«13 От редакции Теоретические аспекты развития правовой системы РФ Ю.А. Тихомиров 15 Право и вызовы времени П.А. Астахов Юридические конфликты: современные формы 29 и способы разрешения Н.Ф. Попова О классификации ...»

СОДЕРЖАНИЕ

13

От редакции

Теоретические аспекты развития правовой системы РФ

Ю.А. Тихомиров

15

Право и вызовы времени

П.А. Астахов

Юридические конфликты: современные формы

29 и способы разрешения

Н.Ф. Попова О классификации специальных административно-правовых 39 режимов

С.В. Левчук Конституционные проекты Временного правительства России в 1917 году

Г.Ю. Курскова Русская революция и перспективы развития государства в политико-правовой мысли российского зарубежья

И.А. Шаповалов Разработка основных принципов и категорий советского уголовного права в 1917 – середине 1920-х гг.

П.Е. Земскова Общие принципы права, признанные цивилизованными нациями, в российской и зарубежной научной литературе

Реализация политических прав граждан В.Н. Белоновский О соотношении основных категорий в электоральном праве...........

А.А. Карцхия Политические партии России: особенности правового статуса........

Укрепление законности и борьба с преступностью И.Н. Крапчатова Преступления против правосудия: историко-правовой анализ российского законодательства

В.А. Мишота Семейное неблагополучие как криминологическая проблема.......... Ю.Г. Карпухин Армия, правоохранительные органы и религиозная безопасность.. Т.П. Ретунская Необходимая оборона как институт уголовного права

Гражданско-правовые проблемы в сфере хозяйственной деятельности Н.И. Косякова Основные и дочерние хозяйственные общества:

вопросы ответственности

С.С. Занковский Правовые аспекты государственного регулирования предпринимательства в России в современных условиях..................

И.А. Беляева Проблемы правового регулирования ответственности сторон по договору финансовой аренды (лизинга)

Ю.В. Тихомирова Судебные решения в гражданском и арбитражном процессуальном праве и их реализация

Я.А. Ключникова Правовые проблемы определения условий договора пожизненного содержания с иждивением

А.М. Лавров Объект правоотношений страхования гражданской ответственности владения транспортных средств

И.В. Никулина Холдинг – миф или реальность?

Бюджет, налоги, банки Г.Ф. Ручкина Правовое регулирование финансовой и организационной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства......

В.В. Селюкова Автономные учреждения как разновидность государственных учреждений

С.В. Тимофеев Правовое регулирование предпринимательской деятельности иностранных банков в России и за рубежом

Н.В. Бандурина Правовое обеспечение аудиторской деятельности в Российской Федерации

Международно-правовые аспекты Международная безопасность — условие правопорядка во взаимоотношениях государств XXI века

Международные договоры межведомственного характера Российской Федерации в ее правовой системе и системе права

Заключение договора через Интернет: что предпринять, пока безмолвствует законодатель

Избирательное право: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция»/ [В.Н. Белоновский и др.]; под ред. К.К.Гасанова, В.Н. Белоновского. — М.: 2007. — 351 с.

Г.И. Курдюков, Р.М. Валеев, Г.Р. Шайхутдинова Международное право: Учебник для вузов / отв. ред. проф.

Г.В. Игнатенко, проф. О.И. Тиунов. 4-е изд., перераб. и доп. — М.:

2006. — 720

«Уголовное право. Общая и Особенная части: Учебник для вузов / Под ред. Н.Г. Кадникова. — М.: 2006. — ? с.

Правовые проблемы государственного муниципального управления

Обсуждение проблем развития гуманитарных норм в правовой системе России

CONTENTS

Preface

Theoretical aspects of legal system development Tihomirov Y.A.

Law and challenges of the time

Constitutional drafts of the Russian temporary Government in 1917..

Russian revolution and prospects of Russian State development in political and legal ideas of Russian emigration

Development of main principles and categories General legal principles, recognized by civilized nations, in Russian and international scientific literature

Belonovsky V.N.

Political parties in Russia: particularities of legal status

Strengthening of law and fight against crime Krapchatova I.N.

Crimes against justice: historical-legal analysis of Russian legislation

Family ill-being as a criminological problem

Army, law-enforcement, religion and security

Retunskaya T.P.

Necessary defense as a criminal law institution

Civil problems in the sphere of economic activities Kosyakova N.I.

Problems of legal regulation of responsibility of the contract parties by financial lease

Tikhomirova Y.V.

Court decisions in civil and arbitration procedural law and their implementation

Kluchnikova Y.A.

Legal problems of determination of lifelong perpetual maintenance with dependant

Object of legal relationship in case of civil responsibility insurance of motor vehicle ownership

Nikulina I.V.

Holding – myth and reality

Legal regulation of financial and organizational support of small and medium enterprises

Selukova V.V.

Autonomous agencies as a type of state agencies

Legal regulation of foreign banks private enterprise activities in Russia and abroad

';

Legal provisions of audit activities in Russian

International security – conditions of law and order in the relationship between states in 21st century

International agreements of the Russian Federation of interdepartmental character in the system of law and legal framework

Internet contract making: what to do if there is no corresponding legislation

Electronic signature and legislation

Review on the book “Electoral Law: textbook for law students/ (V.N.Belanovsky and others); under the editorship of K.K.Gasanova, V.N.Belanovskogo. – Moscow: UNITI-DANA: Law and Justice, 2007. – 351 p.”

Kurdukov G.I., Valeev R.M., Shaichutdinova G.R.

Review on the book “International Law: textbook for students/ chief editors prof. G.V.Ignatenko, prof. O.I.Tiunov – 4th edition, Moscow, NORMA, 2006 – 720 p.”

Review on the book “Criminal Law. General and special parts. Textbook for students/ under the editorship of N.G.Kadnkova. – Moscow:

Publishing House “Gorodec”, 2006.”

Legal issues of state and municipal management

Discussion on development issues of humanitarian regulations in the legal system of the Russian Federation

С 2008 г. юридический факультет ИЭУП РГГУ начинает ежегодный выпуск «Вестник РГГУ. Серия Юриспруденция», где российский и зарубежный читатель сможет ознакомиться новейшими научными и научно-практическими изысканиями, принадлежащими профессорско-преподавательскому составу юридического факультета и посвященными состоянию и перспективам развития правовой системы, за последние годы существенно изменившейся в России в связи с крупными реформами в таких основных сферах, как экономическая, административная, социальная, экологическая, международная, тесно связанных между собой.

Удовлетворительность состояния таких взаимосвязей является основой для эффективного функционирования государства и общества, для социального и экономического прогресса, для баланса публичных и частных интересов на пути общественного развития. Все это выдвигает перед юридической наукой и практикой новые задачи. Понять их и наметить пути решения можно только на основе глубокого и объективного анализа взаимосвязи государственных реформ и права. Как известно, реформы – это стратегическая программа качественных изменений в обществе и государстве, отражающая острые проблемы и намечающая систему мер по их разрешению. Однако, как показывает практика, еще не все решения проблем известны. В последние годы при проведении реформ институтов власти, экономических и социальных отношений, в том числе в области образования, активизировалась правотворческая деятельность законодательных органов, пошел непрерывный поток законов на федеральном и региональном уровнях и одновременно снизилось качества принимаемых законов: несогласованных, противоречивых, и, как следствие этого, бесконечны и беспорядочны изменения и дополнения, вносимые в законодательные акты.

Отсутствие баланса между правопреемственностью и правовыми новеллами, отнюдь не способствует стабильности и динамичности регулирования общественных отношений.

Данное обстоятельство отрицательным образом сказывается правосознании и законности, на качественном функционировании правовой системы. Законодательство нередко остается декларированным и плохо реализуется во многих сферах жизни общества, в деятельности организаций, учреждений. Отсюда важна объективная оценка происходящих преобразований в обществе и реальной роли права в их проведении. Перед наукой стоит задача построить цельную концепцию стабильности правовой системы, которая бы включала строгий понятийный аппарат и основные категории, характеризующие стабильность закона, развитие системы законодательства, факторы, влияющие на эффективность законодательства, взаимосвязи отраслей в регулировании одних и тех же явлений, причины, вызывающие нестабильность нормативных актов, пути повышения эффективности законотворческого процесса и действия нормативных актов, а также ответственности в законодательстве.

В сфере образования предстоят серьезные перемены. Потребуются новые правовые решения на уровне федерации и ее субъектов. Подготовка юристов должна способствовать ориентации в российском и мировом нормативно-правовом материале, организации исполнения законов и иных правовых актов в деятельности организаций и учреждений; содействовать правовыми средствами и способами осуществлению рыночных преобразований, интеграции российского права в правовую систему объединенной Европы.

Результаты правовых реформ в различных сферах авторами оценивались с точки зрения качества сформированной на сегодняшний день в России правовой модели. Исследователи анализировали также эмпирический материал. Сопоставления данных, полученных в результате исследования правовой модели и реальной практики, позволило выявить возможные отклонения права от действительности.

Издание серии обеспечивают широкое распространение результатов научного исследования в различных отраслях юриспруденции, стимулирует дискуссию по всему кругу актуальных проблем экономических и социальных реформ, в частности в области образования в России.

Наряду со статьями опытных юристов, кандидатов и докторов наук публикуются лучшие работы аспирантов и студентов-юристов.

Журнал готов представить пространство для диалога представителям и сотрудникам отраслей и правовых институтов юриспруденции, законодательных и исполнительных органов власти РФ и субъектов РФ, муниципальных органов, научноисследовательских институтов, коммерческих организаций, высших учебных заведений.

Авторы первого выпуска журнала не претендуют на всеобъемлющий охват правовых проблем в различных сферах, их решения могут быть предложены в последующих выпусках.

Авторы выражают надежду, что журнал принесет пользу законодателям. Он поможет преподавателям правовых и других дисциплин придать учебным курсам необходимую актуальность, а студентам – освоить инструментарий развития права и применения законов.

