«Государственное управление железнодорожным транспортом в Российской Федерации ...»

Подводя итог административно-правовому анализу характерных черт и особенностей системы государственного управления железнодорожным Государственное управление железнодорожным транспортом в Российской Федерации - это целенаправленная, скоординированная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, направленная перевозочного процесса, эффективности деятельности подвижного состава, доступности, качества и безопасности железнодорожных перевозок в содержанию воздействии на управляемые объекты железнодорожной инфраструктуры и преследует своей целью обеспечить оптимальное использование объединенной сети железных дорог для удовлетворения потребностей современного общества в перевозках пассажиров и грузов.

1.2.Организационная структура и полномочия органов исполнительной власти в сфере государственного управления железнодорожным Современный железнодорожный транспорт - это сложная социальноэкономическая система, в состав которой входят элементы самого различного уровня организации и характера собственности. При этом, организационные отношения являются первичными по отношению к иным, имеющим место при организации железнодорожных перевозок (гражданско-правовым, трудовым и т.д.) поскольку именно они определяют порядок, условия и особенности взаимодействия субъектов и объектов управления указанным транспортом. В процессе управления рассматриваемыми перевозками складываются организационно-правовые отношения, начиная от деятельности федеральных государственных органов управления (Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, территориальные управления Федерального агентства железнодорожного транспорта) и кончая низовыми объектами системы управления (предприятиями различных форм собственности, осуществляющими перевозочную деятельность, а также мероприятия по поддержанию работоспособности железнодорожной инфраструктуры, пассажирами, грузоотправителями, грузополучателями и т.д.).

Как справедливо отмечают Н.Н. Тютрина и А.И. Хаснутдинов: "Значение организационных отношений на транспорте особенно велико, ибо передвижению граждан и перемещению грузов предшествует длительный процесс его организации, начиная с согласования количества подлежащих перевозке индивидуумов и объемов материальных ценностей, определения мест и времени отправки и кончая определением условий, способов и расчетов за оказанные услуги"84.

Организационная структурированность исследуемой системы подразумевает слаженность в работе всех ее звеньев и, следовательно, объективно влияет на субординационных связей в определенных временных и пространственных теоретическую интерпретацию понятия «структура».

С.С. Алексеев указывал на то, что определенная организованность неотъемлемое свойство любых систем общественных отношений, а предлагает Г.В. Атаманчук, по его мнению, структура – это своеобразное Взаимоотношения структурных элементов осуществляются по принципам функциональных связей, благодаря которым они устойчивы к различным внутренним и внешним изменениям86. Подобный подход Н.П. Веретенников и Р.Г. Леонтьев признают не совсем объективным, поскольку здесь не учитывается существование подсистем и компонентов. Понятие "подсистема" подразумевает, свойствами системы, и, в частности, имеющая подцель, на достижение которой ориентирована подсистема. Если же части системы не обладают свойствами системы, то их принято называть компонентами. Все части системы являются взаимосвязанными. Связь представляет собой ограничение степени свободы элементов. Структура есть упорядоченное строение и сочетание компонентов, Тютрина Н.Н., Хаснутдинов А.И. О правовой природе организационных договоров на транспорте // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2003. № 4. С. 263.

См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 59.

См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997. С. 29—30.

придающее системе оптимальную целостность87. Структура по своей сути, высказывается Г. Минцберг - всегда аморфна и представляет собой композицию полученных знаний, зависящих от предмета и метода (методов) ее исследования.

диалектической связи и взаимозависимости субстанционально-содержательных частей, которые могут быть заложены в содержание анализируемого понятия88.

По нашему мнению, более близки к диалектическому пониманию структуры те авторы, которые определяют структуру в качестве вторичного по отношению к системе явления89 и полагают, что она есть внутренняя конструкция системы, отражающая определенные взаимосвязи, взаиморасположение составных частей системы, ее устройство, строение90.

С.Н. Братановский справедливо отмечает, что понятия «структура» и «управление» неразрывно связаны между собой и не могут существовать по отдельности. Именно управление создает основу для развития в нужных пропорциях вертикальных и горизонтальных связей, благодаря которым может существовать и развиваться та или иная структура91.

В системе органов исполнительной власти допускается возможность существования организационной структуры в двух вариантах: как "организационной структуры системы управления" и как "организационной структуры управленческой деятельности на железнодорожном транспорте.

В организационной структуре государственного управления исследуемым См.: Веретенников Н.П., Леонтьев Р.Г. Корпорации: организационные формы, принципы и функции управления.

М.: ВИНИТИ РАН, 2009. С. 399.

См.: Минцберг Г. Структура в кулаке: создание эффективной организации / Пер. с англ. СПб., Питер, 2001. С. 17.

Хусаинов М.Ф. Модель развития организационной структуры управления. //"Управление персоналом". 2007. № См.: Керженцев П.М. Принципы организации. М., 1968. С. 400.

См.: Братановский С.Н. Административное право Российской Федерации. М., 2010. С. 337.

См.: Конин Н.М. Административное право России. М., 2006. С. 171; Древеко К. С. Управленческие системы. М., 1999. С. 10; Шантурин И. Г. Право и управление. М., 1990. С. 19-20.

Министерство транспорта Российской Федерации в соответствие с п. Положения о нем93 осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта94 и Федерального агентства железнодорожного транспорта95. При этом, на практике имеются примеры межведомственного сотрудничества не подчиненных друг другу органов в области железнодорожных перевозок, основанные на началах координации. Совместным Приказом Минобороны РФ и Минтранса РФ от октября 2007 г. № 413/146 утвержден Порядок осуществления проектирования строительства, эксплуатации, текущего содержания и ремонта железнодорожных путей необщего пользования объектов Министерства обороны Российской Федерации и расчетов за выполненные работы96.

В анализируемой структуре закрепляются разграничения функций управления между органами, устанавливается рациональная взаимосвязь между ними, предопределяя этим эффективность системы управления. Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, нормативно-правовому регулированию в сфере железнодорожного транспорта (п.

1 Положения о Министерстве транспорта РФ). В свою очередь, Росжелдор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене (п. Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта). Порядок См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 32. – Ст. 3342.

См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 32. – Ст. 3345.

См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта"// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 32. – Ст. 3344.

См.: Приказ Минобороны РФ и Минтранса РФ от 9 октября 2007 г. № 413/146 "Об утверждении Порядка осуществления проектирования, строительства, эксплуатации, текущего содержания и ремонта железнодорожных путей необщего пользования объектов Министерства обороны Российской Федерации и расчетов за выполненные работы"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 7.

взаимоотношений этих органов с нижестоящими подразделениями отражен в регламентах97.

государственного управления железнодорожным транспортом отметим, что правовые нормы, посвященные этим аспектам, рассредоточены в различных нормативных актах. Их анализ позволяет обозначить определенные рамки воздействия органов управления на транспортные отношения. Так, согласно ст. Федерального закона от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" федеральный орган исполнительной власти в транспорте, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов и транспортом. В соответствие со ст. 18 Федерального закона от 10 января 2003 г.

№ 17-ФЗ"О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"98 сводный график движения поездов утверждается в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, на основании предложенных владельцами инфраструктур графиков движения поездов в пределах инфраструктур. При этом, управление перевозочным процессом на железнодорожном транспорте общего пользования в пределах действующим по его поручению лицом. В свою очередь, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, физические лица не вправе вмешиваться в организацию управления перевозочным процессом на железнодорожном транспорте общего пользования, См.: Приказ Минтранса РФ от 3 марта 2006 г. № 27 "Об утверждении Регламента Министерства транспорта Российской Федерации"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2006. – № 19; Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 5 апреля 2005 г. № 11 "Об утверждении Регламента Федерального агентства железнодорожного транспорта"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № 22.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2. – Ст. 169.

за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" в ст. определяет условия ограничения оборота имущества единого хозяйствующего субъекта ОАО «Российские железные дороги» и т.д.

В свою очередь, А.В. Алексеева признает отсутствие в федеральных законах ссылок на какие-либо конкретные органы исполнительной власти (центральные, задействованные в управлении железнодорожным транспортом и на их структуру вполне обоснованным. По мнению исследователя, задачей законодателя является установление основных направлений государственного регулирования этой сферой, движущей силой которого являются экономические механизмы.

Воздействие в форме регулирования имеет место по отношению ко всей системе сертификационных процедур, установления порядка сбора, накопления и анализа статистической информации, а также определения приоритетов государственной политики в области железнодорожного транспорта, обязательных для учета в перевозчиков99. Государственное регулирование в этом аспекте представляет собой влияние государства в лице государственных органов на субъектов, осуществляющих деятельность в области железнодорожного транспорта, в том числе с использованием железнодорожного транспорта и объектов его экономических субъектов, обеспечения соблюдения законов, государственных и общественных интересов100.

