикова, Э.З. Бройтман, В.И.

Галахов, В. В. Гарбузова, В.Ф. Данилин, А.Т. Демченко, Д.Г. Евсеев, В.А.

Егиазаров, В.И. Ковалев, П.А. Козлов, В.А. Козырев, Б.М. Лапидус, В.Н. Лившиц, А.Л, Лисицын, С. П. Першин, Г.С. Переселенков, Л.В. Петрова, Э.И. Позамантир, В.В. Сильянов, В.Ф. Солодовников, Н.П. Терёшина, Е.М. Ульяницкий, Ф. И.

Хусаинов и другие. Вклад перечисленных авторов в развитие организационных начал в деятельности железнодорожной инфраструктуры не вызывает сомнений.

Вместе с этим, указанные аспекты рассматривались учеными в конце XX века без учета многочисленных законодательных изменений, внесенных в последующем в правовые акты. Также необходимо отметить, что данная проблематика рассматривалась исключительно в рамках экономической теории и договорного права.

Существенные новации в научную разработку заявленной темы внесли диссертационные исследования Баукина В.Г. «Правовое регулирование деятельности железнодорожного транспорта» (СПб., 2005), Моргуновой Н.В.

«Административно-правовая организация механизма управления железнодорожным транспортом» (Хабаровск, 2003), Филлиповой М.Ю.

«Правовое регулирование дисциплины труда работников железнодорожного транспорта Российской Федерации» (М., 2008) и Теплова А. С. «Правовое регулирование естественных монополий на железнодорожном транспорте в период структурной реформы» (М., 2007). В этих трудах частично затрагивались вопросы управления в системе железнодорожных перевозок. Однако, первая и вторая из указанных работ носят во многом общеметодический характер и не затрагивают координационных отношений между ОАО «Российские железные дороги» и специализированными органами управления этим видом транспорта.

Последние две диссертации посвящены вопросам трудовой деятельности и структурному совершенствованию взаимодействия потребителей транспортных субординационных связей.

Отмечая неоценимый вклад отмеченных исследователей в разработку общих и частных проблем административно-правовой организации железнодорожного транспорта, все же приходится констатировать, что эти работы основываются на утратившем силу законодательстве, по своей специфике на сегодняшний день устарели, не содержат конкретных практических способов совершенствования форм государственного управления и не затрагивают узкоспециализированные тенденции развития правовых норм в этой сфере. Поэтому, несмотря на назревшую потребность серьезного комплексного научного анализа организации административном праве до сих пор не получила всестороннего освещения и глубокого исследования.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование предпринято с целью проведения комплексной разработки административно-правовых проблем совершенствования механизма управления отечественным железнодорожным транспортом, форм, методов и функций правового обеспечения эффективной деятельности органов управления, формулирования концептуальнотеоретических основ административно-правового регулирования деятельности государственного управления на транспорте, а также обоснования конкретных организационной и правовой основы обеспечения перевозочной деятельности в данной области.

взаимосвязанных задач, обусловивших логику исследования:

– дать административно-правовую характеристику системы государственного управления железнодорожным транспортом в России;

– отразить организационную структуру и полномочия органов исполнительной власти в сфере государственного управления железнодорожным транспортом;

– раскрыть содержание административно-правового регулирования организации и деятельности объектов системы управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации;

– проанализировать кадровое обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом;

– рассмотреть организацию финансового обеспечения функционирования системы железнодорожного транспорта в Российской Федерации;

– обозначить основные аспекты информационного обеспечения деятельности системы железнодорожного транспорта;

совершенствованию действующего железнодорожного законодательства.

складывающиеся в процессе государственного управления железнодорожным транспортом, юридическая природа этих отношений, а также особенности их регламентации.

В качестве предмета исследования выступают субъекты, институты и железнодорожным транспортом, правовые нормы, регламентирующие деятельность органов и должностных лиц в данной сфере, положения других отраслей права, затрагивающие деятельность, связанную с перевозкой пассажиров и грузов, государственные программы, концепции, научные разработки и правовая практика в этой области. Предметом исследования также являются организационно-правовые основы управленческой деятельности в транспортном комплексе, касающиеся деятельности инфраструктур железнодорожного транспорта и предоставления транспортных услуг.

Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть административно-правовую организацию железнодорожного транспорта в Российской Федерации с точки зрения вариативности регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов, продемонстрировать изменения управленческих отношений в системе исполнительной власти и в ОАО «Российские железные дороги» в зависимости от совокупности воздействующих на них внутренних и внешних факторов, а также обстоятельств, влияющих на деятельность принимающих участие в транспортных отношениях физических и юридических лиц.

Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие – позволили охарактеризовать систему железнодорожного транспорта с позиций ее конкретного нормативного обеспечения. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось обозначить основы функционирования административно-правовой модели управления инфраструктурой железнодорожного транспорта, провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия достижению цели оптимальной и качественной деятельности объектов системы управления этим видом транспорта, от работы которых зависит обеспечение населения необходимым объемом транспортых услуг, а также выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.

Историко-юридический метод позволил произвести изучение эволюции подходов к развитию администрирования на железнодорожном транспорте на различных этапах развития научного знания.

Системно-структурный метод обеспечил изучение элементов системы государственного управления железнодорожным транспортом, дал возможность выявить их основные характеристики и показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной системы в рамках метасистемы более высокого уровня – управления транспортным комплексом Российской Федерации.

Сравнительно-правовой метод использовался в работе при сопоставлении компетенции федеральных и региональных органов власти по решению задач, связанных с организацией железнодорожного сообщения, а также анализа компетенции ОАО «Российские железные дороги» в создании оптимальных условий для перевозки пассажиров и грузов; при сравнении ряда институтов административного и трудового права (например, касающихся вопросов поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности); при изучении функциональных особенностей должностных лиц Федерального агентства железнодорожного транспорта; при сравнении подходов к определению различных юридических понятий; способов повышения защиты граждан при рассмотрении отдельных видов безопасности.

Социологический метод нашел свое проявление в установлении потребностей населения в формах предоставления транспортных услуг, в их качестве и оценке эффективности деятельности предприятий и организаций железнодорожного транспорта, формировании организационно-правовых основ информационной связи с органами управления и контроля.

При написании работы был применен междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов административно-правового регулирования перевозок пассажиров и грузов железнодорожным транспортом как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, административного, уголовного, гражданского, трудового и др.), так и иных отраслей гуманитарного знания.

Применение указанных методов дало возможность исследовать административно-правовые аспекты взаимодействия управляющих и управляемых звеньев во взаимосвязях и взаимозависимостях, осуществить наиболее полный научный анализ системных проблем, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы, а также сформулировать предложения по совершенствованию правовых норм. Исследование строится на критическом анализе положений действующего железнодорожного законодательства и теоретического материала в области правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта.

Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, уголовного, гражданского, трудового права, а также обобщения и выводы экономической теории, политологии и социологии, а также истории.

Нормативную основу диссертационного исследования составили акты международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также правовые акты ОАО «Российские железные дороги».

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили судебные решения окружных арбитражных судов, а также решения иных судебных органов.

Проанализирована информация, содержащаяся в комментариях к законодательству, энциклопедических и справочных изданиях, стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, рекомендациях экспертов, записях интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.

Поскольку данная диссертационная работа имеет, прежде всего, задачи теоретического поиска, то привлечение эмпирического материала служило иллюстративным целям.

Научная новизна работы обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и состоит в том, что она представляет собой одно из первых в науке административного права комплексное монографическое исследование, в котором с учетом новейшего законодательства решается научная задача поиска путей совершенствования административно-правового регулирования организации и деятельности системы железнодорожного транспорта. Научная новизна определяется также своевременностью системного и всестороннего исследования закономерностей административно-правового регулирования сложившихся на железнодорожном транспорте отношений как важнейшего стратегического направления деятельности государства в условиях формирования экономики рыночного типа.