развития правовой системы РФ

ПРАВО И ВЫЗОВЫ ВРЕМЕНИ

В водовороте событий и служебной суеты мы подчас редко задумываемся о правовой сфере нашей жизни. Но какова реальная правовая ситуация в стране, какие тенденции характерны для развития законодательства, как совершенствовать правозащитные процедуры, каковы перспективы влияния международного права на национальную правовую систему, как меняются образы права и отношение граждан к закону?

Ответить на эти вопросы очень трудно и помочь тут должна юридическая наука.

Задача ученых-юристов – обобщать богатейшую правовую практику и анализировать тенденции ее развития. Велика потребность в разработке крупных правовых решений и прогнозировании динамики юридической сферы и ее составляющих – актов, институтов, процедур и др.

Но такие задачи характерны для нашего времени, для начала нового столетия. А как было раньше?

У отечественной юридической науки – богатейшие традиции, ею накоплен громадный творческий потенциал. Ученые-юристы досоветского периода были и профессорами университетов, и юристами-практиками. Неволин, Коркунов, Таганцев, Чичерин, Петражицкий, Трубецкой, Шершеневич и другие создали интересные труды, в которых содержались крупные теоретические конструкции по теории права и отраслей права того времени1. В условиях Советского государства правоведы также разрабатывали вопросы теории государства и права, системы и отраслей права, укрепления законности. Но в их работах было немало догматизма, чему способствовала и скудная практика правотворчества. Законы были редкостью.

В последние два десятилетия конституционные положения о России как демократическом, правовом, социальном государстве дали мощный импульс развитию правовой сферы. Признание Ю.А. Тихомиров верховенства права и закона способствует формированию обновленной системы законодательства. Стремительно развивается конституционное, административное, гражданское, налоговое, земельное, уголовное, трудовое законодательства, процессуальные отрасли. В них немало новых институтов, расширяющих возможности правового обеспечения власти и управления2, прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Тем не менее целостную систему правового регулирования выстроить довольно сложно, поскольку налицо необозримость действующих актов и правил – с одной стороны, хаотичность их образования и несогласованность между собой – с другой. Можно констатировать разновекторность потоков документов, актов, решений, норм. Так, навстречу федеральному закону, который как парашют «спускается» вниз, «поднимаются» волны других актов – подзаконных, региональных и иных норм и традиций – религиозных, национальных. Закон ослабевает...

Забвение системного подхода к построению права и законодательства приводит к нарушению последовательности в принятии разных правовых актов. Нередко в концепциях правового обеспечения отраслей и регионов, в программах реформ (федеральной, административной, военной, муниципальной, социальной) произвольно определяется соотносимость актов.

То раньше принимается постановление Правительства, то акты министерств или их методические рекомендации, то федеральный закон. Должен ли, например, Жилищный кодекс предшествовать или завершать реформу ЖКХ или появляться в ее разгар?

Нужно ли в национальных проектах делать акцент только на контрольных действиях и не предусматривать поэтапные изменения законов и локальных актов в сфере здравоохранения, образования и др.? Думается, цепь правовых актов должна сообразовываться с механизмом целеполагания и последовательности решаемых задач.

Пока же обилие законов и подзаконных актов, нередко противоречащих друг другу, создает немалые трудности в их применении. Поэтому важна установка на упрощение регламентирующего массива, разрастание которого принимает угрожающие размеры: объясняется это стремлением детально регулировать каждую конкретную ситуацию, отразить как усложнение государств и их международных связей, так и расширение социально-экономических сфер деятельности. Но все это затрудняет доступ к праву и выбор правильных решений, ведет к коллизиям и противоречиям и т.п.

Анализ динамики нормативно-правового регулирования позволяет выявлять явления так называемого избыточного регулирования. Имеются в виду сферы деятельности субъектов права, которые не требуют тех или иных способов правового воздействия. Их ослабление либо вовсе отсутствие дали бы более ощутимый конечный эффект, позволив гибко стимулировать векторы правомерного поведения. Иллюстрацией служит проведение в рамках административной реформы большой работы по сокращению, видоизменению и упразднению некоторых функций государственных органов (в ряде случаев их адресатом становятся негосударственные структуры), преодоление административных барьеров как излишних в процедуре принятия решений. Мешает чрезмерная детализация в федеральных законах деятельности субъектов Российской Федерации вопреки смыслу ст. 72 Конституции РФ.

Снятию отмеченных противоречий способствует признание и использование юридических корреляций как отражения взаимовлияний и зависимостей. Внешние корреляции характеризуют воздействия социальной среды. Для всей нормативной системы это влияние ценностей, сознания и поведения людей, действий или бездействия публичных и иных институтов, перемен политического курса и социально-экономических изменений. Нормы не выступают как неподвижные единицы, поскольку меняется отношение к ним и соответственно их реальный удельный вес в регулировании общественных отношений.

Изнутри нормативную систему можно рассматривать как своего рода внешнюю среду по отношению к правовой системе и выделять влияние идеологических и религиозных норм на правотворчество, корпоративных ценностей и норм – на правоприменение. Подчеркнем: внутри правовой системы действуют свои собственные корреляции: а) роль закона ведет к снижению объема подзаконных актов, б) сужение сферы госрегулирования влечет расширение сферы локального нормотворчества, в) правовая децентрализация уменьшает объем централизованного правотворчества, г) соблюдение иерархии правовых актов позволяет правильно использовать их для решения взаимосвязанных задач, д) заключение международных договоров исключает внутреннее правотворчество, противоречащее их содержанию, е) преувеличенное внимание публичных и иных институтов к подготовке и принятию актов сопровождается недооценкой их реализации (особенно в низовых звеньях), ж) нормы-принципы и нормы-цели имеют приоритет перед другими нормами.

Ю.А. Тихомиров Использование подобных корреляций позволяет вводить своего рода юридические формулы действий в правовой сфере и исключать тем самым множество произвольных действий.

В этих условиях весьма перспективной является тенденция к повышению роли саморегулирования, которая либо поддерживается правом, либо развивается параллельно, либо противоборствует ему. В любом случае саморегулирование как проявление самоуправления отражает преимущественно социальный аспект норм, создаваемых непосредственно или опосредованно гражданами и социальными общностями. Оно предполагает, поэтому, почти полное совпадение субъектов, принимающих и реализующих решения, акты.

В публично-правовой сфере самоуправление находит выражение прежде всего в повышенной роли местного самоуправления и соответственно муниципального права. Как известно, муниципальные правовые акты получают признание в законодательстве. И уставы, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), постановления и распоряжения органов местного самоуправления выступают мощным средством нормативной саморегуляции. Ее основу составляют положения ст. 12 Конституции РФ. Тем не менее, общественные потребности диктуют необходимость перераспределения функций публичной власти, и тогда местным органам либо передаются некоторые полномочия госорганов, либо они наделяются такими полномочиями. Соответственно их акты приобретают бльшую социальную и юридическую значимость.

Требуют глубокого анализа акты общественных объединений – партий, профсоюзов, добровольных обществ, творческих союзов. Их регулятивный характер не ограничивается союзными рамками и нередко выражается в крупных государственных и политических решениях и действиях. Напомним, что в 60-х годах XX в. в нашей стране был не вполне удачный опыт передачи некоторых государственных функций общественным организациям, но его нельзя недооценивать и в современных условиях. Природа государственно-общественных актов остается малоисследованной.

Активным субъектом права становятся бизнес-структуры. Их действия в режиме саморегулирования выражают институт, создаваемый и устанавливающий легитимные правила собственной деятельности. Саморегулирование может быть делегированным, когда государство передает участникам рыночных отношений часть своих функций, и добровольным.

Поэтому актуальное значение приобретает нормотворчество бизнес-структур, и особенно саморегулируемых организаций.

Речь идет о порядке выработки ими правил поведения в форме кодексов, хартий и т.п., которые добровольно принимаются и исполняются. Контроль и санкции за нарушения правил отражают корпоративные меры воздействия. Нужно активизировать отраслевые профессиональные ассоциации, решения которых влияют на процессы в отраслях промышленности, строительства, здравоохранения и др.

Отметим растущую роль локальных актов, принимаемых в учреждениях, организациях и предприятиях, безотносительно к форме собственности. Повышение самостоятельности предприятий в решении вопросов собственной организации и оперативной деятельности придает их актам смысл важного средства нормативной саморегуляции. Этому способствует признание локальных актов в корпоративном законодательстве, в законах об образовании и др., их характеристика в примерных и типовых положениях. И все же нужны более прочные основания для их существования и меры по повышению уровня, класса локальных актов. В научном плане важно найти им достойное место в разработках по теории права и в отраслевых юридических науках.

В общественной жизни наблюдается такое явление как отклоняющееся поведение, ведущее к потерям в нормативности регулирования. Различение правомерного и неправомерного поведения отражает многообразие и динамизм общественной жизни. Уже давно существует противоречие между правовыми нормами и реальным поведением людей. Хочется привлечь внимание к такой проблеме, как нормативная модель и ее практическое воплощение. Проведенное под руководством автора в 2004- гг. исследование «Органы публичной власти и экономические субъекты: нормативная модель и реальные взаимоотношения»

позволило обнаружить отклонения от статусов государственных и муниципальных органов и бизнес-структур. Они имеют как негативный, так и позитивный характер, сигнализируя о необходимости постоянно поддерживать динамичные режимы их взаимоотношений. Показательны данные социологических опросов. На вопрос, насколько знакомы сотрудники предприятий с положениями о министерствах в части взаимоотношений этих структур, получены следующие ответы: хорошо знаю все положения – 1%, знаю многие положения – 12%, знаю отдельные положения – 20%, знаком в общих чертах – 32%, практически не Ю.А. Тихомиров знаком – 35%. На вопрос о формах взаимодействия получены ответы: личные встречи руководителей предприятий с представителями публичных органов – 62,5%, участие в целевых программах – 47,9%, участие в консультативных и иных советах – 32,6%, в круглых столах – 29,2%3. Как видно, неформальным отношениям приписывается особенно важная роль, а нормы остаются в стороне.