См.: Алексеева А.В. Административно-правовое регулирование деятельности воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта Российской Федерации. М., 2009. С. 112.

См.: Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта:

теория и практика. М., Право и государство, 2003. С. 109-110.

Указанные выше нормативные акты оказывают влияние на формирование государственное регулирование.

Отметим, государственное регулирование исследуемой сферой вариативно и представляет собой установление границ поведения управляемых объектов, в анализируемой нами организационной структуре имеет место распределение этих полномочий между органами центрального и территориального управления. Так, к примеру, в соответствие с п. 6.4.4. Типового положения о территориальном территориальные подразделения этого органа наделены правом участия в работе комиссий по приемке в эксплуатацию железнодорожных путей общего и необщего пользования.

Выше нами была рассмотрена организационная структура системы управления железнодорожным транспортом. Далее, следуя логике исследования, необходимо провести правовой анализ и "второго уровня системы" - внутренней структуры органов исполнительной власти.

Достаточно исчерпывающе, на наш взгляд, организационную структуру органа государственного управления трактует В.М. Манохин - как совокупность внутренних частей органа - структурных подразделений, каждое из которых компетенции органа102. Несмотря на ясность и содержательность данного определения, которое является устойчивым в науке административного права103, считаем необходимым привести иные позиции исследователей, содержащие широкий спектр компонентов, объединяемых этим понятием. Так, исследуя категории «государственный орган» и «государственный орган управления», Б.Н.

См.: Приказ Минтранса РФ от 18 июля 2007 г. № 98 "Об утверждении Типового положения о территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2007. – № 40.

См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2003. С. 93.

См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2006. С. 398.

Габричидзе и А.Г. Чернявский высказываются о смысловой идентичности этих словосочетаний при применении общих методик исследования их внутреннего деятельности на началах соподчиненности. Исходя из этого, организационная структура государственного органа представляет собой совокупность общих и частных целей и задач, управленческие связи, схему распределения функций и ответственности между структурными единицами (как отделами, управлениями, секторами, так и отдельными должностными лицами) и упорядоченную систему взаимоотношений между ними104. Л.Г. Борисова указывает, что организационная структура органа всегда содержит элементы, присущие организационной структуре системы и развивается по законам последней. Внутренняя иерархия единоличных или коллегиальных органов управления характеризуется четкой регламентацией субординационных отношений между начальствующими и подчиненными должностными лицами105. Как отмечают К. Камерон и Р. Куинн, организационная структура государственного органа включает в себя четыре формальных элемента: точно обозначенные в штатном расписании служебные места (должности), обязанности по каждой из них, права, полномочия и связи, ответственность106.

взаимосвязи, которые строятся на сбалансированности и пропорциональности в организации работы функциональных единиц: управлений, отделов, секторов, а также должностных лиц, объединенных под эгидой единоначалия.

Анализ приведенных выше нормативных актов позволяет сделать вывод о железнодорожным транспортом – федерального и регионального. Исходя из этого См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: учебник. – М., Проспект, 2004. С. 56.

См.: Борисова Л.Г. Организационный дизайн: современные концепции управления, М., Изд-во «ДЕЛО», 2003.

С. 80.

См.: Камерон К., Куинн Р. Диагностика и измерение организационной культуры. СПб.: Питер, 2001. С. 189-190.

Аналогичную позицию занимает В.С. Четвериков. Административное право: учебник. Ростов н/Д, Феникс, 2004.

С. 80.

с нашей стороны будет логично сгруппировать и рассмотреть эти органы согласно их субординации.

государственного управления исследуемой сферой является Министерство транспорта РФ. В качестве правового источника образования данного органа следует отметить Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"107. Согласно п. данного нормативного акта на базе ранее существовавшего Министерства транспорта и связи Российской Федерации были образованы два самостоятельных органа - Министерство транспорта РФ и Министерство информационных технологий и связи РФ.

учреждений федерального железнодорожного транспорта, в том числе входящих в состав железных дорог были сосредоточены в руках Министерства путей сообщения РФ108. На основании п. 12 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" данный орган был упразднен.

железнодорожным, но и морским, внутренним водным, автомобильным и воздушным транспортом, признается нами в настоящее время востребованной и перспективной. Данное государственное образование можно рассматривать в качестве координационного центра, способного адекватно оценивать современное состояние каждого вида транспорта и находить оптимальные решения возникающих проблем, в том числе управленческого характера.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 21. – Ст. 2023.

См: Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848 "Об утверждении Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации" (утратило силу)// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 31. – Ст. 3746.

В соответствие с Приказом Минтранса РФ от 30 июня 2009 г. № 102а109 в структуру его аппарата включены 12 департаментов110. Вопросы, свзанные с государственным управлением деятельностью железнодорожного транспорта отнесены к компетенции Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта, в структуру которого входят: Отдел мониторинга комплекса; Отдел правового регулирования эксплуатационной безопасности и технической политики; Отдел экономического анализа и тарифной политики;

Отдел нормативных правовых актов111.

В соответствие с Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 24 марта 2011 г. № 123 "Об утверждении структуры и штатного расписания центрального аппарата Федерального агентства железнодорожного транспорта"112 структуру данного органа образуют: Управление транспортной безопасности, Управление инфраструктуры и перевозок, Управление экономики и финансов, Управление учебных заведений и правового обеспечения, а также Административно-кадровое управление. Каждому из них подчинены по профильных отдела.

Обозначив структурные подразделения органов исполнительной власти в области управления железнодорожными перевозками федерального уровня, перейдем к исследованию их полномочий, в практической реализации которых имеются недостатки и пробелы юридического характера.

В теории государства и права, науке управления, а также практически во См.: Приказ Министерства транспорта РФ от 30 июня 2009 г. № 102а «О структуре центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации»//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Департамент государственной политики в области гражданской авиации; Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства; Департамент государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта; Департамент государственной политики в области железнодорожного транспорта; Департамент государственной политики в области морского и речного транспорта; Департамент международного сотрудничества; Департамент правового обеспечения и законопроектной деятельности;

Департамент программ развития; Департамент имущественных отношений и территориального планирования;

Административный департамент; Департамент транспортной безопасности и специальных программ; Департамент экономики и финансов.

Структура Департамента государственной политики в области железнодорожного транспорта [Электронный ресурс] http://www.mintrans.ru/ministry/department.php?FOLDER_ID=161 (дата обращения 20.01.2013).

Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

всех отраслях права понятие "полномочие" рассматривается как «составная часть управленческие функции в организации»113. Толковый словарь русского языка определяет полномочия как "официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел"114. Вместе с тем, в специальной юридической литературе под полномочиями обычно понимаются не просто права, а сочетание прав и обязанностей. Полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом115. Полномочие представляет собой право (и определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом116. «Права и обязанности в данном случае - это единая категория, права одновременно являются и обязанностями»117. При этом, как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, в публично-правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от ответственность)118. Эта позиция, по нашему мнению, наиболее объективна.

При анализе полномочий органов федерального уровня, осуществляющих государственное управление в исследуемой сфере, отметим непоследовательность авторов Положения о Министерстве транспорта РФ в их изложении. Так, в пп.

5.2.34 - 5.2.52 указаны названия положений, правил и иных документов, которые этот орган самостоятельно утверждает применительно к сфере железнодорожного транспорта. Далее в пп. 5.2.53 - 5.2.53.18 в перемешанном виде представлены аналогичные акты, но уже по отношению к водному, воздушному и Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.

Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 554.

Конституционное право:энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 429.

Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.

Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56-57.

автомобильному транспорту, затем в п. 5.2.53.20 - 5.2.53.23 вновь ведется речь о железнодорожном транспорте. После блока, посвященного автомобильным дорогам и иным вопросам (пп. 5.2.53.52 - 5.2.53.52.6) Положение снова возвращает нас к железнодорожным перевозкам (пп. 5.5.2 – 5.5.3). В указанных пунктах обозначены конкретные правила, которые утверждает Министерство, при этом совершенно непонятен смысл п. 5.11.2, согласно которому данный орган разрабатывает и утверждает своды правил. Неясно, о каких сводах и применительно к какому виду транспорта здесь идет речь. Устранить нелогичность изложения полномочий Минтранса РФ, по нашему мнению, может их систематизация. Более правильным будет тематическое объединение полномочий и обозначение их следующим образом: по отношению к воздушному транспорту, по отношению к морскому транспорту, по отношению к внутреннему водному транспорту, по отношению к железнодорожному транспорту и, наконец, по отношению к автомобильному транспорту.