С учетом имеющегося специального массива правоприменительной практики в данной области в диссертации предпринята попытка применения новых идей и тенденций в изучении организационного построения органов государственного управления железнодорожным транспортом и целостного рассмотрения административно-правовых проблем координации совместной деятельности Федерального агентства железнодорожного транспорта, ОАО «РЖД», а также иных предприятий и организаций, задействованных в сфере железнодорожных перевозок. В работе даются рекомендации по улучшению как законодательной базы, так и практики ее использования.

На основе проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Доказано, что современный подход к причислению железнодорожного транспорта к сфере естественных монополий является на практике не оправданным и создает излишние предпосылки к замкнутости транспортных отношений. В целях создания объективных условий допуска юридических и физических лиц к инфраструктуре железнодорожного транспорта, развития демократических основ государственного управления, реализации положений Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте и иных постановлений Правительства РФ, направленных на демонополизацию этого вида транспорта требуется исключение из ч. 1 ст. 4 Федерального закона от августа 1995 года № 147-ФЗ "О естественных монополиях" положения, относящего железнодорожные перевозки к области естественных монополий.

административного права и практики определение государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации - это целенаправленная, скоординированная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, направленная на создание оптимальных условий для обеспечения технологий перевозочного процесса, эффективности деятельности подвижного состава, доступности, качества и безопасности железнодорожных перевозок в прямом и непрямом сообщении. Эта деятельность проявляется в исполнительнораспорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты железнодорожной инфраструктуры и преследует своей целью обеспечить оптимальное использование объединенной сети железных дорог для удовлетворения потребностей современного общества в перевозках пассажиров и грузов.

3. В диссертационной работе обоснована необходимость расширения контрольно-надзорных полномочий Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Присоединение России к Марракешскому соглашению и получение членства во Всемирной торговой организации требуют усиления участия государства в контроле за ввозом и использованием продукции и транспортных средств, предназначенных для железнодорожного транспорта. В этой связи важно дополнить утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г.

№ 398 Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта п. 5.1.7. нормой следующего содержания: (Ространснадзор) «…осуществляет полномочия по контролю (надзору) за поступлением на территорию Российской Федерации и введением в эксплуатацию подвижного состава иностранного производства, а также импорта технологических средств и оборудования, обеспечивающих автоматизированное управление движением железнодорожных составов».

4. Установлена необходимость совершенствования процедуры лицензирования предприятий и организаций железнодорожного транспорта. В целях исчерпывающего определения видов деятельности, на осуществление которых требутся лицензия, устранения двусмысленности толкования правовых норм, создания объективных препятствий для уклонения недобросовестных коммерческих субъектов от административной ответственности целесообразно произвести корректировку п. 3 Положения о лицензировании погрузочноразгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2012 г. № 221 "О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте". Предлагаем изложить его в следующей редакции:

«Согласно настоящему Положению в состав лицензируемой деятельности на объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта входят любые погрузочно-разгрузочные операции с опасными грузами, осуществляемые юридическими лицами как на постоянной, так и не постоянной основе независимо от того, является ли данная деятельность для юридического лица основной либо не основной».

5. Доказана необходимость совершенствования правового регулирования реализации процедур обязательной сертификации на железнодорожном транспорте. Для создания объективных условий к свободе предпринимательской деятельности, снижения производственных затрат принимающих участие в железнодорожных перевозках предприятий и организаций, обеспечения гибкости государственного регулирования условий выхода на рынок транспортных услуг предложено законодательно закрепить перечень процедур обязательной сертификации, часть которых может быть заменена обязательным страхованием гражданской ответственности. Подобный альтернативный подход нуждается в закреплении в виде соответствующего дополнения в ст. 6 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации".

6. Аргументировано несовершенство правового регулирования кадрового обеспечения системы государственного управления железнодорожным транспортом и установлено несоответствие действующему законодательству Постановления Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 621 "Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации". Объединение в этом документе государственных гражданских служащих органов государственного управления анализируемыми перевозками и работников предприятий и организаций, выполняющих трудовые функции на основании трудового договора (контракта) противоречит административноправовым принципам организации государственной службы. В рамках проведенного исследования в целях совершенствования государственного воздействия на важные для страны транспортные отношения требуется раздельный подход к решению кадровых вопросов в управленческой среде.

Оптимальной в этом аспекте представляется отмена указанного нормативного железнодорожного транспорта.

7. На основе проведенного исследования сформулировано юридическое обязательном порядке плановые и внеплановые, всеобщие и адресные железнодорожного транспорта, а также мероприятия по привлечению необходимых инвестиций, снижению производственных и управленческих организаций, финансовому обеспечению свободного допуска субъектов железнодорожного транспорта. В целях всестороннего развития транспортных отношений и закрепления ведущей роли государства в решении этих вопросов предлагаем отразить данную дефиницию отдельной нормой в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте».

8. Аргументирована необходимость совершенствования организационноправового подхода к информационному обеспечению системы железнодорожного транспорта. В целях создания оптимальных условий для государственного Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года в части информатизации этой сферы, формирования единых принципов обмена информацией между предоставляющими транспортные услуги предприятиями и организациями, входящими и не входящими в состав ОАО «РЖД», а также территориальными подразделениями Федерального агентства железнодорожного транспорта необходимо на уровне Правительства РФ принять Положение о единой системе информационного обеспечения управления железнодорожным транспортом. Указание МПС РФ от 25 июля 2000 г. № Му «О вводе в действие Положения о порядке предоставления информационных ресурсов федерального железнодорожного транспорта и инструкции о порядке ввода в эксплуатацию средств ЭВТ Министерства путей сообщения Российской Федерации, используемых в автоматизированных системах обработки конфиденциальной информации» предлагаем отменить ввиду его несоответствия действующим правовым актам.

9. Выявлена недостаточность мер административной ответственности за нарушения законодательства в сфере информационного обеспечения железнодорожного транспорта. В ходе проведенного исследования установлено, что наиболее действенным способом обеспечения надлежащего порядка предоставления сведений различного характера является совершенствование административной ответственности и включение в КоАП РФ обобщенного понятия «органы управления железнодорожным транспортом». Для повышения исполнительской дисциплины, предотвращения нарушений сроков предоставления информации требуется введение специального состава административного правонарушения и дополнение главы 11 КоАП РФ статьей 11.31 следующего содержания: «Непредоставление, неполное, искаженное, несвоевременное предоставление должностными лицами, работающими в системе железнодорожного транспорта, предусмотренной нормативными актами информации в органы управления железнодорожным транспортом, требующейся для организации перевозок и принятия управленческих решений, соблюдения прав граждан и юридических лиц, а также сведений о различных угрозах функционирования инфраструктур железнодорожного транспорта - влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до пятидесяти тысяч рублей».

проблемы, рассматриваемые в диссертации, еще не были объектом детального изучения. Это позволяет считать, что проведенное исследование, с одной стороны, представляет собой интеграцию имеющегося знания, определенное подведение итогов в русле современных теоретических представлений о средствах и способах государственного управления железнодорожным транспортом. С другой стороны, в научном труде восполняются пробелы в малоизученных аспектов администрирования в деятельности Федерального агентства железнодорожного транспорта и ОАО «РЖД». Содержащиеся в работе внутриорганизационного управления железнодорожными перевозками, а также системы управления, сформированной в органах исполнительной власти определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется прикладным характером ряда выводов и положений, а также тем, что его результаты могут быть использованы: в законопроектной деятельности и ведомственном нормотворчестве; при разработке и корректировке стратегических Федерации; в аналитической работе Министерства транспорта РФ, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и их территориальных подразделений; в учебном процессе специализированных образовательных учреждений, осуществляющих подготовку кадров для железнодорожного транспорта.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть применены для разработки учебников, учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по курсам «Административное право», «Хозяйственное (предпринимательское) право», «Транспортное право», а также спецкурсам «Основы государственной и муниципальной службы», «Основы государственного управления», «Основы корпоративного управления» в высших учебных заведениях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и уголовного права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина - филиал Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

– в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсам «Административное право», «Государственное управление транспортным комплексом в России», «Административная ответственность в сфере транспортного обслуживания»;

– в ходе выступлений на международных, всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях, в том числе на XIII Ежегодной международной научно-практической конференции юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова «Правовая политика: вызовы современности»

(Москва, 27-30 ноября 2012 г.).

