«Государственное управление железнодорожным транспортом в Российской Федерации ...»

Попыткой решения этих и многих других проблем в области сертификации на сертификационного центра, отвечающего за сертификацию железнодорожного транспорта. Это предложение высказано на совещании, посвященном вопросам развития железнодорожного транспорта (Сочи, июнь, 2011) руководителем ОАО «РЖД» В. Якуниным и руководителем ассоциации «Объединение производителей железнодорожной техники», старшим вице-президентом ОАО «РДЖ» В.

Гапановичем, которые обозначили следующие цели создания этого органа: единая сертификация железнодорожной техники, сертификация качества оборудования вышеперечисленных отраслей, инновационные разработки в области железных дорог, трамвайных путей и линий метрополитена189. Мы полностью подерживаем эту идею и полагаем, что сосредоточение функций по обязательной сертификации в единой структуре с разветвленной сетью территориальных подразделений будет способствовать централизации этой процедуры на анализируемом транспорте.

См.: Дайлидко А.А., Юрченко Ю.А. Стандартизация, метрология и сертификация на железнодорожном транспорте. М., Желдориздат, 2007. С. 45.

Сертификация железнодорожной техники в РФ [Электронный ресурс]// http://www.gostcertificate.ru/novosti/2011/07/sertifikaciya-zheleznodorozhnoi-tehniki-v-rf (дата обращения 20.01.2013).

По мнению И.В. Демьянович, обязательная сертификация железнодорожных объектов - весьма дорогостоящее мероприятие, это не только защита потребителя от потенциально опасной или некачественной продукции или услуги, но и довольно прибыльный государственный и частный бизнес со своими законами и правилами190. Имея огромное превентивное значение в области предупреждения аварий и несчастных случаев, данный административно-правовой институт, к сожалению, не решает вопросы компенсационного характера. По сути, если рассматривать конкретное происшествие, повлекшее человеческие жертвы и материальный ущерб, то помимо установления виновных лиц на первый план выходит порядок возмещения причиненного вреда. В этом контексте транспортая авария будет являться юридическим фактом, который свидетельствует о том, что имели место нарушения технических регламентов. Оценивая эту ситуацию с практической точки зрения А.Н. Лисенков отмечает, что существенные временные и материальные затраты, которые понесло транспортное предприятие при прохождении процедуры сертификации автоматически сводятся к нулю, поскольку цель сертификации в итоге не достигнута, избежать пагубных последствий не удалось. Поэтому наиболее эффективным выходом из данного участвующих в процессе перевозок пассажиров и грузов железнодорожным транспортом, исследователь признает активное использование обязательного страхования гражданской ответственности191.

Следует признать, что подобное предложение в настоящее время является актуальным. Это объясняется тем, что в отечественной правовой системе отсутствует нормативный акт, который бы устанавливал все виды обязательной сертификации, применяемой на железнодорожном транспорте. Озаглавленная как железнодорожном транспорте» ст. 6 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" в ч. 1 содержит См.: Демьянович И.В. Управление качеством и сертификация на железнодорожном транспорте : учебное пособие. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2009. С. 30.

См.: Лисенков А.Н. Многокритериальная оценка объектов управления в организациях железнодорожного транспорта // Методы менеджмента качества. 2008. № 9. С. 30.

общую норму, согласно которой все объекты железнодорожного транспорта должны соответствовать требованиям безопасности. В ч. 2 указанной статьи отражено, что обязательные требования к железнодорожному подвижному составу и специальному железнодорожному подвижному составу, их составным частям, контейнерам, специализированному оборудованию и элементам инфраструктуры, элементам верхнего строения железнодорожного пути необщего пользования, примыкающего к железнодорожным путям общего пользования, и сооружениям, расположенным на них, специальным программным средствам, используемым для организации перевозочного процесса, и формы подтверждения соответствия устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. О каких-либо особенностях или процедурах обязательной сертификации на исследуемом транспорте в данной норме, несмотря на ее название, речи не идет.

В приведенной статье обращает на себя внимание указание законодателем на формы подтверждения соответствия, которые согласно ст. 20 ФЗ «О техническом регулировании» могут быть как добровольными, так и обязательными. При этом, формы добровольного подтверждения соответствия, декларирование соответствия и обязательная сертификация применительно к объектам железнодорожной инфраструктуры в ст. 6 ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" не разделены.

Укажем, что отсутствие ясности в решении этих вопросов также наблюдается в некоторых ведомственных нормативных актах. Так, например, сохранивший свое "Об утверждении Правил сертификации услуг, предоставляемых пассажирам на федеральном железнодорожном транспорте" вообще не разграничивает обязательную и добровольную сертификацию. При этом, данный документ основывается на ст. 13 утратившего ныне силу Федерального закона от 25 августа Рассматриваемые Правила… определяют порядок проведения сертификации (п.

2.1-2.9.3), однако, аналогичные отношения регламентированы п.п. 133- Техническим регламентом о безопасности железнодорожного подвижного состава (утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2010 г. № 524). Анализ этого нормативного акта позволяет сделать вывод о том, что его положения не соотносятся с нормами Приказа МПС РФ от 27 декабря 1999 г. № 45Ц. В частности, Технический регламент… определяет дополнительные технические требования к пассажирским вагонам (п. 103), устанавливает необходимость предоставления заявителем расширенного пакета документов (п. 126), предусматривает перечень схем декларирования соответствия (п. 127) и содержит иные нормативы, которые в отмеченном Приказе не закреплены. Здесь следует отметить, что Технический регламент о безопасности железнодорожного подвижного состава будет иметь большую юридическую силу, поскольку утвержден Правительством РФ, нежели Приказ МПС РФ от 27 декабря 1999 г. № 45Ц. Однако, данный нормативный акт в настоящее время не отменен и также подлежит применению. Подобная ситуация не способствует единому пониманию владельцами инфраструктуры железнодорожного транспорта процедур обязательной сертификации.

Кроме того, в контексте рассматриваемой проблематики необходимо отметить отсутствие перспектив практического применения Приказа Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25 сентября 2009 г. № 404 "Об утверждении Временного порядка разработки сертификационного базиса".

Согласно п. 3 Временного порядка сертификационный базис представляет собой документ, содержащий ссылки на пункты действующих норм безопасности на железнодорожном транспорте, обосновывающий изменение показателей (корректировку или удаление) и внесение дополнительных требований по сертификации инновационной продукции железнодорожного транспорта в Системе сертификации на федеральном железнодорожном транспорте. В свою очередь, принятые позднее постановления Правительства РФ от 15 июля 2010 г.

инфраструктуры железнодорожного транспорта" и от 15 июля 2010 г. № 533 "Об утверждении технического регламента о безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта" не содержат норм, обязывающих использовать сертификационный базис в процедурах обязательной сертификации объектов предусматривают иной порядок оценки соответствия нормам безопасности указанной продукции.

несоответствий в области обязательной сертификации и декларирования соответствия на железнодорожном транспорте В.Г. Баукин отмечает, что сегодня продолжают действовать принятые до начала реформирования этой сферы нормативные документы, изменения в которые законодатель не внес. Эта ситуация является тормозом для развития партнерских предпринимательских трансформирующихся потребностей граждан в перевозках. Подобное также красноречиво свидетельствует о необходимости поиска новых альтернатив, необоснованные барьеры для допуска транспортных организаций к перевозке пассажиров и грузов в пределах страны192.

Выше мы обозначили в качестве альтернативы мнение относительно активного использования страхования гражданской ответственности организациямипользователями железнодорожной инфраструктуры. На наш взгляд, в данном случае необходимо использовать этот механизм как равноценную замену некоторых процедур обязательной сертификации.

Следует заметить, что отдельными учеными признается несовершенство подтверждения соответствия специализированного оборудования и элементов инфраструктуры необщего пользования, а также различных программных средств, используемых для организации перевозочного процесса. В целях облегчения бремени пользователей железнодорожных объектов и расположенных в труднодоступной местности структурных подразделений ОАО «РЖД» авторами См.: Баукин В.Г. Указ соч. С. 99.

предлагается вывести эти процессы в поле добровольной сертификации193. И.В.

Демьянович высказывается о необходимости максимального сужения видов деятельности и количества продукции, подлежащей обязательной сертификации предложений приведет не только к снижению качества и безопасности перевозок, но и оставит их без надлежащего контроля со стороны компетентных органов.

Замена части процедур обязательной сертификации обязательным страхованием гражданской ответственности в нынешней ситуации выступит эффективным регулятором функционирования рынка транспортных услуг на железной дороге.

Его внедрение, во-первых, позволит восполнить имеющиеся пробелы в вопросах транспорте, во-вторых, существенно сократит количество споров о возмещении ущерба в результате несчастных случаев, в-третьих, облегчит доступ к железнодорожным объектам добросовестным предпринимателям и стабилизирует их правовой и экономический статус.

Поскольку эти вопросы тесно связаны с финансовым обеспечением деятельности системы управления анализируемым транспортом, мы также их затронем во втором параграфе следующей главы нашего диссертационного исследования.

См.: Солодовников В.Ф. Организационно-правовые аспекты управления железнодорожными перевозками. М., Транспорт, 2009. С. 45; Данилин В.Ф. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте: учебник. М., УМЦ по образов. на ж-д трансп. 2008. С. 32.

См.: Демьянович И.В. Управление качеством и сертификация на железнодорожном транспорте: учебное пособие. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2009. С. 56.

ГЛАВА 2. Ресурсное обеспечение системы государственного управления железнодорожным транспортом в Российской Федерации 2.1. Кадровое обеспечение системы государственного управления Эффективная работа системы государственного управления железнодорожным необходимым. Э.Г.Липатов характеризует понятие системы, как совокупность элементов и связей между ними, обладающими признаками целостности195. То есть, важнейшим фактором, способным поддерживать на надлежащем уровне и повысить эффективность работы управленческих звеньев, является совокупность внутренних и внешних ресурсов. Кроме этого, управляемые объекты также испытывают постоянную нужду в материальных и нематериальных инновациях.