Далее перейдем к исследованию структуры и полномочий Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере железнодорожного и иного транспорта, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене (п. 1 Положения о исполнительной власти Б.М. Лапидус отмечает, что на Службу возложены комплексные задачи по обеспечению законности сразу на четырех видах транспорта, которые, исходя из особенностей перевозочной деятельности, разрешительных, контрольных и надзорных функций способствует укреплению и развитию системы государственного управления отечественным транспортом119.

Исходя из приведенной выше правовой нормы, следует, что законодатель приравнивает по своему содержанию контроль и надзор. Аналогичный вывод См.: Лапидус Б. М. Концепция корпоративной системы управления качеством в ОАО «РЖД» // Экономика железных дорог. 2005. № 12. С. 103.

можно сделать при анализе определений государственного контроля (надзора) и федерального государственного контроля (надзора), отраженных в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и контроля (надзора) и муниципального контроля"120.

Исследуя внутреннюю структуру Ространснадзора обратим внимание на Приказ от 20 января 2010 № ГК-20фс121, в соответствие с которым увеличена штатная численность центрального аппарата Службы с 263 до 273 единиц должностей (п. 1). Кроме того, Административное управление переименовано в Управление государственной службы, кадров и документационного обеспечения, в его структуре сокращены отдел наград и социально-трудовых отношений и отдел административно-инспекторской работы и профилактики коррупционных и иных правонарушений. Вместо этих структурных подразделений создан отдел профилактики коррупционных и иных правонарушений и социально-трудовых отношений (п. 3). Эти внутриорганизационные преобразования осуществлены в рамках реализации Постановления Правительства РФ от 17 декабря 2009 г.

№ 1033 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от сентября 2009 г. № 1033 "О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации"122 и железнодорожного транспорта не коснулись. В соответствие с Приложением № 1 к Приказу Ространснадзора от января 2010 № ГК-20фс в структуру центрального аппарата входит 8 управлений и 35 отделов. Управлению государственного железнодорожного надзора (Госжелдорнадзор), как и ранее, подчинены отдел контроля и надзора на железнодорожном транспорте, отдел по опасным грузам и чрезвычайным ситуациям, а также отдел лицензирования и анализа. Согласно Приложению № всего в этом Управлении и отделах имеется 18 штатных единиц инспекторов и технического персонала. Отсюда можно сделать вывод, что количество Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 52 (часть I). – Ст. 6249.

См.: Приказ Ространснадзора от 20 января 2010 г. № ГК-20фс "Об увеличении штатной численности, изменении структуры и штатного расписания центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта"//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 51. – Ст. 6332.

структурных подразделений центрального аппарата Ространснадзора, осуществляющих организацию контрольно-надзорных мероприятий на железнодорожном транспорте представляется недостаточным, число ведущих специалистов, осуществляющих инспектроские функции, также невелико.

Логично предположить, что в данном случае в масштабах всей страны эффективность деятельности подобных малочисленных подразделений вызывает сомнения. Вместе с этим, из анализа Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта вытекает, что центральный аппарат, равно и как вся Служба наделены всего тремя полномочиями применительно к сфере нашего исследования. Так, данный орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации: о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте (п. 5.1.5); об организации, обеспечении и выполнении организациями железнодорожного транспорта перевозок высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств (п. 5.1.6); об обеспечении пожарной безопасности при эксплуатации, железнодорожного подвижного состава (п. 5.1.7). При этом, последнее положение не является, по нашему мнению, самостоятельным, а вытекает из указанного выше п. 5.1.5. Таким образом, отмеченная неразвитая структура Ространснадзора и малочисленность подразделений, задействованных в контрольно-надзорной сфере по отношению к железнодорожным перевозкам, вполне объяснима небольшим количеством их полномочий, а соответственно и управленческих функций.

Анализируя сложившуюся ситуацию Р.Г. Леонтьев и А.Н. Бессонова дают административной реформы сокращение функций ряда контролирующих органов совпало с другими важнейшими преобразованиями – поэтапным введением технического регулирования и выполнения его задач саморегулируемыми организациями. Результатом этих нововведений явилось постепенное понижение роли специального органа государственного железнодорожного надзора в организационных процессах, связанных с модернизацией рынка перевозок необходимых объемов оказания услуг и их стандартов»123.

Достаточно точную оценку этому дает Ф.И. Хусаинов, который высказывается о том, что при создании ОАО «Российские железные дороги», появлении дочерних и зависимых обществ этой организации львиная доля государственных контрольных полномочий сразу же неформально перешла к ним и замкнулась на соответствующих уровнях внутрикорпоративного управления. Поощряемая высшими эшелонами власти деятельность ОАО «РЖД» и ОАО «Федеральная пассажирская компания» в области самостоятельного контроля исполнения законодательных требований фактически свела работу Ространснадзора к минимуму. Подобное стало возможным ввиду отсутствия в свое время соответствующих инициатив со стороны руководства Минтранса РФ124.

Вместе с этим, Стратегия развития железнодорожного транспорта в Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р, указывает на многочисленные аспекты рассматриваемой деятельности, необходимые для улучшения качества предоставления транспортных услуг. В частности, в данном документе отмечено, что необходимо ввести определенные ограничения на передачу в эксплуатацию направления контроля и надзора за этими процедурами. Требуется внедрение системы контроля организации недискриминационного доступа перевозчиков к железнодорожным линиям общего пользования, механизмы технического и технологического контроля, а также организации перевозок на линиях всех типов, внедрение специальных подвижных средств для автоматизации контроля инфраструктуры, внедрение технологий дистанционного автоматического контроля несъемных устройств микроэлектронного пломбирования вагонов и Леонтьев Р.Г., Бессонова А.Н. Интеграция железнодорожной отрасли с малым бизнесом. Хабаровск: ДВГУПС, 2008. С. 43.

См.: Хусаинов Ф.И. Реформа железнодорожного транспорта: достижения и проблемы // Вестник транспорта.

2011. № 4. С. 10.

автоматизированного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, проведение мониторинга состояния транспортной безопасности на железнодорожном транспорте, включая создание и эксплуатацию центра контроля состояния транспортной безопасности, создание специальных центров приема и обработки информации со спутников о состоянии инфраструктуры для основных направлений (контроль основных направлений на участках с пассажирским движением) и т.д. Разумеется, практическое решение этих вопросов требует введение новых форм контроля и надзора, которые, в свою полномочиями. Однако, до настоящего времени эти положения Стратегии не реализованы и необходимых изменений в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта не внесено.

Особого внимания заслуживает отраженная в этом нормативном акте важность создания системы формирования и контроля нормативных требований к производятся или импортируются в Российскую Федерацию. 16 декабря 2011 г. в Женеве Россия подписала Протокол о присоединении к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации125. Полноправным членом ВТО Россия стала 22 августа 2012 г. Этому событию предшествовали бурные дискуссии, которые имели место практически во всех органах законодательний и исполнительной власти.

железнодорожного транспорта, И. Дмитриева указывает, что более качественная и разработанная по новым стандартам иностранная железнодорожная техника, произведенная в Японии, Франции, Италии и Германии, которая в ближайшем будущем появится на отечественных железных дорогах, серьезно повлияет на конкурентоспособность и повышенный износ (более 73%) подвижного состава См.: Марракешское соглашение о создании Всемирной Торговой Организации (Марракеш, 15 апреля г.)//Сборник международных документов. М., 2000.

ОАО "РЖД". Парк частных грузовых вагонов более "молодой", но и он содержит локомотивостроительная промышленность не сможет. Естественной реакцией российских перевозчиков будет являться приобретение более дешевых их аналогов в Китае, Индии и других странах. Поэтому, без прямого участия государственных контролирующих структур в организации ввоза в Россию и введения в эксплуатацию зарубежного подвижного состава весьма сложно прогнозировать дальнейшее состояние безопасности перевозок126.

В научной литературе отмечается, что для железнодорожной инфраструктуры присоединение к ВТО повлечет за собой рост транспортных потоков и, как следствие, увеличение грузооборота. Эти процесы потребуют внедрения новых технических средств управления движением составов, которые в нашей стране не производятся и неизбежно будут импортироваться. Каких-либо средств и способов их технологической оценки не имеется, органы, отвечающие за целевое использование и обслуживание автоматизированных многофункциональных систем и контролирующие их применение, отсутствуют127.

В этом аспекте отметим, что процесс вступления России в ВТО и возможные транспортной логистики в области железнодорожных перевозок надлежащей реакции со стороны Ространснадзора и Минтранса РФ не получили. Каких-либо нормативных актов, устанавливающих дополнительные полномочия Службы и анализируемого транспорта после подписания Протокола о присоединении к Марракешскому соглашению до настоящего времени не принято, что, по нашему мнению, недопустимо. В этой связи необходимо наделить указанный орган полномочиями по контролю ввоза на территорию Российской Федерации и введению в эксплуатацию подвижного состава иностранного производства, а См.: Дмитриева И. ВТО: хитросплетения слияний и вступлений //Транспорт России. 2012. 30 августа. № 35.