Основные положения диссертации изложены автором в 12 опубликованных научных работах общим объемом 4,1 п.л., в том числе 4 публикации в изданиях, включенных в перечень периодических изданий, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертаций, представляемых на соискание ученой степени кандидата наук.

Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

Глава I. Система государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации: организационная структура и Административно-правовая характеристика системы государственного 1.1.

управления железнодорожным транспортом в России Современный железнодорожный транспорт не только способствует решению хозяйственных, экономических и стратегических задач государства, но и влияет на другие стороны общественной жизни страны, принимает активное участие в межрегиональных связях в области культуры, социальных преобразований, в международном сотрудничестве и т.д. В этом аспекте при рассмотрении значения железнодорожной инфраструктуры в глобальном масштабе необходимо отметить, что в ее функционировании задействовано множество государственных органов, должностных и юридических лиц, миллионы людей. Деятельность этого вида транспорта осуществляется непрерывно, в ней используются разнообразные дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Ежедневная организация пассажиропотока и грузооборота в необходимом русле невозможна без системного управления.

Только системность может придать управленческим процессам необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремлённость, рациональность, эффективность.

Управление как общественный процесс состоит из массы управленческих решений и действий и как организованная целостность должен быть адекватно осмыслен управленцами. В связи с этим представляется необходимым начать рассмотрение системы государственного управления железнодорожным транспортом в России с теоретико-правовых основ.

Как отмечается в науке административного права, управление – многогранное и сложное явление, и это обусловливает отсутствие единого определения и единой теории управления2. Налицо один из парадоксов современной истории:

процесс идёт, а адекватного названия ему нет. Поэтому, идентифицируя систему управления рассматриваемым нами видом транспорта, сначала воспользуемся общеметодологическим подходом и определением общеродового понятия «система», предложенным философами.

Согласно этому подходу под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определённую целостность, единство3. Характеризуя понятие системы В. Н. Спицнадель пишет: "Система есть совокупность элементов, организованных таким образом, что изменение, исключение или введение нового Острейковский понимает под системой множество элементов, образующих структуру и обеспечивающих определенное поведение в условиях окружающей среды5. Под системой в общефилософском смысле понимается "объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, части которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места"6.

Отметим, что на сегодняшний день известно до 40 определений понятия «система»7, из анализа которых можно сделать вывод о том, что управление является важной и неотъемлемой частью любой системы, которая связывает все входящие в нее элементы и заставляет их работать слажено ради достижения общей цели. Иными словами, «управление» и «система» - взаимозависимые и неразрывные понятия.

См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М., 2002. С. 199.

Философский словарь / Под ред. И. Г. Фролова. М., 1980. С. 329.

Спицнадель В.Н. Основы системного анализа: учебное пособие. СПб., 2000. С. 326.

См.: Острейковский В.А. Теория систем: учебник для вузов. М., 1997. С. 240.

См.: Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. М., 2002. С. 741.

Карташев B.A. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 1995.

современными правоведами. По мнению В.М. Манохина, управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления8. Ю.А. Тихомиров высказывается о том, что управление выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и не ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей9. По своему содержанию — это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления10. По справедливому мнению Г. В. Атаманчука, управление - это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и, в конечном счете, судьба человека11.

Система управления железнодорожным транспортом является сложным правовым явлением. Она основывается на общесоциальной политике Российской Федерации и тесно связана с иными видами транспорта (воздушный, водный, автомобильный). Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"12 устанавливает место этой системы в экономике страны. В ч. 1 ст. 1 Закона определено, что железнодорожный транспорт в Российской Федерации является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации и во взаимодействии с организациями других видов транспорта призван своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации. Следует также отметить, что в ч. 2 указанной См.: Манохин В.М. Административное право России. Саратов, Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 137.

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2006. С. 33.

См.: Конин Н. М. Административное право России. М., Проспект, 2011. С. 104.

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2006. С. 42.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2, ст. 169.

существенное влияние на организацию государственного управления этой важнейшей сферой. Отечественный железнодорожный транспорт состоит из железнодорожного транспорта общего пользования, железнодорожного транспорта необщего пользования, а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций.

Переходя к вопросу о государственном управлении, отметим, что оно имеет определяющее значение для железнодорожного транспорта и является основой для функционирования правовых отношений в данной отрасли, а также выступает основным регулятором всего процесса перевозок пассажиров и грузов.

Для полноты настоящего диссертационного исследования представляется необходимым раскрыть теоретические основы данного политического, социального и правового института.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широком смысле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является какая-либо организация, определенное упорядочение общественных отношений. В узком, организационно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в узком, организационно-правовом смысле и является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права13. Ю. А.

Тихомиров высказывается о том, что государственное управление осуществляется преимущественно органами исполнительной власти. «Само предназначение управления и всей исполнительной власти – действовать на основе и во исполнение закона. Такова незыблемая конституционная доминанта любого вида административной реформы, указывает, что одна из ее целей – углубить демократические основы государственного управления.

На наш взгляд, наиболее оптимальным является определение, предложенное Н.М. Кониным, в соответствие с которым государственное управление - это "организаторская деятельность, направленная на объединение, координацию усилий людей, государственных органов, учреждений, предприятий, организаций в целях решения задач экономического, научно-технического, социальнокультурного и административно-политического характера"15.

По отношению к железнодорожному транспорту отметим, что система государственного управления в данной сфере в целом имеет свои значительные особенности.

отнесением его к категории естественных монополий. Так, Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ "О естественных монополиях"16 в ч. 1 ст. Следовательно, на рассматриваемый вид транспорта распространяется законодательство, посвященное государственному управлению естественными монополиями. В этом аспекте Н.А. Петрусева и А.Н. Кайль отмечают, что монополия деятельности по железнодорожным перевозкам с одной стороны необходима (поддержание единой транспортной системы, диспетчерской См.: Конин Н. М. Указ соч. С. 105.

Тихомиров Ю.А. Поведенческий механизм действия права //Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 4. C. 95.

Конин Н. М. Указ соч. С. 39.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 34. - Ст. 3426.

системы, стандартов перевозок пассажиров и багажа), с другой стороны злоупотребление субъектом естественной монополии своими возможностями недопустимо17. В свою очередь, А.А. Анчугин указывает, что формально железнодорожный транспорт можно отнести к категории государственных железнодорожных перевозок. Поэтому субъекты транспортной деятельности в этом случае – оценочная категория. В нормативных актах нет прямых ссылок на естественным монополиям, законодатель не определяет, какие из них таковыми являются или могут являться. Из этого следует, что процедурные аспекты, инфраструктуры железнодорожного транспорта к категории, подпадающей под правовое регулирование естественных монополий, окончательно не решены18.

соотношение ч. 1 ст. 4 Закона «О естественных монополиях» с ч. 2 ст. 4, в которой отражено, что в соответствии с реализуемой по решению Правительства Российской Федерации демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности пользования. Этот нормативный акт, четко закрепляя устойчивую юридическую связь рассматриваемого вида транспорта с естественными монополиями, одновременно указывает на процесс демонополизации значительной части этой сферы. В специальной литературе справедливо отмечается, что подобный законодательный подход недопустим, поскольку не нацелен на перспективу и не См.: Петрусева Н.А., Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях". Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

См.: Анчугин А.А. Совершенствование системы управления экономической деятельностью железнодорожного транспорта в условиях реформы: дисс....канд. эконом. наук. Иркутск. 2004. С. 80.