Рост правонарушений выражает отношение к закону и служит отрицательным показателем уровня законности. Так, в 2005 г.

зарегистрировано 3,5 млн. преступлений, что на четверть больше, чем в прошлом году. Возросло число граждан, недовольных решениями налоговых органов и обращающихся в арбитражные суды. Причем удовлетворяется более 70% заявлений. Другая черта – в 2005 г. на исполнение судебным приставам поступило свыше 23 млн. исполнительных документов, но заканчивается производство лишь по 50% из них.

В чем причины такой противоречивой правовой динамики?

Их несколько, но выделим две из них. Первая связана с такой деятельностью государственных и муниципальных органов, экономических и социальных организаций, которая по-прежнему протекает вне русла права под влиянием неформальных регуляторов. Нет их «связанности» правом и ориентации на реализацию публичных интересов. Надо вводить для оценки властных и иных структур степень воплощения ими правовых норм.

Вторая причина – пассивность и слабая готовность граждан к овладению правами и их реализации. Например, ответы на вопрос, для кого проводятся реформы в стране, распределяются следующим образом: в интересах чиновников – 44,2%, в интересах бизнеса – около 40%, в интересах населения – 22,6%.

Показателем устойчивого отчуждения от власти и права служит реакция на действия властей: приспосабливаться (65,5%) – один ответ, держаться от власти в стороне (13,8%) – другой4.

В этом контексте уместно вновь вернуться к феномену неформального права5. Характерные для теневого права преобладание частного, группового и корпоративного интереса над интересом публичным, использование противоправных социальных норм как альтернативных способов решения проблем, квазиправомерное поведение с использованием правовых институтов и, наконец, неправомерное поведение имеют деструктивный характер для правовой системы. Особенно острые «разрывы» правовых отношений возникают в условиях коррупциогенных действий как в рамках права6, так и вне его. В то же время теневое право порождает полезные социальные регуляторы, которые впоследствии признаются правом либо приобретают правовые формы.

Поэтому столь важно обеспечить реальный доступ граждан к праву и повышать их уровень правовых знаний. В качестве одной из должностных характеристик служащих полезно использовать их знание соответствующих норм и правил.

Как отмечалось выше, развитие правовой сферы жизни сопровождается увеличением и усложнением правового массива, трудностями реализации законов и иных правовых актов. Объяснением служит упрощенный подход к правовому регулированию, когда дело сводится к факту принятия закона, сугубо текстовым изменениям и т.п. Между тем, динамике права свойствен своего рода цикличный характер, когда оно проходит как стадии внутреннего развития – от идеи, концепции закона до его реализации, так и стадии воздействия и влияния – общества, социальной среды (экономических, политических, институциональных и др. факторов). Поэтому нужны современные механизмы формирования и развития права, анализа и оценки его социальной эффективности.

Таким механизмом является мониторинг права, который является системой постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, правовой системы. Объектами могут быть отдельные законы и иные акты, функционирование ветвей власти в аспекте права.

Таким образом можно получать необходимую информацию для комплексного анализа состояния законодательства и выработки предложений по его совершенствованию.

Необходимо четко определить задачи мониторинга на стадии правотворчества, включая подготовку законов. Здесь и анализ динамики сфер, общественной жизни, объема и методов правового регулирования, которые меняются в связи с федеральной и административной реформами, и критерии установления предмета регулирования, и выбор формы акта, когда саморегулирование предприятий и учреждений уже не требует громадного потока актов «сверху», и концептуальные и технико-юридические требования к законопроекту и др. По опыту прошлых лет полезно составлять «досье» законов в процессе их разработки, передаваемые как эстафета для последующих обсуждений.

Особое внимание следует уделить мониторингу на стадии реализации права, законов и иных правовых актов. Пока это слабейшее звено всей правовой сферы, и государственные органы Ю.А. Тихомиров и институты гражданского общества прилагают мало усилий по выполнению правовых актов и норм. Государственные служащие, депутаты и граждане слабо подготовлены в этом отношении.

К сожалению, мешает очень давняя традиция неисполнения закона. В самом правопонимании пока преобладают два ключевых элемента – неприязнь к закону и отторжение от него, а также представление о том, что если он принят, то достаточно и одного этого факта. Правда, совершаются некоторые действия во исполнение закона, отменяются, хотя и с опозданием, устаревшие акты и нормы, готовятся новые, заменяются некоторые архаичные функции исполнителей, находятся бюджетные и иные средства. Но эффективного механизма реализации закона, который бы обеспечивал его действие в полном объеме, причем не периодически, а постоянно, пока нет.

Все это обусловливает необходимость проведения правовой диагностики как системы регулярно осуществляемых действий по анализу, оценке и исправлению правовых ситуаций. Правовая ситуация – период действия права и применения правовых средств воздействия на общественные отношения, фиксированный с помощью системы показателей. Очевидна как комплексная природа правовых ситуаций, так и их разновидности – устойчивые (нормальные), отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные. Правовая диагностика может проводиться в государственном органе, в коммерческой организации, в отрасли, сфере экономики и др., в отдельном регионе или в масштабе страны.

Можно выделить следующие способы диагностики права:

1. Изучение реализации законов и иных правовых актов.

1.1.Комплексное использование юридических, социальных, организационных, материальных и финансовых средств.

1.2. Правовой риск.

1.3. Юридические ошибки.

1.4. Анализ и контроль, проводимые государственными и муниципальными органами.

1.5. Самооценка локальных актов организациями, коммерческими структурами.

1.6. Мониторинг закона.

1.7. Причины и виды нарушений законов и иных правовых актов.

2. Анализ осуществления компетенции органа (организации).

2.1. Сравнение элементов статутных законов, положений и программ (планов), процедур с фактическими действиями и результатами.

2.2. Виды нарушений компетенции, в том числе вмешательство извне.

2.3. Должностные преступления.

2.4. Степень отклонения от нормативной модели.

2.5. Ответственность органа и служащих.

3. Оценка правового поведения граждан и их отношения к праву.

3.1. «Образы» права.

3.2. Обращения граждан.

3.3. Социологические опросы.

3.4. Доступность информации о госорганах, о законодательстве.

Необходимо обеспечить системный сбор и анализ информации:

а) отраслевой, научно-технической и сводной информации;

б) статистических данных;

в) социальной информации;

г) материалов юридических служб;

д) обращений в суд, структуры судебных дел, динамики исков;

е) протестов и представлений органов прокуратуры;

ж) данных об отмене, приостановлении актов;

з) материалов проверок.

Диагностика позволит вырабатывать меры по повышению уровня законности, учитывая степень правовой регуляции, ее пробелы и «избыток», и данные об изменениях в экономической и социальной сферах. На основе индикаторов законности можно использовать комплекс средств улучшения правовой ситуации.

Разумеется, предстоит решить комплекс организационноюридических, финансовых, кадровых и технических вопросов.

Во-первых, надо формировать общие, целевые и тематические программы мониторинга права. В Совете Федерации разрабатываются мероприятия по реализации программы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики.

Проводятся конференции, круглые столы и парламентские слушания, мониторинг права законодательной инициативы и практики применения федеральных законов.

Ю.А. Тихомиров Во-вторых, следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции. Вместе с тем нужна эффективно действующая специальная система мониторинга права: Центр мониторинга права Совета Федерации с представительством ученых, специалистов, экспертов, депутатов; соответствующие структуры в регионах и отраслях.

В-третьих, предстоит усовершенствовать информационную базу мониторинга права. Разработку типовых правовых показателей – позитивных и негативных, по отклонениям, – следует сочетать с объединением ведомственных (МВД, Министерство юстиции, Минэкономразвития и др.) и территориальных банков информации. В рамках выполняемой программы «Электронная Россия» выделение соответствующего юридического блока не будет затруднительным. Равным образом надо умело обобщать данные социологических исследований и опросов общественного мнения. Обратная связь «гражданин – публичная власть»

станет эффективной.

В-четвертых, важнейший элемент мониторинга права – контроль; эффективность его пока невелика. Между тем все дело – в умелом сопоставлении нормативно установленных целей и компетенции и фактически совершенных действий, принятых решений с реальными изменениями в поведении людей, в деятельности организаций и предприятий, с уровнем производства и оказания социальных (публичных) услуг. Обеспечение такой корреляции потребует более последовательной реализации Федерального закона о защите граждан и юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора) и упорядочения всех его видов, особенно финансового.

Таким образом, введение системы мониторинга права и рекомендаций по правовой диагностике послужит важнейшим средством эффективной деятельности государственных органов и всех организаций, обеспечивающих права и законные интересы граждан.

Масштабные интеграционные процессы в современном мире придают особую актуальность сравнению различных правовых систем. Интенсивное развитие экономики, торговли, науки и культуры обусловливает концентрированность связей и контактов государств и экономических структур. Участие государств в политических и межгосударственных союзах и объединениях побуждает более настойчиво изучать и сравнивать иностранное право разных стран. Сравнительное правоведение выступает в роли объединителя правовых систем.

Автор настоящей статьи в своей книге «Курс сравнительного правоведения» предложил более широкий спектр исследуемых элементов правовой системы и ввел нормы международных организаций и межгосударственных объединений как своего рода общий знаменатель, как критерий, ускоритель сближения национальных правовых систем7. В другой работе была использована структура, заданная книгами издательства «Kluwer», когда рассматриваются юридические и институциональные элементы, способы сравнения, сближения, гармонизации и унификации норм разных правовых систем. Причем анализ развития публичного и частного права и охватываемых ими отраслей российского права дается в сопоставлении с соответствующими отраслями иностранного права8. Этим достигается более строгое предметно-инструментальное сравнение.