См.: Ласкина Н.В, Степаненко О. В. Комментарий к Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 № 99-ФЗ. // Система ГАРАНТ, 2011.

также импорта технологических средств и оборудования, обеспечивающего автоматизированное управление движением железнодорожного транспорта.

Также целесообразно создать в структуре Госжелдорнадзора специализированный отдел с наделением его соответствующими полномочиями.

Осуществив исследование органов государственного управления и контроля федерального уровня, обратимся к структурно-функциональному анализу органов регионального управления железнодорожным транспортом. Его специфика заключается в следующем. Согласно Переченю филиалов и представительств открытого акционерного общества "Российские железные дороги" определенного в приложении к уставу ОАО "РЖД", в его структуре имеется более управленческих органов, рассредоточенных по территории России. При этом, ведущими подразделениями являются управления железных дорог (всего 16), которые осуществляют управление железнодорожной инфраструктурой ОАО "РЖД" в пределах определенных руководством общества территорий и фактически решают все вопросы, связанные с перевозкой пассажиров и грузов.

Органы государственной власти субъектов Федерации отстранены от этого процесса в соответствие с ч. 3 ст. 18 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации". Однако, несмотря на это обстоятельство, в отдельных регионах все же созданы подобные образования. Так, например, Распоряжением Министерства транспорта Московской области от 9 июня г. № 184 «Об утверждении структуры Министерства транспорта Московской области»128 в составе Управления по взаимодействию с федеральными транспортными системами функционирует отдел железнодорожного и водного транспорта. Согласно Распоряжению Правительства республики Саха (Якутия) от 21 декабря 2011 г. № 1354-р129 в структуре Министерства транспорта и дорожного хозяйства республики Саха (Якутия) образован отдел железнодорожного транспорта. В соответствие с разделом III Положения, регламентирующего его См.: Распоряжение Министерства транспорта Московской области от 9 июня 2012 г. № 184 «Об утверждении структуры Министерства транспорта Московской области»//Документ опубликован не был. Доступ из справ.правовой системы «Консультант Плюс».

См.: Распоряжение Правительства республики Саха (Якутия) от 21 декабря 2011 г. № 1354-р «О создании структурных подразделений Министерства транспорта и дорожного хозяйства республики Саха (Якутия)»//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

деятельность130, основными полномочиями данного органа являются: анализ выработка схем организации анализа, мониторинга, контроля за эффективностью деятельности и процесса бюджетирования (планирования доходов и расходов) разработка мер по реализации государственной политики в этой сфере, проведение анализа основных экономических показателей и результатов финансово-хозяйственной деятельности организаций железнодорожного транспорта, относящимся к сфере деятельности Министерства, участие в разработке, согласовании и корректировке отраслевых программ социальноэкономического развития Республики Саха (Якутии), изучение и анализ практики применения действующего законодательства Российской Федерации, мнений и относящимся к компетенции отдела и т.д. Как видим, данный орган наделен в основном аналитическими полномочиями, назвать их управленческими довольно Федерации и моделируя возможное ее правовое оформление в дальнейшем О.Г.

Остапец высказывается о том, что данные органы должны акцентировать внимание на решении вопросов, сопутствующих деятельности расположенной на территории конкретного региона железнодорожной инфраструктуры, но в то же время, лежащих в плоскости их прямой компетенции. К ним отнесены: выделение земельных участков под строительство железных дорог, обеспечение льготным проездом социально незащищенных категорий граждан по пригородным маршрутам, экологический контроль, организационное обеспечение перевозок для нужд региона, согласование строительства автомобильных дорог с учетом территориальной оптимальности их пересечения с железнодорожными путями, См.: Постановление Правительства республики Саха (Якутия) от 27 января 2012 г. № 13 «Об утверждении Положения об отделе железнодорожного транспорта Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия)//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

железнодорожной инфраструктуры131.

территориальных управлений, осуществляющих свою деятельность в пределах границ федеральных округов132. Приказом Минтранса РФ от 18 июля 2007 г. № Федерального агентства железнодорожного транспорта" определены единые организационные требования к данным подразделениям. Их анализ позволяет сделать вывод о том, что внутренняя структура этих управленческих подразделений в общих чертах является однотипной. Так, во всех управлениях созданы: отдел оценки уязвимости и категорирования, отдел по работе с планами по обеспечению транспортной безопасности, отдел по работе с пользователями услуг, отдел кадров и организационной работы, отдел финансов и бухгалтерского планирования является наличие в Центральном территориальном управлении отдела правового обеспечения и учебных заведений и общего отдела133. В соответствие с разделом II указанного документа эти подразделения в централизованном порядке реализуют полномочия Росжелдора на местах. В частности, к ним отнесены: внесение в Агентство предложений по вопросам развития и модернизации железнодорожного транспорта в регионе деятельности территориального управления, предложений по вопросам изъятия для нужд Российской Федерации земельных участков в целях развития сети железных дорог, доведение до сведения организаций железнодорожного транспорта и пользователей услугами железнодорожного транспорта, осуществляющих свою деятельность в регионе деятельности территориального управления, информации См.: Остапец О.Г. Правовая организация управления трансопртным комплексом Российской Федерации: дисс.

...канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 89-106.

Согласно Приложению к Типовому положению о территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 18 июля 2007 г. № 98 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2007. – № 40) территориальными подразделениями Росжелдора являются: Дальневосточное территориальное управление, Приволжское территориальное управление, Северо-Западное территориальное управление, Сибирское территориальное управление, Уральское территориальное управление, Центральное территориальное управление и Южное территориальное управление.

Структура Федерального агентства железнодорожного транспорта [Электронный ресурс]// http://www.roszeldor.ru/territorial_management (дата обращения 20.01.2013).

о решениях, принятых Агентством в установленной сфере деятельности, рассмотрение обращений владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта и т.д.

1.3. Административно-правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления железнодорожным транспортом в Российской Продолжая исследовать административно-правовую организацию управления железнодорожным транспортом в России необходимо отметить, что вторым, не менее важным элементом системы управления рассматриваемыми перевозками, (в составе которой мы выше рассмотрели субъекты - органы государственного управления) являются объекты системы управления – транспортные предприятия, а также организации, задействованные в сфере обеспечения деятельности железнодорожной инфраструктуры.

Современное значение железнодорожного транспорта в нашей стране, специфика его деятельности в условиях свободного экономического пространства обуславливает и значительное разнообразие объектов, входящих в эту систему.

В предыдущих разделах мы неоднократно указывали, что деятельность железнодорожного транспорта напрямую связана с извлечением прибыли. В этом ракурсе анализируемые предприятия и организации, являясь объектами управления со стороны государства, одновременно выступают субъектами предпринимательской деятельности в этой сфере.

Отметим, что, несмотря на законодательное причисление данного вида перевозок к сфере естественных монополий и повышенное государственное внимание к этой хозяйственной деятельности, в нормативных актах отсутствует конкретный перечень управляемых объектов. Для того, чтобы лучше разобраться в том, какие именно предприятия и организации, выступающие в качестве юридических образований, подпадают под исследуемую нами категорию, можно рассмотреть содержание определения инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, содержащегося в ст. 2 Федерального закона от января 2003 г. № 17-ФЗ"О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" согласно которому она представляет собой технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, информационные комплексы и систему управления движением и иные сооружения, устройства и оборудование. В этой же статье Закона содержится юридическое понятие перевозочного процесса - совокупности организационно и технологически взаимосвязанных операций, выполняемых при подготовке, грузобагажа железнодорожным транспортом. При анализе их смысла можно придти к выводу, что, по сути, к исследуемым нами объектам можно причислить все предприятия и организации, задействованные в перевозочном процессе и необходимое для этих целей движимое и недвижимое имущество.

По мнению Л.В. Шкуриной и Е.А. Маскаевой можно выделить управляемые объекты прямого назначения (юридические и физические лица, задействованные в процессе перевозок пассажиров и грузов), а также отраслевого и специального обеспечения, культуры), которые способствуют функционированию этого транспорта134. Последняя группа не имеет непосредственного отношения к теме нашей диссертационной работы.

Как видим из содержания ст. 2 указанного нормативного акта законодатель имущественного комплекса, который может находиться как в собственности юридических, так и физических лиц - индивидуальных предпринимателей. Таким образом, можно вести речь об организационно-правовых формах исследуемой См.: Шкурина Л.В., Маскаева Е.А. Управление качеством эксплуатационной работы в условиях реализации антикризисных мер// Экономика железных дорог. 2009. № 6. С. 51.

