«Реформа публичной администрации в Чешской Республике – Jan Hladk, Vclav Kopeck Март 2013 Научно-исследовательская работа была подготовлена в рамках проекта под названием Реформа публичной администрации в странах ...»

Исследовательская работа

Реформа публичной администрации в Чешской Республике

–

Март 2013

Реформа публичной

администрации в Чешской

Республике

–

Jan Hladk, Vclav Kopeck

Март 2013

Научно-исследовательская работа была подготовлена в рамках проекта под названием

«Реформа публичной администрации в странах Вышеградской группы: уроки для Беларуси и

Украины». Проект осуществляется при поддержке Вышеградского Международного Фонда.

© 2013 Ассоциация по международным вопросам. Все права сохранены.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике – Март 2013 Содержание Введение

2. Состояние публичной администрации

2. 1. Cтруктура и существующие проблемы

2. 2. Децентрализация и деление на регионы

2. 2. 1. Сложности регионального деления

2. 3. Финансирование региональной/ местной администрации

2. 4. Государственные контролирующие органы

3. Эффективность публичной администрации

3. 1. Анализ текущей ситуации

3. 2. Эффективная публичная администрация

3. 3. Каталог государственных услуг

4. Современные подходы к управлению персоналом

4. 1. Анализ текущей ситуации

4. 2. Закон о службе государственных служащих в административных органах и о вознаграждении таких служащих и других работников административных органов (Закон о службе)

4. 2. 1. Управление персоналом

4. 3. Поправки к закону о государственных служащих

4. 4. Портал кадровых ресурсов

4. 5. Закон «О должностных лицах местного самоуправления»

4. 6. Управление персоналом на местном уровне (населённые пункты)........ 4. 7. Этический кодекс

4. 7. 1. Министерства

4. 7. 2. Населённые пункты и регионы

5. Разумное администрирование

5. 1. Коммуникационная инфраструктура государственного управления..... 5. 2. Электронная библиотека законопроектов (eKLEP)

5. 3. Цифровая карта государственного управления

5. 4. Информационная система основных реестров

5. 5 Информационная система электронных почтовых ящиков

5. 6. Оценка

6. Заключение

7. Рекомендации

7. 1. Состояние публичной администрации

7. 2. Эффективность публичной администрации

7. 3. Современные подходы к управлению персоналом

7. 4. Разумное администрирование

Список литературы

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике – Март Введение Данное исследование, являющееся частью проекта «Реформа публичной администрации в Вышеградских странах: Уроки для Беларуси и Украины», фокусируется на чешский опыт реформы публичной администрации. Целью исследования является анализ различных аспектов общественного администрирования: от децентрализации - к управлению персоналом. В исследовании также будут представлены недостатки и преимущества чешской реформы.

Каждая страна в регионе Центральной Европы проводила реформы по-своему, и Чешская Республика не является исключением. Сочетание давления общественного мнения, условий присоединения к ЕС, политических приоритетов различных политических партий; борьба за власть между партиями, внутрипартийная борьба и борьба внутри органов государственной власти – всё это представляет собой среду, которая, с одной стороны, часто была ориентирована на реформы, но с другой стороны - не позволяла с успехом и в полном объёме эти реформы осуществить.

Тем не менее, информация именно об этом опыте может стать полезным активом для реформаторски настроенных представителей гражданского общества, ученых и политиков в Беларуси и на Украине. В ходе проведения реформ необходимо учитывать как негативные последствия - в случае если процесс не закончен, так и рассчитывать на положительные результаты - если реформа осуществляется успешно.

Поэтому, мы хотим привести как положительные, так и отрицательные примеры, чтобы показать, чему стоит следовать при реализации реформ и чего следует избегать.

Большая часть исследования ориентирована на государственный уровень управления, так как эффективное управление на высшем уровне является непременным условием для успешной администрации в любой стране. Тем не менее, когда это уместно, мы приводим примеры управления на региональном или местном уровнях. Прогрессивный мэр часто может сделать больше в области управления персоналом, чем любой министр.

Структура этого документа соответствует вопросам, которые мы получили от белорусских и украинских партнеров. Невозможно осветит все детали в ограниченном объеме этой исследовательской работы, поэтому мы поставили перед собой цель - охватить важнейшие аспекты реформ. Многие аспекты должны быть освещены в контексте, который представляет дополнительную информацию, и, надеемся, может послужить источником вдохновения.

Документ состоит из семи частей, включая введение. Первая глава, «Состояние публичной администрации», представляет действующую структуру государственного и общественного управления и основные реформы, произошедшие в последние 20 лет. Речь идет о внутренних структурных подразделениях, децентрализации и делении на регионы, о финансировании и, в меньшей степени, о контрольных полномочиях. За ней следует глава, «Эффективность публичной администрации», которая описывает чешский опыт измерения и оценки 3 эффективности общественного управления. В третьей главе «Управление Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Март персоналом», представлен анализ затрат и выгод нынешнего подхода к управлению человеческими ресурсами, включая раздел «Этический кодекс». Четвертый и заключительный тематический раздел, «Разумное администрирование», описывает развитие компьютеризации и дигитализации государственных услуг и связей с общественностью. За основной частью исследования следуют «Заключение» и «Рекомендации».

В используемой терминологии мы попеременно приводим слова "государственный служащий" и "чиновник". Первый термин исходит от наших предпочтений, так как люди, работающие на государственной службе должны быть и, в определенной степени, уже являются государственными служащими. Тем не менее, второй термин ближе к чешскому слову "ednk". Впрочем, как это подробно описано в тексте, оба термина являются проблематичными из-за отсутствия Закона о службе на государственном уровне, и наиболее подходящим был бы термин «государственный сотрудник».

2. Состояние публичной администрации 2. 1. Cтруктура и существующие проблемы Организация и функционирование центральных органов государственного управления определяется Законом № 2/1969 Сб. «Об учреждении министерств и других центральных административных органов Чешской Республики», согласно последним поправкам. Этот Закон о полномочиях (ЗП) в настоящее время устанавливает министерств и 11 других центральных органов государственного управления (таких, как Администрация правительства или Чешское статистическое управление).

Центральное государственное управление также включает в себя различные административные органы с общереспубликанскими полномочиями, которые подчинены одному из министерств, но которые не указаны в законе (например, Чешская торговая инспекция или Центральное земельное ведомство). Кроме того, ЗП определяет сферу деятельности и обязанности министерств. Министерства возглавляют министры, которые, по закону, отвечают за их управление.

Министерства контролируются и координируются правительством (§ 28). В теории, эффективное управление должно быть основано на балансе между независимостью министерств и координацией со стороны центрального правительства.