Продолжая развивать свою концепцию, полагаю целесообразным видоизменить некоторые понятия сравнительного правоведения. Сохраняя в качестве базового понятие «правовая система», считаю возможным, отказаться от отождествления ее с понятием «правовая семья», имеющим устойчивые историкокультурологические корни. Следует расширить круг объектов изучения за счет отнесения к ним четырех видов макроправовых систем – национальной правовой системы, правовой семьи, правовой системы межгосударственных объединений и системы международного права. Происходит смена векторов притяжения: наряду с «парными» сравнениями возрастает роль «многочленных сравнений». В такой форме можно вести речь о современной правовой карте мира, где видны границы и пересечения систем.

Таков макроуровень сравнительно-правового анализа.

Второй блок составляют: а) нормы, б) законы и иные правовые акты, в) правовые институты, г) подотрасли законодательства, д) отрасли законодательства, е) правовые массивы, ж) системы законодательства, з) предметы и методы правового регулирования, и) юридические понятия и термины, к) юридическая техника.

Третий блок – ситуационно-целевой, когда для транснациональных проектов и подобных им изыскиваются новые правовые решения.

В четвертом блоке, или круге, сравнения можно выделить: а) правовые концепции, б) правосознание, в) правовую культуру, г) правомерное и неправомерное поведение.

Ю.А. Тихомиров Пятый блок охватывает: а) юридическое образование, б) юридическую профессию.

Шестой блок включает государственные и общественные институты, опосредуемые правом.

Самостоятельное и «пересекающееся» существование отмеченных объектов анализа представляет собой загадочный клубок, который надлежит вдохновенно распутывать ученым и практикам.

Сравнительно-правовой анализ нельзя ограничивать нормами и институтами, поскольку их внешнее сходство и различие заманчивы лишь для поверхностного взгляда. Мировоззренческий источник кроется в природе и уровне правосознания, образах права, в нравственно-религиозных представлениях. Исследования показали значение этих вопросов9, и их надо учитывать при оценке влияний «внешних» иностранных концепций и теорий на сознание и правовое поведение граждан того или иного государства. Именно «правовые семьи» являются хранилищем таких идей, взглядов и ценностей.

Долгие годы исследователи в рамках сравнительного правоведения обходили вниманием вопрос об интересах. Создавалось впечатление о достаточности абстрактного изучения нормативно-правовых массивов и институтов, хотя поведение государств во внутренней и внешней политике служили его реальной пружиной. Вот почему нужно ввести в оборот такие понятия как «всеобщий интерес» – универсальный интерес в масштабе мирового сообщества, «общий интерес» – в отраслях и сферах совместной деятельности государств, «национальный интерес… 10. Соотношение этих интересов, их сочетание, согласование или противоборство служит движущим фактором развития и взаимодействия правовых систем.

Усиление взаимозависимости государств и совместное решение ими глобальных проблем приводят к новому соотношению национального и международного права. Оно является многоуровневым, касается ли соотношения двух суперправовых систем – внутригосударственной и международной – в целом и их отраслей либо способов их взаимного влияния. Тенденция динамичного соотношения национального и международного права приобрела в современных условиях значение универсальной. Ее проявления обнаруживаются как в масштабных взаимовлияниях названных правовых систем, так и во все большем «проникновении» международных принципов и норм в национальные правовые системы. Для России легальное «пересечение» норм допускается по правилам п. 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

В более широком плане следует вести речь не об одностороннем примате первых, а о строгих национально-государственных критериях. К ним можно отнести, во-первых, признание в качестве основополагающего принцип национального права и международного права суверенитета народа и государства. Доктрину защиты прав человека нельзя ему противопоставлять. Во-вторых, конституционные процедуры имплементации международных норм в национальную правовую систему, начиная от процедур проверки конституционности проектов международных договоров, соответствия их законодательству и кончая ратификацией и иными процедурами. В-третьих, установление правил «оговорок»

и «соответствия публичному порядку» при одобрении актов и вынесении судебных решений11. В-четвертых, широкий спектр правотворческих, правоприменительных и структурно-компетенционных средств выполнения международных обязательств России, как и любой страны, в рамках собственной правовой системы. Международные договоры применяются непосредственно, кроме тех случаев, когда требуется издание внутригосударственного акта (п.2 ст.7 ГК). Нужны действия по изменению и отмене актов. В-пятых, следует учитывать установление коллизионных правил и процедур, позволяющих преодолевать противоречия между нормами национального и международного права12.

Целесообразно использовать следующие критерии использования международно-правовых норм: а) правильное понимание международных нормативных понятий и терминов; б) обоснованное «приложение» принципов международного регулирования к предметам национально-правового регулирования; в) строгое применение нормативных «связок», «ссылок», «отсылок» к национальным актам и действиям; г) сочетание международных и национальных норм для согласованного регулирования однородных или смежных отношений; д) соотносимость международных норм по их юридической силе, времени и сферам действия; е) легальность применения международных норм после прохождения их «через» конституционные процедуры ратификации; ж) правильное и своевременное корректирование национальных норм.

Таким образом, право подвергается серьезным вызовам современного периода общественного развития. Адаптация права означает его устойчивость, эффективность воздействия и динамичное развитие.

Ю.А. Тихомиров См.: История русской правовой мысли. – Москва: 1998.

Ю.А. Тихомиров. Управление на основе права. – Москва: 2007.

Власть, закон, бизнес. – М.: 2005.

См.: Социология власти. 2005. С. 34-47.

Ю.А Тихомиров. Право официальное и неформальное //Журнал российского права. 2005. № 5.

Анализ коррупциогенности законодательства. Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. Центр стратегических разработок. – М.: 2004.

Ю.А. Тихомиров. Курс сравнительного правоведения. – Москва:

Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина. Введение в российское право. – Москва: 2003.

См. Ш. Курильски-Огивэн, М.Ю. Арутюнян, О.М. Здравомыслова.

Образы права в России и Франции. – Москва, 1995. В.И. Лафитский.

Поэзия права: страницы правотворчества от древности до наших дней. – Москва: 2003.

См.: Правовое обеспечение национальных интересов. – Москва:

См., например, С.Ю. Марочкин. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. – Тюмень: 1998.

См. подробно Ю.А. Тихомиров. Коллизионное право. – М.: 2000.

ЮРИДИЧЕСКИЕ КОНФЛИКТЫ:

СОВРЕМЕННЫЕ ФОРМЫ

И СПОСОБЫ РАЗРЕШЕНИЯ

Сегодня в России происходят серьезнейшие социально-политические перемены. Вопросы о дальнейших путях развития российской государственности, о способах управления обществом в новых условиях, о самой будущности нашего общества необычайно актуальны. Одной из узловых становится проблема создания и развития правовых механизмов обеспечения государственной власти и устройства гражданской жизни, формирования новых и качественных изменений традиционно сложившихся социальных институтов. При этом сложные и в достаточной степени неоднозначно оцениваемые реформационные процессы сопровождаются обострением социальных противоречий, зачастую перерастающих в открытое противоборство сторон – в социальные конфликты.

В условиях социальных перемен неизбежным становится создание в России полноценной, оптимально дифференцированной системы разрешения правовых споров. Создание такой системы является комплексной задачей, ее решение предполагает разработку адекватных организационно-правовых форм, которые бы органично сочетали и обеспечивали надежную защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц в конфликтных ситуациях и эффективное разрешение таких ситуаций с целью стабильного функционирования правовой системы.

Представляя определенный тип общественных отношений, социальный конфликт одновременно является и действием, и контрдействием. В рамках одного и того же конфликта реализуются намерения людей и, вместе с тем, преодолевается сопротивление реализации этих намерений. Оценивая значимость конфликта для процесса социального развития, следует отметить, что данный институт может практически одновременно выполнять как конструктивные, так и деструктивные функции. В первом случае конфликт выступает в роли «катализатора», ускоряющего П.А. Астахов социальный прогресс, во втором несет в себе разрушительные деструктивные тенденции, оказывающие негативное влияние на целостность и стабильность социальной системы.

Научное исследование сущности и содержания конфликта дает возможность не только понять предпосылки и условия его возникновения, а также предположить, к каким последствиям конфликт может привести, но и смоделировать механизм управления конфликтной ситуацией, определить пути и способы предотвращения и наиболее эффективного разрешения конфликтов в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, обосновать механизм управления конфликтной ситуацией, пути и способы ее эффективного разрешения.

В теории юридического процесса понятие юридического конфликта в последние годы поднимается до статуса общепроцессуальной категории, определяющей существо и основные правила движения процесса в уголовном, гражданском, административном и конституционном судопроизводствах. Однако в современных условиях демократического правового развития нельзя сводить юридические конфликты только к предмету юрисдикционного процесса: они должны рассматриваться и в форме претензионных материально-правовых процедур; понимания юридических конфликтов только как явления общепроцессуальной теории недостаточно.

В основе возникновения и развития любого социального столкновения – объективное противоречие между субъектами (противоборствующими сторонами). В данном контексте конфликт представляет собой одну из фаз развития социального противоречия, когда разногласие не получает своевременного разрешения. В то же время конфликт не есть простое противоречие; под ним следует понимать прежде всего специфический тип взаимодействия, заключающийся в столкновении интересов субъектов общественных отношений, в качестве которых могут выступать как отдельные личности, так и различные социальные группы (классы, страты, этнические группы, религиозные конфессии и т.д.).

Возникновение юридического конфликта как динамического процесса предполагает наличие следующих компонентов:

предпосылок возникновения юридически значимой конфликтной ситуации; юридической конфликтной ситуации; действия, предпринятого одной из сторон для отстаивания своих интересов и представляющего собой переходный момент к конфликтной стадии, определяющей непосредственное содержание конфликта.