обществах135, обществах с ограниченной ответственностью136 и т.д.

На основе порядка учреждения и формы собственности их, возможно, негосударственные предприятия и организации железнодорожного транспорта, допустима также смешанная форма, при которой в долях акционерного общества присутствует государственный капитал либо имущество.

находиться в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Однако, на практике случаи их создания крайне редки.

Обозначив возможные виды предприятий и организаций, задействованных в сфере железнодорожных перевозок, перейдем к раскрытию особенностей административно-правового регулирования их организации и деятельности.

государственного воздействия на экономические отношения, к которым отнесены государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование и обязательная сертификация138. Именно эти институты способствуют упорядочению взаимодействия власти и гражданского общества и являются ключом к успеху демократических преобразований139. Соглашаясь с данной позицией, мы, в свою очередь, отметим, что указанные элементы См.: Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ "Об акционерных обществах"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1996. – № 1. – Ст. 1.

См.: Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью"//Собр.

законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 7. – Ст. 785.

См.: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 48. – Ст. 4746.

См., например: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. С. 399-401; Демидов И.Л.

Административно-правовое регулирование экономических отношений в Российской Федерации: на примере топливно-энергетического комплекса: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 144-148. С. 33.

См.: Перфильев А.В. Регулирование как функция государственного управления: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 33.

конкуренцию и создавать обоснованные барьеры для перевозчиков, которые не в состоянии исполнять взятые на себя договорные обязательства. Поэтому необходимо исследовать эти институты более детально.

Начальным элементом, с помощью которого возможен выход хозяйствующих субъектов на рынок железнодорожных перевозок является их государственная регистрация. Легальное ее определение содержится в ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"140 и выглядит следующим образом: акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом.

регистрацию как одну из позитивных административных процедур, признанных нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности141. В качестве формы управленческих действий рассматривает акт государственной регистрации юридических лиц Ю.Н. Старилов142. По мнению В. А. Юсупова, роль государственной регистрации «главным образом, состоит в том, чтобы удостоверить юридические факты или их системы. Следовательно, акт отношений»143.

Вместе с этим, не все исследователи разделяют эту точку зрения. Так, поддерживая законодательное определение государственной регистрации, В.В.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 33 (Часть I). – Ст. 3431.

См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права.

2002. № 4.

См.: Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. 4. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий.

Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 18-19.

Юсупов B.A. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 63.

Залесский считает, что по своей правовой природе этот акт имеет гражданскоправовой характер, так как создается субъект гражданского права, фиксируются дальнейшие изменения в правовом положении, имеющие существенное значение для характеристики юридического лица и индивидуального предпринимателя как участника гражданского оборота144. В научной литературе высказана позиция относительно того, что акт государственной регистрации не является актом разрешения со стороны государства, предоставляющим частным лицам право заниматься предпринимательством, и получения субъектом прав статуса предпринимателя145. Отдельные ученые также отмечают, что в силу акта о государственной регистрации частным лицам не делегируются полномочия по занятию бизнесом, а фиксируется лишь факт внесения определенных сведений о коммерческой организации в государственный реестр146.

Вместе с этим, нельзя обойти стороной позицию А.Я. Титиевского, который полагает, что сам факт государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, планирующего заниматься коммерческой правоудостоверительное значение и помимо предполагаемой возможности извлекать прибыль, быть участником хозяйственных отношений, в перспективе иметь определенные права и нести обязанности, ничего на практике не дает. Это лишь начальная обязательная процедура. Приступить к запланированным видам деятельности лицо сможет лишь после прохождения разрешительных процедур, успешное завершение которых создает право на занятие определенного положения в рыночном сегменте железнодорожного транспорта147. М.И.

Брагинский и В.В. Витрянский высказываются о том, что регистрация учредительных документов, в которых имеются указания на перевозку См.: Залесский В.В. Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". М., 2003//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

См.: Предпринимательское право Российской Федерации: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. Корпоративное право: учебный курс (отв. ред. И.С. Шиткина). М., "Волтерс Клувер", 2011//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

См.: Титиевский А.Я. Некоторые проблемы реализации принципов равенства сторон и свободы договора в обязательствах по международной железнодорожной перевозке // Ученые записки Института государства и права ТГУ. Вып. 1. Тюмень, 2000. С. 84.

пассажиров и грузов данным видом транспорта или же на деятельность в сфере обслуживания железнодорожной инфраструктуры, не обязывает предпринимателя участвовать именно в этом экономическом процессе, согласно иных положений, закрепленных в уставе, он вправе избрать иную сферу предпринимательской деятельности148.

На наш взгляд, институт государственной регистрации предприятий и организаций железнодорожного транспорта необходимо рассматривать именно в содержательное значение в плоскость сочетания частного и публичного интересов. Исследование сущности государственной регистрации только с точки зрения гражданского права, абсолютизирующего частный интерес, приводит к тому, что она сводится к обозначению конститутивного момента создания субъекта предпринимательства как участника горизонтальных, товарно-денежных отношений, связанного с наделением его гражданской правоспособностью в сфере активной экономической деятельности149. Ввиду особой важности железнодорожных перевозок для общества и государства эта процедура исследуемых отношений.

Отметим, что законодательство не содержит каких-либо отличительных особенностей государственной регистрации коммерческих субъектов, занятых в области железнодорожных перевозок. Федеральный закон "О государственной унифицирует этот процесс и содержит единые для всех требования, связанные с порядком государственной регистрации (ст.ст. 8-11 Закона), государственной регистрации юридических лиц при их создании (ст.ст. 12-13), при их реорганизации (ст. 13.1-16), внесения изменений в учредительные документы (ст.ст. 17-19) и т.д. В соответствие с п. 1 Положения о Федеральной налоговой См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о перевозке, буксировке, транспортной экспедиции и иных услугах в сфере транспорта. М., Статут, 2003. С. 300.

Шмалий О.В. Регистрация как форма государственного управления:дисс.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 62.

службе150 данный орган является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

В.Д. Мельгунов отмечает, что тенденция закрепления единой процедуры государственной регистрации для всех субъектов предпринимательской деятельности и сосредоточение этих государственных функций в руках одного органа является важнейшей заслугой современного законодателя и создает предпосылки к устойчивости правоприменения151. Вместе с этим, некоторые исследователи обращают внимание на проблемы, с которыми сталкиваются потенциальные перевозчики при создании юридических лиц, а именно: отказ в учредительных документах сферы деятельности на железнодорожном транспорте, истребование налоговыми органами, не установленной в законе документации, подтверждающей внесение имущества и денежных средств в уставной капитал, необоснованные проверки личностей учредителей хозяйственных обществ, нарушение сроков государственной регистрации по причине немотивированных требований отдельных должностных лиц о предоставлении полного пакета учредительных документов юридического лица, которое заявило о своем желании участвовать в создании нового хозяйственного общества152. На наш взгляд, это недостатки частного характера, которые в целом не влияют на работоспособность указанного Закона о государственной регистрации по отношению к исследуемому транспорту и имеют место по причине некачественной разъяснительной работы налоговых органов, неверного понимания и истолкования ими правовых норм, а См.: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»//Собр. Законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 40. – Ст. 3961.

См.: Мельгунов В.Д. Административно – правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., Волтерс Клувер, 2008. С. 39.

Хусаинов Ф. И. Указ соч. С. 109-114.

также ввиду недостаточной юридической подготовки заявителей. Поэтому далее мы не станем подробно исследовать указанный нормативный акт, а обратимся к проблемам в данной области, имеющим место по отношению к ОАО «Российские железные дороги» и решение которых является востребованным в научных кругах и практиками.

В первом параграфе настоящей главы нашей диссертационной работы мы отмечали, что ОАО «РЖД» является единым хозяйствующим субъектом, 100% акций которого находится в собственности Российской Федерации, решение о его учреждении принято Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585. Подобное законодательное решение Б.М. Лапидус подвергает критике, ссылаясь на то, что организационно-правовая форма открытого акционерного неограниченным кругом лиц в соответсвие с порядком, предусмотренным учредительными документами, что в данном случае недопустимо. В этой связи предоставляющего транспортные услуги как на территории страны, так и за ее пределами, и его регистрация в качестве открытого акционерного общества государственной корпорации153.

По сути дела ОАО «РЖД» - это уже созданная на сегодняшний день организация, которая осуществляет свою деятельность, согласно устава. Однако, Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" содержит правовые нормы, посвященные дальнейшему формированию уставного капитала единого хозяйствующего субъекта. При этом, согласно ч. 2 ст. 3 Закона отражено, что в процессе приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта создается единый хозяйствующий субъект путем изъятия имущества у организаций федерального железнодорожного транспорта и внесения его в См.: Лапидус Б. М. Концепция корпоративной системы управления качеством в ОАО «РЖД» // Экономика железных дорог. 2005. № 12. С. 101.