Тем не менее, на практике эта схема не всегда работает, и связанные с этим проблемы влияют как на координацию процесса реформирования, так и на четкую формулировку реформ. Министерства, управляемые разными политическими партиями, соперничают друг с другом за власть и хотят быть как можно более независимыми. Премьер-министр часто в состоянии контролировать только министерства, которые управляются его партией, но, даже в этом случае, его власть Ministerstvo vnitra R, Analza aktulnho stavu veejn sprvy, 4 http://www.mvcr.cz/soubor/analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy-pdf.aspx.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Март может быть ограничена, например, из-за слабой позиции внутри партии. Для того, чтобы проводить реформы, премьер-министр должен быть в состоянии получить полную поддержку своей партии и быть достаточно весомым в переговорах с партнерами по коалиции. Как будет объяснено позже, отсутствие Закона о службе позволяет политикам занимать многие должности в государственном аппарате и вместе со своими союзниками бороться за ещё большую власть.

С другой стороны, ситуация, при которой различные министерства пытаются получить как можно больше власти и не хотят с ней расставаться, характерна для многих государств по всему миру. Структуры государственного управления, как правило, консервативны и предпочитают старые, "проверенные" способы новым.

Вопрос состоит в том, какой тип руководства и какая политика может преодолеть эти препятствия? Чешский опыт показывает как положительные, так и отрицательные примеры.

Последующие подразделы в большей степени опираются на «Анализ современного состояния государственного управления», опубликованный Министерством внутренних дел2. В этом документе подробно описываются децентрализация и финансирование государственного и общественного управления.

2. 2. Децентрализация и деление на регионы Деление на регионы закреплено в чешской политической системе в ст. Конституции ЧР, которая определяет конституционную основу для деления на единицы местного самоуправления (населённые пункты) и более крупные административно-территориальные единицы (иногда переводится как высшая территориальная самоуправляемая единица). Конституционный закон № 347/ устанавливает 14 регионов, действующих с 1 января 2000 года. Регионы и населённые пункты непосредственно устанавливаются и регулируются законом «О населённых пунктах» (№128/2000) и законом «О регионах» (№ 129/2000).

Основным законом, связанным с развитием регионов, является закон №248/2000 Сб., «О поддержке регионального развития», который определяет направления поддержки, инструменты и сферы деятельности основных участников. В § 11 перечислены основные компетенции Министерства регионального развития, которое является центральным координирующим органом региональной политики. Министерство выполняет следующие функции:

распоряжается средствами, выделенными государством на обеспечение жилищной, региональной политики;

координирует деятельность министерств и других органов центральной власти в обеспечении жилищной, региональной политики государства, в том числе Ministerstvo vnitra R, Analza aktulnho stavu veejn sprvy, 5 http://www.mvcr.cz/soubor/analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy-pdf.aspx.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Март координирует финансирование, даже если министерство не является непосредственно ответственным за фонды;

предоставляет и обеспечивает методическую помощь регионам, городам, населённым пунктам и их структурным подразделениям; координирует процессы, связанные с присоединением регионов к европейским региональным структурам. Министерство было создано в 1996 году как центральный орган управления региональной политикой. Его целью также является создание всеобъемлющей стратегии регионального развития. Тем не менее, важно отметить, что в момент создания министерства термин "региональная политика" еще не был определен и закреплен в законодательстве, поэтому министерство существовало юридически раньше, чем государственные политики, с которыми оно должно было работать.

Регионы сами несут ответственность за общеобразовательные школы, за обеспечение транспортной инфраструктуры (например, техническое обслуживание и ремонт шоссейных дорог второго и третьего класса), за обеспечение функционирования системы здравоохранения или за защиту окружающей среды в регионах. Населённые пункты ответственны за вопросы местного значения и развития, начальные школы и 2. 2. 1. Сложности регионального деления Деление на регионы не так однозначно, как может показаться. На самом деле, в настоящее время оно очень запутано и для широкой общественности трудно понятно.

Согласно Конституции, территория разделена на единицы местного самоуправления (населённые пункты) и высшие территориальные самоуправляемые единицы (регионы). В этой схеме не существует иерархической подчиненности, так как у обеих административных единиц различные обязанности и компетенции, на которые они не могут повлиять. Существует, однако, много ситуаций, при которых населённые пункты и регионы взаимодействуют, например, в случае субсидий. Чешская Республика функционирует на основе, так называемой комбинированной модели государственного управления, это означает, что регионы и населённые пункты, кроме своих собственных обязанностей, исполняют ещё и переданные полномочия центральной администрации.

Населённые пункты (восстановлены в 1990) имеют равную юридическую силу, но могут быть разделены на 7 основных категорий в зависимости от их полномочий – населённый пункт с расширенными полномочиями; населённый пункт с уполномоченным муниципалитетом; населённый пункт с правом давать разрешение на строительство; населённый пункт с правом вести книгу записей актов гражданского состояния; населённый пункт, оформляющий правовые документы; населённый пункт Zkladn legislativa regionln politiky v R, http://www.regionalnirozvoj.cz/index.php/zakladnilegislativa-regionalni-politiky-v-cr.html.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Март с Czech POINT4 и населённый пункт с минимальным объёмом полномочий управления. Так как эти категории могут дополнительно комбинироваться, нынешняя ситуация является не совсем понятной.5 Каковы различия между населёнными пунктами? Исходя из названия, некоторые услуги доступны только в определённых населённых пунктах, или, точнее, некоторые населённые пункты предоставляют отдельные услуги другим населённым пунктам. Сельский житель, который хочет построить дом, должен попросить разрешения в вышестоящем населённом пункте, у которого есть полномочия выдавать разрешение на строительство. Похожие, не требующие особого разъяснения примеры, могут быть приведены и по отношению к другим категориям.

Если учесть численность чешского населения, то количество населённых пунктов довольно большое. Официальные статистические данные, опубликованные Министерством внутренних дел, насчитывают 6250 населённых пунктов,6 что является одним из самых высоких чисел в ЕС (для сравнения, в Германии с 80-ю миллионами жителей, насчитывается около 12 000 муниципалитетов).

Регионы были созданы в соответствии с законом «О высших территориальных самоуправляемых единицах», № 347/1997 Сб., вступившем в силу в 2000 году. Что касается территории, регионы очень похожи на районы, существовавшие в период с 1949 - 1960 гг. Они включают практически все районные центры среднего значения (включены территории округов, созданных в 1960 году; ни один из округов не поделен между двумя регионами), и можно сказать, что основное деление регионов исторически обосновано. Такие параметры, как количество жителей, населённых пунктов, больниц или школ не играли значительной роли во время создания регионов.

По непонятной причине региональная структура не соответствует классификации NUTS ЕС. Региональное деление NUTS 2, или регионы взаимодействия, существуют для выполнения обязательств ЕС, для статистических целей, или, можно сказать, самое главное - для распределения средств ЕС.

Создание новой региональной структуры должно было отменить ранее существовавшее подразделение на 76 округов и 7 регионов, и одновременное существование обоих единиц деления считалось временным. Однако, это временное состояние дел, то есть параллельное существование старых округов (созданных в 1960) и новых населённых пунктов с расширенными полномочиями (предоставляющих основные услуги соседним муниципалитетам) по-прежнему существует и усложняет территориальное деление с правовой, административной и гражданской точки зрения. Согласно тому же закону, существуют ещё и 7 регионов, не считая 14-ти регионов, созданных в 2000 году. Это дублирование опять-таки совершенно нелогично, особенно, если учесть, что некоторые регионы имеют CzechPOINT is a place of contact with state administration where a citizen can perform many administrative tasks electronically without going to different offices. Citizen may perform these activities at any CzechPOINT in the Czech Republic.