Юридические конфликты: современные формы и способы разрешения Это содержание обусловлено формами юридически значимых отношений между его субъектами, что позволяет различать юридические конфликты, разворачивающиеся в рамках конфликтного правоотношения и разрешения спора о праве, и юридические конфликты, разворачивающиеся в рамках правонарушающего поведения и реализации юридической ответственности за совершенное правонарушение.

Правовой конфликт не следует понимать как правовую патологию; он служит средством осуществления права на защиту и реализуется правовыми средствами. В основе значительной части юридических конфликтов лежит деликт, в ходе возникновения и развития которого одна из сторон конфликта умышленно действует (бездействует) вопреки указаниям материальных или процессуальных правовых норм. Отличительной чертой таких конфликтов является стремление субъекта к созданию экономических, идеологических, политических и юридических условий противоправных деяний в той или иной сфере человеческих интересов.

Конфликт, как многомерное проявление сложной совокупности общественных противоречий, имеет свою структуру, которая понимается как система устойчивых связей между конфликтующими сторонами, обеспечивающих его целостность, тождественность самому себе, отличие от других явлений социальной жизни, без которых конфликт не может существовать как целостный процесс.

Правовой конфликт имеет две значимые в правовом смысле формы – правовой спор и правонарушение. Правонарушение как форма правового конфликта носит преимущественно негативный, деструктивный, а правовой спор – преимущественно позитивный, конструктивный характер.

Вне правовых свойств содержания и формы не может быть юридического понятия конфликта. В качестве внутренней формы правового конфликта выступает правовой спор, а в качестве внешней – определенная правовая процедура его разрешения – как материальная, так и процессуальная.

В правовом конфликте противоречие между сторонами правоотношения реализуется через разногласия, которые выражаются в оценочных суждениях и выводах о возможном и должном поведении, о несоответствии (соответствии) этого поведения правам и обязанностям, моделируемым правовой нормой, и объективируются в правовых требованиях и возражениях. В этом контексте правовой конфликт являет собой универсальный способ взаимодействия субъектов права.

П.А. Астахов Динамическими показателями юридического конфликта являются, во-первых, конфликтная ситуация; во-вторых, конфликтное взаимодействие; в-третьих, завершение конфликта.

В условиях формирования в России правового государства требуется новый концептуальный подход к форме властнопринудительного разрешения юридических конфликтов. Юридический конфликт должен быть рассмотрен как конструкция, разрабатываемая для его урегулирования и разрешения в рамках установленных нормами права отношений. Эта конструкция имеет универсальный характер и в равной мере приспособлена для опосредования любых конфликтов как в сфере частного, так и в сфере публичного права. Особенности содержательных элементов и форм разрешения правовых конфликтов обусловлены характером правовых отношений, из которых они возникают.

Феномен конфликта, очевидно, является одним из ключевых в социальной жизни современного общества и человека. Существующий пока теоретический горизонт понимания данного феномена становится в условиях кардинальных изменений фундаментальных основ жизнедеятельности российского общества той границей, за пределами которой, как оказывается, находятся еще огромные содержательные «пространства», требующие для своего освоения более тонких и новых познавательных средств.

Это обновление выражено, главным образом, во внедрении элементов философско-правовой методологии в методологию общей теории права и юриспруденции в целом. Общетеоретическое обоснование правового конфликта связывается с пониманием его не только как формы социальной реальности, но и как формы внутреннего, в том числе и духовного, мира человека. И это означает, в свою очередь, что вопросы логики, «движения»

содержания правовых конфликтов выходят из тени традиционных теоретических вопросов юриспруденции и занимают должное место в более широкой системе познавательных интересов. В такой познавательной ориентации заложен большой гуманитарный и воспитательный смысл. Есть достаточные основания утверждать, что вопрос о сущности юридических конфликтов, равно как и вопрос о сущности социальных конфликтов вообще, не может быть поставлен в полном объеме юридической теорией; стало быть, в данном вопросе юридическая теория должна обратиться к философской интерпретации проблемы.

Разрабатываемая общая теория правовых конфликтов, в отличие от сложившейся юридической или социальной конфЮридические конфликты: современные формы и способы разрешения ликтологии, представляет собой органическое сочетание трех познавательных компонентов – философского, социологического и юридического, что позволяет данной теории выступать по отношению к конкретным проблемам отраслевой юридической теории в качестве одной из методологических и мировоззренческих основ. Методология общей теории правовых конфликтов позволяет охватить познавательным инструментарием широчайший диапазон социально-духовных проблем общественной жизни. Для нормального пользования этой методологией следует обеспечить полноту и проявленность всех ее элементов, а также найти оптимальную «конфигурацию» этих элементов.

Конфликт, как социальное явление, представляет собой одну из возможных форм проявления того противоречия, из которого возникает, приобретая собственное сущностное содержание. В основе каждого правового конфликта лежат конкретные социальные противоречия, имеющие свои структурно-содержательные параметры. В противоречии как универсальной структуре можно выделить несколько ведущих конкретных типов. Своеобразие последних определяется прежде всего характером взаимодействия противоположностей.

Но не каждое противоречие приводит к конфликту. Противоречие перерастает в конфликт, когда индивиды или социальные группы сознают противоположность своих интересов, когда складываются соответствующие мотивации и типы поведения, проявляющиеся в прямом столкновении. Индикатором социального конфликта служит социальная напряженность.

Масштабное развитие социальных конфликтов свидетельствует о наличии в обществе дестабилизирующих процессов и дезорганизации общественных структур, призванных обеспечивать стабильность.

Задача юриста заключается не в том, чтобы воспрепятствовать возникновению конфликтной ситуации и перерастанию ее в конфликт, а в том, чтобы контролировать этот процесс, направляя его в желательное русло. Смысл управления сводится к тому, чтобы вовремя распознать истинные причины конфликта, изменить доступными средствами ситуацию, добиться, в конечном счете, положительного исхода.

Для управленческой науки и практических приложений конфликтологии наиболее приемлемым будет следующее определение: правовой конфликт – это нормальное проявление социально-правовых связей и отношений между людьми, способ взаимодействия при несовместимости взглядов, позиций и П.А. Астахов интересов, противоборство взаимосвязанных, но преследующих собственные цели двух или более сторон.

По своему содержанию функции правового конфликта охватывают как материальную сферу (связаны с экономическими интересами), так и духовно-нравственную (способны повышать или ослаблять социальную активность, поддерживать или подавлять оптимизм, воодушевление людей). Можно выделить ряд функций, имеющих наиболее существенное значение в деле управления поведением людей. Важнейшая функция правового конфликта – активизация социальных связей, придание взаимодействию людей и их отношениям большей динамичности и мобильности. Это сказывается на темпах социально-экономического развития как в обществе, так и в отдельно взятой организации, определяет степень делового настроя.

Правовой конфликт значим как средство инновации, содействия творческой инициативе. Обычно конфликт стимулирует инициативу, творческую активность, мобилизацию созидательных сил, поиск нестандартных подходов к решению сложных проблем. Но конфликт может и усиливать проявления недоброжелательства в отношениях между теми, кто вовлечен в противостояние, вызывая у них неудовлетворенность, снижая эффективность их работы. Конфликт, как правило, расширяет возможности получения информации о состоянии организации качествах людей, занятых совместной деятельностью. Достигая разрядки напряженности между участниками конфликта, улаживая возникшие и обострившиеся разногласия, удается избежать значительного материального ущерба и нравственных потерь.

Таким образом, правовые конфликты имеют функциональную нагрузку, отражающую природу права в целом. Это означает, что можно не только через систему функций права раскрыть систему функций любого юридического конфликта, но и, наоборот, через систему функциональных характеристик юридического конфликта можно выразить всю систему сущностных функций юридического права. Второе направление представляется более важным и теоретически перспективным, поскольку позволяет идти от конкретного к общему, то есть следовать базовому принципу всякого научного познания.

Столкнувшись с широкой дифференциацией правового конфликта, социология права, развивая конкретно-социологические исследования, раздвигает границы юридической конфликтологии, стремясь применить ее выводы в профилактике правонарушений и обосновании направлений нормотворчества в различных Юридические конфликты: современные формы и способы разрешения отраслях права. Социология правового конфликта направлена на изучение его социальной обусловленности и содержания; на изучение механизма его действия и эффективности разрешения правового (юридического) конфликта.

Ряд правовых конфликтов сочетают правовые и неправовые элементы, которые, в силу своей подвижности, могут изменить структуру конфликта. Такого рода конфликты принято называть смешанными. Тенденции их развития могут быть различны в зависимости от воздействия факторов и обстоятельств. Однако существуют правовые конфликты, возникающие и развивающиеся как следствие противоречий в правовых нормах; такие конфликты изначально являются юридическими.

Конфликт между естественным и позитивным правом свойствен любому обществу, на каждом этапе развития государства и права. Отмечается, что бесконфликтность в условиях тоталитаризма есть скрытая форма проявления множества юридических конфликтов, порой подавляемых весьма жестоко.

Возможности предотвращения, разрешения или прекращения правового конфликта, в принципе, шире, чем это определено правовой природой конфликта. Однако в большинстве случаев для юридического вмешательства в конфликт с самого начала существуют правовые основания.

Юридический конфликт – сложное явление, включающее множество аспектов. Каждая сторона может быть одновременно вовлечена и в другие конфликты, обрастающие большим числом участников. И все же именно противоборствующие стороны – стержень конфликта. Если одна из них по той или иной причине отпадает, конфликт прекращается или изменяется состав его участников. В конкретном конфликте противоборствующие стороны индивидуализированы и потому незаменимы.

Разумеется, к важнейшим характеристикам противоборствующих сторон, подчас однозначно определяющим исход конфликта, относятся их физические, социальные, материальные и интеллектуальные возможности, навыки и умения. Таким образом, субъекты правового конфликта – это субъекты права, реализующие в рамках конфликтного отношения свои материальные и нематериальные интересы.