В научной литературе термин «ресурс» обычно применяется по отношению к неоднократно используемым, относительно стабильным и «дефицитным»

объектам, которые запрашиваются, используются и освобождаются процессами в период их активности. Другими словами, ресурсом является любая субстанция, разделяемыми, когда несколько процессов могут их использовать одновременно (в один и тот же момент времени) или параллельно (в течение некоторого интервала времени процессы используют ресурс попеременно), а могут быть и неделимыми196. Д.Н. Бахрах высказывается о существовании управленческих ресурсов, которые непременно задействованы в процессе организации работы Важнейшим условием использования этих ресурсов является обращаемость, См.: Липатов Э.Г. Правовое обеспечение управленческой деятельности: словарь основных понятий и терминов.

Саратов: ПАГС им. П.А.Столыпина, 2005. С. 68.

См.: Платонов В.В. Стратегия ресурсного обеспечения инновационной деятельности. СПб.: СПбГУЭФ, 1999. С.

16.

значимость для достижения запланированных результатов197. В дополнение к этой позиции отметим, что в условиях радикальных социально-экономических преобразований управленческой среды значимым фактором, характеризующим эту категорию, является истощаемость, которая неизменно присуща любым ресурсам. Именно она стимулирует субъекты и объекты системы управления к более интенсивному взаимодействию, побуждает вырабатывать новые подходы к поиску и внедрению новых технологий.

Раскрывая содержание управленческих ресурсов укажем, что они есть первичная основа, без которой немыслимо существование субординационных Организация любой деятельности требует привлечения предметов материального промежуточным и конечным продуктом любого производственного цикла. Их обеспечение. Информация как неотъемлемый компонент любой организованной системы предполагает сбор, накопление и применение различных сведений, необходимых для повседневной работы управляющих и управляемых звеньев.

Поэтому многочисленные исследователи едины во мнении, что кадровые, финансовые и информационные ресурсы выступают организационным базисом государственного управления198. Указанное выше полностью применимо к железнодорожному транспорту.

профессионализма железнодорожных перевозчиков и иных обеспечивающих их функционирование структур является надлежащий подбор и расстановка кадров.

Мачерет Д.А. Проблемы совершенствования экономических методов управления работой железнодорожного транспорта // Железнодорожный транспорт. Общетранспортные вопросы и экономика. М., ЭИ/ЦНИИТЭИ МПС.

2009. Вып. 3-4. С. 189.

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., Омега-Л, 2009. С. 288-289. Бахрах Д.Н.

Административное право. М., 1993. С. 67-68; Братановский С.Н. Административное право России. М., 2010. С.

667; Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 92-94.Трегубов В.П. Правовые основы социального управления. М., 2003. С. 109-113.

Филлипова М.Ю. Правовое регулирование дисциплины труда работников железнодорожного транспорта Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 44.

Также очевидно, что в современных условиях одним из решающих факторов, определяющих эффективную и качественную деятельность по осуществлению возложенных на органы управления железнодорожным транспортом полномочий будет целенаправленная кадровая работа. Сегодняшний лейтмотив исследуемой системы управления - это утверждение, что в основу совершенствования форм и методов управления должно быть положено рациональное использование трудового потенциала, совершенствование стадий отбора и приема на работу (службу) отвечающих необходимым требованиям граждан, процесса трудовой деятельности (прохождения государственной службы), оценки результатов профессиональной деятельности, поощрения и дисциплинарной ответственности, а также увольнения.

Прежде чем начать исследование этих аспектов, необходимо определить круг должностных лиц, кадровая работа по отношению к которым подлежит дальнейшему анализу. Если брать за основу критериообразующий признак отношения к государственной службе, то всех лиц, задействованных в системе железнодорожного транспорта можно подразделить на государственных гражданских служащих, проходящих службу в отвечающих за организацию этотого вида перевозок в подразделениях Минтранса РФ, а также в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта и лиц, не обладающих подобным статусом и выполняющих функции на основании трудового договора (контракта).

Среди лиц, задействованных в этой сфере и не имеющих отношения к государственной службе, можно выделить две категории: к первой относятся те, кто принимает участие в движении железнодорожных составов, ко второй – представители обслуживающего комплекса. Также можно обозначить граждан, которые работают в системе ОАО «РЖД» и лиц, осуществляющих трудовую деятельность на иных предприятиях и организациях железнодорожного транспорта. С позиций управления, всех наделенных подобными полномочиями субъектов можно подразделить на руководителей высшего, среднего и низшего уровня.

приведенной выше краткой классификации настоящий раздел необходимо посвятить рассмотрению кадровой работы по отношению к гражданам, замещающим должности государственной гражданской службы, а также специалистам-управленцам ОАО «Российские железные дороги», поскольку в регламентации их профессиональной деятельности.

Общие условия поступления лиц на государственную гражданскую службу отражены в ст. 21 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ соответствие с которой ими могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям. К последним Закон в ст. 12 относит уровень профессионального образования, стаж гражданской службы (государственной службы иных видов) или стаж (опыту) работы по специальности, профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей. По сути, в указанных нормах определены единые требования к претендентам, которые планируют трудоустройство на вакантные транспортом. Как мы уже неоднократно отмечали, система исследуемых перевозок во многом специфична, технологически замкнута и обладает многочисленными положения нуждаются в дальнейшей конкретизации, предполагающей правовое закрепление специальных требований к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы в системе железнодорожного транспорта.

Однако при анализе ведомственных нормативных актов можно придти к выводу о том, что подобных требований практически не имеется. Такое положение вещей В.В. Малкин объясняет тем, что служба в аппарате Федерального агентства железнодорожного транспорта и его территориальных подразделений граждан, Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.

замещающих должности обеспечивающих специалистов, сегодня не является престижной ввиду недостаточного денежного содержания и низкого уровня социальных гарантий200. Более того, отсутствие востребованности этих должностей и недостаток желающих на их замещение явились побуждением к Федерального агентства железнодорожного транспорта от 10 июня 2010 г. № "О внеконкурсном поступлении на государственную гражданскую службу Российской Федерации и замещении должностей государственной гражданской службы Российской Федерации в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта"201 предписано не проводить конкурс при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" (п. 1). Более того, в дальнейшем в условиях недостатка кадров возможность внеконкурсного трудоустройства была предоставлена лицам, претендующим на замещение управленческих должностей в центральном аппарате Федерального агентства федеральной государственной гражданской службы Федерального агентства железнодорожного транспорта, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и при назначении на которые конкурс может не проводиться внеконкурсное поступление теперь возможно на следующие должности:

начальника управления - начальника отдела, начальника отдела Агентства, начальника отдела в управлении, начальника отдела - главного бухгалтера в управлении, заместителя начальника отдела Агентства, заместителя начальника отдела в управлении, главного специалиста – эксперта, ведущего специалиста – См.: Малкин В.В. Правовое обеспечение деятельности органов испонительной власти. Ростов–на-Дону, Феникс, 2009. С. 22.

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2010. – № 34.

См.: Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 26 декабря 2011 г. № 620 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы Федерального агентства железнодорожного транспорта, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и при назначении на которые конкурс может не проводиться"//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

эксперта. На наш взгляд, привязка в этом документе управленческих должностей, нахождение в которых предполагает использование сведений, составляющих утверждению перечня должностных лиц, которые принимаются на работу минуя конкурсный отбор. При этом неясно соотношение этого нормативного акта и Приказа Федерального агентства железнодорожного транспорта от 29 июля 2008 г.

№ 230 "Об утверждении Регламента конкурсной комиссии Федерального агентства железнодорожного транспорта по проведению конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в центральном аппарате Федерального агентства железнодорожного транспорта и Методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной железнодорожного транспорта"203. Утвержденный этим Приказом Регламент, в свою очередь, определяет, что конкурс на замещение вакантной должности объявляется исключительно только по решению руководителя Федерального агентства железнодорожного транспорта, о чем издается соответствующий приказ (п. 2). Из этого следует, что конкурс не является обязательной процедурой приема лиц на вакантные должности государственной гражданской службы Росжелдора и может быть использован лишь по усмотрению руководителя.

Оценивая современный кадровый состав центрального аппарата Федерального агентства железнодорожного транспорта и его территориальных подразделений можно отметить, что более 40% занятых в них лиц – это технические специалисты-железнодорожники, начавшие свою работу в период существования МПС РФ и работавшие ранее в системе железнодорожных перевозок на различных предприятиях и организациях. Отсутствие специального образовательного ценза и невысокие критерии отбора кадров в эти органы управления не способствуют привлечению высокопрофессионального персонала. В большинстве случаев молодыми специалистами служба в Росжелдоре воспринимается как старт Рос. газ. – 2008. – 22 августа. – № 178.

высокооплачиваемую трудовую деятельность. Такая ситуация не способствует сохранению грамотных сотрудников в системе железнодорожного транспорта и закреплению их на местах204. Аналогичная картина сложилась и в ОАО «РЖД», на высшем уровне которого несмотря на существенную необходимость до настоящего времени так и не принят нормативный акт, посвященный общим вопросам конкурсного приема на работу лиц на должности руководящего состава.

В. И. Галахов отмечает, что невысокий уровень оплаты труда коснулся и специалистов кадровой службы железной дороги. Нехватка кадров приводит к перегрузке работников несвойственными функциями, повышает интенсивность труда, в том числе допускает возможность сверхурочных работ. Ситуация усугубляется низким профессиональным уровнем экономических и кадровых подразделений. Среди 5 тыс. кадровиков более половины (56%) - это практики и техники, а 65% - не имеют базового железнодорожного образования205.