Ministerstvo vnitra R, Analza aktulnho stavu veejn sprvy, http://www.mvcr.cz/soubor/analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy-pdf.aspx.

Ministerstvo vnitra R, Poty obyvatel v obcch, 7 http://www.mvcr.cz/clanek/statistiky-pocty-obyvatel-v-obcich.aspx.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Март одинаковое название, но располагаются на различной географической территории.

Упомянутые 7 регионов по-прежнему используются для территориального разграничения сферы полномочий судов и региональной прокуратуры. В целом, семи региональных судов достаточно, чтобы эффективно решать судебные дела в Чешской Республике, тем не менее, их существование вызывает недоумение и ослабляет статус 14-ти регионов в глазах широкой общественности.

Чтобы показать, как смешение различных типов регионов может осложнить жизнь граждан, мы приведем пример округа Вшетин. Округ Вшетин является частью Злинского края (региона), который управляет административными делами Вшетина.

Однако, с точки зрения права, округ Вшетин разделён между региональным судом в Брно (административное право), при этом некоторые дела рассматриваются в Остраве (гражданское и уголовное право). В то время как система населённых пунктов вполне функциональна, региональное деление является более проблематичным. Во-первых, очень низка явка на выборы. В первых региональных выборах в 2000 году приняли участие 33,64% избирателей, в последних выборах, в 2012 году - 36,89%.8 На основании неофициальных данных, можно сказать, что граждане часто не понимают, какие у региональных властей обязанности и полномочия, они не понимают, почему должна существовать региональная администрация между населёнными пунктами и центральной властью.

Во-вторых, в связи с тем, что регионы не находятся под тщательным общественным контролем, можно сказать, что они более склонны к коррупции. В последнее время было много коррупционных скандалов, особенно связанных с фондами ЕС. В-третьих, существующее региональное деление привело к значительному увеличению бюрократического аппарата без надлежащего повышения удовлетворенности граждан с государственными службами. Наконец, так как регионы не привлекают большого внимания общественности, они потенциально являются крупными источниками незаконной деятельности; это помогает воспитывать поколение политиков, которые вносят элемент злоупотребления властью в государственную политику.

Территориальное деление в 2000 году Территориальное деление в 1960 году пунктов Наименьшая Территориальные По-прежнему По-прежнему административная самоуправляемые используются для используются для Разделены на 7 Ответственны в случае Бюро по разграничении категорий с основном за трудоустройству и сферы полномочий полномочиями. инфраструктуру, социального региональной Potil, Luk, „zemn reforma veejn sprvy a zemn lenn sttu,“ in Days of Public Law, Masarykova Universita v Brn, 2007, 1344-1351.

Regional Election Results in 2000 and 2010 http://volby.cz/pls/kz2000/kz4?xjazyk=CZ&xdatum=20001112, 8 http://volby.cz/pls/kz2012/kz4?xjazyk=CZ&xdatum=20121012.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Март образованием и т.д. и Совет (не те, что в Главные органы населённых Собрание депутатов и Совет.

Таблица 1: Основные единицы административно-территориального деления, отредактировано авторами 2. 3. Финансирование региональной/ местной администрации Для того, чтобы осуществлять делегированные государственные полномочия, муниципалитеты получают субсидии, об использовании которых они не должны отчитываться. Таким образом, денежные потоки контролируются не в полной мере, нет обратной связи с центральной администрацией и трудно определить, какая сумма нужна для исполнения обязанностей. Некоторые муниципалитеты выполняют одинаковые услуги с различными затратами. Общий доход местных органов власти можно разделить: на налоговые доходы, неналоговые доходы, доходы с капитала и субсидии. Налоговые доходы составляют более 50% муниципальных доходов. Они состоят из двух основных групп:

поступлений от общих налогов, которые распределяются между муниципалитетами в соответствии с законом «О бюджетных ассигнованиях по налогам» и доходов с других налогов, таких как местные сборы, административные сборы и весь налог на имущество (его величина может быть установлена муниципалитетом). Величина административного сбора определяется по закону (закон «Об административных сборах», № 634/2004 Сб.), и муниципалитеты не могут её изменить. Единственным исключением является право уменьшить административный сбор или полностью освободить от оплаты определенные группы людей (например, инвалидов).

Административные пошлины не отражают реальные затраты труда и времени административного работника, который выполняет задание. В зависимости от услуги, пошлина колеблется в пределах 10 крон и 10 000 крон (около € 0,4 и € 400). Тем не менее, общая сумма собранных денежных средств с пошлин небольшая, и, так как сумма зависит от того, какое количество людей нуждаются в услугах, муниципалитеты не могут рассматривать этот вариант как стабильный источник дохода. Некоторые сборы, например, так называемый экологический налог на транспортные средства или сбор с игровых автоматов полностью передаются государству, или разделяются.

Неналоговые доходы поступают в бюджет от самостоятельной экономической деятельности, такой, как арендная плата, доходы с коммунальных услуг или доходы с Ministerstvo vnitra R, Analza aktulnho stavu veejn sprvy, 9 http://www.mvcr.cz/soubor/analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy-pdf.aspx.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике процентов. Эта категория также включает доходы от организаций, созданных муниципалитетом, например, занимающихся водоснабжением и канализацией, муниципальных пошлин за сбор отходов или оплаты за пользование библиотекой. В настоящее время доля неналоговой формы дохода колеблется в пределах 10%.

Доход с капитала состоит из продажи имущества, продажи доли и т. д. Наконец, субсидии, которые после налоговых поступлений являются вторым по значимости источником доходов, состоят из сотен схем субсидирования, которые зачастую сложны и неясны. Субсидии и гранты, обычно, предоставляются из государственного бюджета или бюджета различных государственных фондов. Некоторые из них являются фиксированными и стабильными (например, те, которые предусмотрены для выполнения делегированных государственных полномочий), на некоторые субсидии можно подать заявку. Муниципалитеты могут также подать заявку на субсидии из регионов. Муниципалитеты имеют право создавать добровольные союзы для того, чтобы финансировать проекты, на которые у них самих нет денежных средств. Им также разрешено принимать пожертвования от частных лиц и компаний. Наконец, они могут получить банковские кредиты (как от национальных, так и иностранных банков), выпустить муниципальные облигации или получить государственные кредиты. Региональные бюджеты состоят из схожих статей доходов - доходы от налогов, субсидий и грантов, неналоговые доходы и займы. Регионы, как и населённые пункты, получают прямые субсидии в целях осуществления делегированных государственных полномочий.