Признание юридического конфликта в качестве формы социального конфликта означает не только то, что все родовые признаки социального конфликта должны также усматриваться и в юридическом конфликте, но и то, что в юридическом конфликте всегда в «свернутом виде» присутствуют элементы, свойственные П.А. Астахов политическим, моральным, экономическим, психологическим и т.д. конфликтам. Из этого следует, что адекватность разрешения юридических конфликтов возможна лишь в случае, если все эти компоненты будут учитываться.

При этом, с одной стороны, конфликтность предстает как базовое, имманентное свойство всех элементов правовой сферы;

с другой стороны, в самих правовых конфликтах становятся различимыми многие структурные и динамические компоненты, которые до сих пор не способна, в силу отсутствия адекватного инструментария, устанавливать юридическая конфликтология.

В первую очередь, правовые конфликты должны рассматриваться в контексте теории правоотношения. Довольно часто конфликт уже с самого начала имеет юридическую основу. Это происходит в тех случаях, когда стороны связаны правовыми отношениями, и именно эти отношения выступают в качестве объекта конфликта или мотива поведения участников. Правовым противоречием следует считать социальное по своей природе и генезису столкновение правоспособных субъектов, их конкурирующих желаний, потребностей, интересов. Такое противоречие становится конфликтом тогда, когда его содержание выходит за нормативные рамки существующего законодательства и требует для его урегулирования вмешательства органов правосудия.

В содержании каждого социального конфликта обязательно присутствуют ценностные компоненты этического характера.

Скрытые от непосредственного созерцания, они трансформируют нормативно-ценностную структуру каждого правового конфликта, придают его динамике определенную устремленность и характерный темп, фактически превращая его в моральноправовой конфликт.

Рациональные средства и умения в каждом отдельном случае четко отличать правомерное поведение от неправомерного, давать поведению правовую оценку являются важной составной частью общественной и индивидуальной правовой культуры, мощным регулятивным механизмом.

Как известно, значительная часть правовых конфликтов вызвана правомерными действиями противоборствующих субъектов: это и столкновение противоположных интересов, и противоборство стремлений… Для их характеристики важно выяснить природу правомерного поведения.

Общий подход к толкованию понятия правомерного поведения достаточно определился. Правомерное поведение Юридические конфликты: современные формы и способы разрешения есть поведение: а) совпадающее с требованиями норм права, б) соответствующее правовым предписаниям, в) не противоречащее нормам права, г) не запрещенное правом, д) требуемое или допускаемое правовой нормой. Как видно, все существенные признаки правомерного поведения связаны только с определенным отношением к правовым нормам. При этом считаются совершенно очевидными три фундаментальных факта:

1) установление соответствия или несоответствия правовой норме всегда возможно в каждом конкретном случае; 2) поскольку каждое правовое действие носит законченный, завершенный характер, постольку оценка действия (поведения) как правомерного или неправомерного может быть полной в каждом отдельном случае; 3) правовые нормы в каждом конкретном случае всегда первичны по отношению к правовому действию (поведению) и потому являются полностью достаточными основаниями правовой оценки отдельного действия.

В рамках простого сравнения действий с существующими нормами права проблему правомерности поведения решить полностью нельзя, а потому ограничение проблемы разрешения правового конфликта конкретной ситуацией всегда ведет к частичному и поверхностному разрешению конфликта.

Концепция спора как юридической формы конфликта в ее различных вариациях получила распространение не только в гражданском, но и других отраслях права. В теории выделяют признак, который отличает конфликт от спора: конфликт – явление, связанное с неправомерными действиями. Данное понимание отразило существующую в общественном сознании тенденцию представлять конфликт прежде всего как негативное явление. Однако правовой спор не только возникает из конфликта и в виде правонарушения имеет его своим основанием, но и сам является специфической юридической формой конфликта. Правовой спор может быть связан с правонарушением как юридическим конфликтом и опосредовать его разрешение.

Вместе с тем, опосредование правовых конфликтов спором может отсутствовать, а сам спор – не иметь своим основанием реальное правонарушение. Все это свидетельствует о том, что и правонарушение, и правовой спор могут являть собой два самостоятельных вида юридического конфликта.

Правовой спор должен рассматриваться в единстве его субъективной стороны – осознание субъектами или одним из них конфликтности ситуации и выражение несогласия с действиями другого субъекта – и объективной стороны, включаюП.А. Астахов щей охранительное правоотношение, в котором посредством определенных действий по устранению конфликтной ситуации реализуется субъективная оценка.

Таким образом, продемонстрировано, что проблематика конфликта весьма органично вписывается в систему проблем общей теории права, а потому, рано или поздно, должна сформироваться как самостоятельная теория, способная охватить всю проблематику современной общеправовой теории.

О КЛАССИФИКАЦИИ СПЕЦИАЛЬНЫХ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ*

Наиболее общими универсальными правовыми режимами являются режимы отраслей права и законодательства.

С. С. Алексеев под юридическим режимом отрасли понимает «особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования – особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»1.

Административное право также имеет свой отраслевой режим, который базируется на методах административно-правового воздействия и определяет правовое положение субъектов административно-правовых отношений.

Административно-правовой режим регулирует деятельность органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения с физическими и юридическими лицами. Поэтому его можно определить как общий режим деятельности субъектов исполнительной власти, который регламентирует типичные управленческие отношения. Он рассчитан на повседневную исполнительную и распорядительную деятельность органов исполнительной власти.

В то же время в отрасли административного права действуют различные правовые режимы. Их действие направлено на обеспечение эффективности государственного управления 2.

Любая его область обладает определенными административноправовыми режимами (таможенный, санитарный, налоговый, режим безопасности дорожного движения и др.), которые установлены в соответствующих федеральных законах и подзаконных актах3.

Д. Н. Бахрах в зависимости от условий деятельности органов управления отраслевой административно-правовой режим разделяет на общий режим деятельности государственной администрации, который «рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации и специальные административно-правовые режимы, * Статья подготовлена с использованием СПС Консультант Плюс.

Н.Ф. Попова которые применяются на определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета, когда требуются особые меры исполнительной деятельности»4.

Мы считаем, что существует общий отраслевой административно-правовой режим, режимы отраслей государственного управления и специальные административно-правовые режимы.

Под специальными административно-правовыми режимами понимаются особые правовые режимы деятельности органов государственной власти, которые допускают ограничение правосубъектности физических и юридических лиц и вводятся для обеспечения безопасности личности, общества и государства в конкретных сложившихся обстоятельствах 5.

Можно выделить три основные цели введения таких режимов: 1) нейтрализация внутренних и внешних угроз охраняемым интересам личности, общества, государства; 2) нормализация обстановки, создание необходимых условий для функционирования субъектов исполнительной власти; 3) реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц.

К внутренним угрозам следует отнести: а) чрезвычайные ситуации природного характера (землетрясения, лесные пожары, наводнения и т. д.); б) чрезвычайные ситуации социального характера – попытки свержения конституционного строя РФ, нарушение целостности территории (массовые беспорядки, внутренние вооруженные конфликты и т. п.); в) чрезвычайные ситуации техногенного характера (аварии, катастрофы на опасных производственных объектах; г) несоблюдение специального порядка осуществления хозяйственной, природоохранной, градостроительной и иной деятельности на определенных территориях (например, в водоохранных зонах рек и водоемов, на территории лесов, выполняющих защитные функции, и т. п.), а также на территориях, являющихся зонами государственно-правовой охраны (в ЗАТО, пограничных зонах и др.); д) несоблюдение установленного порядка пользования предметами повышенной опасности (оружие, наркотики и т. п.) или сведениями, представляющими государственную тайну… К внешним – агрессию против РФ или непосредственную угрозу агрессии.

Таким образом, можно выделить два основания введения этих режимов: 1) возникновение чрезвычайных (экстремальных) ситуаций социального, техногенного и природного характера;

2) появление носителя режима (например, территории, зараженной радиоактивными веществами).

О классификации специальных административно-правовых режимов Остановимся на регламентации административно-правовых режимов. Важная роль в этом вопросе принадлежит Конституции РФ. Во-первых, она закрепляет необходимость регламентации определенных режимов – таких, как чрезвычайное положение, военное положение, режим альтернативной гражданской службы и под. Во-вторых, определяет цели и пределы ограничения прав и свобод человека в условиях действия данных режимов.

В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ сформулированы три условия ограничения прав и свобод человека; они могут быть ограничены: !) только федеральным законом; 2) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; 3) только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях.

В ст. 56 указаны пределы ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Это положение реализовано в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении».

Регламентация специальных административно-правовых режимов осуществляется двояким образом. С одной стороны, они могут являться составной частью общих тематических федеральных законов («Об обороне», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») и подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»). С другой – выражаться в специальных нормативных правовых актах (например, в Федеральном законе «Об оружии», постановлении Правительства РФ от 24 февраля 1999 г. № 208 «Об утверждении Положения о зоне защитных мероприятий, устраиваемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия» и др.).

В законодательных актах устанавливается вид правового режима, его носитель, основания введения, субъект режимного управления, режимные правила (определяется, какого рода и от какого органа исполнительной власти необходимо получить разрешения на осуществление того или иного вида деятельности, какие действия подлежат обязательной регистрации или запрещаются без специального на то разрешения, какие виды ответственности предусмотрены за нарушение требований режима и др.).

Н.Ф. Попова После распада Союза ССР в России принято значительное число федеральных законов, устанавливающих специальные административно-правовые режимы: например, от 18 июля 1996 г. – «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с посл. изм. и доп.)6; от 13 декабря 1996 г. – «Об оружии» (с посл. изм. и доп.)7; от 22 июля 2005 г. – «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»8 и др.