железнодорожным транспортом19. В свою очередь, Ф. И. Хусаинов подвергает критике возможность применения к анализируемым отношениям заложенного в ст. 3 Закона о естественных монополиях определения естественной монополии, трактуемого как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Автор отмечает, что деятельность железнодорожного транспорта – это предоставление исключительно услуг по перемещению пассажиров, багажа и грузов из одного населенного пункта в другой. Ни о каких товарах, производстве в данном случае речь не идет20. Соглашаясь с данной позицией, мы, в свою очередь, отметим, что даже в случае внесения соответствующих корректировок в отмеченное определение, нерешенными останутся (и остаются) ряд глобальных вопросов. К сожалению, нормативные акты не раскрывают, кто определяет и исходя из каких критериев причисление той или иной сферы к естественным монополиям вообще и отнесение к ним железнодорожных перевозок в частности.

Так же неясно, какие механизмы государственного воздействия применимы к процессу образования конкуренции в данной области в условиях свободного рынка. Невозможно определить роль общества в оценке внутриуправленческих процессов, происходящих в монопольно замкнутой системы железнодорожного транспорта.

Вместе с этим, В. И. Солдаткин высказывается о том, что система См.: Росляков А.Е., Евдокимов И.Б., Кулинич Е.Н. Актуальные вопросы повышения управленческой компетенции. Монография. Омск, 2009. С. 39.

См.: Хусаинов Ф. И. Демонополизация железнодорожного транспорта и развитие системы операторских компаний. Саратов, 2009. С. 35-36.

общественных отношений, поскольку Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации"21 вводит в практический оборот понятие владельца инфраструктуры - юридического лица либо индивидуального предпринимателя, имеющих инфраструктуру на праве собственности или на ином праве и оказывающих услуги по ее использованию на основании соответствующего договора. В Законе закреплено определение перевозчика, в качестве которого также выступает юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя обязательства по перевозке пассажиров и грузов. Из этого следует, что гарантированная Конституцией РФ свобода предпринимательской деятельности в полной мере распространяется и на железнодорожный транспорт и допускает участие любого коммерческих операциях с целью извлечения прибыли на железной дороге22.

Основным доводом сторонников причисления этого вида транспорта к сфере заключающийся в необходимости неукоснительного соблюдения установленных стандартов в системе движения и обслуживания подвижного состава и требующихся для обеспечения его функционирования материально-технических и иных компонентов. Именно эти факторы создают необходимость замкнутости инфраструктуры железнодорожного транспорта, которые бы распространялись на ограниченное число участников23. Мы, в свою очередь, позволим себе не согласиться с этим доводом, поскольку ключевую роль в данном случае играют потребители транспортных услуг, именно современное российское общество задает темпы развития всего отечественного транспортного комплекса и железнодорожного транспорта как составной его части. Поэтому нынешние потребности граждан в исследуемой области - важнейший элемент, который Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2. - Ст. 170.

См: Солдаткин В.И. Менеджемент на железнодорожном транспорте: учебное пособие. Самара, СамГУПС, 2008.

С. 89.

См.: Терешина Н.П. Эффективность корпоративного управления на железнодорожном транспорте: учебное пособие. М., УМЦ по образов. на ж.-д. трансп. 2009. С. 26.

должен учитываться при принятии государственными органами значимых для страны управленческих решений. Отнесение железнодорожного транспорта к законодательстве, создает надуманные барьеры для выхода потенциальных перевозчиков на рынок этих услуг.

Выше мы упомянули о заложенном в Законе «О естественных монополиях»

процессе демонополизации железнодорожного транспорта общего пользования. В целях реализации ч. 2 ст. 4 этого нормативного акта принято несколько постановлений Правительства РФ, в которых отражен ряд организационных мер, направленных на совершенствование государственного управления в этой сфере.

Так, Постановлением Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. № 239 "О Мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998-2000 годах"24 предписывалось ряду министерств и ведомств осуществить разработку и реализацию отраслевых и региональных программ демонополизации и развития конкуренции, устранение барьеров для входа на рынки новых хозяйствующих субъектов в сфере железнодорожных перевозок. Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2003 г. № инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования25, в п. инфраструктуре железнодорожного транспорта: а) обеспечение равнодоступности инфраструктуры для всех перевозчиков, в том числе применение единых критериев доступа к услугам по использованию инфраструктуры; б) обеспечение конкуренции в сфере железнодорожных перевозок; в) проведение в отношении перевозчиков единой ценовой (тарифной) политики в сфере услуг по использованию инфраструктуры; г) доступность информации о перечне услуг по использованию инфраструктуры, порядке их выполнения, тарифах, плате и Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 9. – Ст. 1116.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 48. – Ст. 4680.

сборах за эти услуги для всех участников перевозочного процесса на Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. № 703 "Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования"26 установлены единые условия взаимодействия юридических и физических лиц по транспортировке пассажиров и грузов. В этом аспекте В. Ф.

Данилин указывает, что эти и иные законодательные акты являются основой успешного старта демократических преобразований, целью которых является создание открытого доступа всех желающих на рынок железнодорожных перевозок и устранение преград к развитию добросовестной конкуренции27. Мы поддерживаем мнение автора, но со своей стороны хотим добавить, что этот процесс в настоящее время не завершен надлежащим образом.

Анализируя ст. 4 ФЗ «О естественных монополиях» можно сделать вывод о несогласованности государственных подходов к определению перспектив развития исследуемой отрасли. С одной стороны законодатель пытается стабилизировать управленческие отношения в области железнодорожных перевозок путем закрепления их статичного признака – отнесения к естественным монополиям. С другой – в ч. 2 ст. 4 нормативно закреплены положения, которые нацелены на формирование общедоступной инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Следует также заметить, что в соответствие с ч. 3 данной статьи не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Из этого следует, что механизм демонополизации рассматриваемого транспорта уже закреплен в указанном Законе. Комментируя данную ситуацию М.А. Штефан отмечает, что ФЗ «О естественных монополиях» был введен в действие в 1995 г. в очень непростое для нашей страны время. Период 90-х годов в новейшей истории характеризуется весьма противоречиво, однако большинство исследователей сходятся в едином Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 47. – Ст. 4552.

См.: Данилин В.Ф. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте:учебник. М., УМЦ по образов. на ж.-д. трансп. 2008. С. 203.

мнении и отмечают тенденции экономического спада на железной дороге, снижения активности транспортных предприятий, разрыва хозяйственных связей в цепочке между формирующими заказы предприятиями, непосредственными грузоотправителями и перевозчиками. Государством были только начаты Законодательная фиксация естественной монополии на железнодорожный транспорт предотвратила развал этой важнейшей сферы и сделала невозможным переход многочисленных объектов инфраструктуры в частные руки. Этот политический шаг позволил сохранить централизацию управления подвижным составом на местах и положительно сказался на регулировании тарифов 28.

Соглашаясь с подобным суждением отметим, что на сегодняшний день необходимость монополизации железнодорожного транспорта отпала.

Ф.И. Хусаинов указывает на то, что в результате реализации многочисленных общеотраслевых и специальных государственных программ за последние десять лет железнодорожный транспорт претерпел значительные изменения и перешел из стадии стагнации в стадию активного экономического развития. Согласно данным Росстата в 2010 г. в России насчитывалось 11034 предприятия, осуществляющих деятельность в области железнодорожных перевозок, в 2011 г.

это количество возросло до 13228. 2012 год также показал положительную динамику роста числа юридических лиц, заявивших о намерениях участвовать в получении прибыли от перевозки пассажиров и грузов с использованием инфраструктуры железнодорожного транспорта (14990). Эта тенденция продолжает сохраняться29.

По свидетельству специалистов рынок железнодорожных перевозок на видоизменяются и требуют совершенствования юридических подходов к См.: Штефан М.А. Аудит экономичности эксплуатационных затрат как инновационный способ управления затратами на сети железных дорог// Российское предпринимательство. 2008. № 5. С. 100.

См.: Хусаинов Ф. И. Экономические реформы на железнодорожном транспорте: монография. М., Издательский Дом «Наука», 2012. С. 113.