Поскольку Чехия является членом Европейского Союза, регионы и населённые пункты могут подать заявку на европейское финансирование различных проектов (инфраструктура, инвестиции в человеческий ресурсы и т.д.). Многие из этих проектов находятся в центре больших коррупционных скандалов. Тем не менее, важно отметить, что суть проблемы коррупции заключается прежде всего в структуре распределения денежных средств (структура была разработана правительством Чехии и утверждена Европейской комиссией) и в процедуре утверждения проектов правительственными структурами, управляющими фондами в Чешской Республике. 2. 4. Государственные контролирующие органы Система контролирующих органов Чехии в настоящее время очень похожа на аналогичные системы других европейских государств, особенно тех, которые являются старыми членами ЕС. Одна из возможностей представления системы контроля основывается на законодательно-институциональных критериях:

Ministerstvo vnitra R, Analza aktulnho stavu veejn sprvy, http://www.mvcr.cz/soubor/analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy-pdf.aspx.

Ministerstvo vnitra R, Analza aktulnho stavu veejn sprvy, http://www.mvcr.cz/soubor/analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy-pdf.aspx.

Basic information on the structure and scope of European funds can be found here at the website of 10 Ministry of Regional Development even in English: http://www.strukturalni-fondy.cz/en/Fondy-EU.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Контроль публичной Закон № 320/2001 Сб., О Учреждения, основанные Таблица 2: Juraj Nemec et.al., Kontrola ve veejn sprv, 2010, стр. Структура контролирующих органов довольно сложна; практически любой основной орган администрации может проводить контроль. В качестве основных контролирующих органов можно перечислить:

Верховное контрольно-ревизионное управление Также можно добавить в список органы контроля в конкретных организациях, например, Совет Чешского телевидения. Наконец, что не менее важно, в населённых пунктах и регионах существуют специальные контролирующие отделения (например, Департамент внутреннего аудита присутствует на всех уровнях и может рассматриваться как часть контролирующих органов). И последнее, нельзя забывать о роли общественности и неправительственных организаций. Верховное контрольно-ревизионное управление отвечает за внешнюю систему контроля. Оно проверяет работу министерств и других органов государственной власти, а также административных органов, физических и юридических лиц.

Rektok Jaroslav and eleovsk Jan et al.: Kontroln systmy veejn sprvy a veejnho sektoru, 11 Praha, 2003, 33-36.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Управление контролирует сделки с государственной собственностью, соблюдение государственного бюджета, использование иностранных средств, предоставляемых Чешской Республике, государственные гарантии и государственные закупки.

Управление не имеет права контролировать органы власти в регионах и населённых пунктах, за исключением контроля государственных субсидий.14 В настоящее время эта проблема является источником политической борьбы, так как некоторые депутаты хотят расширить полномочия Управления по отношению к региональным и местным органами власти. Другая проблема заключается в том, что Управление выполняет в основном лишь формальный контроль, например: в порядке ли бухгалтерия, есть ли все необходимые документы. Контроль не направлен на определение реальной эффективности и результативности.

Исходя из логики структуры чешской политической системы, парламент контролирует правительство и министерства с помощью различных комитетов и комиссий (например, Бюджетный комитет, который курирует подготовку государственного бюджета, или Контрольный комитет, который работает с результатами проверки Верховного контрольно-ревизионного управления). Есть ещё способ, с помощью которого Парламент осуществляет свои контрольные полномочия - регулярная интерпелляция министерств.

Правительство обязано контролировать весь спектр общественных услуг, за которые оно отвечает (описано в начале этого исследования). Основными контролирующими органами правительства в этой сфере являются министерства, финансовые и таможенные органы и специальные органы, такие как: Управление по регулированию энергетики, Управления по защите конкуренции (кроме прочего проверяет и государственные закупки) и т.д. Приведенную информацию можно рассматривать как доказательство того, что органы государственного контроля работают хотя бы в какой-то степени независимо от политического давления. В настоящее время органы контроля участвуют в расследовании многих подозрительных тендеров (кратко описано в главе 5). Конституционный суд гарантирует, что законы, вступившие в силу, не противоречат чешской конституции. Чешский национальный банк осуществляет надзор за банками. Наконец, Омбудсмен должен следить за тем, соблюдаются ли права человека в ходе взаимодействия с различными органами власти; в его сферу деятельности включены министерства, региональные, местные органы власти и т.д. Помимо вышеперечисленных органов контроля необходимо уделить особое внимание финансовому контролю, который особенно важен для эффективного управления. Его целями являются: соблюдение правил, охрана государственных финансов, профилактика неэффективности и мошенничества, оперативное предупреждение о возможных проблемах, соблюдение принципа 3Е (эффективность, продуктивность, экономия). Сферы финансового контроль можно разделить: на контроль публичной администрации, систему внутреннего контроля, систему финансового контроля, Nmec Juraj, Ochrana Frantiek, Pavel Jan, agt Vladimr: Kontrola ve veejn sprv. Praha:

Wolters Kluwer R, 2010, p. 92-3.

Rektok Jaroslav and eleovsk Jan et al.: Kontroln systmy veejn sprvy a veejnho sektoru, 12 Praha, 2003, 33-36.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике проводимого в соответствии с международными договорами. Контроль осуществляется Министерством финансов, финансовыми органами и учреждениями, отвечающими за общественные финансы. С одной стороны, система контроля становится со временем все более сложной:

основываются новые учреждения, меняются обязанности. С другой стороны - в общем, система функциональна; причём, Конституционный суд или Управления по защите конкуренции при обнаружении нарушения часто принимают решения против воли представителей политических структур. Что более спорно, чем структура самой системы, так это вопрос, как сделать её более эффективной. Например, больший акцент на принцип 3E контроля, а не чисто формальный подход, мог бы быть, вообщем, полезен.

3. Эффективность публичной администрации В течение длительного времени не уделялось должного внимания современным подходам к оценке эффективности государственного управления. В целом, сменявшие друг друга правительства проявляли тенденцию к увеличению объема услуг, предоставляемых гражданам, и пытались при этом уменьшить общественное недовольство низким качеством услуг. При этом, не была создана комплексная, прозрачная и хорошо спланированная система оценки эффективности.

Эта ситуация стала в последние годы меняться. Во время избирательной кампании 2010 года, действующие коалиционные партии подчеркнули необходимость реформирования чешской экономической стратегии в целях повышения глобальной конкурентоспособности. Когда было создано коалиционное правительство, одним из его первых шагов стало создание рабочей группы в рамках Национального экономического совета правительства (чешская аббревиатура NERV), которая должна была анализировать конкурентоспособность страны. Аналитические данные группы основываются на выводах Всемирного экономического форума и Ежегодника мировой конкурентоспособности, издаваемого IMD (Международный институт развития менеджмента). Качество и эффективность органов администрации выделены среди основных критериев, которые в большой степени влияют на предпринимательскую и инвестиционную среду в странах.