Так как эти режимы в основном связаны с ограничением прав и свобод граждан, то они должны быть урегулированы только федеральными законами, с учетом предписания ст. Конституции РФ.

В то же время необходимо отметить, что без принятия необходимых подзаконных актов с целью конкретизации режимных правил, установленных соответствующим законом, обойтись невозможно. Так, в указах Президента РФ определяются меры по обеспечению важнейших государственно-правовых состояний (военного и чрезвычайного положения, мобилизации) территории их действия и другие вопросы. В постановлениях Правительства РФ детализируются общефедеральные режимы (санитарно-эпидемиологический режим 9, режим оружия 10 и т. п.). В актах федеральных органов исполнительной власти – режимы, вводимые на подведомственной им территории или объектах (режим санитарно-защитных зон, санитарно-защитных зон источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения и др.).

В последнее десятилетие система специальных административно-правовых режимов получила свое развитие, широко применяется в деятельности органов исполнительной власти, отражая многообразие выполняемых ими функций.

Классификация данных режимов направлена на систематизацию их правовой базы, повышение эффективности управления территориями и объектами, имеющими особый социальный статус.

Специальные административно-правовые режимы можно классифицировать по различным основаниям11.

По носителям режимы делятся на: территориальные (режим водоохранных зон водных объектов, придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.)12; режимы отдельных объектов (режим оборота наркотиков, оружия и др.)13; режимы видов деятельности (режим функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, государственной службы и др.)14.

О классификации специальных административно-правовых режимов По времени действия – на постоянные (режим национальных парков и др.) и временные (карантин, военное положение и др.).

По территории действия – на федеральные (чрезвычайного положения и т. п.), региональные (режим территориальной единицы с особым статусом в г. Москве – г. Зеленоград и др.) и местные режимы.

По правовой основе – на режимы, которые урегулированы:

федеральными конституционными законами (военное положение, чрезвычайное положение); федеральными законами (режим контртеррористической операции и др.); подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти (режимы различных охранных зон, санитарно-защитных зон и др.);

законами субъектов РФ (режим территориальной единицы с особым статусом в г. Москве и др.).

См.: Алексеев С. С. Теория права. М.: 1994. С. 105.

См.: Жданкин Д. С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Автореф. дис....канд. юрид. наук. – М.:

См.: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. № 50.

Ст. 4873; Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066 и др.

См.: Бахрах Д. Н. Административное право. – М., 2001. С. 412.

См.: Гущин В. В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. – М., 1996. С. 21 и др.

СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127.

См.: Постановление Правительства РФ от 24 февраля 1999 г. № «Об утверждении Положения о зоне защитных мероприятий, устраиваемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия» // СЗ РФ. 1999. № 10.

Ст. 1234.

См.: постановление Правительства РФ от июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»

// СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3878; 2000. № 24. Ст. 2587; 2002. № 11.

Ст. 1055,.

См.: Маилян С. С. О классификации административно-правовых режимов. Административное и административно-процессуальное Н.Ф. Попова право. Актуальные проблемы. – М., 2004. С. 124; Бахрах Д. Н. Указ.

См.: постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» // СЗ РФ. 1996. № 49.

Ст. 5567; Указ Президента РФ «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования от 27 июня 1998 г. № 727 // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3065 и др.

См.: ФЗ от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» // СЗ РФ. 1996. № 51.

См.: постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 121.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОЕКТЫ

ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Проблема становления демократической государственности в период деятельности Временного правительства России отнюдь не нова в отечественной историко-правовой литературе. Однако конституционные проекты, подготовленные Юридическим совещанием при Временном правительстве для представления в Учредительное собрание, оказались почти не исследованными. Единственная статья профессора С.Л. Ронина была опубликована в 1947 г. 1 В ней наряду с попыткой анализа некоторых конституционных проектов отражалась общая тенденциозность политических оценок и идеологических штампов того времени. А между тем эта проблема чрезвычайно важна с точки зрения исторического опыта формирования конституционных основ Российской государственности.

В результате Февральской буржуазно-демократической революции к власти пришло Временное правительство. В него вошли двенадцать человек, среди них шесть кадетов, остальные – октябристы и близкие к ним политики.

Деятельность Временного правительства, являвшегося в какой-то мере преемником самодержавия, была направлена, прежде всего, на укрепление своей легитимности и «удержание власти» до Учредительного собрания. Временное правительство ясно сознавало, что сложившаяся в стране ситуация требует безотлагательного проведения конституционных реформ. И в конце сентября 1917 г., напуганное стремительной большевизацией Советов и призраком грядущей социалистической революции, оно спешно взялось за разработку проектов новых Основных законов.

Разработка общего проекта конституции Российской республики была возложена Временным правительством на Особую комиссию при так называемом Юридическом совещании2.

Постановлением от 26 июля 1917 г.- на Юридическое совещание С.В. Левчук были возложены «подготовительные и организационные работы, связанные с открытием Учредительного собрания»3.

В состав Особой комиссии вошли наиболее авторитетные ученые-юристы, относившиеся в большинстве своем к партии кадетов (Н.Н. Лазаревский, В.Н. Гессен, А.И. Ивановский, В.Ф. Дерюжинский, А.А. Боголепов, Э.Э. Понтович, А.Э. Нольде, Б.Э. Нольде и др.)4.

Среди разработанных Особой комиссией проектов выделялись: «Об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании», «Тезисы по вопросу о верхней палате», статьи «Основных законов по вопросу об автономии».

Наиболее значительным представляется документ «Об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании» 5, который, no-существу, являлся «малой конституцией» Временного правительства. При разработке проекта учитывался опыт формирования государственности во Франции 1871-1873 гг., когда закладывались прочные основы «третьей республики»6.

Согласно проекту «осуществление исполнительной власти должно быть возложено на временного президента Российской республики» (ст.1) «впредь до постановления Учредительного собрания о его переизбрании, но не более 1 года» (ст.4). Подобная формулировка позволяла не только юридически оформить передачу власти Временным правительством Учредительному собранию, но также избрать и переизбрать Министра -председателя правительства (скорее всего, А.Ф. Керенского) в новом качестве – президента Российской республики. Преемственность статуса главы государства в свою очередь позволяла обеспечить реализацию кадетской идеи о сильной власти и гарантировать воплощение конституционных проектов.

Временный президент должен был осуществлять свои полномочия под «надзором Учредительного собрания и при содействии Совета Министров, пользующихся доверием Собрания» (ст.2).

Весьма показателен обширный руг полномочий временного президента. В проекте указывалось, что президент «наделяется правом законодательной инициативы» (ст.5) таким образом, что законопроекты вносятся на рассмотрение Учредительного собрания Советом Министром от имени президента. Далее в проекте подчеркивалось, что президент «наблюдает за исполнением законов и делает распоряжения, для сего необходимые (ст.8)... издает указы об устройстве, составе и порядке действий правительственных учреждений, за исключением судебного веКонституционные проекты Временного правительства России в 1917 году домства, испрашивая необходимые кредиты у Учредительного собрания (ст.9)... разрешает все дела управления», установленные для исполнительной власти (ст.10).

Проект предусматривал, что президент «руководит внешними сношениями...», что ему «принадлежит верховное начальствование над всеми вооруженными силами...»(ст. ст.11, 12).

Определяя полномочия временного президента, законодатель взял за образец Основные законы Российской империи года в той части, где определялись полномочия монарха, о чем свидетельствуют и следующие положения проекта.

Президент мог назначать и увольнять «председателя Совета Министров и министров, а также тех должностных лиц гражданского и военного ведомства, кои на основании действующих узаконений назначаются и увольняются верховной властью»

(ст.13). Кроме того, он должен был председательствовать в заседаниях Совета Министров (лишь в его отсутствие эта функция должна была выполняться председателем Совета Министров (ст.17) и лично к нему не могло быть «предъявлено никаких запросов» со стороны членов Учредительного собрания. Обращает на себя внимание крайняя расплывчатость пунктов проекта об ответственности президента перед Учредительным собранием. В нем лишь имелись упоминания о письменных и устных «объяснениях» президента, предоставляемых Собранию (ст. 6).

Непосредственная ответственность перед Учредительным собранием за «общий ход государственного управления» возлагалась не на президента, а на председателя Совета Министров и отдельных министров (ст.19). Более того, они же отвечали перед Собранием «за скрепленные президентом указы и распоряжения».

Однако, сознавая опасность полной идентификации положения временного президента с монархом, законодатель все же предусмотрел вариант использования института контрассигнатуры для прикрытия фактически неограниченных полномочий временного президента республики. Временный президент согласно этой юридической формуле мог всегда переложить свою ответственность на министров, оставаясь вне всякой реальной ответственности (об этом свидетельствовала ст.14 проекта).

Таким образом, речь шла о превращении будущего президента Российской республики в своеобразного диктатора, сосредоточивающего в своих руках все нити и руководящие центры государственного управления. Столь широкие и всеоС.В. Левчук бъемлющие прерогативы президента облегчали возможность бонапартистского переворота и установления либо режима твердой военно-диктаторской власти, либо реставрации монархии, что как нельзя лучше соответствовало «конституционным чаяниям» кадетско-монархического блока.

Представленный вариант республиканского строя, по версии законодателя, во многом повторял дух и принципы Основных законов Российской империи 1906г. и определял правопреемственность статуса главы государства. В результате, будь этот проект реализован, можно предположить вероятность установления в России сильной авторитарной власти. Необходимо отметить, что этот проект разрабатывался в условиях, когда Временное правительство, теряя реальную опору и власть, сделало ставку на силовое решение вопроса, стремясь ужесточить режим.

Большой интерес представляет собой и проект «Основных законов об автономии» (Федерации), разработанный Н.Н.Лазаревским7.