возможности использования имеющихся транспортных объектов. На базе территориальных инфраструктур сформированы сети обслуживания этого важнейшего вида транспорта, в состав которых помимо отделений железных дорог входят коммерческие организации, осуществляющие железнодорожное строительство и ремонт, проектирование, ресурсообеспечение, логистику, сертификацию, стандартизацию и т.д. Транспортные услуги, включающие в себя продажу билетов, оформление документов на груз, его упаковку и размещение, заказ вагонов и их уборку, погрузку и выгрузку, а также маркировку, складирование, страхование и прочее, реализуются значительным количеством фирм, которым необходим равный и беспрепятственный доступ к инфраструктуре исследовании положений Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года можно сделать заключение относительного железнодорожного транспорта в качестве естественной монополии.

Указанные аспекты предполагают демонополизацию этой важнейшей для государства сферы и привлечение инвестиций не только для развития ОАО «РЖД», но для модернизации всей системы железнодорожного транспорта.

Наличие в ФЗ «О естественных монополиях» положения ч. 1 ст. причисляющего железнодорожные перевозки к сфере естественных монополий не позволяет полноценно воплотить в реальность отраженный в Конституции РФ постулат свободы предпринимательской деятельности применительно ко всем сферам использования железнодорожных сообщений. Являясь, по сути, камнем преткновения в реализации важнейших для России демократических реформ реализовать намеченные Правительством РФ мероприятия по демонополизации исследуемого вида транспорта. В связи с этим, на наш взгляд, целесообразно ее исключить из Закона о естественных монополиях.

См.: Солодовников В.Ф. Организационно-правовые аспекты управления железнодорожными перевозками. М., Транспорт, 2009. С. 105.

Другой немаловажной особенностью системы государственного управления железнодорожным транспортом является наличие в ней единого хозяйствующего субъекта – открытого акционерного общества «Российские железные дороги». В соответствие с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного Российская Федерация, решение об учреждении единого хозяйствующего субъекта принимается Правительством Российской Федерации, эти же органом утверждается Устав ОАО «РЖД». Анализируя полномочия указанного субъекта по организации деятельности железнодорожного транспорта, отраженные в указанном Законе, а также в Уставе32, В.А. Егиазаров приходит, на наш взгляд, к ошибочному пониманию того, что управление перевозочным процессом на железнодорожном транспорте производится централизованно и относится к исключительной компетенции ОАО "Российские железные дороги"33. Более верной в этом аспекте представляется позиция А.М. Гаджинского. Исследователь данное законодательное решение объясняет практической необходимостью создания единой централизованной структуры, в руках которой бы находилось ведение федерального имущественного комплекса железнодорожного транспорта.

государственных полномочий по управлению территориальными и структурными подразделениями. Эти полномочия трансформируются во внутрикорпоративные.

Таким образом, система ОАО «РЖД» является частью системы государственного управления железнодорожным транспортом34. Р.Г. Леонтьев весьма утрированно называет «Российские железные дороги» «государством в государстве», указывая при этом на негативное неизбежное следствие организационного преобразования федеральной железнодорожной структуры в открытое акционерное общество, Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 9. – Ст. 805.

См.: Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585 "О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 39. – Ст. 3766.

См.: Егиазаров В.А. Транспортное право: учебник. 6-е изд., доп. и перераб. М.: "ЗАО Юстицинформ", 2008. С.

20.

См.: Гаджинский А.М. Логистика: учебник для вузов. М.: Дашков и К, 2008. С. 305-306.

которое выражается в фактической реализации руководящими органами единого хозяйствующего субъекта тех полномочий, которыми они не наделены35.

Выше мы обратили внимание на необходимость демонополизации сферы железнодорожных перевозок. При практической реализации этого процесса встанет закономерный вопрос, связанный с тем, каким образом это отразится на ОАО «РЖД». В.Ф. Данилин отмечает, что повышение конкурентноспособности рынка железнодорожных перевозок положительно скажется на качестве работы всех территориальных и структурных подразделений этого акционерного общества. Во-первых, будет повод избавиться от непрофильных активов и реализовать нерентабельные объекты железнодорожной инфраструктуры. Вовторых, активизируется процесс обновления локомотивного и вагонного парка за счет участия широкого круга субъектов, что повлечет повышение уровня государственного инвестирования востребованные населением конкретные проекты и исчезнет порочная практика траты значительных бюджетных средств на так называемое «общее развитие железной дороги»36.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» имеет все признаки доминирующего субъекта, которые отражены в ст. 5 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции"37. Несмотря на то, что подобное положение закреплено на высшем законодательном уровне в ч. 1 ст.

железнодорожного транспорта", ОАО «РЖД» не освобождено от обязанностей занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе навязывание См.: Леонтьев Р.Г., Веретенников Н.П., Адаменя А.И., Орлов А.Л. Отраслевые корпорации и региональный бизнес: интеграция интересов. М., ВИНИТИ, 2009. С. 28.

См.: Данилин В.Ф. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте: учебник. М.: УМЦ по образов. на ж.-д. трансп. 2008. С. 199.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 31 (часть I). – Ст. 3434.

контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, создание дискриминационных условий и препятствий доступу на товарный рынок38 для других хозяйствующих субъектов.

Демонополизация рынка железнодорожных перевозок, на наш взгляд, не повлечет ликвидации ОАО «РЖД», напротив, создаст равные для всех инфраструктурой. Предлагаемые нами изменения в Закон о естественных монополиях не противоречат иным нормативным актам, посвященным этому виду транспорта, и не повлекут за собой необходимость корректировок ФЗ «О защите конкуренции», единые требования которого распространяются на все экономические сферы.

Демонополизация железнодорожных перевозок снизит количество нарушений ФЗ «О защите конкуренции», допускаемых ОАО «РЖД» и создаст условия к равноправному партнерству в использовании инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Последствия создания экономически свободного рынка железнодорожных перевозок весьма обстоятельно обозначил Д. Верхотуров, указав, что дальнейшее развитие этой отрасли не потребует создания организаций, которые могли бы составить конкуренцию «российскому железнодорожному магнату». В настоящее время ОАО «РЖД» не силах самостоятельно организовать и осуществить все виды перевозок, в том числе и транзитные, без участия сторонних компаний, отношения с ними вынуждено выстраивать на взаимовыгодной основе. Целью государственных преобразований в данном случае является недопущение нарушений прав юридических лиц, взаимодействующих с ОАО «РЖД» Данные особенности системы государственного управления железнодорожным исследовании с целью проведения комплексного исследования различных ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает запрет на действия недобросовестных субъектов, производящих как товары, так и оказывающих услуги. Согласно закрепленному в ч. 1 ст. 4 Закона определению товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

См.: Верхотуров Д. Железные дороги России: настоящее и возможное будущее [Электронный ресурс]// http://www.apn.ru/publications/article17542.htm.

аспектов административно-правовой организации железнодорожного транспорта в Российской Федерации.

Отметим, что детальный анализ указанной системы предполагает дальнейшее выделение из ее сущности составных элементов, благодаря которым система функционирует как слаженный механизм и может максимально эффективно обеспечить потребности личности, общества и государства в транспортных услугах. Традиционно учеными-административистами при раскрытии системы выделяются следующие элементы: субъект, объект и их связи, цели, задачи, представляется, что подобный подход является наиболее оптимальным при дальнейшем раскрытии особенностей системы государственного управления железнодорожным транспортом. Рассмотрим более детально данные компоненты.

В специальной литературе сущность управления рассматривается как организованных систем различной природы (технических, биологических и поддержание режима деятельности, реализацию их целей и программ41. Под субъектом управления понимается физическое или юридическое лицо, от которого исходит сознательное, целенаправленное воздействие42. От субъекта Последний может быть только физическим лицом. Специфика субъекта определяет разные виды управления. Если, например, субъектом управления выступает государство, то речь идет о государственном управлении. Однако уместно отметить, что при всех субъектах управления всегда осуществляется одна и та же по содержанию деятельность: формирование и реализация управляющих воздействий, что находит внешнее проявление в управленческих См.: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 19.