уставный капитал рассматриваемого ОАО. Анализируя указанную норму В.И.

Солдаткин отмечает, что здесь ни о какой приватизации речи не идет, поскольку передаваемый имущественный комплекс не утрачивает своей начальной принадлежности и просто переходит от одного государственного владельца к другому154. Со своей стороны добавим, что это положение не стыкуется со ст. Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ155 в которой отражено, что под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Примечательно, что каких-либо официальных разъяснений на федеральном уровне по данному вопросу дано не было и практическое решение этой задачи легло на плечи органа, осуществляющего государственную регистрацию. В качестве одной из попыток решения данной проблемы можно отметить уточнение регистрационной процедуры, содержащееся в Приказе МНС РФ от 3 февраля 2004 г. № БГ-3-09/70@ "Об утверждении Методических разъяснений о порядке внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записей о имущество которых вносится в уставный капитал ОАО "Российские железные дороги", а также о порядке снятия указанных юридических лиц с учета в налоговых органах"156. Этот нормативный акт внес ясность в процесс предпринимательской деятельности в области железнодорожного транспорта к другому (ОАО «РЖД») и закрепил два существенных аспекта. Во-первых, для федерального железнодорожного транспорта в регистрирующий (налоговый) орган должны представляться заверенные в установленном порядке копии документов, подтверждающих государственную регистрацию перехода права См: Солдаткин В.И. Указ соч. С. См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 4. – Ст. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

железнодорожного транспорта к ОАО "РЖД", во-вторых, данные органы не должны осуществлять контроль за соблюдением организациями федерального железнодорожного транспорта положений Федерального закона № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта".

Позднее судебными инстанциями было уточнено, что ОАО "Российские железные дороги" образовано в результате особого способа приватизации имущества организаций федерального железнодорожного транспорта и является их правопреемником157.

Продолжая далее наше исследование, отметим, что вопросы государственной регистрации реорганизации, а точнее слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования юридических лиц, являющихся объектами системы осуществляется на основании положений Федерального закона от 8 августа индивидуальных предпринимателей". Вместе с этим, в специальной литературе отмечается, что заложеный в нормативных актах принцип реорганизации объектов управления железнодорожным транспортом использует только одну форму – присоединение мелких перевозчиков и организаций обслуживания железнодорожной инфраструктуры к ОАО «Российские железные дороги». При поглощение158. При анализе норм Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ железнодорожного транспорта" можно сделать вывод о том, что отдельные Правопреемство ОАО «РЖД» в отношении обязательств предприятий, имущество которых на основании реорганизации путем присоединения вошло в имущественный комплекс этого общества, также подтверждено вынесенными ранее судебными решениями. См.: Постановление Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 18 ноября 2005 г. № А66-1078/2005//Документ опубликован не был. Доступ из справ.правовой системы «Консультант Плюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 мая 2006 г. № А42-80/2005-5//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 декабря 2006 г. № А42-5593/2005//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»

См: Солдаткин В.И. Указ соч. С. 101.

положения применительно к этим аспетам носят во многом упрощенный и императивный характер. Так, в ч. 3 ст. 4 Закона отражено, что внесение недвижимого имущества организаций федерального железнодорожного транспорта в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта осуществляется без предварительной государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права хозяйственного ведения или права оперативного управления организаций федерального железнодорожного транспорта на указанное имущество.

На фоне государственного санкционирования увеличения уставного капитала ОАО «РЖД» и поддержки на федеральном уровне его укрупнительной реорганизации, весьма неубедительно выглядят положения ч. 2 ст. 4 Закона, согласно которым в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта может не вноситься имущество организаций федерального железнодорожного транспорта, непосредственно не связанное с организацией движения поездов и маневровой работы на железнодорожном транспорте и обеспечением аварийновосстановительных работ на железнодорожном транспорте (промышленных, ремонтных, строительных организаций, организаций торговли), в случае, если соблюдены следующие условия:

-организация не является единственным поставщиком товаров, работ и услуг для железнодорожного транспорта;

-организация имеет наряду с организациями федерального железнодорожного транспорта иных заказчиков и иной рынок сбыта своей продукции;

-выделение имущества организации из состава, вносимого в уставный капитал имущества федерального железнодорожного транспорта не приведет к росту издержек на железнодорожном транспорте, повышению тарифов на услуги железнодорожного транспорта и ухудшению социальной защищенности работников железнодорожного транспорта.

Со своей стороны отметим, что результативность применения указанных положений на практике вызывает сомнения. Все дело в том, что в этом процессе принимают участие исключительно государственные образования – ОАО «РЖД», предприятие либо организация железнодорожного транспорта. Граждане, иные коммерческие организации, а также общество в целом устранены от данной процедуры. В этом аспекте Н.П. Терешина указывает и на минимальную роль Федеральной антимонопольной службы, осуществление полномочий которой концентрируется, прежде всего, на частном секторе экономики159. Отразим, что согласно Положению160 на этот орган вообще не возложено каких-либо полномочий по контролю исполнения антимонопольного законодательства в сфере деятельности управляемых объектов железнодорожного транспорта.

Реорганизация рассматриваемых нами предприятий и организаций происходит на основании единых государственных планов, осуществляемых в рамках приватизационной политики161. В настоящее время реализуется Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 - 2013 годы162, в соответствие с которым на этот период времени запланирована приватизация следующих юридических лиц, 100% акций которых находится в собственности государства:

Агентство экспресс-доставки грузобагажа, г. Москва, Амурское предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Амурск, Хабаровский край железнодорожного транспорта, г. Хабаровск Пронинский шпалопропиточный См.: Терешина Н.П. Указ соч. С. 50.

См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе"// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3259.

См.: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2010 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от ноября 2009 г. № 1805-р//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 50. – Ст. 6113; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 годы. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 1 сентября 2008 г.

№ 1272-р//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 36. – Ст. 4139; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2008 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2008 - 2010 годы. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2007 г. № 543-р//Собр.

законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 19. – Ст. 2364; Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007 годы. Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2006 г. № 1184-р//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 36. – Ст. 3840 и т.д.

См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 2102-р//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 49. – Ст. 6565.

промышленного железнодорожного транспорта, г. Хабаровск, Ярославская база материально-технического обеспечения транспортного строительства, г. Ярославль, Благовещенское предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Благовещенск, Предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Владикавказ, Уссурийское предприятие промышленного железнодорожного транспорта, г. Уссурийск, Приморский край. Как видим из приведенного выше перечня, в масштабах нашей страны количество предприятий, имущество которых планируется передать в ОАО «РЖД» до 2013 г., весьма небольшое. Это говорит о том, что, по сути, реорганизация исследуемой нами транспортных предприятий уже включена на сегодняшний день в состав ОАО «РЖД». В.Ф. Данилин, комментируя эту ситуацию отмечает, что под эгидой государственных, но и занимающих определенный рыночный сектор частных перевозчиков. Последние утратили самостоятельность и были вытеснены с рынка с помощью административного воздействия (не обеспечение возможности участистия в государственных контрактах на перевозки, создание государством для ОАО «РЖД» всяческих льготных условий, при которых деятельность организаций иных форм собственности становится нерентабельной, а также федеральное тарифное регулирование, которое фактически исчисляется исходя из прибыли и затрат ОАО «РЖД»). Ввиду этого, говорить о существовании свободы предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте сегодня говорить весьма сложно163.

деятельности исследуемых объектов является лицензирование.

По мнению Э.Г. Липатова лицензия – это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении См.: Данилин В.Ф. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте: учебник. М., УМЦ по образов. на ж-д трансп. 2008. С. 78.

муниципальных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю164. К.И. Костылева рассматривает лицензирование как мероприятия, связанные с выдачей (лицензий), контролем исполнения лицензионных требований и условий, ведением необходимых реестров, предоставлением заинтересованным лицам запрашиваемых сведений, а также приостановлением и лишением лицензий в установленных законом случаях165.

В свою очередь, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов справедливо рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления, поскольку лицензирование оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в связи с принятием которого возникают административно-правовые отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти166. Признавая данное определение наиболее удачным подчеркнем, что оно идеально применимо к исследуемой сфере, поскольку достаточно полно отражает взаимоотношения между субъектами и объектами управления железнодорожным транспортом, являющиеся одним из основных условий допуска транспортных предприятий к деятельности по перевозке пассажиров и грузов.

Основным нормативным актом, который регламентирует лицензионные отношения, является Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"167. Этот нормативный акт по сравнению с его предыдущей редакцией168 содержит ряд новаций, которые позволили поднять указанный административно-правовой институт на более качественный уровень. Так, законодателем впервые закреплены: цели и задачи лицензирования (ст. 2); введены такие понятия как "место осуществления См.: Липатов Э.Г. Административное право. Словарь-справочник Саратов: ПАГС им. П.А.Столыпина, 2003. С.