С учетом вышеизложенного отметим, что поскольку для претендентов на трудоустройства без конкурса, образовательный ценз (точнее требования к наличию определенного вида высшего профессионального образования) не установлен, возникает закономерный вопрос: каким образом специалисты кадровых служб должны оценить профессиональную пригодность соискателя посвященному порядку поступления на гражданскую службу и увольнению с гражданской службы, ответа на него не содержит, при этом практически дублирует общие положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О См: Железнодорожный транспорт. Общетранспортные вопросы и экономика. М.: ЭИ/ЦНИИТЭИ МПС. 2009.

Вып. 3-4. С. 188.

См.: Галахов В.И. Кадровое обеспечение федерального железнодорожного транспорта (Социологический аспект). М., Транспорт, 2008. С. 300.

См.: Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 11 сентября 2008 г. № 295 "Об утверждении Служебного распорядка центрального аппарата Федерального агентства железнодорожного транспорта"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 47.

регламентируют эти аспекты и Положение о молодом специалисте ОАО "РЖД" и Приказ ОАО "РЖД" от 2 апреля 2009 г. № 93 "О требованиях к профессиональному образованию работников ОАО «РЖД"208. Однако, этот документ способен конкретизировать некоторые особенности, возникающие при подборе и расстановке кадрового состава. К примеру, в п. «в» Приказа лицам, ответственным за прием на работу, предписано в случае отсутствия привязки вида образования к должности определять квалификацию работников и специальность по образованию применительно к должностям руководителей, специалистов и служащих, выполняющих аналогичную работу. При этом, необходимо обеспечить назначение на должности руководителей среднего звена, мастеров и других приравненных к ним категорий 35-40 процентов специалистов с высшим профессиональным образованием для формирования эффективного резерва на замещение руководящих должностей (п. «г»). Наряду с указанными актами действует Положение о целевой подготовке молодежи для ОАО «РЖД» в образования209, которое исходя из потребностей холдинга в управленческом кадровом составе определяет порядок и условия формирования целевого заказа на подготовку специалистов соответствующей категории. В соответствие с разделом IV Положения целевая подготовка осуществляется на основании трехстороннего договора, заключаемого между подразделением ОАО «РЖД», кандидатом (абитуриентом, студентом, аспирантом) и образовательной организацией.

Подразделения ОАО «РЖД» с целью восполнения контингента студентов, заключивших трехсторонние договоры на целевую подготовку и отчисленных образовательной организацией до окончания срока обучения, организуют работу по заключению указанных договоров со студентами старших курсов из отдаленных регионов России, имеющих хорошую и отличную успеваемость и желающих работать в ОАО «РЖД. Таким путем заблаговременно создается См.: Положение о молодом специалисте ОАО "РЖД". Утверждено ОАО "РЖД" 23 декабря 2005 г.

№ 1295//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

См.: Распоряжение ОАО «РЖД» от 15 декабря 2011 г. №2721р «Об утверждении Положения о целевой подготовке молодежи для ОАО «РЖД» в образовательных организациях высшего и среднего профессионального образования»// Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

необходимый кадровый резерв сотрудников, которых планируется задействавать на тех или иных должностях аппарата управления. Однако, несмотря на положительную инициативу руководства ОАО «РЖД», направленную на привлечение квалифицированных работников, имеющих «профильное» высшее образование, указанные документы не раскрывают, какое же образование необходимо для занятия той или иной должности: высшее «железнодорожное»

или высшее техническое. Ф.И. Хусаинов высказывается о существовании следующей проблемы. Узкая специализация учебных заведений в системе Российских железных дорог предполагает обучение молодых специалистов именно по тем специальностям, которые требуются для этой сферы, но в иных областях они невостребованы. Технические ВУЗы предлагают получить высшее техническое образование более широкого профиля в соответствии с перечнем направлений подготовки и номенклатурой специальностей. Тем самым, область трудоустройства молодого специалиста расширяется. Но такое образование может не всегда быть приемлемым для ОАО «РЖД»210. По мнению Н.П. Терешиной в нынешних условиях для замещения управленческих должностей только лишь техническое образование может быть «не к месту», поскольку здесь требуется администрирования. Учебные заведения ОАО «РЖД» не в состоянии готовить таких специалистов211. Со своей стороны укажем, что комплексных нормативных актов, содержащих формы и методы оценки профессиональной пригодности соискателей вакантных управленческих должностей в системе железнодорожного транспорта не имеется, что затрудняет работу кадровых подразделений по подбору наиболее квалифициированного персонала.

В данном аспекте представляют интерес критерии оценки труда лиц, выполняющих управленческие функции на железнодорожном транспорте.

Важнейшим механизмом, который способен юридически обозначить эти Хусаинов Ф. И. Демонополизация железнодорожного транспорта и развитие системы операторских компаний.

Саратов, 2009. С. 29.

См.: Терешина Н.П. Указ соч. С. 29.

карьерного роста конкретного лица является аттестация. Г.В. Атаманчук определяет, что «именно прохождение аттестации способствует всесторонней оценке моральных и деловых качеств работника, выступает в качестве объективной предпосылки к его поощрению и продвижению по службе.

Аттестация имеет важнейшее значение в практической деятельности служащих, поскольку является правовым средством расширения демократических начал в кадровой политике и в управлении государственной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и предсказуемой кадровой политики в государственных органах и, в конечном счете, в формировании персонала управления (кадрового потенциала). Аттестация необходима для регулярного определения уровня профессиональной подготовки служащего и степени ее соответствия предъявляемым требованиям»212. Липатов Э.Г. определяет аттестацию государственного служащего как процедуру должности.213Данные высказывания полностью применимо к рассматриваемой категории лиц и максимально объективно отражает значение аттестации кадров для всей системы железнодорожного транспорта в России.

М.С. Боровикова отмечает, что в процессе реализации транспортных отношений эта процедура является не только законодательно установленной, но и научно обоснованной, и позволяет компетентным органам (аттестационным комиссиям) в целях выявления степени соответствия работников занимаемой должности произвести оценку деловых, личных и нравственных качеств, железнодорожными составами и объектами, входящими в железнодорожную инфраструктуру214. Здесь укажем, что несмотря на повышенное значение этого механизма определения качества профессиональной деятельности граждан для исследуемого транспорта, а также иных сфер хозяйственной деятельности, в Атаманчук Г.В. Указ соч. С. 235.

См.: Э.Г.Липатов Административное право: словарь- справочник. Саратов: ПАГС им. П.А.Столыпина, 2003. С.

72.

См.: Боровикова М.С. Организация движения на железнодорожном транспорте. М., «Транспорт», 2010. С. 16.

действующем законодательстве легальное определение данного понятия отсутствует.

При исследовании Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" понять логику законодателя, отдающего аттестационной процедуре одну из основных ролей в системе управления этим видом перевозочной деятельности, весьма трудно.

Исходя из анализа ст. 13 Закона, можно сделать вывод, что выполнение работ (оказание услуг), связанных с организацией и осуществлением перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом может быть поручено только лицам, обладающим соответствующей профессиональной подготовкой и прошедших аттестацию, проводимую в соответствии с настоящим Федеральным законом. Однако, этот нормативный акт далее вообще не определяет порядок и условия проведения аттестации и не устанавливает критериев оценки персонала. Исходя из содержания ст. 25 можно выделить две категории должностных лиц, в отношение которых в обязательном порядке предусмотрено проведение аттестации:

1) лица, производственная деятельность которых связана с движением поездов и маневровой работой на железнодорожных путях общего пользования, - должны технической эксплуатации железных дорог, инструкции по движению поездов, маневровой работе и сигнализации на железнодорожном транспорте, а также иных нормативных актов федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта;

2) лица, ответственные за погрузку, размещение, крепление грузов в вагонах, крепления грузов в железнодорожном подвижном составе.

конкретизирующими ст. 13, либо же они между собой не связаны и являются самостоятельными. В ст. 25 Закона также говорится, что порядок и сроки исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Таким образом, законодатель определил, что аттестационный механизм будет запущен только в случае принятия компетентным органом специализированного подзаконного акта.

Отметим, что эта отсылочная норма была реализована на практике сравнительно недавно – 11 июля 2012 г. Минтрансом РФ утвержден Порядок и сроки производственная деятельность которых связана с движением поездов и маневровой работой на железнодорожных путях общего пользования, а также порядок формирования аттестационной комиссии215. Однако и этот документ не определяет исчерпывающий круг лиц, в отношение которых необходимо проводить аттестацию. В п. 3 отражено, что перечень профессий и должностей работников железнодорожного транспорта, подлежащих аттестации, определяется профсоюзной организации. Из этого вытекает, что интересующая нас категория работников - работники управленческого звена могут быть аттестованы лишь по инициативе их нанимателя. Также исследуемый нормативный акт не определяет, в каком порядке проходят аттестацию руководители предприятий и организаций, являющихся частью инфраструктуры железнодорожного транспорта. Вопросы, связанные с критериями оценки труда должностных лиц, выполняющих административно-хозяйственные и организационно-распорядительные функции, в нем не нашли отражения. Утвержденный Минтрансом РФ Порядок в п. обязывает работников индивидуально, в порядке самоподготовки либо в имеющих соответствующие лицензии учебных заведениях изучать правила технической эксплуатации железных дорог, инструкции по движению поездов, маневровой работе и сигнализации на железнодорожном транспорте, а также иные нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в См.: Приказ Министерства транспорта РФ от 11 июля 2012 г. № 231 "Об утверждении Порядка и сроков проведения аттестации работников железнодорожного транспорта, производственная деятельность которых связана с движением поездов и маневровой работой на железнодорожных путях общего пользования, а также порядок формирования аттестационной комиссии"// Рос. газ. – 2012. – 7 сентября. – № 206.