Основной принцип, пронизывавший этот проект, – это кадетско-монархическая идея «единой и неделимой России», которая совершенно не учитывала реальных деструктивных процессов, происходивших в провинции и национальных окраинах Российской Империи.

Провозглашая государство Российское «единым и неделимым» (ст.1), законодатель говорил лишь «о введении областной автономии» (ст.3) и при этом отмечал, что устройство областных учреждений и «пределы их ведомства» в делах местного законодательства и управления должны определяться центральной законодательной властью (ст.4). Из указанных положений проекта на роль наиболее «демократического» выдвигалось положение об «областной автономии», тогда как реальный процесс децентрализации в России привел к куда более сложным формам автономизма (национально-территориальной автономии, культурно-национальной автономии и т.д.). Наиболее четко в проекте оговаривалось, что «законы, изданные областными властями, не имеют обязательной силы, если противоречат...Основным законам, изданным центральной государственной властью...» (ст.5). Однако в проекте не содержалось ничего более определенного, напоминающего демократический принцип права наций на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств. Исключение составляла Финляндия, по поводу которой в проекте говорилось, что она в составе государства Российского «пользуется самостоятельностью на Конституционные проекты Временного правительства России в 1917 году основаниях и в пределах, установленных законом о взаимных отношениях России и Финляндии» (ст.2).

Общая тенденция ослабления реальной власти Временного правительства под воздействием революционного и национально-освободительного движения способствовала появлению и усилению национал-paдикальных группировок, лидеры которых требовали отделения «самостоятельных государственных образований». Объективность процесса роста сепаратизма дополнялась рядом субъективных факторов, например амбициями радикал-националистов. Все это ослабляло государственные связи и вело к развалу единой государственности, однако авторы проекта как бы не замечали этих процессов и, проводя мысль о необходимости демократизации государственного аппарата и определенной децентрализации, не сумели найти ту грань, которая отделяла децентрализацию в условиях демократического подъема от сепаратизма при ужесточении политического режима.

Таким образом, внешне неизменная форма государственного устройства – унитаризм, подверглась серьезной деформации, а созданный Особой комиссией проект, полностью игнорируя это обстоятельство, противоречил своему исходному названию – «об автономии и федерализме», продолжил унитаристские принципы Основных законов Российской Империи 1906 г.

Интересной и показательной представляется позиция Б.Э. Нольде, который пытался обосновать «единость и неделимость России», исходя из убеждения об отсутствии твердой исторической опоры для национально-территориального раздела. Признавая право национальностей на свободное развитие, он отмечал: «Многие русские национальности не знали самобытного политического существования в прошлом, и русские губернии составлялись, по выражению Лохвицкого, из административных станций, к которым приписывались отдельные части территорий»8. Он же не считал правильным и признание каких-либо особых прав за отдельной народностью, поскольку национальные меньшинства на той же территории могли быть ущемлены. Его позиция по национальному вопросу нашла свое отражение в решениях 9 съезда партии Народной Свободы в конце июля 1917 г., где отмечалось: «Государство может передать национальностям, действующим в качестве единых нетерриториальных публично-правовых союзов, осуществление... задач культурного управления, но под эгидой государства в порядке общегосударственного законодательства”.

С.В. Левчук Таким образом, фактическое сопоставление указанного проекта с реальными процессами в эволюции формы государственного устройства России начиная с середины июня 1917 г.

позволяет констатировать, что проект не отвечал фактическим условиям распада государства накануне событий Октября.

Из сохранившихся материалов Особой комиссии привлекает внимание интересный проект организации верхней палаты парламента, разработанный А.М. Кулишером и Б.Е. Шацким и вызвавший при обсуждении оживленную дискуссию на тему:

«Что лучше для Российской республики – однопалатная или двухпалатная система?»

Проект с официальным названием «Тезисы по вопросу о верхней палате», принятый на заседании 20 октября 1917 г., содержал лишь общие принципы организации двухпалатной системы в России.

Выступая с докладом, А.М. Кулишер отметил, что исходным моментом в его позиции являлся вариант компромисса между однопалатной и двухпалатной системой. С одной стороны, он отмечал необходимость верхней палаты как консервативного начала, сдерживающего нижнюю палату, а с другой – ее ограниченность как формы прикрытия «классовых интересов».

Говоря о вариантах однопалатной системы по образцу мелких южноамериканских республик (Пуэрто-Рико, Гондурас и т.д.), он признавал их несовершенство, особенно в условиях социально-экономических и политических неурядиц. Наилучшим выходом, дабы избежать недостатков той и другой системы государственных учреждений, он считал теорию существования одной па латы наряду с системой референдума. Анализируя коллизии во взаимоотношениях палат английского парламента, А.М.Кулишер отдал предпочтение палате Общин, которая чаще отражала «действительную волю страны». Кроме того, касаясь вопроса о полновластии верхней палаты, докладчик заявил, что возможно предупредить ослабление влияния нижней палаты «при наличности условия избрания членов верхней палаты из среды представителей автономных местностей и общественных организаций...». «Между тем, – продолжал он, – при существовании единой палаты вся власть сосредоточивается в ее руках, и это чрезмерное влияние парламента вредно отражается на ходе законодательства». Учитывая условия России, он полагал правильной оформление двухпалатной системы и отрицал возможность проведения референдума в случае отклонения его проекта9.

Конституционные проекты Временного правительства России в 1917 году Следующий содокладчик Б.Е. Шацкий отметил необходимость создания верхней палаты по образцу английской палаты Лордов, наделенной правом «суспенсивного вето» по отношению к биллям палаты Общин. Причем он отмечал, что «гарантия соблюдения воли народа заключается в естественном роспуске палат».

В выступлении Б.Ф. Дерюжинского прозвучала мысль о том, что «существование второй палаты может привести законодательное творчество к системе разделения труда и тем самым исправить ошибку прежнего строя, когда все законопроекты обязательно поступали в Государственную думу, а Государственный совет не обладал правом законодательной инициативы».

Представляется важным принципиальное согласие всех членов Комиссии в том, что в случае формирования верхней палаты она должна быть сильной, так как не было смысла в слабом представительном органе, если он действительно таковой.

Убежденный сторонник однопалатной модели В.М. Гессен раскрыл политический аспект проблемы весьма откровенно: «Существование двух демократических палат является бесцельным политическим учреждением... Если демократия не созрела, то нужно другое средство – монархия»10. Весьма примечательным был его вывод о недопустимости строить правовой порядок на произволе, и пока эта ошибка не будет исправлена, никакие учреждения не помогут.

По-существу, общий анализ выступлений членов Комиссии убеждает, что, декларируя необходимость федеративного государственного устройства России, никто и не помышлял о реальной федерации.

По вопросу об отношениях между палатами Комиссией был указан основной принцип, согласно которому «воля непосредственного народного представительства должна обязательно стать законом страны в тот момент, когда отпадают серьезные сомнения о ее соответствии действительной воле»11. Исходя из этого, была отвергнута система разрешения конфликтов посредством соединенных заседаний палат и признан правильным вариант, при котором окончательное решение оставалось за нижней палатой, но лишь после представления ею своей политики на суд избирателей и с их одобрения. Это положение закреплялось следующим правилом: «Если законопроект, принятый нижней палатой и отклоненный верхней (причем, к отклонению приравнивается внесение поправок, на которые нижняя палата не С.В. Левчук согласилась), будет снова принят нижней палатой в течение 1-й сессии после ее переизбрания (путем или роспуска, или естественного окончания срока полномочий) в том же виде, как он был принят первый раз, то такой проект становится законом без представления его в верхнюю палату»12. Но из этого порядка исключались, по мнению Комиссии, дела финансовые, по которым верхняя палата должна была обладать лишь совещательным голосом, то есть эти законопроекты утверждались окончательно только нижней палатой (по английскому варианту).

Таким образом, верхняя палата парламента мыслилась ограничительным, сдерживающим органом в двухпалатной системе.

За двухпалатность высказалось большинство членов Особой комиссии (11 против 7). Большинством в 11 голосов против было отклонено предложение о «демократизации» верхней палаты путем обеспечения в ней «справедливого представительства интересов реальных групп»13.

По вопросу о равноправии палат большинство (7 против 4) высказалось за него. Окончательное решение Комиссии – «передать решение о “палатности” Учредительному собранию с рекомендацией варианта двухпалатного парламента (в соответствии с английским государственным порядком после 1911 года, при котором за верхней палатой закреплялось право суспенсивного вето)».

Подводя итог общему анализу «Тезисов о верхней палате», следует отметить, что представленный вариант организации двухпалатного парламента полностью соответствовал политической программе Временного правительства. «Тезисы» фактически обеспечивали более высокий статус верхней палаты, так как при разногласиях палат нижняя палата распускалась и проект закона, по которому возникали разногласия, должна была подтвердить нижняя палата в новом составе. Это позволяло более консервативной верхней палате блокировать решения нижней в необходимых для этого случаях. Кроме того, представленный в тезисах порядок формирования верхней палаты парламента более соответствовал принципам унитарного государственного устройства, нежели федеративного.

Последним в серии конституционных проектов был «Проект постановления Временного правительства об ограждении безопасности Учредительного собрания и охранение порядка в его здании»14.

Согласно проекту устанавливались «Временные правила», которые закрепляли статус «коменданта» здания Учредительного Конституционные проекты Временного правительства России в 1917 году собрания (ст.2), назначаемого и увольняемого председателем Собрания. Статус председателя Собрания в проекте рассматривался особо, ему предполагалось передать в «исключительное распоряжение» некоторые воинские части (ст.4), право контроля за недопущением введения какой-либо иной вооруженной силы (ст.5).

В отношении посторонних лиц, которые могли присутствовать на заседаниях Собрания, отмечалась, что порядок их пребывания регламентируется председателем Собрания с учетом ряда ограничений: «... выражать какие-либо знаки одобрения или порицания», «...нарушать благопристойность, тишину и т.д...».