72 с.

См.: Костылева К. И. Административно-правовое peгулирование лицензионно-разрешительной деятельности:

автореф. дисс…. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.

См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

С. 221.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 19. – Ст. 2716.

См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (утратил силу)// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 33 (Часть I). – Ст. 3430.

отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию" или иначе "место Правительства РФ правом утверждения типовой формы лицензии (ст. 5);

неограниченный срок действия лицензии (ст. 9) и т.д.

На основании общей трансформации института лицензирования принято "О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте"169, которое призвано регулировать эту процедуру в соответствие с ФЗ № 99. Этим нормативным актом утверждены Положение о лицензировании деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров;

Положение о лицензировании деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов; Положение о лицензировании погрузочноразгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте. Как видим, по сравнению с ранее действовавшим 2006 г. № 134170 отменено лицензирование перевозок грузов и грузобагажа, а также лицензирование транспортировки грузов (перемещения грузов без пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути.

Подобный шаг можно рассматривать в качестве упрощения процедуры допуска коммерческих субъектов в сферу предпринимательской деятельности на этом транспорте.

железнодорожным транспортом пассажиров 2012 г. впервые конкретизированы виды транспортных услуг, подлежащих лицензированию и определен их перечень: а) перевозки в пригородном сообщении; б) перевозки в дальнем следовании пассажирскими поездами; в) перевозки в дальнем следовании Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 14. – Ст. 1629.

Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 2006 г. № 134 "О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте" (утратило силу)//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 12. – Ст. 1305.

скорыми поездами; г) перевозки в дальнем следовании скоростными поездами. В этом нормативном акте содержится существенное уточнение, связанное с подтверждением наличия у лицензиата транспортных средств: в п. 5 Положения отражено, что соискатель обязан предоставить в лицензирующий орган документы (их копии), подтверждающих наличие на праве собственности или ином законном основании железнодорожного подвижного состава, соответствующего установленным требованиям, предназначенного для перевозок пассажиров в зависимости от вида работ (услуг). При этом договор аренды транспортного средства с экипажем представляется с приложением списка номеров железнодорожного подвижного состава, предназначенного для перевозки пассажиров, и указанием данных о составе закрепленного за транспортным средством экипажа и его квалификации.

Далее отметим, что лицензирование перевозки железнодорожным транспортом опасных грузов указанным Постановлением Правительства РФ также введено впервые, ранее этот вид деятельности не подлежал лицензированию, поскольку для претендента достаточно было иметь иные лицензии (разрешения) на операции с веществами (материалами), представляющими опасность для окружающих.

Подобное нововведение обусловлено повышенным вниманим органов государственной власти к проблеме безопасности их транспортировки. Помимо наличия в собственности или ином законном владении предусмотренных для этих целей транспортных средств в Положении 2012 г. обозначены два основных требования, предъявляемые к соискателю лицензии (лицензиату): соблюдение федеральных законов "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" в части требований к перевозчику, в том числе технических условий размещения и крепления грузов в вагонах и контейнерах, правил перевозок опасных грузов железнодорожным транспортом, а также наличие в структуре соискателя лицензии (лицензиата) специализированного подразделения по ликвидации чрезвычайных ситуаций или наличие соответствующего договора со сторонними специализированными организациями и работников, ответственных за организацию перевозок опасных грузов, обеспечение безопасности движения и эксплуатации железнодорожного подвижного состава (п. 4).

Аналогичные требования закреплены в Положении о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2012 г. № 221. Вместе с этим, этот нормативный акт, равно как и его предшественник – Положение о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 марта 2006 г. № 134 – не решили основную практическую проблему, с которой сталкиваются как соискатели лицензии, так и юридические лица, уже ей обладающие. Ее суть заключается в четком установлении того, какая же деятельность в данном случае подлежит лицензированию: основная или дополнительная. Также до настоящего времени неясны основания наступления административной ответственности за отсутутствие лицензии на этот вид деятельности в некоторых случаях.

Так, ныне действующее Положение устанавливает порядок лицензирования погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В состав лицензируемой деятельности входят погрузочно-разгрузочные операции с опасными грузами, осуществляемые на объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта (пп. 1,3). Подобная норма в несколько видоизмененном виде существовала и ранее. Ее буквальное толкование свидетельствует о том, что лицензированию должны подлежать любые операции (разовые, периодические, плановые и т.д.), связанные опасными грузами. В качестве подтверждения этому приведем следующее судебное решение. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" на решение от 21.02.2008 по делу № А59-212/08-С13 Арбитражного суда Сахалинской области, по заявлению Сахалинского транспортного прокурора к открытому акционерному обществу административной ответственности171.

Сахалинской области с заявлением о привлечении открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Сахалинэнерго" к административной ответственность за которое установлена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ Решением суда от 21.02.2008 г. заявленные требования удовлетворены:

общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 40000 руб. Признавая общество виновным в совершении вменяемого правонарушения и назначая ему наказание, арбитражный суд правомерно исходил из следующего. Частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна). В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.1992 № 833 "О повышении безопасности движения на железнодорожном транспорте Российской Федерации" и Правилами безопасности и порядка ликвидации аварийных ситуаций с опасными грузами при перевозке их по железным дорогам, утвержденными МПС РФ 25.11.1996 № ЦММЧС РФ 31.10.1996 N 9/733/3-2, ФГПН РФ 28.10.1996 N 03-35/287 керосин и мазут отнесены к опасным грузам 3 класса.

Как было установлено в ходе проверки, ответчик осуществляет погрузочноразгрузочную деятельность на железнодорожном транспорте с керосином и мазутом. Лицензии на данный вид деятельности общество не имеет. Является необоснованной ссылка заявителя жалобы на то, что у него имеются другие лицензии на эксплуатацию взрывоопасных объектов, хранению нефти, газа и продуктов их переработки, поэтому оно в дополнительной лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность не нуждается.

См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 20 июня 2008 г. № Ф03А59/08-2/2001//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

проведение работ на объектах, не имеющих отношение к железнодорожным путям, являющимся источником повышенной опасности.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте направлена на обеспечение производственного процесса общества, не является основной, направленной на получение прибыли, и поэтому в его действиях отсутствует состав правонарушения, предусмотренного вышеназванной нормой права, признается необоснованным, поскольку конечной целью указанной деятельности являются производство готового продукта и его реализация, то есть получение прибыли.

железнодорожном транспорте, суд обоснованно привлек его к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ. Подобные аспекты закреплены и в иных судебных решениях172.

Отметим, что в отдельных случаях деятельность, связанная с перемещением опасных грузов, является составной частью иной производственной сферы. Так, производственных объектов173 под химически опасными производственными вещества и другие вещества, представляющие опасность для окружающей среды.

Из этого следует, что транспортировка опасных веществ может входить в технологический цикл изготовления той или иной продукции. Но нельзя См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июня 2008 г.

№ Ф08-3121/2008//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

См.: Постановление Правительства РФ от 14 июля 2006 г. № 429 "О лицензировании эксплуатации химически опасных производственных объектов"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 30. – Ст. 3394.

забывать, что авторы Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте 2012 г. целенаправленно определили эту сферу лицензирования в качестве железнодорожных перевозок.

Происходящая сегодня либерализация лицензионных процессов, - отмечает Г.

Сергиенко, - основана на необходимости всестороннего развития экономических отношений. Наблюдающееся в новом Законе о лицензировании уменьшение количества видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также снижение требований к соискателям специальных разрешений способствует развитию получение лицензии, а также расходы на предлицензионную подготовку предприятия к работам в области погрузки и разгрузки опасных грузов довольно законодательства о лицензировании, также значительны. Эти обстоятельства побуждают предпринимателей действовать в обход и предпринимать различные меры, направленные на избежание участия в лицензионных отношениях 174.

Соглашаясь с данным мнением отметим, что неправильное понимание состава лицензируемой погрузочно-разгрузочной деятельности на железнодорожном транспорте создает предпосылки к появлению порочной практики применения правовых норм и способствует снижению уровня безопасности, а также уходу от административной ответственности. Решение данной проблемы нам видится в целесобразности корректировки п. 3 отмеченного выше нормативного акта.

Предлагаем изолжить его в следующей редакции: «Согласно настоящему Положению в состав лицензируемой деятельности на объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта входят любые погрузочно-разгрузочные операции с опасными грузами, осуществляемые юридическими лицами как на постоянной, См.: Сергиенко Г. Новые лицензионные правоотношения: что изменилось, а что нет ? [Электронный ресурс]// http://www.pravovik.ru/kartgotrab.asp?id=42148 (дата обращения 20.01.2013).