См. Бурганова Л.А. Теория управления. М., 2005. С. 28-29.

См.: Бородин С. С., Громыко С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций/ СПб., 2007.

С. 212.

решениях и организационных действиях. Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие43.

В качестве субъектов выступают органы государственного управления указанным транспортом, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Объекты системы государственного управления железнодорожным транспортом государственные предприятия и организации, осуществляющие пассажирские и грузовые перевозки по железнодорожным путям сообщения, предприятия, входящие в отраслевую систему (технический и обслуживающий комплексы), образовательные учреждения, осуществляющие подготовку и переподготовку специалистов в сфере транспорта и т.д. Кроме того, допустим и обобщенный вариант, в котором присутствуют органы федерального управления этим видом транспорта, являющиеся субъектами, а ОАО «Российские железные дороги»

выступает в роли объекта управления.

Укажем, что для системы государственного управления рассматриваемым видом транспорта характерны вертикальные связи, при которых нижестоящие звенья подчинены вышестоящим. При этом, в ней присутствуют связи по типу "субъект-субъект", "объект-объект". Поскольку в соответствие с ч. 1 ст. 1 ФЗ о железнодорожном транспорте этот вид транспорта призван своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом, способствовать экономического пространства на территории Российской Федерации, то горизонтальные связи необходимы для организации доставки пассажиров и грузов из одного населенного пункта в другой в пределах территории нашей страны. Этот тип связи основан на принципе координации или согласования поведения субъектов и объектов управления. Такая связь обеспечивает взаимодействие отдельных частей системы государственного управления железнодорожным транспортом за счет добровольно согласованного поведения Шамхалов Ф. Указ соч. С. 157.

составляющих ее элементов. Главным стимулирующим фактором, на котором основываются подобные отношения, являются исполнение этим транспортом своей прямой функций, которая заставляет неподчиненные друг другу звенья, подразделения или отдельных должностных лиц действовать в определенном направлении.

государственного управления рассматриваемыми перевозками всегда имеет конкретные цели. В этом аспекте также отметим, что, являясь сложной по своей структуре правовым явлением, анализируемая система имеет не одну, а много связанных между собой целей.

Отметим, что содержание управления зависит от целей управления, желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто. Согласно точки зрения Ю.А. Тихомирова, без эффективного и оперативного целеполагания управление рискует замыкаться в собственных рамках и вращаться среди собственных действий. Тогда оно во многом эффективного воздействия на экономические, социальные и иные процессы44.

Определение целей управления железнодорожным транспортом - начальный и главный этап управления в данной сфере. Субъекты управления предварительно выдвигают определенные цели и затем сознательно стремятся к их достижению, Управление транспортом не может рассчитывать на успех, если оно не имеет перед собой осознанной и обоснованной цели. Именно в осознании, при вынашивании и обосновании целей проявляются творческие возможности социального управления перевозками.

Наиболее разработанный метод целеполагания связан с формированием "древа целей", которое является схемой, показывающей декомпозицию, членение общих (главных) целей на подцели, последних на подцели следующего уровня и т.д. См.: Тихомиров Ю.А. Государственное управление: модели и реальность //Право и экономика. 2006. № 4.

См.: Управление организацией / Под ред. Л.И. Лукичева. М., 2005. С. 25-26.

Как отмечает Л.А. Бурганова, представление целей начинается с общих (глобальных) задач, дальше они последовательно разукрупняются. Основным правилом разукрупнения целей является полнота: каждая цель верхнего уровня должна быть представлена в виде подцелей следующего уровня, т.е. так, чтобы объединение понятий подцелей полностью совпадало по объему с понятием исходной цели. "Древо целей" целесообразно использовать при определении конкретных задач для каждого уровня управления. Общие требования к процессу целеполагания состоят в том, что цели должны: содержать сроки их выполнения;

быть реалистичными; быть приемлемыми46.

По своей значимости цели управления железнодорожным транспортом подразделяются на общие, высшего и низшего уровня, глобальные, генеральные и частные, стратегические и оперативные, конечные и промежуточные. Все виды целей дополняют друг друга и находятся в отношениях субординации. К примеру, частные цели Федерального агентства железнодорожного транспорта47 не могут быть определены ранее, чем будут установлены общие цели функционирования вышестоящих звеньев в системе управления железнодорожной инфраструктурой являются основополагающими, ибо на их базе выдвигаются цели и подцели для железнодорожного транспорта определена в ст. 1 ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" – это максимально полное удовлетворение потребностей личности, общества и государства в безопасных, качественных, удобных и доступных железнодорожных перевозках. Вместе с этим, на наш взгляд, исходя из анализа Устава ОАО «РЖД» невозможно сделать однозначный вывод о том, какие цели являются для этой организации основными, а какие – второстепенными. В п. 9 этого акта отражено, что главными целями деятельности общества являются обеспечение потребностей государства, юридических и См.: Бурганова Л.А. Теория управления. М., 2005. С. 51-52.

См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта"// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 32. – Ст. 3344.

См.: Постановление Правительства РФ от 11 июня 2004 г. № 274 "Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 24. – Ст. 2429.

осуществляемых (оказываемых) обществом, а также извлечение прибыли.

предназначение данной организации в России (основная цель, которая соотносится с целью, обозначенной в указанном выше Законе), однако при подобном изложении неясно, является ли извлечение прибыли также главной целью, равнозначной основной цели, или же она носит вторичный характер.

Вызывает определенный интерес позиция Е.М. Ульяницкого, согласно которой научно разработанный метод «древа целей» находит свое обоснование на основании законов логики лишь в теории. Однако, к современной системе управления железнодорожным транспортом полностью применить его на практике нельзя, поскольку непредсказуемое реформирование государственного аппарата вносит незапланированные коррективы в устоявшуюся субординацию, а также формы и методы управленческой деятельности. Этот процесс, как правило, мгновенно производит перестановку и переориентацию целей, отчего в итоге в невыгодном положении могут оказаться как субъекты, так и объекты системы управления49.

железнодорожным транспортом, являются задачи. Как отмечает Л.Ю. Бекузарова «процесс государственного управления настолько сложен и многогранен, что постановка задач видится необходимой, как промежуточное, связующее звено между целями и функциями управления»50. Задача представляет собой ближайшую, юридически обязательную цель51. Согласно позиции Л. Ивановской, стратегических задач как на длительную перспективу, так и на средне- и См.: Ульяницкий Е.М. Информационные системы взаимодействия видов транспорта. М., Маршрут, 2005. С. 117.

См.: Бекузарова Л.Ю. Ценовое регулирование предпринимательской деятельности: теоретико-правовой аспект:

дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 124-125.

См.: Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах: Пер. с англ. / Под ред. и с пред. И.А. Ушакова. Изд. 2-е, доп. М., 2008. С. 63.

краткосрочный период, то есть их решения в условиях стратегического, тактического и оперативного управления52.

Непосредственные задачи исследуемого нами вида транспорта вытекают из многочисленных норм Конституции Российской Федерации, к которым можно отнести право на свободное использование своих способностей и имущества для деятельности, недопушение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34), право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (ст. 37), право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42) и т.д. и определены в действующем законодательстве53.

Его анализ, а также изучение специальной литературы54 позволяют отнести к задачам исследуемого нами транспорта следующие: повышение эффективности государственного управления инфраструктурой железнодорожного транспорта;

устойчивость работы технологического комплекса; доступность, безопасность и качество оказываемых услуг; создание многофункциональной государственнообщественной системы контроля деятельности железнодорожных предприятийперевозчиков; развитие программно-целевого механизма управления и финансирования перевозок по железнодорожным путям общего и необщего пользования; осуществление активной интеграции инновационных технологий;

развитие социально-экономического партнерства и т.д.

Ивановская Л. Стратегия управления персоналом //Кадровик. Кадровый менеджмент. 2009. № См: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ "О транспортной безопасности"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 7. – Ст. 837; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2. – Ст. 169; и т.д.