области железнодорожного транспорта. Как видим, в данном документе делается акцент на необходимости владения аттестуемым только нормативными актами Минтранса РФ и Росжелдора. В связи с этим, остается без ответа вопрос: обязан ли работник знать и уметь применять на практике внутриорганизационные документы организации-работодателя и может ли аттестационная комиссия требовать от работника ориентироваться в них. При подобной законодательной интерпретации, очевидно, что совершенствование аттестационной процедуры возможно лишь путем принятия на локальном уровне на каждом предприятии железнодорожного транспорта специализированных положений, регламентирующих аттестационную процедуру управленцев и иных специалистов. Однако, в случае если эти документы будут содержать нормы, которые не сочетаются с анализируемым Приказом Министерства транспорта РФ от 11 июля 2012 г. № 231, то их законность будет сомнительной.

Подобная проблема имеет тесную связь и с отсутствием в регламентирующем деятельность железнодорожного транспорта законодательстве понятия «работник управленческого звена». Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" в ст. 25 использует собирательный термин «работник железнодорожного транспорта общего пользования» и относит к данной категории лиц, осуществляющих производственную деятельность, непосредственно связанную с движением поездов и маневровой работой. Исследуя эту норму можно сделать вывод о том, что вопросы организации движения составов, координации работы железнодорожных инфраструктур и объектов, руководства обеспечением безопасности частично могут быть причислены к функциям работников железнодорожного транспорта общего пользования, но отдельно они в Законе не обозначаются и соответствующая категория должностных лиц не выделяется. Довольно неординарно в этом аспекте высказывается А.И. Гурьев, который отмечает, что день железнодорожника (Постановлением ЦИК СССР от 28 июня 1936 года днем работников железнодорожного транспорта считается первое воскресенье августа – прим авт.) празднуют все, начиная от министра и заканчивая путевым обходчиком, однако до сих пор неясно, кто же согласно правовым нормам является таковым, а кто нет216.

Не обособление в Законе группы лиц, непосредственно занятых управлением железнодорожным транспортом, создает неопределенность в вопросах их материального обеспечения. В частности, ст. 29 ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" предусматривает ношение форменной пользования. В свою очередь, действующий Приказ МПС РФ от 22 декабря 1994 г.

№ 14Ц «О форменной одежде»217 в п.п. 2 и 4 определяет обязательность ношения форменной одежды должностными лицами органов государственного управления железнодорожными перевозками (руководящим составом федерального уровня, служащими, обозначенными в Приложении 1), а также руководящим составом организаций железнодорожного транспорта и работниками, деятельность которых связана с обслуживанием пассажиров, грузоотправителей и грузополучателей при исполнении ими должностных обязаностей.

Также необходимо отметить еще одну несогласованность нормативных актов.

железнодорожного транспорта общего пользования», предусматривающий его определенную конкретизацию, то единственная действующая на сегодняшний день ст. 17 Федерального закона от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте"218 применительно к дисциплине употребляет термин «работники железнодорожного транспорта», не раскрывая его содержания.

Примечательно, что Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 621219 утверждено Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, которое фактически распространяет свое действие на служащих государственных органов управления железнодорожным См.: Гурьев А.И. Из тупика: история одной реформы. СПб.: РЖД-Партнёр, 2008. С. 78.

Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 35. – Ст. 3505.

См.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 621 "Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации"// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1992. – № 9. – Ст. 608.

транспортом. В п. 3 указано, что настоящее Положение распространяется на всех работников предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе и на работников центрального аппарата Министерства путей сообщения Российской Федерации. Несмотря на упразднение МПС РФ этот нормативный акт не отменен и сохраняет свое действие. В связи с этим неясно, можно ли применять отдельные его положения к служащим аппарата Федерального агентства железнодорожного транспорта и его территориальных подразделений. В п. 21 Положения отражено, что Министр путей сообщения РФ, его заместители, руководители структурных подразделений, начальники железных дорог, отделений железных дорог, руководители предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта могут налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора и на тех подчиненных им работников, которые назначаются на должность вышестоящими органами.

Заместители Министра путей сообщения Российской Федерации могут налагать все виды дисциплинарных взысканий, кроме освобождения от занимаемой должности и увольнения работников, назначаемых Министром. Заместители начальника железной дороги могут налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора на работников предприятий, учреждений и организаций по подведомственным отраслям хозяйства. В свою очередь, служебный распорядок центрального аппарата Федерального агентства железнодорожного транспорта в п. 11.1 определяет, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Здесь прослеживается явное несоответствие видов дисциплинарных взысканий, которые согласно Положению могут применяться к государственным служащим. Также отметим, что в соответствие с п. 27 Положения вышестоящий руководитель в пределах предоставленных ему полномочий имеет право отменить, смягчить или усилить дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим руководителем, если найдет достаточные основания для такого решения. Однако, ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Служебный распорядок центрального аппарата Федерального агентства железнодорожного транспорта подобных норм не содержат.

Также отсутствует ясность в вопросах поощрения работников органов государственного управления железнодорожным транспортом и иных лиц, выполняющих управленческие функции в системе анализируемых перевозок. Если предположить, что в этой части возможно распространить действие Положения на служащих Росжелдора, то можно сделать вывод о том, что отраженные в нем виды поощрений отличаются от перечня, установленного в п. 10.1 Служебного распорядка…. В пп. «д» п. 9 Положения говорится о возможности присвоения звания лучшего работника по профессии или других званий за успехи в работе с вручением памятного знака. При этом, данный нормативный акт не определяет, какими могут быть эти звания и памятные знаки, а также от лица какого органа они присваиваются (вручаются), также непонятно, может ли данный вид поощрения применяться к государственным гражданским служащим. Положение ни слова не говорит о процедуре награждения нагрудным знаком "Почетный железнодорожник" – одной из наиболее почетных наград в исследуемой сфере, - и не определяет порядок ее присвоения сотрудникам органов государственного управления железнодорожным транспортом. Эти вопросы раскрыты в Положении о нагрудном знаке "Почетный железнодорожник" (Приложение 12 к Приказу Минтранса РФ от 18 октября 2005 г. № 130 "О ведомственных наградах Министерства транспорта Российской Федерации"220), в соответствие с которым наградные материалы на работников центрального аппарата Федерального См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № 48.

агентства железнодорожного транспорта, находящегося в ведении Министерства, и его территориальных органов рассматриваются по ходатайству руководства этого федерального органа. Наградные материалы на работников Министерства награждаемый, и по согласованию с заместителем Министра, курирующим это подразделение (пп. 7-8).

Ряд исследователей обоснованно указывают на то, что Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 621 является тормозом к развитию внутриорганизационных отношений на железнодорожном транспорте и не способствует эффективной кадровой работе221. Мы полностью согласны с данной позицией и хотим отметить, что объединение в этом документе государственных служащих органов государственного управления анализируемыми перевозками и работников предприятий и организаций, выполняющих трудовые функции на основании трудового договора (контракта) противоречит административноправовым принципам организации государственной службы. Д.Н. Бахрах отмечает, что значительным достижением административного права является концептуально обоснованное и юридически аргументированное выделение отдельную группу. Это обусловлено тем, что между государственным служащим государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов222. В.С. Четвериков свидетельствует о признании Трудовым кодексом специфики государственной службы, которая необходима для государственного управления. Именно в руках государственных служащих сосредоточены См.: Калашников С.А., Бушков П. Ю. Логистические резервы повышения эффективности ресурсообеспечения железных дорог России. Рязань, 2012 С. 111-112; Мачерет Д.А. Проблемы совершенствования экономических методов управления работой железнодорожного транспорта // Железнодорожный транспорт. Общетранспортные вопросы и экономика. М., ЭИ/ЦНИИТЭИ МПС. 2009. Вып. 3-4. С. 190; Реформирование железнодорожного транспорта: политика кадрового обеспечения. М.,УМК МПС России, 2002. С. 166-170.

См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., НОРМА–ИНФРА -М, 2000. С. 15.

воздействию на юридических и физических лиц во имя соблюдения общих интересов223.

государственной службы Российской Федерации (2009 подчеркивается, что на современном этапе в процессе административной реформы государственная гражданская служба была сформирована как вид государственной службы, законодательными актами выстроена ее система. В пп.

8-11 говорится о необходимости совершенствования служебных отношений путем повышения социального и материального обеспечения государственных принципами служебного поведения, эффективных технологий и современных методов кадровой работы и т.д. Реализация этих мероприятий должна базироваться исключительно на дальнейшем развитии законодательства о государственной службе как целостного государственно-правового института.

Единственным оправданием сохранения до настоящего времени своего действия Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта транспорта в том виде, в котором она существовала до демократических преобразований. Однако, сегодня законодательство о труде и законодательство о государственной службе, несмотря на многочисленные точки соприкосновения, развиваются в отличающихся друг от друга параллельных направлениях. Каждое из них имеет собственную устойчивую правовую базу. Поэтому, на наш взгляд, соединение в Положении прав, обязанностей и ответственности работников железнодорожного транспорта и государственных служащих органов управления исследуемыми перевозками недопустимо. Этот нормативный акт утвержден См.: Четвериков В.С. Административное право. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 288.

См.: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)"//Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2009. № 11. Ст. 1277.

Правительством РФ и имеет большую юридическую силу по отношению к ведомственным актам Минтранса РФ и Росжелдора. Его существование в исходном виде не позволяет принимать противоречащие отдельным его нормам приказы и распоряжения этих органов исполнительной власти, связанные с кадровой работой. Основываясь на вышеизложенном, мы предлагаем признать Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 621 "Об утверждении Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации" утратившим силу.

Далее рассмотрим заключительную стадию кадровой работы – процедуру увольнения. Расторжение трудового договора (контракта) с должностным лицом, регламентируется общими нормами ст.ст. 77-81 ТК РФ и применительно к тематике нашего исследования не имеет каких-либо особенностей. Основания и последствия прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы отражены в ст.ст. 33-41 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Однако, недостаток ведомственного регулирования отдельных аспектов и методического обеспечения прохождения государственной гражданской службы в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта в отдельных случаях является причиной необоснованного нарушения прав и интересов служащих. Ярким примером является кассационное определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 8 июля 2010 г. по делу № 33В этом судебном решении отражено следующее. Шпилевой С.Ф.