так и не постоянной основе независимо от того, является ли данная деятельность для юридического лица основной либо не основной».

Исследовав основные аспекты лицензирования на исследуемом транспорте, организаций, осуществляющих деятельность на железнодорожном транспотре – обязательной сертификации.

оказываемых услуг175. Под ней также подразумевается техническая экспертиза, в результате которой третье лицо (специализированная организация) оказывает услуги, имеющие важное значение для производителя и потребителя в сфере подтверждения соответствия товара или услуги установленным техническим правилам и нормам176.

Вместе с этим, большинство авторов склонны рассматривать сертификацию как форму независимого письменного подтверждения соответствия качественных характеристик товара (услуги) стандартам качества177. Подобная трактовка соотносится с юридическим определением, отраженным в ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании"178, согласно которому сертификация - это форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров.

Анализируя этот нормативный акт В.В. Гарбузова приходит к следующим выводам: во-первых, обязательная и добровольная сертификация закреплены законодательно, следовательно, они санкионированы на федеральном уровне; вовторых, определение качества продукции или оказываемых услуг осуществляется См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., Изд-во Юрайт, 2009. С. 602.

См.: Мухачев В. А. Оценка эффективности управления в системе менеджмента качества // Железнодорожный транспорт. 2008. № 10. С. 61–62.

Cм.: Семечкин А.Е. Системный анализ и системотехника: учебник для вузов. М.: SvRF, 2005. С. 404; Иванов И.А. Основы метрологии, стандартизации, взаимозаменяемости и сертификации: учебное пособие. М., 2008. С. 20;

Чаусов А.А. Создание системы менеджмента качества в ОАО «РЖД»// Экономика железных дорог. 2007. № 10. С.

60 и др.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 52 (часть I). – Ст. 5140.

исходя из общепризнанных международных стандартов либо на основании актов технологические показатели, их соблюдение является обязательным как для юридических и физических лиц, претендующих на получение сертификата, так и для иных хозяйствующих субъектов; в-третьих, контроль за этими процессами осуществляется государством в лице уполномоченных органов. На основании экономики179. Этой позиции придерживаются и иные авторы180.

Однако отметим, что не все ученые склонны поддерживать указазанное суждение. В частности, А.А. Чаусов указывает на то, что в силу ст. Федерального закона "О техническом регулировании" обязательная сертификация осуществляется исключительно органом по сертификации. Вместе с тем, непосредственно исследования (испытания) и измерения продукции при ее осуществлении проводятся аккредитованными испытательными лабораториями исследований, орган по сертификации принимает решение о выдаче сертификата соответствия. При этом, аккредитованная лаборатория может не иметь никакого отношения к органу, который впоследствии выдаст сертификат. Таким образом, сертификация – автономная от государственного регулирования процедура, в которой не принимают прямого участия органы власти федерального и регионального значения181. Целью сертификации является многостороннее тестирование продукта с целью выявления ошибок или нарушений в процессе его производства и в его характеристиках. То же самое применимо и к услугам (транспортным, складским, образовательным и т.д.). При этом, достоинством сертификации является узкая специализация и независимость ее проведения от органов государственной власти и местного самоуправления, а также от См.: Гарбузова В. В. Основы сертификации объектов железнодорожного транспорта. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2011. С. 29.

См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., Изд-во Юрайт, 2009. С. 602; Черкасов К. В.

Государственное управление: концепции современного понимания // Гражданин и право. 2010. № 6.

См.: Чаусов А.А. Создание системы менеджмента качества в ОАО «РЖД»// Экономика железных дорог. 2007.

№ 10. С. 67.

производителей и конечных потребителей. Если же возложить обязанности по территориальных органов контроля, то эта процедура ничем от лицензирования отличаться не будет182.

Мы, в свою очередь, позволим себе не согласиться с указанными мнениями относительно того, что сертификация не является административно-правовым институтом. В приведенных позициях не прослеживается четкое разграничение процедур обязательной и добровольной сертификации и, на наш взгляд, сертификационных центров в анализируемом процессе. В этом аспекте наиболее удачным представляется определение рассматриваемой категории, как части отрасли административного права, которая, по мнению В. Г. Баукина, представляет совокупность относительно обособленных административноправовых норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при установлении органами исполнительной власти правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, достижения упорядоченности в конкурентоспособности продукции, работ и услуг, а также при подтверждении соответствия объектов требованиям технических регламентов183.

железнодорожных перевозок и дополнить его таким системообразующим фактором как легализация, которая в данном случае выражается в официальном признании стандарта качества услуг, оказываемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на железнодорожном транспорте. Эти стандарты являются абсолютно и непременно обязательным, без их соблюдения допуск на этот рынок невозможен. Подобное находится в прямом соотношении со ст. 6 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном См.: Демьянович И.В. Управление качеством и сертификация на железнодорожном транспорте : учебное пособие. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2009. С. 56.

См.: Баукин В.Г. Указ соч. С. 199.

транспорте в Российской Федерации", в соответствие с которой подвижной состав, в том числе специализированный, контейнеры, элементы верхнего строения железнодорожных путей и другие технические средства и механизмы, поставляемые железнодорожному транспорту, а также услуги, предоставляемые сертификации на соответствие указанным требованиям.

В научной литературе сертификация на рассматриваемом транспорте понимается еще и как система, включающая в себя совокупность органов центральный орган ССФЖТ, орган (органы) по сертификации на федеральном железнодорожном транспорте РФ), аккредитованные экспертные центры по аккредитованные эксперты в области сертификации и аккредитации на федеральном железнодорожном транспорте, центры подготовки экспертов, а сертифицируемых объектов185.

Отметим, что указание МПС РФ "О проведении работ по созданию Системы железнодорожном транспорте РФ (П ССФЖТ 01-96) установили цели, основные принципы, структуру, общие правила процедуры сертификации и аккредитации, а См., например: Приказ МПС РФ от 27 декабря 1999 г. № 45Ц "Об утверждении Правил сертификации услуг, предоставляемых пассажирам на федеральном железнодорожном транспорте"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2000. – № 23; Правила Системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации. Основные положения (П ССФЖТ 01-96). Утверждены Указанием МПС от 12 ноября 1996 г. № 166у//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 1997. – № 3; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от октября 2008 г. № 582н "Об утверждении Типовых норм бесплатной выдачи сертифицированных специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам железнодорожного транспорта Российской Федерации, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 47 и т.д.

См.: Никульникова О.В., Внукова И.Б., Буряк Е.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2003 г.

№ 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" // Система ГАРАНТ, 2011 г.

также иные аспекты функционирования системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации (ССФЖТ). В этом документе сертификация соответствия определяется как деятельность по установленным требованиям.

Примечательно, что для целей сертификации в Системе186 сертификации на соответствующими нормами безопасности железнодорожного транспорта, а также железнодорожного подвижного состава, прошедшего ремонт, в случае если указанный подвижной состав не может соответствовать отдельным требованиям норм безопасности железнодорожного транспорта, создается сертификационный базис указанных объектов (П ССФЖТ 100-2009).

железнодорожного транспорта, И.А. Иванов отмечает ряд недостатков. К ним, в частности отнесены: многовариантность получения сертификатов в различных сертификационным центрам и лабораториям; возможность учета имеющихся у перевозчика сертификатов, исключающая объективность контроля; различная тарификация одних и тех же услуг по сертификации187. А.А. Дайлидко и Ю. А.

Юрченко добавляют к этому отсутствие связи с лицензированием, указывая, что при получении лицензии обязательным условияем для задействованных на исследуемом транспорте предприятий и организаций является соблюдение требований безопасности, эти же требования имеют место и при сертификации.

Лицензия и сертификат в данном случае – два обязательных документа, которые необходимы для начала транспортной деятельности. Таким образом, перевозчик См.: Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25 сентября 2009 г. № 404 «Об утверждении Временного порядка разработки сертификационного базиса»//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

См.: Иванов И.А. Основы метрологии, стандартизации, взаимозаменяемости и сертификации: учебное пособие.

М., 2008. С. 61.

обязан оплатить и пройти две похожие процедуры, имеющие общую цель, при этом первая из них согласно действующему законодательству не зависит от второй и наоборот188.

Также добавим, что в соответствие с п. 15.1 Правил Системы сертификации на признания зарубежных сертификатов на объекты ЖТ, подлежащие обязательной сертификации, имеет орган (органы) по сертификации на федеральном железнодорожном транспорте, проводящий работы по признанию совместно с Центральным органом Системы сертификации и Госстандартом России. Однако до настоящего времени условия и порядок признания подобных сертификатов на федеральном уровне не утверждены.