См., например: Сокол К.П. Новые подходы к планированию и анализу затрат на промышленном железнодорожном транспорте// Вестник Сибирского государственного университета путей сообщения, Новосибирск: Издательство СГУПСа, 2012. Вып. 26; Мачерет Д.А. Совершенствование экономических методов управления производственными ресурсами и работой железнодорожного транспорта:дисс….д-ра. эконом. наук. М., 2000. С. 63-68; Терёшина Н.П., Шобанов А.В., Рышков А.В. Управление конкурентоспособностью железнодорожных перевозок. М., ВИНИТИ РАН, 2006. С. 111-120.

Весьма нетрадиционный подход демонстрирует В.Г. Баукин, разделяя рассматриваемые задачи на социального, экономического и юридического значения. Последние обозначены в нормативных актах и предназначены для идеального обеспечения баланса интересов всех проживающих в нашей стране классифицировать их весьма сложно. Неизменный принцип функционирования железнодорожного транспорта заключается в платности перевозочных услуг.

ОАО «РЖД» несмотря на особый статус, которым оно обладает в государстве, является коммерческой организацией, ориентированной на извлечение прибыли от своей прямой деятельности. Несмотря на стимулирование государством дотационной политики, «Российские железные дороги» как организациямонополист действует на рынке исходя из своих экономических интересов, которые становятся главными, основными и стратегическими задачами55. На наш взгляд, оспорить подобное суждение достаточно сложно.

Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов подчеркивают, что единство единством задач, стоящих как перед субъектами, так и перед объектами управления56. Но, к сожалению, на практике этот не подлежащий сомнению вывод по отношению к железнодорожному транспорту не находит своего несогласованность задач. Так, Федеральный закон о железнодорожном транспорте в числе основных задач, на достижения которых ориентировано управление в рассматриваемой нами системе, указывает на развитие конкуренции и становление развитого рынка услуг железнодорожного транспорта, а также на согласованность функционирования единой транспортной системы Российской Федерации. В несколько расширенном виде эти задачи отражены в ст. Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом См.: Баукин В.Г. Правовое регулирование деятельности железнодорожного транспорта. М., Изд-во Академия, 2008. С. 20.

См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., Норма, 2005. С. 67.

железнодорожного транспорта", посвященной основам деятельности единого хозяйствующего субъекта ОАО «РЖД». Однако, в Уставе этого акционерного общества они не нашли своего закрепления.

железнодорожным транспортом рассмотрим ее следующий элемент – функции.

Ф. Шамхалов отмечает, что понятие функции управления тесно связано с понятием цели управления. Если цель – это предполагаемое будущее состояние системы, то функция представляет собой осознанное воздействие на предметы и отношения, ведущее и заранее сформированное средство достижения цели57. В.Т.

Батычко, в свою очередь, полагает, что под данным термином следует понимать само содержание управленческой деятельности, то, в чем оно состоит, ради чего осуществляется58. По мнению Н. М. Конина функции управления представляют собой элементы, части управленческой деятельности, характеризующиеся, вопервых, наличием субъекта, который правомочен их осуществлять, во-вторых, нормативно установленным кругом объектов, в отношении которых эти функции могут быть задействованы и, наконец, в-третьих – кластером социальной сферы, в которой они являются легитимными и востребованными59.

Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов указывают, что функции государственного управления наполнены конституционным содержанием и направлены на поддержание целостности Российской Федерации, создание условий для достойной жизни граждан, обеспечение безопасности общества и государства, упорядоченного развития социальных отношений и т.д. Подобная характеристика является обобщенной. Однако с позиций административного права эти функции становятся ядром деятельности органов исполнительной власти, приобретают специальную направленность и юридически закрепляются в виде полномочий60.

Отметим, что в отечественной правовой системе отсутствует определение См.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., Экономика, 2003. С. 157.

См.: Батычко В.Т. Административное право: конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008. С. 48.

См.: Конин Н. М. Указ соч. С. 45.

См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., Норма, 2005. С. 156.

конкретный их перечень. Но, несмотря на это, выделить основные функции все же представляется возможным исходя из преамбулы к Федеральному закону о железнодорожном транспорте. К ним можно отнести установление правовых, железнодорожного транспорта общего пользования; формирование основ взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта; определение основ государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования. Эти функции находят свое конкретное отражение в полномочиях субъектов государственного управления исследуемым транспортом – Министерства транспорта РФ, Федерального агентства железнодорожного транспорта и его территориальных подразделений.

Более подробно данные вопросы мы осветим в следующем параграфе нашего исследования.

Далее рассмотрим следующий немаловажный элемент рассматриваемой системы - координацию и близкий по значению к ней термин «взаимодействие».

Для уяснения их сущности отразим некоторые, с нашей точки зрения, наиболее существенные позиции ученых. По мнению Т. Я Хабриевой, координация представляет собой деятельность вышестоящего координирующего органа по упорядочиванию, установлению взаимосвязи между субъектами, соподчинению, приведению деятельности нижестоящих органов в соответствие с общими задачами системы социального управления. В процессе взаимодействия его участники обладают необходимой автономностью при решении возложенных на них задач, действуют в пределах своей компетенции на основе общего плана 61.

А.И. Абрамова высказывается о том, что организация взаимодействия - одно из проявлений координации, так как в целом понятие координации включает в себя также вопросы разделения труда, распределения задач между структурными подразделениями и их функциональных обязанностей, обеспечение проведения См.: Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. № 8. С. 18-19.

единой стратегии и линии поведения отдельных участников, установление системы определенных отношений между ними62. По свидетельству С.Н.

координация представляют собой важнейшие составные части организаторской работы по согласованию деятельности, но при этом они являются понятиями и категориями разного плана и уровня63.

Думается, что отраженные выше концептуальные теоретические трактовки полностью применимы к сфере исследуемого вида транспорта. Экстраполируя их суть на железнодорожные перевозки, С.М Внученков и Л. В. Шкурина отмечают, что координация является важнейшей составляющей процесса управления инфраструктурой, без которой исполнить договорные обязательства по перевозке пассажиров и грузов просто невозможно. В условиях ограниченной пропускной способности путей сообщения исключительно координация отправки и приема железнодорожных составов и строгое согласование времени их формирования, прибытия делают возможным бесперебойный транзит, формирует положительное отношение к железнодорожным перевозкам в целом64. В этом аспекте В.Г. Баукин высказывается о том, что специфика этого вида транспорта обязывает субъектов и объектов управления координировать свои действия. Автор в данном случае приравнивает по своему значению термины «координация» и «устойчивость»65.

В Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года66 отражено, что базовым принципом координации развития железнодорожного транспорта общего и необщего пользования является разработка и внедрение логистических технологий с использованием системного подхода, задача которого состоит в обеспечении оптимизации взаимной См: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты// Журнал российского права. 2006. № 3. С. 16-17.

См: Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С. 67.

Внученков С.М., Шкурина Л.В. Управление инновационными процессами на железнодорожном транспорте. М., РГОТУПС, 2002. С. 177.

См.: Баукин В.Г. Указ соч. С. 199.

См.: Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 29 (часть II). – Ст. 3537.

технологии. В Транспортной стратегии РФ на период до 203067 закреплены две формы реализации исследуемого элемента: координация программ и проектов технической модернизации железнодорожного транспорта общего пользования и промышленного транспорта, а также координация усилий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представителей бизнеса и общественных организаций в решении задач развития промышленного железнодорожного транспорта. Таким образом, координационных отношений, которые осуществляются не только вертикально либо горизонтально, но и преимущественно в смешанной форме, в которой управления.

инфраструктур приграничных с Россией государств выступает важнейшей основой международного сотрудничества. В настоящее время заключено ряд международных соглашений, благодаря которым налажен устойчивый процесс перевозки пассажиров и грузов68.