обратился в суд с иском к Центральному территориальному управлению Федерального агентства железнодорожного транспорта (ЦТУ Росжелдор), о признании приказа о расторжении служебного контракта незаконным, признании приказа об увольнении незаконным, восстановлении на работе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, мотивируя свои требования Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

тем, что дисциплинарное взыскание было применено к нему с нарушением законодательной процедуры.

На основании документов проверки соответствия действий специалистов ЦТУ Росжелдор установленным административным процедурам по ведению планомерного учета железнодорожного подвижного состава судом установлено, что со стороны заместителя руководителя ЦТУ Росжелдор Шпилевого С.Ф. было допущено нарушение должностного регламента, которое правильно было расценено работодателем как дисциплинарный проступок, являющийся основанием к увольнению по п. 6 ч. 1 ст. 37 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Вместе с тем, при рассмотрении данного дела судом был установлен факт пропуска срока привлечения истца к дисциплинарной ответственности, предусмотренного ч. 4 ст. 58 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

непосредственному руководителю истца - руководителю ЦТУ Росжелдор Луковникову Е.В. о совершенном сотрудниками ЦТУ Росжелдор, в том числе и истцом, нарушений стало известно в день составления заключения по результатам проверки, то есть 20 апреля 2009 года. Факт допущения сотрудниками ЦТУ Росжелдор нарушений по учету подвижных составов был выявлен 20 апреля 2009 года, то есть в день составления по итогам проверки заключения комиссии.

При этом, довод со стороны ответчика о том, что руководитель Росжелдор Петраков Г.П., как представитель нанимателя и лицо наделенное правом привлечения заместителя руководителя ЦТУ Росжелдор к дисциплинарной ответственности, узнал о совершенном дисциплинарном нарушении 20 мая 2009 года, суд признал несостоятельным, поскольку согласно приказу №... от мая 2009 года непосредственно Петраковым Г.П. были внесены изменения в приказ №... от 15.04.2009 года в отношении сроков проведения проверки, а, следовательно, он имел возможность ознакомиться с заключением комиссии апреля 2009 года. Отсутствие же полномочий привлечения работника к Росжелдор Луковникова Е.В., а также отсутствие у руководителя Росжелдор Петракова Г.П. возможности ранее даты совещания, то есть до 20 мая 2009 года, ознакомится с заключением комиссии от 20 апреля 2009 года, в данном случае правового значения не имеет, так как законодатель не ставит в зависимость исчисление срока применения дисциплинарного взыскания от обнаружения дисциплинарной ответственности.

Таким образом, срок привлечения истца к дисциплинарной ответственности за проступок, выявленный ответчиком 20 апреля 2009 года, истек 20 мая 2009 года, Шпилевого С.Ф. проведено не было, приказ о проведении служебной проверки в отношении истца был издан 18 июня 2009 года, а дисциплинарное взыскание к Шпилевому С.Ф. применено 17 июля 2009 года, то есть за пределами установленного законом месячного срока, что неправомерно.

дисциплинарной ответственности, суд обоснованно удовлетворил заявленные им исковые требования.

В заключение настоящего раздела хотим отметить следующее. В случае, если на законодательном уровне будет поддержана и реализована наша инициатива об отмене Постановления Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 621 "Об транспорта Российской Федерации", то будет создан правовой вакуум в регулировании кадровой работы как по отношению к работникам ОАО «РЖД» и иных предприятий и организаций железнодорожного транспорта и лицам, занимающим в них руководящие должности, так и по отношению к государственным служащим Федерального агентства железнодорожного нормотворческая деятельность Минтранса и Росжелдора. Однако, предоставлять полную свободу действий ОАО «РЖД» в правовом регулировании подбора и расстановки сотрудников, на наш взгляд, было бы не верно, поскольку подобное приведет к большей монопольной самостоятельности этой организации и устранению государства от управления ее деятельностью. Как мы уже отмечали, ОАО «РЖД» учреждено государством, 100% акций находится в собственности Российской Федерации. Поэтому органы государственного управления железнодорожным транспортом должны принимать активное участие в решении всех значимых вопросов, в том числе внутриструктурной кадровой работы открытого акционерного общества. Вместе с этим, законодательное установление каких-либо правовых ограничений в подборе и использовании стратегически производственной деятельности. Оптимальным выходом из сложившейся ситуации может стать разработка и принятие Министерством транспорта РФ управленческого кадрового состава на предприятиях и организациях железнодорожного транспорта, в которых были бы отражены вариативность образовательного ценза, процедура предшествующей трудоустройству профессиональной переподготовки, учет стажа при занятии различных категорий должностей, примерные требования к лицам, претендующим на вакантные должности управленческого звена, рекомендации к стимулированию трудовой активности и т.д.

2.2. Организация финансового обеспечения функционирования системы железнодорожного транспорта в Росийской Федерации экономического сектора железнодорожных перевозок является одной из центральных общественных задач, решение которой способствует развитию предпринимательской деятельности, снижению социальной и политической напряженности, выравниванию уровня жизни в регионах. Для придания импульса к стабилизации и устойчивому росту объемов перевозок по всем направлениям субъекты транспортных отношений должны подвергаться разумному в материальном отношении воздействию государства. При этом, отнесение законодателем исследуемого вида транспорта к естественным монополиям предусматривает особые механизмы финансового воздействия, которые, с одной стороны, объективно влияют на развитие свободного рынка, а с другой – качественных услуг по перевозке пассажиров и грузов, создавая тем самым объективные условия для развития системы государственного управления этой сферой и соблюдения интересов широких слоев населения. Это свидетельствует о анализируемой транспортной деятельности.

Несмотря на относительную ясность термина «финансовое обеспечение», применяемого для раскрытия особенностей ресурсного обеспечения организации и деятельности железнодорожного транспорта, ученые по-разному трактуют его содержание. Так, В.Ф. Данилин высказывается о том, что финансовое обеспечение - это управление капиталом в системе железнодорожных перевозок, активная деятельность по его привлечению, размещению и использованию226.

Г.М. Фадеев рассматривает его как планомерную работу по регулированию заинтересованными в них юридическими лицами в соответствие с заранее интерпретацией и отмечает, что в данном случае не учитывается такая правовая категория как «расходные обязательства», которую не всегда можно свести к целям финансового обеспечения. Более верным является определение, согласно инфраструктур представляет собой совокупность механизмов, с помощью которых компетентные в финансовом отношении управленческие звенья стимулируют нуждающиеся во вмешательстве отдельные направления в работе железнодорожных перевозчиков228. В то же время отметим, что и этот подход в специальной литературе признается непоследовательным. Адресность, - говорит В.Ф. Солодовников - это не вызывающий сомнения по его значению компонент финансового обеспечения, однако, но всегда вторичен и реализуется только при Акцентировать излишнее внимание и вести речь об ее универсальности, способной вывести из затруднительного материального положения определенную группу перевозчиков не верно, поскольку при повсеместном применении общеотраслевые проблемы, решение которых стратегически важно для всех граждан229. В свою очередь, Ф. И. Хусаинов говорит о том, что любая финансовая система на практике несовершенна и всегда будет нуждаться в адресном См.: Данилин В.Ф. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте: учебник. М., УМЦ по образов. на ж-д трансп. 2008. С. 118.

См.: Фадеев Г.М. Состояние отрасли накануне реформы // Экспедирование и логистика. 2002. № 3. С.4.

См.: Зайцев А.А. Экономическая стратегия управления железными дорогами. СПб., СПГУПС, 1995. С. 44.

См.: Солодовников В.Ф. Организационно-правовые аспекты управления железнодорожными перевозками. М., Транспорт, 2009. С. 100.

Подобный аспект, на наш взгляд, при рассмотрении специфики железнодорожных перевозок не учитывать нельзя. В.А. Кудрявцев высказывается о финансовом обеспечении применительно к исследуемым вопросам более обобщенно и говорит о системе субсидий, субвенций, дотаций, инвестирования, кредитования и иных средств и способов, которые использует государство для поддержания работоспособности объектов железнодорожной инфраструктуры и высокого потребительского спроса на транспортные услуги 231. Вместе с этим и такую позицию, по нашему мнению, нельзя признать приемлемой, поскольку в ней не закреплена роль единого хозяйствующего субъекта – ОАО «РЖД», которое при осуществлении железнодорожных перевозок на возмездной основе, принимает на себя часть государственных обязательств по отношению к населению. Кроме того, в указанной трактовке не содержится важнейший элемент – обеспечение транспортом. Существенные аспекты налогового регулирования, способного минимизировать издержки транспортных предприятий и организаций и понизить стоимость транспортных услуг, также в нем не отражены.

Отметим, что понятие финансового обеспечения организации и деятельности железнодорожного транспорта в отечественном законодательстве несмотря на объективные потребности в его правовой регламентации до сих пор не нашло своего отражения. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" в ст. 10 рассматривает инфраструктуры. Тем самым законодатель установил технические требования к содержанию данной категории объектов и распределил бремя расходов между их собственниками (владельцами). Вместе с этим, в данной норме остались неопределенными принципы распределения финансовых средств, а также приоритеты покрытия тех или иных затрат. Закон в этой части не определяет См.: Хусаинов Ф. И. Экономические реформы на железнодорожном транспорте: монография. М., Издательский Дом «Наука», 2012. С. 103-104.

См.: Кудрявцев В.А. Управление движением на железнодорожном транспорте. М., Маршрут, 2003. С. 44.