В целом, Чешская Республика оказалась на 39-м месте, однако в оценке административной системы - осталась далеко позади, на 89-м месте.17 Это свидетельствует о неблагоприятном состоянии чешских учреждений, особенно в государственном секторе. На основании данных ВЭФ от 2010 года, правительство Nmec Juraj, Ochrana Frantiek, Pavel Jan, agt Vladimr: Kontrola ve veejn sprv. Praha:

Wolters Kluwer R, 2010, p. 98-99.

World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2012–2013, p. 16, 13 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике решило поменять государственную политику в этой области, чтобы повысить эффективность и общее восприятие гражданами административных учреждений.

Действия правительства описаны в проекте под названием "Эффективная публичная администрация"; этот проект под номером 01 занимает лидирующие позиции в настоящей стратегии конкурентоспособности, утвержденной правительством сентября 2011 года. Проект направлен на дальнейшую систематизацию и измеримые улучшения функционирования публичной администрации. 3. 1. Анализ текущей ситуации Низкая эффективность чешской публичной политики подтверждается и другими международными рейтингами.19 Одной из структурных проблем является то, что не существует комплексного разбора того, что конкретно публичная администрация делает, при этом нет и продуманной концепции, о том, что она должна делать.

Отдельные программы часто осуществляются бессистемно и зависят от меняющихся политических приоритетов и результатов борьбы за власть между различными учреждениями. Печально, но позитивные изменения обычно происходят благодаря усилиям нескольких компетентных людей в рамках одного учреждения, а не через межведомственную координацию или стратегию.

В качестве положительного примера можно отметить работу Министерства промышленности и торговли (чешская аббревиатура MPO), которое считается прогрессивным.Министерство активно пытается приблизиться к предприятиям и предпринимателям и получить от них обратную связь. Это позволяет Министерству иметь последнюю актуальную информацию о потребностях бизнеса и создавать стратегические документы, такие как, например, Стратегия экспорта, которая высоко оценивается предпринимателями. MPO также тщательно следит за своим образом на публике с помощью активного взаимодействия с общественностью и отдельными средствами массовой информации (хотя, например, онлайн-общение находится на более низком уровне). В некоторых случаях, Министерство пытается преодолеть недостаток межведомственного общения и стремится продвигать свои идеи на высшие уровни, что приводит к столкновениям с другими министерствами. При этом, Министерство, а точнее его учреждения, которые должны поддерживать инвестиции и экспорт, бывают вовлечены в серьёзные коррупционные скандалы. Поскольку даже само правительство не совсем уверено в том, чем оно руководит, было выдано распоряжение о проведении комплексного анализа государственных услуг. На настоящий момент Министерством внутренних дел был введён только пилотный проект «Анализ обязанностей», который был принят во внимание Businessinfo.cz, Efektivn veejn sprva, http://www.businessinfo.cz/files/archiv/dokumenty/smk_projekt_1.pdf.

For instance OECD, Government at Glance 2009 a 2011.

To name just one, former director of CzechInvest allegedly supported his friends with agency’s funds with no added value for the agency http://www.radio.cz/en/section/curraffrs/police-raidczechinvest-agency-on-suspicion-of-corruption.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике правительством в декабре 2011 года. «Концепция завершения реформы публичной администрации» должна быть закончена к январю 2014 года.

3. 2. Эффективная публичная администрация Данный проект является в определенной степени продолжением деятельности Министерства внутренних дел, которое, в период между 2007-м и 2013-м годами, начало осуществлять парциальные проекты, например: введение основных онлайн реестров публичной администрации (реестр прав и обязанностей, моделирования процессов или каталог государственных услуг). Все эти проекты осуществляются для того, чтобы устранить дублирование, устаревшие программы и сократить расходы.

Через реализацию проекта «Эффективная публичная администация» Министерство стремится к созданию функциональной модели обязанностей, т.е. к определению того, как должны решаться различные проблемы и ситуации. Оценка административной процедуры начинается с анализа соответствующих законодательных норм - являются ли они достаточными и правильно ли они написаны.

Затем, в самой важной части, анализируется способ выполнения процесса, - то есть важно определить, где начало операции, какие уровни администрации (даже в рамках одного министерства / ведомства) занимаются решением задачи, кто этим процессом управляет, кто проводит оценку и кто несет ответственность за конечный результат.

Анализ может найти сильные и слабые стороны выполнения административных процессов, ответить на вопросы: делается ли работа дважды, работает ли над одной задачей слишком много людей, как проходит администрирование процесса (в электронном виде, в письменном виде, как должно проходить архивирование и т.д.).

Моделирование процессов должно быть запущено различными государственными органами в июле 2013 года. Так как государство в настоящее время не в состоянии гарантировать качество услуг на основании измерений по качественным или количественным показателям, моделирование процессов может быть важным шагом на пути к более обобщенным стандартам. Успешное моделирование могло бы гарантировать, что те же услуги будут оказываться различными органами власти в аналогичном качестве, в равные сроки и в похожих условиях. Этот результат может быть достигнут путем четкого определения наблюдаемых критериев, таких как: Мониторинг организационных и информационных задержек.

Тщательное управление ресурсами (как техническими, так и человеческими).

Определение ИТ и ПО требований.

Мониторинг планирования рабочего времени должностных лиц (время, необходимое для исполнения различных обязанностей, т.е.достаточно ли времени, Businessinfo.cz, Efektivn veejn sprva, http://www.businessinfo.cz/files/archiv/dokumenty/smk_projekt_1.pdf.

Ministerstvo vnitra, Koncepce dokonen reformy veejn sprvy, 2012, 15 http://www.vystrcil.cz/prilohy/136_Koncepce_dokonceni_reformy_VS.pdf.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике чтобы обеспечить высокое качество обслуживания; эффективность распоряжения Внедрение Ключевых показателей эффективности, таких как, например, мотивация чиновников.

Проверка доступности всей необходимой информация для успешного выполнения В первой фазе проекта, поставщик должен представить три смоделированных процесса, направленных на: непосредственное выполнение государственного управления, выполнение делегированных государственных полномочий и на автономную деятельность. Результаты этого пилотного проекта пока не известны. На втором этапе поставщик должен представить 27 других процессов. Между тем, Министерство внутренних дел планирует открыть методический центр, который должен не позднее мая 2018 года, создать интерфейс, доступный для всех органов власти и содержащий всю информацию, которая позволит им моделировать собственные процессы.

На примере этого проекта видно, что есть некоторые положительные и потенциально полезные инициативы, с которыми в настоящее время работает правительство. В то же время, они недостаточно хорошо координируется как с точки зрения времени, так и ресурсов. Координация очень часто лишь формально описана в стратегических документах и не осуществляется в действительности. Ввод новой фазы проекта часто откладывается, например, из-за недостаточно развитого законодательства. В то же время и планирование проекта до 2018-го года является сомнительным.

Время имеет решающее значение и в других областях измерения производительности.