Вместе с этим, анализируемый нами элемент системы управления имеет деятельности к технологическому комплексу, с помощью которого она осуществляется, а точнее к расписанию движения пассажирских поездов и грузовых составов, путям сообщения, порядку их обслуживания и ремонта, самостоятельности принятия управленческих решений довольно низок. Каждое звено привязано к другим и не может существовать автономно, следовательно, не в состоянии генерировать и воплощать в реальность оптимальные методики См.: Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 50. – Ст.

5977.

См., например: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 25 марта 1993 г. № 244 "О заключении Соглашения между Советом Министров - Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о координации деятельности железнодорожного транспорта"// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. – № 13. – Ст. 1143.

повышения эффективности своей деятельности. Любое изменение графика и условий междугородних перевозок требует многосторонней координации и согласования дальнейших действий с органами управления железнодорожным транспортом различных субъектов Федерации, а также юридическими лицами, задействованными в этой части инфраструктуры, что не способствует в определенных случаях удовлетворению экономических интересов различных субъектов предпринимательской деятельности. Б.М. Лапидус высказывается о том, что благодаря своей замкнутости система управления железнодорожным транспортом становится громоздкой и не в состоянии оперативно выполнять возлагаемые на нее обществом задачи. Обладающие большей мобильностью управленческие системы водного, воздушного и автомобильного транспорта, а также грузоотправители, грузополучатели и пассажиры вынуждены под нее подстраиваться. В существующем виде координационные связи утратили гибкость и закостенели, любое их разрушение по каким-либо причинам может грозить сбоем работы железнодорожных компаний69.

Закончив анализировать координацию в системе управления рассматриваемым транспортом, перейдем к исследованию обозначенных нами выше элементов данной системы - планирования и прогнозирования. По мнению К.В. Черкасова, эффективность, оперативность выполнения функций управления и на основе устанавливаются конкретные цели и задачи, мероприятия и сроки их реализации70. С.Н. Братановский характеризует планирование как перечень административно-правовых по своему содержанию действий по определению на будущее и закреплению в соответствующих документах основных видов совокупного использования материальных и людских ресурсов, направленных на достижение общественно-полезной цели71. А.Ф. Ноздрачев высказывается о том, См.: Лапидус Б. М. Экономические проблемы управления железнодорожным транспортом России в периодстановления рыночных отношений. М., Изд-во Московского университета, 2000. С. 183.

См.: Черкасов К. В. Государственное управление: концепции современного понимания // Гражданин и право.

2010. № 6.

См.: Братановский С.Н. Основы государственного управления в России. М., 2009. С. 378.

что планирование представляет собой неотъемлемую часть управленческой деятельности, связанную с определением перспектив развития определенной системы общественных отношений с целью избежания негативного влияния на нее объективных и субъективных факторов72. В этом аспекте А.Б. Агапов указывает на тесную связь планирования и прогнозирования. Последнее представляет собой процесс определения качественных показателей развития (деградации) какой-либо сферы, необходимых для принятия управленческих и организационных решений с целью формирования объективной модели ее дальнейшего функционирования73. Прогнозирование является необходимым составным элементом любого научного исследования, которое по наиболее общим теоретическим положениям можно определить как процесс научного предсказания будущего состояния прогнозируемого объекта на основе анализа его прошлого и настоящего положений74.

Прогнозирование, в свою очередь, может как предшествовать процессу планирования, так и осуществляться в рамках реализации определенного плана.

В сфере железнодорожного транспорта эти элементы, на наш взгляд, в наибольшей степени связаны с координацией. Но вместе с этим, они представляют собой отдельную сферу деятельности органов исполнительной власти. Этим вопросам посвящено значительное количество нормативных актов75.

Также отметим, что Стратегия развития железнодорожного транспорта в железнодорожной инфраструктуры и определяет два плановых этапа: до 2015 г. и до 2030 г. В этот временной период должны быть реализованы многочисленные мероприятия, включающие в себя ликвидацию ограничений в провозных способностях на железнодорожном транспорте общего пользования и создание См.: Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: Российский вариант//Законодательство и экономика. 2005. № 8-9.

См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., Изд-во Юрайт, 2009. С. 554.

См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: учебник. М., Зерцало, 2009. С. 331.

См., например: Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 49 (часть V). – Ст.

7060; Приказ Минтранса РФ от 21 декабря 2010 г. № 286 "Об утверждении Правил технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2011. – № 12.

соответствующего мировому уровню инфраструктурного базиса для развития технологических объектов и грузовых терминалов; обеспечение современного уровня развития инфраструктуры и транспортное обеспечение разведанных новых месторождений полезных ископаемых; строительство ряда линий стратегического значения и линий, направленных на улучшение транспортной обеспеченности регионов, модернизацию подвижного состава и т.д.

В то же время Д. Верхотуров весьма критически оценивает возможность осуществления некоторых запланированных в отмеченном документе проектов и полагает, что до 2030 года качественного изменения в техническом уровне перевозок не произойдет. План рассчитан на использование имеющегося технического потенциала железнодорожной техники. Особенное удивление вызывает стремление в очень короткий срок, всего за 7-8 лет совершить модернизацию подвижного состава и локомотивов. Этого времени недостаточно, чтобы заменить все 890 тысяч грузовых и 26 тысяч пассажирских вагонов, тысячи локомотивов. Такая задача не по плечу российским предприятиям железнодорожного машиностроения. Потому модернизация будет частичной, и заменяться будет парк изношенных вагонов и локомотивов. По большему счету, это модернизация из разряда «попроще и подешевле»76.

На наш взгляд, решение этой и многих других проблем деятельности отечественного железнодорожного транспорта будет зависеть от эффективности государственного управления в этой сфере, принятия и реализации в краткосрочной и среднесрочной перспективе оптимальных управленческих решений при условии их надлежащего финансового обеспечения.

железнодорожного транспорта является контроль. Анализ современной отечественной правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что См.: Верхотуров Д. Железные дороги России: настоящее и возможное будущее [Электронный ресурс]// http://www.apn.ru/publications/article17542.htm.

юридической деятельности77. Ю. А. Тихомиров отмечает, что объектом контроля «...всегда являлась и является проверка не законов, а подзаконных актов, издаваемых исполнительно - распорядительными органами»78. Целями контроля «выступают стимулирование соблюдения норм права подконтрольными органами и должностными лицами и достижение законности»79. Г. В. Атаманчук относит контроль к функциям управления наряду с организацией, планированием, регулированием и кадровым обеспечением80. Ф. Шамхалов относит контроль к универсальным функциям управления81. Также отметим позицию некоторых авторов, считающих, что контроль является не отдельным этапом управления, а неотъемлемой составляющей процесса принятия и реализации управленческих решений на всем его протяжении82. В. ч. 4 ст. 1 Закона о железнодорожном транспорте отражено, что Российская Федерация обеспечивает решение стоящих перед железнодорожным транспортом задач путем эффективного регулирования и контроля в области железнодорожного транспорта, а также путем участия в транспортные услуги является исключительной прерогативой государства и зафиксирован в Постановлении Правительства РФ от 5 августа 2009 г. № 643 "О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в железнодорожных перевозок"83. Министерство транспорта РФ осуществляет транспорта и на основании анализа полученных в результате контрольных мероприятий данных устраняет имеющиеся в рассматриваемой системе недостатки. Деятельность компетентных органов и должностных лиц в данном См. например: Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России.

Административно-процессуальное исследование. Монография. М., Nota bene, 2010.

См.: Тихомиров Ю. А. Государственная власть и проблемы управления в советском обществе. Дисс.... д-ра юрид. наук. М., 1968. С. 477.

См.: Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект). // Государство и право. 2002. № 2. С. 103.

См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление. М., Экономика, 2000. С. 56.

См.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., Экономика, 2003. С. 196.

См., например: Мельник М. В., Пантелеев А. С., Звездин А. Л. Ревизия и контроль: учебное пособие / М., ИД ФБК-ПРЕСС, 2004. С. 12.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 32. – Ст. 4051.

направлении весьма многогранна и с учетом имеющихся проблем нуждается в более детальном исследовании, которое мы осуществим в следующем параграфе.