пропорции использования собственных средств владельцами железнодорожных инфраструктур и средств бюджетов всех уровней. Б.М. Лапидус указывает, что степень участия федерального и региональных бюджетов в обеспечении деятельности этого вида транспорта правового закрепления не нашла, тем самым не соблюдены важнейшие организационные условия финансирования всех этапов пассажирских и грузовых перевозок232. Комментируя эту норму Е.А. Бевзюк указывает на один из источников финансирования – местный бюджет, за счет которого могут быть реализованы расходные обязательства по модернизации инфраструктуры или ее части. Однако, эти мероприятия, как правило, всегда требуют значительных затрат, которые муниципалитеты, существующие на бюджетные дотации, на практике понести не в состоянии233.

Правовая организация финансового обеспечения функционирования системы железнодорожного транспорта в Росийской Федерации имеет свои особенности, благодаря которым происходит запланированное выделение денежных средств на надлежащем уровне процесса перевозки пассажиров и грузов.

Первой особенностью является тесная связь с федеральным бюджетом и отнесенного к сфере естественных монополий, в рамках государственного управления предусматривает ежегодное выделение определенного объема денежных средств федерального бюджета. Анализ Федерального закона от ноября 2011 г. № 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"234 позволяет сделать вывод о программно-целевом применительно к железнодорожному транспорту. Так п. 7 ч. 1 ст. 11 этого нормативного акта предусматривает увеличение уставного капитала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (город Москва) в См.: Лапидус Б.М. Техническая политика как инструмент экономической стратегии на железнодорожном транспорте. Подходы к методологии. М., Маршрут, 2004. С. 18.

См.: Бевзюк Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (под ред. С.Ю. Морозова), 2011//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 49 (часть I, II, III, IV, V). – Ст. 7049.

году в сумме 14 497 157,0 тыс. рублей и в 2013 году в сумме 21 255 940,0 тыс.

рублей в целях создания объектов транспортной инфраструктуры в рамках подготовки к XXII Олимпийским зимним играм и XI Паралимпийским зимним играм 2014 года в городе Сочи. В Приложении 6 к этому Закону «Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2012 год» обозначены конкретные мероприятия по отношению к исследуемому транспорту, на обеспечение которых железнодорожного транспорта. Их можно подразделить на следующие группы: 1) расходы на содержание аппарата управления (руководство и управление в сфере установленных функций, содержание центрального аппарата, расходы на выплату персоналу государственных органов, фонд оплаты труда и страховые взносы, закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий и т.д.); 2) расходы на реализацию подпрограммы «Железнодорожный транспорт» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)»235; 3) расходы на обеспечение железнодорожных образовательные расходы; 7) расходы на научно-исследовательские и опытноконструкторские работы; 8) социальные выплаты; 9) прочие расходы (субсидии бюджетным учреждениям на иные цели).

Исходя из необходимости концептуального понимания государственноуправленческих аспектов финансирования железнодорожного транспорта, обратимся к анализу отдельных точек зрения по этому вопросу. Так, И.К Ахполов вводит в научный оборот понятие «финансовый базис государственного запланированные на соответствующий бюджетный год государственные расходы на мероприятия, связанные с обеспечением его деятельности (фиксированная часть), а также не предусмотренные заранее доходы (скажем, в ситуации См.: Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848 "О федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)". Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 51. – Ст. 4895.

приемлемых тарифов, стимулирующих повышение спроса на перевозки и поступления) и расходы (например, компенсация ущерба и восстановление объектов в результате непредвиденных чрезвычайных ситуаций, аварий и катастроф) – регулируемая часть236.

В соответствие с Бюджетным Кодексом РФ в отношении бюджетного финансирования, независимо от уровня бюджета, действует единое правило:

- статья расходов должна быть предусмотрена соответствующим бюджетом;

- денежные средства выделяются поэтапно в объеме, установленном законом;

- расходование полученных средств является исключительно целевым (ст.ст. 7БК РФ).

Е.А. Бевзюк указывает, что бюджетное финансирование осуществляется в отношении объектов, имеющих важное государственное значение, а зачастую и высокую стоимость, что не позволяет владельцам самостоятельно приобрести подобный объект. За счет средств федерального бюджета, например, в последние годы был значительно обновлен подвижной железнодорожный состав, в том числе и посредством приобретения высокоскоростных поездов "Сапсан". В большинстве случаев за счет средств федерального бюджета производится перевод подвижного железнодорожного состава на электрическую тягу, т.е.

тепловозы заменяются электровозами237.

дифференциация расходов. Выше в настоящей диссертационной работе мы отмечали, что субъекты Федерации устранены от управления железнодорожными перевозками. Следовательно, каких-либо расходов в этой области они не должны нести, их бремя ложится на плечи территориальных подразделений ОАО «РЖД».

См.: Ахполов И.К. Формирование и регулирование грузовых железнодорожных тарифов. Критический анализ и предложения по совершенствованию. М., ВИНИТИ РАН, 2006. С. 171.

См.: Бевзюк Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (под ред. С.Ю. Морозова), 2011//Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

Отметим, что действующие нормативные акты предусматривают участие региональных органов власти в решении вопросов транспортной безопасности, принятия и финансирования соответствующих программ. Однако, по мнению Ф.И. Хусаинова результат от их реализации далек от ожиданий. Все дело в том, что федеральный законодатель ограничил подобную инициативу, предоставив руководящую роль в этом процессе органам центрального управления. В настоящее время создать в субъектах Федерации собственную «эксклюзивную»

управленческую модель обеспечения безопасности железнодорожных перевозок практически невозможно, поскольку для этого требуется согласование как с органами управления единого хозяйствующего субъекта ОАО «РЖД», так и с государственными структурами, а также колоссальные финансовые ресурсы, которыми регионы не располагают. Единственное, что им остается в рамках работоспособность уже созданных объектов, незначительно их модернизировать и совместно с заинтересованными ведомствами и юридическими лицами осуществлять локальные мероприятия по предупреждению несчастных случаев238.

железнодорожного транспорта является возможность транспортных предприятий самостоятельно сбалансировать доходы от предоставления транспортных услуг и расходы на их оказание. Отметим, что существующая сегодня организационноправовая модель транспортных отношений на железной дороге в теории предусматривает полную самоокупаемость основного объема перевозок без каких-либо бюджетных дотаций, поскольку транспортные услуги оказываются на основе стопроцентной предоплаты. Анализируя специфику оплаты выполнения транспортной работы железных дорог, М.А. Штефан делает вывод о том, что факт "продажи" данного продукта имеет место заранее, до момента его "изготовления":

ни один пассажир, ни один груз не буден перевезен без предварительной оплаты этой работы. Таким образом, выручка поступает до выполнения транспортной Хусаинов Ф.И. Реформа железнодорожного транспорта: достижения и проблемы // Вестник транспорта. 2011.

№ 4, 5.

работы, а не после ее реализации, в связи с этим затраты на перевозки практически лишены риска не трансформироваться в расходы, т.е. не обусловить железнодорожной транспортной работе. Исходя из этого, затраты на перевозки признаются расходами при поступлении выручки, что происходит до того момента, когда они будут произведены239. Полностью соглашаясь с подобным суждением отметим, что этот так называемый «обычай делового оборота»

перекочевал из советской эпохи, но идеально мог быть реализован только в условиях плановости хозяйствования. Предварительная оплата транспортных услуг предполагает аккумулирование денежных средств на расчетном счете перевозчика и по банковскому принципу каждый день, в течение которого эти средства находятся в распоряжении ОАО «РЖД», его дочерних и зависимых обществ, способен приносить доход. В соответствие с п. 8 Правил перевозок транспорте240 продажа проездных документов (билетов) на поезда дальнего следования осуществляется в сроки от 45 суток и до отправления поезда. Из этого следует, что пассажир, купивший заблаговременно проездной документ, взамен получает обязательство транспортной организации доставить его в определенный пункт назначения, а в период времени между днем приобретения билета и днем отправления поезда, полученные денежные средства находятся в распоряжении перевозчика и могут быть направлены на покрытие иных расходов. То же самое происходит и при перевозке грузов. М.А. Штефан отмечает, что по отношению к постоянным грузоотправителям существует упрощенный порядок расчетов:

юридические лица перечисляют денежные средства на специальный счет перевозчика, с которого происходит их списание по мере предоставления транспортных услуг в зависимости от расстояния, вида груза, тоннажа и т.д.

См.: Штефан М.А. Анализ затрат организаций железнодорожного транспорта//Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 20.

См.: Приказ МПС РФ от 26 июля 2002 г. № 30 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на федеральном железнодорожном транспорте"//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2002. – № 40.

Подобная ситуация предполагает нахождение на подобных счетах остатка финансов241. Следствием из этого является возможность накопления ОАО «РЖД»

денежных средств и выход на полное самофинансирование без финансирования государством.

Однако, исследование организации железнодорожных перевозок в России позволяет выявить весьма противоречивую динамику. Несмотря на отмеченные обстоятельства кредиторская задолженность единого хозяйствующего субъекта (платежи поставщикам и подрядчикам, задолженность перед персоналом по оплате труда и операциям с подотчетными лицами, по социальному страхованию и обеспечению, перед бюджетом по налогам и сборам и т.д.) в 2011 г. увеличилась по на 42,5 % (в 2010 г. она составляла 256,9 млрд. руб., в 2011 – 299,4 млрд. руб.).

При этом, дебиторская задолженность снизилась с 109 млрд. руб. в 2010 г. до 86, млрд. руб в 2011 г.242. В данном аспекте И. Дмитриева указывает, что при снижении финансовой устойчивости крупнейшего перевозчика государство в любом случае будет обязано вмешаться, но даже при участии федерального бюджета в компенсировании некоторых категорий затрат, в ближайшее время роста тарифов на грузовые и пассажирские перевозки избежать не удасться243.