Ключевым документом оценки эффективности все еще является «Повестка дня 21», опубликованная в 1992 году и основанная на итогах саммита ООН в Рио-деЖанейро.24 Несмотря на то, что контроль качества был упомянут и его важность подчеркивалась многими сменявшимися правительствами, как на региональном, так и на центральном уровнях, он не был систематически установлен. Формализованный контроль качества (т.е. в форме норм ISO) существует только в местах, где местные политики и чиновники активно внедряют эти меры. Это особенно характерно для крупных населённый пунктов (городов), которые пытаются внедрить деловую модель управления (с её недостатками и достоинствами). Тем не менее, опора на подход «снизу-вверх» не систематична и не влияет на страну в целом.

Современные подходы к управлению качеством, такие как Общая схема оценки (CAF), бенчмаркинг, система сбалансированных показателей (Balance scorecard) или ИСО (ISO) широко используются во многих странах ЕС. Однако, за исключением регионального уровня, они не нашли широкого применения в Чешской Республике (например, CAF проводилась в 2011 году всего в 45-ти населённый пунктах). В There are some obstacles there. For instance Act on Protection of Personal Data denies an access to certain data used by other government authorities. That authorities are not allowed to share the data leads to inefficiencies. When the public administration becomes more coordinated and interconnected, this situation will have to be dealt with.

Ministerstvo ivotnho prosted, Agenda 21, http://mzp.cz/cz/mistni_agenda_21.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике настоящее время эти подходы являются скорее целями предлагаемой реформы. Их реализация тормозится и возможными финансовыми затратами. 3. 3. Каталог государственных услуг С точки зрения граждан или предпринимателей важнее то, какие услуги может предоставить государство, чем то, каким образом организована работа внутри администрации. Для того, чтобы анализировать услуги и обязанности, в настоящее время, правительством проводятся два крупных исследования. Одним из них является анализ обязанностей, проводимый Министерством внутренних дел, второй - анализ услуг, проводимый Министерством промышленности и торговли. Результаты исследований должны привести к созданию всеобъемлющей стратегии по реформированию структуры обязанностей и услуг и к созданию окончательного перечня (каталога) государственных услуг.

Какова цель создания каталога государственных услуг? Каталог должен снизить расходы как для государства, так и для граждан и при этом улучшить доступность услуг. При наличии полного перечня и описания услуг будет легче оптимизировать сферу их применения. Для того чтобы эффективно контролировать исполнение услуг, будут определены Ключевые показатели эффективности (КПЭ) для каждой услуги. Основной контроль будет, вероятно, проводиться Министерством финансов, которое будет следить за расходами. Тем не менее, этот вопрос решится в политической борьбе, которая определит, какой отдел возьмет на себя ответственность за контроль.

В ноябре 2012 года, в рамках NERV, была создана новая рабочая группа по КПЭ в сфере общественных услуг.Так как группа была создана совсем недавно, она еще не опубликовала свои рекомендации.

Всё ещё ведутся дискуссии о том, как каталог должен выглядеть и что он должен содержать. В одном из предложений оговаривается, что, в идеале, каталог должен включать следующую информацию: цели услуг, описание процесса выполнения услуг, ответственный орган / лицо, КПЭ, стандартная форма обслуживания, вводимые ресурсы и результат, правовые нормы, соглашения об уровне обслуживания, связи с другими услугами, денежные потоки, механизмы контроля и т.д.27 Эти критерии могут быть применены в различных областях общественных услуг на различных уровнях администрации. Например: Министерству труда и социальной защиты было бы целесообразно сосредоточить внимание на различные услуги безработным, Министерству образования на услуги, предоставляемые регионам и населённым пунктами в целях управления процессом образования, Министерству регионального развития - на услуги, связанные с поддержкой регионов.

Ministerstvo vnitra, Koncepce dokonen reformy veejn sprvy, 2012, http://www.vystrcil.cz/prilohy/136_Koncepce_dokonceni_reformy_VS.pdf.

Businessinfo.cz, Efektivn veejn sprva, http://www.businessinfo.cz/files/archiv/dokumenty/smk_projekt_1.pdf.

Businessinfo.cz, Efektivn veejn sprva, 17 http://www.businessinfo.cz/files/archiv/dokumenty/smk_projekt_1.pdf.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Тем не менее, правительство не предложило план по организации рабочих групп и отдельных лиц в список процессов, что можно рассматривать как недостаток.

4. Современные подходы к управлению персоналом В настоящее время государственные служащие могут быть разделены на две группы в зависимости от закона, который определяет их статус. Обязанности региональных чиновников определяются специальным регламентом из закона «О должностных лицах местного самоуправления». Обязанности других государственных служащих определяются только Трудовым кодексом. Это в значительной степени влияет на управление человеческими ресурсами на государственной службе. Закон о службе, который должен был изменить ситуацию, был одобрен парламентом в качестве закона № 218/2002 Сб., однако, вступление в силу этого закона было несколько раз отложено.

Правовая неопределенность позволяет политикам во главе министерств и ведомств организовывать человеческие ресурсы более или менее по своему усмотрению, что приводит к непотизму и неэффективности. Кроме того, институциональная память находится под угрозой каждый раз, когда меняется политическое представительство, (в этом случае ведущие государственные служащие могут быть немедленно сменены).

Чешская Республика является единственной страной в Европейском Союзе, в которой отсутствует эффективный Закон о службе, даже несмотря на то, что его создание и внедрение было условием для вступление ЧР в ЕС. Основная цель закона - добиться деполитизированной и профессиональной государственной службы – до сих пор успешно игнорировалась всеми правительствами и парламентами. Недавно ЕС начал угрожать ограничением ресурсов (из фондов, после 2014 года), если Закон о службе не вступит в силу.

Из-за сложившейся ситуации за последние 10 лет не произошло существенных изменений в сфере управления персоналом на государственном уровне. Эффективное управление персоналом происходит скорее на низших уровнях публичной администрации, где осуществляются стандартные процедуры отбора. Тем не менее, отсутствие четкого определения, какая должность должна быть деполитизирована и занята на основании экспертных знаний и опыта, а которая должность скорее политически обусловлена, приводит к усложнению карьерного роста служащих. С одной стороны, возможно занять должность (например, начальника отдела) на основании удовлетворительной службы, но, с другой стороны - можно занять этот пост и благодаря дружбе с важными людьми, или благодаря политическому влиянию.

Ниже мы покажем, почему это происходит, чего следует избегать и чем можно воспользоваться.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике 4. 1. Анализ текущей ситуации Закон о службе был одобрен социал-демократической правительственной коалицией в 2002 году как одно из условий вступления в ЕС. С того времени вступление закона в силу было перенесено по различным причинам - например, в 2008 году коалиционное правительство утверждало, что вступление в силу закона сопровождалось бы большими затратами. Г-н Калоусек, министр финансов, утверждал, что актуальное на тот момент состояние системы публичной администрации является недостаточно развитым, чтобы быть закрепленным в законодательстве. Закон также критиковали за упущение региональных государственных служащих.28 В настоящее время планируется, что закон вступить в силу в 2015 году.

Министерство внутренних дел уже три раза предлагало новый законопроект, который должен был изменить Закон о службе. Все предложения подвергались критике со стороны неправительственного сектора и политических наблюдателей.

4. 2 Закон о службе государственных служащих в административных органах и о вознаграждении таких служащих и других работников административных органов (Закон о службе) Первоначальный Закон о службе имеет свои недостатки, но, с другой стороны, он создает набор четких правил и обязательств, которые определяют функционирование государственных служащих, их права и обязанности. С английской версией закона можно ознакомиться здесь. Закон четко определяет, что такое государственное управление (министерства, центральные органы управления, другие учреждения), как они организованы, каковы правовые отношения между служащими, осуществляющими государственное управление. Закон довольно сложен, он включает 254 пункта и описывает многие аспекты управления кадрами. Что важно для будущего государственной службы, так это то, что вступление Закона в силу позволит сохранить большинство нынешних государственных служащих, то есть следующее политическое представительство не сможет поменять многих ведущих чиновников просто по своей воле.

4. 2. 1. Управление персоналом Закон о службе рассматривает управление персоналом в относительно современном стиле. Закон создает должность «Директор по персоналу». В обязанности директора по персоналу входит: принятие активного участия в организационных аспектах администрации, в формировании служебных отношений между государственными Menzelov, Kateina, Zkon o ednicch? Znovu a lpe! es pozice, 2012, http://www.ceskapozice.cz/domov/politika/zakon-o-urednicich-znovu-lepe.

Act on Service of Public Servants in Administrative Authorities and on Remuneration of Such Servants and Other Employees in Administrative Authorities, 19 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN012622.pdf.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике служащими, назначенными на службу в органах администрации, в определении вознаграждения (§ 12). Директор будет главой отдела кадров, он подотчётен Государственному секретарю по организационным аспектам администрации и по вопросам служебных отношений государственных служащих. В других вопросах директор по персоналу подотчётен Генеральному директору и другим соответствующим органам администрации.

В Законе также определён план человеческих ресурсов (§ 14). Генеральный директорат должен подготовить проект плана для данного календарного года в сотрудничестве с Министерством финансов. План должен принимать во внимание категорию оплаты труда, количество служебных постов, количество предоставленных средств и т.д. План должен быть утвержден правительством.

Также в законе установлены четкие, довольно стандартные правила для поступления на государственную службу, например: соответствующий уровень образования (не приемлется образования в политическом колледже / академии до 1989), или отсутствие судимости. Важно отметить, что претендент на службу должен пройти открытый конкурс (§ 18). Заявитель должен пройти собеседование с приемной комиссией, состоящей из 3 членов, которые назначаются, отзываются и состоят из государственных служащих того органа, который объявляет конкурс (§ 19). Комиссия может или назначить нового сотрудника, или объявить новый конкурс. Подготовка к государственной службе длится 12 месяцев с испытательным сроком 3 месяца (§ 21).

Кандидаты, которые имеют практический опыт работы не менее 3 лет в соответствующей сфере государственной службы, в неправительственных организациях или в частном секторе, имеют право сдать экзамен перед комиссией (§ 24). Прохождение службы руководствуется служебными отношениями (§ 28).

4. 3. Поправки к закону о государственных служащих Так как политическое представительство не устраивает Закон 2002 года, не раз предлагались поправки к законопроекту, которые указывали на то, что Закон о государственных служащих очень расплывчат и не определяет комплексную основу для функционирования государственной администрации. Но различные предложения, например: разделить служащих на две категории - государственные служащие и сотрудники (при этом первая категория выполняет лишь некоторые исполнительные функции), вносят путанницу, так как в повседневной жизни трудно отличить эти две группы, и это позволяет политикам мошенничать. Поэтому неудивительно, что поправки к законопроекту критикуются независимыми наблюдателями. Одна из ведущих НПО, занимающаяся борьбой с коррупцией (Oiven), в сотрудничестве с другими субъектами, такими как Transparency International, опубликовала в 2012 году десять причин, по которым новый Menzelov, Kateina, Zkon o ednicch? Znovu a lpe! es pozice, 2012, 20 http://www.ceskapozice.cz/domov/politika/zakon-o-urednicich-znovu-lepe.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике законопроект может быть вреден для чешской политической среды.31 Назовём несколько аспектов, которых следует избегать в подобных законах в любой стране:

когда закон не содержит персонального (карьерного) плана, когда нет прозрачной система оплаты труда, когда нет признаков современного управления персоналом и т.д. В законе государственная служба представлена как бизнес, а не как служба на благо общественности. Интересно, что законопроект создает должность политических помощников (около 6 500 должностей может быть создано по закону), тем не менее, он не устанавливает каких-либо обязанностей или компетенций для данных должностей. Закон не устанавливает правила коммуникации и координации между политиками и государственными служащими, которые не должны назначаться по политическим причинам или быть связанными с политиками. Законопроект не содержит оценки работы государственных служащих, которая была бы связана с карьерным планом. В Законе отведено чрезвычайно много места для внутреннего образовании (даже создания новых институтов), что предоставляет возможность прибыльного бизнеса в государственном секторе. Защита осведомителей также является недостаточной - любой государственный служащий может отказаться от выполнения поставленной задачи если у него есть подозрение, что это может привести к неэтичной или незаконной деятельности, однако, служащие не защищены от запугивания.

Наиболее важным является, вероятно, то, что законопроект вводит иное понимание в рабочие отношения должностных лиц и государства. В то время как первоначальный Закон 2002 года представляет государственных служащих как «служащих»

государству и, в значительной степени, оценивает их труд в зависимости от лет, проведенных на государственной службе, данный законопроект вводит более бизнесориентированный подход, при котором должностное лицо обязано в первую очередь исполнять директивы начальника. Хотя этот подход имеет свои преимущества (например, он позволяет вознаграждение, основанное на заслугах, предоставляет лучшие перспективы для инновационных людей и т.д.), он в то же время более подвержен манипуляциям.

4. 4 Портал кадровых ресурсов Так как нет общедоступных правил организации процессов с четко определенными полномочиями при принятии решений в публичной администрации, Министерство внутренних дел решило создать Портал кадровых ресурсов32, который должен улучшить ситуацию и управление персоналом. Портал финансируется Европейским Союзом (Операционная программа «Человеческие ресурсы и занятость»).

Получателем субсидий33 является Департамент государственного управления Министерства внутренних дел. Проект стартовал 1 мая 2010 года и должен быть Deset dvod, pro navrhovan nezkvalitn a neodpolitizuje sttn sprvu, http://www.bezkorupce.cz/2012/11/deset-duvodu-proc-navrhovany-zakon-nezkvalitni-aneodpolitizuje-statni-spravu/.

Ministerstvo vnitra R, Portl lidskch zdroj, http://www.mvcr.cz/clanek/portal-lidskych-zdroju.aspx.

Amount of subsidy: 50.183.862,- K.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике завершен к 30 апреля 2013 года. Однако, один из проигравших участников тендера пожаловался, и весь проект в настоящее время находится под следствием и поэтому задерживается. В целях достижения более эффективной системы управления персоналом должно быть создано центральное веб-приложение. Стандартизированные формы и приложения должны охватывать управление персоналом, начиная от выбора подходящего сотрудника и заканчивая расторжением договора.