Мнения многочисленных исследователей проблем организации финансового обеспечения железнодорожного транспорта сходятся в одном: без повышения качества управления расходами, их минимизации, устранения коррупционной максимальной в соответствие с сегодняшними общественными потребностями модернизации этой сферы. В.И. Солдаткин отмечает, что доходы топ-менеджеров ОАО «РЖД» непомерно высоки и не могут сравниться даже с заработком руководящего состава крупнейших банков и финансовых корпораций Швейцарии и Люксембурга. VIP обслуживание, частные самолеты, дорогие машины, дома, См.: Штефан М.А. Указ соч. С. 101.

http://annrep.rzd.ru/reports/public?STRUCTURE_ID=4294&layer_id=5184&refererLayerId=5183&print= обращения 20.01.2013).

См.: Дмитриева И. ВТО: хитросплетения слияний и вступлений //Транспорт России. – 2012. – 30 августа. – № 35.

виллы и прочее - это то, что сегодня характеризует руководство этой компании на фоне непринятия мер к повышению материального обеспечения рядовых работников244. Расходы на обеспечение управления в системе «Российских железных дорог» в последние годы необоснованно возрастают, - говорит С.С.

Барулин, - однако, его результативность оставляет желать лучшего. Минимизации производственных издержек не происходит, а наоборот, наблюдается их исскуственное увеличение путем создания не требующихся управленческих координации деятельности объектов, выполняющих обслуживающие функции и проч.245. А.С. Задорожная определяет два основных вида управленческих обслуживания и выделяемые для обеспечения деятельности руководящего аппарата. При этом, ни в федеральном законодательстве, ни в корпоративных нормах этого государственного холдинга четкой линии, разграничивающей эти затраты, не проведено. Поэтому дисбаланс в распределении денежных средств по расходным статьям – обычное явление, а многочисленные призывы взять под контроль доходы руководителей высшего и среднего уровней стали притчей во языцех246. В этом аспекте мы согласимся с предложением Р.Г. Леонтьева, который полагает, что государству необходимо усилить контроль за деятельностью должностных лиц, занятых исключительно управлением в ОАО «РЖД» в части принятия решений о расходовании ими денежных средств247.

Рассмотрим еще один организационно-правовой аспект в функционировании железнодорожного транспорта. Как мы уже упоминали выше, Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" в ст. 10 предусматривает привлечение иных, не запрещенных См.: Солдаткин В.И. Менеджмент на железнодорожном транспорте. Самара. 2008.

См.: Барулин С.С. Формирование и использование финансовых ресурсов организаций железнодорожного транспорта / Тенденции развития финансов: теория и практика: Сборник статей I Международной научно практической конференции. Пенза: ПГПУ им. В.Г. Белинского, 2009. С. 134.

Задорожная А.С. Проблема финансирования проектов в транспортном секторе экономики России//Материалы Международной научной студенческой конференции «Научный потенциал студенчества – будущему России». Том II. Общественные науки. Ставрополь: СевКавГТУ, 2007. С 18.

Леонтьев Р. Г. Альтернативные стратегии развития транзитного потенциала Российской Федерации // Транспорт: наука, техника, управление. 2006. № 10. С. 11.

законом источников на обеспечение функционирования исследуемых перевозок.

Из этого следует, что данная норма предполагает возможность привлечения неограниченного количества источников инвестирования в эту экономическую отрасль. Но, к сожалению, в настоящее время правовых и организационных предпосылок, способных повлиять на практическое воплощение этого положения, не имеется. Причиной к этому является сам факт существования монополистаперевозчика ОАО «Российские железные дороги».

Существующая ныне проблема недостатка инвестиций в деятельность анализируемого транспорта является не новой для этой экономической сферы.

Укажем, что в 90-х годах прошлого столетия коэффициент износа объектов железнодорожной инфраструкутры достиг своего апогея. Стало очевидно, что если не предпринять беспрецедентные усилия по обновлению основных производственных фондов, то железные дороги станут не просто фактором, лимитирующим экономическое развитие страны (а убытки от дефицита подвижного состава на тот момент оценивались экспертами как соизмеримые с кредитами МВФ), но и возникнет угроза безопасности жизни пассажиров248.

Предлагались разные пути выхода из сложившегося положения. В частности, Министерству путей сообщения было разрешено от своего имени выпустить железнодорожный заем. Но чем он мог быть обеспечен, инициаторы не поясняли, МПС планировало расплачиваться перевозками, которые осуществляло не оно, а каждая железная дорога, имевшая статус юридического лица. Когда заем выпускает Российская Федерация, она может отвечать имуществом (казной, бюджетом). Министерство, в свою очередь, выступало лишь в качестве посредника и не могло гарантировать исполнения обязательств по выплатам и функционирования этой отрасли требуется либо увеличение тарифов более чем в три раза, либо же инвестирование, способное покрыть накопившуюся за десять См.: Баукин В.Г. Указ соч. С. 99.

Лосев В.С., Сабитова П.М. Управление эффективным развитием предприятий железнодорожного транспорта:

монография Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии, 2004. С. 53.

лет задолженность и обеспечить хотя бы минимальное развитие этой отрасли.

Вместе с этим, потенциальных инвесторов обоснованно настораживала высокая степень государственного участия в управлении железнодорожным транспортом и нестабильность хозяйственных отношений250. Положительного эффекта от различных мероприятий по привлечению сторонних средств достигнуто не было.

Поэтому создание ОАО «Российские железные дороги» в этот переходный период явилось оптимальным организационно-правовым решением по выведению железнодорожных перевозок на новый уровень и ликвидации затяжного достаточности капиталовложений не была решена. В.Н. Голоскоков отмечает, что в условиях, когда единственным учредителем и инвестором ОАО «РЖД» является государство, которое владеет 100% долей компании, не ясно, что же может получить коммерческая структура, вкладывающая собственные финансы в совладельцем, принимать участие в управлении перевозками пассажиров и грузов и получать часть прибыли251.

Однако, останавливаясь на управленческом аспекте отметим, что в случае расформирования основного капитала и все многолетние усилия, положенные на объединение оранизаций железнодорожного транспорта в единую структуру, станут напрасными.

Одним из решений проблем инвестирования в эту отрасль может стать применение таких финансовых инструментов как кредитование, рассрочка, финансовая аренда (лизинг), которые, по мнению специалистов, в условиях полной предоплаты перевозок и запланированного государственного вливания денежных средств в железную дорогу сегодня не применяются252. При этом важно указать, что каких-либо финансовых затрат со стороны государства на эти цели не См.: Баукин В.Г. Указ соч. С. 10.

См.: Голоскоков В.Н. Инновационная логистика в реформировании и развитии сферы услуг пассажирского железнодорожного транспорта: монография. М., Изд-во «Креативная экономика», 2008. С. 188.

См.: Комарова В.В., Некрасова О.И. Проблемы построения тарифов на грузовые перевозки железнодорожным транспортом// // Российское предпринимательство. 2009. № 10. С. 119.

потребуется, в данном случае требуется только управленческое решение, способное задействовать иные государственные ресурсы. Необходимо на высшем управленческом уровне скоординировать действия не только ОАО «РЖД», но и банков и иных финансовых структур, в которых высока доля государственного участия. В данном случае государству важно инициировать вовлечение в отношения между производителями и потребителями транспортных услуг максимального количества организаций, имеющих материальные резервы.

Последние должны выступить в качестве связующего звена, обеспечивающего рост оборотных средств. Правовой формой предлагаемого управленческого решения может стать федеральная программа. Необходимо учитывать, что государство является совладельцем Сбербанка, Росбанка, ВТБ-24 и многих других кредитных организаций и поэтому принимает активное участие в их финансовой деятельности, в инвестировании важных для России экономических проектов. Железнодорожный транспорт, являясь одновременно стратегически важным для государства и прибыльным в случае грамотного, а также вложением капитала. По свидетельству А.С. Мишарина железные дороги во все времена строились не потому, что они были нужны правящей власти, а только лишь потому, что они приносили (и могут и будут приносить) стабильный доход их владельцам253. Целью предлагаемой федеральной программы изначально может стать привлечение государственных средств, находящихся в активах, не кредитование владельцев железнодорожных инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей и пассажиров. Таким образом, возникнет специализированное направление в кредитном секторе и появится новый кредитный продукт, к формированию и реализации которого неизбежно подключатся и частные коммерческие организации. Таким путем, на наш взгляд, в перспективе можно получить требующееся для этой отрасли инвестирование.

См.: Мишарин А.С. Семилетка реформирования стальных магистралей // Труд. 2000. 4 октября.

Одновременно с этими мероприятиями важно разработать организационноправовые способы снижения издержек транспортных организаций и устранения необоснованных барьеров, препятствующих выходу на рынок железнодорожных перевозчиков добросовестных предпринимателей. Забытая ныне Программа возможность гибкого подхода к реализации разрешительных процедур в рамках железнодорожного транспорта. Однако, в современных условиях в полном объеме устанавливающих технические условия перевозок пассажиров и грузов, в состоянии лишь единственная организация – ОАО «РЖД». Причиной этому является значительная затратность и отсутствие какой-либо установленной законом альтернативы.

В третьем параграфе предыдущей главы мы обозначили идею замены части дорогостоящих сертификационных процедур обязательным страхованием железной дороге. Формально Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте"255 и Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"256 не содержат к этому препятствий.

Отметим, что страховщики, как никто другой, заинтересованы в том, чтобы перевозчик не допускал нарушения правил перевозок. В противном случае для страховщика это будет означать повышение риска наступления страхового случая в десятки раз. В нынешней ситуации юридическое лицо, планирующее заниматься железнодорожном транспорте, несет расходы на сертификационные процедуры, См.: Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 384 "О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте"//Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 23. – Ст.2366.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 31. – Ст. 4194.

Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 18. – Ст. 1720.

при этом, в случае нарушения своих обязательств, при возникновении аварий, также обязано возместить ущерб третьим лицам. Таким образом, удвоенные затраты в данной ситуации весьма необоснованы. При этом, страхование транспортных организаций сможет выполнить дополнительную функцию негосударственного финансового и производственного контроля, способного адекватно оценить их материальное положение и возможность реализации мероприятий, направленных на обеспечение безопасности. Поэтому необходимо законодательно разработать перечень процедур обязательной сертификации, часть которых может быть заменена обязательным страхованием гражданской ответственности, и внести соответствующие дополнения в ст. 6 ФЗ «О железнодорожном транспорте».

Можно констатировать, что иногда попытки дерегулирования отдельных видов деятельности на транспорте, помимо декларативных плюсов вроде ликвидации лишних административных барьеров и лишения сертификационных организаций перспектив брать различные «откаты», могут вызвать и серьезные проблемы, главная из которых – реальное снижение уровня безопасности железнодорожных перевозок. Может возникнуть ситуация, когда при проведении государственного контроля перевозчик предъявит инспекторам не документацию, подтверждающую прохождение им обязательной сертификации, а полис страхования гражданской ответственности ценой 1000 рублей и с ответственностью в 100 миллионов рублей, который выдан страховой компанией – однодневкой, в планы которой не входит платить страховые возмещения.

Поэтому одновременно с внесением отмеченных законодательных изменений на уровне Правительства РФ необходимо утвердить перечень страховых компаний, в которых присутствует государственный капитал («Росгосстрах», «Югория», «ВТБ-Страхование», ГСК «Поддержка» и т.д.) и ориентировать их на оказание страховых услуг компаниям, задействованным в системе железнодорожных перевозок. В дальнейшем, в целях привлечения большего количества обладающих требующимися для исследуемой сферы финансами сторонних компаний возможно принятие нормативного акта, четко определяющего права и обязанности участников страховых правоотношений, включая введение определенных критериев к допуску иных страховщиков на рынки страхования с потенциальными рисками причинения существенного ущерба, к которым относятся риски страхования на железнодорожном транспорте и повышенной ответственности за неисполнение обязательств по страховым выплатам.

Учитывая вышеизложенное, можно предложить следующее определение организации финансирования деятельности железнодорожного транспорта – это реализуемые государством в обязательном порядке плановые и внеплановые, всеобщие и адресные мероприятия по финансовому обеспечению деятельности системы железнодорожного транспорта, а также мероприятия по привлечению необходимых инвестиций, снижению производственных и управленческих затрат единого хозяйствующего субъекта и иных предприятий и организаций, финансовому обеспечению свободного допуска субъектов предпринимательской деятельности к пользованию инфраструктурой железнодорожного транспорта. В целях всестороннего развития транспортных отношений предлагаем закрепить данную дефиницию отдельной нормой в ФЗ «О железнодорожном транспорте».

2.3. Организация информационного обеспечения деятельности системы Информационное обеспечение играет огромную роль в системе управления железнодорожным транспортом. Внедрение информационных комплексов на железных дорогах направлено на обеспечение бесперебойного движения пассажирских и грузовых поездов, эффективную обработку данных, их хранение и передачу заинтересованным лицам, решение задач планирования и учета.

предполагает оперативность в обмене сведениями между субъектами и объектами управления, которая необходима для соблюдения графиков подачи и уборки вагонов, обеспечения порядка и безопасности движения железнодорожных составов, создания оптимальных условий для передвижения пассажиров и перемещения грузов и т.д.

Информационное обеспечение управления железнодорожным транспортом представляет собой непрерывный многоуровневый процесс производства, информационных услуг, базирующийся на массовом внедрении методов и средств сбора, анализа, передачи и использования сведений различного характера, а также структурированный обмен данными между управляющими и управляемыми звеньями257. Суть этого определения предполагает дальнейшее раскрытие информации как научной и правовой категории, необходимое для исследования имеющихся проблем и противоречий юридического характера.

Понятие «информация» является одним из фундаментальных в современной науке. В философском словаре говорится, что информация (лат. informatio — См.: Малявкина Л.И., Кувалдина Т.Б. Информационное обеспечение системы управления в сфере железнодорожного транспорта [Электронный ресурс]// http://lawbox/politics/11353379/?frommai/part1/211 (дата обращения 20.01.2013).

разъяснение, изложение) — это, во-первых, некоторые сведения, совокупность каких-либо данных, знаний; во-вторых — одно из основных понятий кибернетики258. С.И. Ожегов дает следующее определение: это сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемых человеком или специальным устройством, а под сведениями он понимает познания в какойлибо области, известия, сообщения, знания, представления о чем-либо259.

Рассматривая сущность информации Н. Винер также подчеркивал, что «информация – это информация, а не энергия и не материя»260. В то же время, информация в широком смысле присуща любой материи и, по мнению В.М.

Глушкова, «… представляет собой меру неоднородности распределения материи и энергии в пространстве и во времени, меру изменений, которыми сопровождаются все протекающие в мире процессы…»261.

Г. Гюнтер определяет сущность этой категории следующим образом:

"Информация есть информация, а не дух или субъективность"262. У.Р. Эшби впервые применяет понятие "разнообразие" как фундамент всей теории информации. Информация, по его мнению, это всегда некоторое разнообразие множества263.

Ряд ученых полагает, что понятие информации как таковое употребляется в тех случаях, когда оно связывается с возможностью передачи (получения) сведений о лицах, предметах или, напротив, с запретом на ее передачу (получение) третьим лицам (третьими лицами)264. В. П. Мозолин и Ю.В. Петровичева считают, что это помогает объяснить возникновение проблемы свободы передачи информации о чем-то или запрета на такую передачу, иными словами, проблемы сохранения информации в тайне265.

Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя, П.Ф. Юдина, М., 1963. С. 172.

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989. С. 253, 698.

Цит по: Готт В. С., Семенюк Э.П., Урсул А.Д. Социальная роль информатики. М., Знание, 1987. С. 6.

Негодаев И.А. На путях к информационному обществу. 1999 // http://www.i-u.ru/biblio/archive/negodaev_na См.: Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М., 1958. С. 18.

См.: Ефимов А. Н. Подходы к оценке информационных массивов // НТИ. Сер. 1. Орг. и методика информ.

работы. 1997. № 9. С. 27.

См.: Мозолин В. П., Петровичева Ю.В. Информация и право // Журнал российского права. 2004. № 8. С. 54-56.

Под информацией в кибернетике понимается любая совокупность сигналов, воздействий или сведений, которые некоторая система воспринимает от окружающей среды (входная информация), выдает в окружающую среду внутрисистемная информация)266.

Также существуют иные многочисленные и весьма подробные трактования смысла этого понятия267. Однако, легальное определение данного термина не отличается многословностью. Так, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"268 в ст. 2 закрепляет, что информация – это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Подобный подход Е. Хохлов признает вполне огромными темпами информационного прогресса постоянно появляются все новые информационные ресурсы (источники), и придать им юридическую форму порой очень сложно, а иногда и нецелесообразно. Поэтому отсутствие привязки информации к форме ее выражения и носителю наиболее оптимально269.

Полагаем, что данное суждение является обоснованным и отметим, что авторы указанного закона стремились сделать его работоспособным на долгую перспективу и использовали для этих целей достаточно эффективные, на наш взгляд, средства. Избежать критики разработанного определения информации им помогла дальнейшая юридическая интерпретация отдельных компонентов, органически вписывающихся в содержание этой дефиниции. Так, в ст. 2 Закона обозначены информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. Кроме того, в этом нормативном акте содержится понятие информационной системы - как совокупности содержащейся См.: Кибернетика. Становление информатики: сборник статей. М., 1986. С. 22.

См.: Информационное право:учебник. М., 2009. С. 21-25.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31 (часть I). Ст. 3448.

См.: Хохлов Е. Комментарии к новому закону об информации// Корпоративный юрист. 2007. № 1.

в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств, а также определение информационнотелекоммуникационной сети - технологической системы, предназначенной для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники. Несмотря на то, что Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ не содержит каких-либо ссылок применимы к его информационному обеспечению и могут быть использованы при принятии управленческих решений.

Примечательно, что еще до вступления в силу этого Закона обозначенные в нем основные аспекты, которые можно сопоставить с информационным обеспечением системы управления железнодорожным транспортом, были отражены в Положении о порядке предоставления информационных ресурсов федерального железнодорожного транспорта, введенным в действие Указанием МПС РФ от 25 июля 2000 г. № М-2074у270. В частности, этот нормативный акт содержит схожие с отмеченными выше трактовки программно-технической информационной системы железнодорожного транспорта и информационной сети (разделы 4, 5). В разделах 5 и 6 детально разработаны правила допуска к информации сотрудников различных категорий и контроля за ее использованием.

Вызывает интерес п. 2.1 Положения, согласно которому информационные ресурсы МПС России представляют собой отдельные документы и массивы документов в электронной форме, базы данных и программное обеспечение, транспорта. Из этого следует, что управление исследуемыми перевозками изначально ориентировано на использование электронных баз данных. Подобный подход минимизирует временные затраты на работу с информацией и обращает руководителей к необходимости визирования издаваемых ими приказов и См.: Указание МПС РФ от 25 июля 2000 г. № М-2074у «О вводе в действие Положения о порядке предоставления информационных ресурсов федерального железнодорожного транспорта и инструкции о порядке ввода в эксплуатацию средств ЭВТ Министерства путей сообщения Российской Федерации, используемых в автоматизированных системах обработки конфиденциальной информации»//Документ опубликован не был.

Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

распоряжений электронной подписью (п. 5.1) и направлению их исполнителям в электронной форме. Также допускается и бумажный документооборот, но при следующем условии. Так, согласно п. 5.3 при создании бумажной версии документа ответственный исполнитель должен зафиксировать данный факт на электронной версии и указать на бумажной копии название электронной версии под свою подпись, а также указать перечень проведенных согласований.