На портале, среди прочего, должны быть: справочные материалы о возникновении и прекращении трудовых отношений возможности перемены должности в общественном секторе SW поддержка беспристрастной и профессиональной личной оценки предложения дальнейшего образовании, список участвующих учебных оценка от участников образовательных мероприятий инструменты измерения эффективности приглашения на тренинги, образовательные мероприятия и т.д.

4. 5 Закон «О должностных лицах местного самоуправления»

Закон был принят в 2002 году и, в отличие от Закона о службе, он вступил в силу.

Закон является базовым документом, который определяет, кто такие чиновники / государственные служащие, и каковы их права и обязанности. Статус этих государственных служащих (лиц, которые выполняют административные обязанности в местном самоуправлении), отличается от Трудового кодекса. Для того, чтобы нанять нового служащего, необходимо провести открытый конкурс. Процедура проведения конкурса похожа на критерии, описанные в Законе о службе. При вступлении в должность, чиновники должны подписать заявление, где указывается работали ли они до этого в коммерческих структурах и каких; они также не могут быть членами наблюдательных советов и т.д. Должностные лица могут быть назначены в попечительский совет или органы правления по указанию из региона. Чиновники могут выполнять иную деятельность, приносящую доход, но только с согласия руководства. Если чиновник не имеет подобного разрешения, это достаточное основание для увольнения.

This is currently a problem of many IT-related projects, such as basic registers.

Ministerstvo vnitra R, Portl lidskch zdroj http://www.mvcr.cz/clanek/portal-lidskychzdroju.aspx, 22 http://www.mvcr.cz/clanek/portal-lidskych-zdroju.aspx?q=Y2hudW09NQ%3d%3d.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Чиновникам не нужно иметь разрешение на научную, образовательную, публицистическую, литературно-художественную деятельностью, или в случае выступления в качестве эксперта, переводчика в суде или в административном органе, а также для участия в государственных консультативных органах или для управления своими активами.

4. 6. Управление персоналом на местном уровне (населённые В то время как до сих пор не существует системного подхода к управлению персоналом в государственном секторе, ситуация на местном уровне несколько иная.

Ограниченность ресурсов и более эффективный общественный контроль, вынуждает многие местные муниципалитеты подбирать как можно более компетентных людей.

Различные районы Праги (эти примеры основаны на исследованиях в Праге 1036) проводят собственную оценку сотрудников в соответствии с внутренними принципами, которая состоит в наблюдении за тем, выполняют ли сотрудники конкретные цели - например, отвечают ли они вовремя на запросы, выполняют ли организационные задач и т.д. Результаты оценки частично влияют на вознаграждение.

Процедуры набора служащих публикуются на сайте района.Само собеседование состоит из смоделированных ситуаций, которые должны выявить, как потенциальный сотрудник будет реагировать на возможные ситуации на работе - например, основы этикета, стресс-тест, тест на склонность к коррупции и т.д. Оценка реакции на смоделированные ситуации составляет 30-40% от общего балла полученного на собеседовании.

Новые сотрудники посещают вступительные тренинги и получают папку с документацией, содержащей информацию о структуре городского районного совета, внутренних процедурах, внутренних инструкциях и некоторые рекомендации. Все государственные служащие (не политики) обязаны соблюдать этический кодекс и посещать регулярные тренинги в форме электронного обучения или интерактивных семинаров.

4. 7. Этический кодекс Этический Кодекс существовал в чешском государственном секторе начиная с года, когда он был утвержден постановлением правительства (21 марта 2001 года, № 270). Его целью являлось повышение авторитета и уровня доверия к государственным служащим среди широкой общественности. В постановлении предлагалось ввести аналогичные кодексы и на нижних уровнях управления.

Можно предположить, что основной целью любого этического кодекса является создание четкого и стабильного набора правил и принципов, которыми In-depth interviews with various officials.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике руководствуются сотрудники и государственные служащие в ситуациях, когда они могут столкнуться с конфликтом интересов или выступать против интересов граждан, которых они представляют, или против интересов начальства, которому они подотчётны. Главный Кодекс имеет весомые ограничения, поскольку он не отражает конкретные потребности различных министерств и государственных учреждений.

Таким образом, Кодекс считался неполноценным и слишком расплывчатым, что было признано даже нынешним правительством, которое проводит реформирование Кодекса, в качестве одного из своих антикоррупционных приоритетов. Например, Кодекс не содержал никаких ссылок на формы контроля и обеспечения соблюдения указанных правил. Поэтому он служил лишь в качестве консультационного, а не правового документа, несоблюдение которого может иметь последствия для сотрудников. Проходили обсуждения о юридических и этических аспектах Кодекса и связанных с этим законах и предписаниях. Одна из предложенных возможностей заключалась в добавлении Кодекса в качестве поправки к трудовому договору.

Новый Этический Кодекс был утвержден постановлением правительства № 331 от мая 2012 года, как мера борьбы с коррупцией.38. Он устанавливает минимальные этические нормы и модели поведения. Министерства и ведомства обязаны были создавать свои собственные кодексы, которые будут более детальными и ориентированными на их потребности. Так как обновление Кодекса было обусловлено борьбой с коррупцией,39 его основной целью является профилактика коррупционного поведения госслужащих. В Кодексе также оговорено, что его нарушение можно рассматривать как нарушение дисциплины, хотя для этого и не существует правовой В целом, так как Кодекс должен соблюдаться всеми государственными служащими, он все еще довольно обобщен. Тем не менее, создание более конкретных кодексов на основании принципов главного Кодекса должно разрешить эту ситуацию.40 Одним из основных препятствий по-прежнему является отсутствие действительного Закона о службе. Как объяснялось выше, отсутствие четкого разделения между государственными служащими и политиками вызывает много препятствий для прозрачного и эффективного управления. Один лишь Кодекс не может улучшить ситуацию.

Vlda R, Strategie vldy v boji proti korupci na obdob let 2011 a http://www.vlada.cz/assets/ppov/boj-s-korupci/Strategie-vlady-v-boji-proti-korupci-na-obdobi-leta-2012---aktualni-zneni_1.pdf.

Czech version is available here http://www.vlada.cz/assets/mediacentrum/aktualne/Eticky_kodex_uredniku_a_zamestnancu_verejne_spravy.pdf, English version might English version of the Strategy - http://www.vlada.cz/assets/ppov/boj-s-korupci/protikorupcnistrategie/zneni-strategie/Protikorupcni-strategie-aktualni-zneni--anglicka-verze.pdf.

Etick kodex, http://www.vlada.cz/assets/mediacentrum/aktualne/Eticky_kodex_uredniku_a_zamestnancu_verejne_spravy.pdf.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике После вступления в силу главного Этического Кодекса, министерства и государственные учреждения должны были создать свои собственные более конкретные кодексы. Если в министерствах уже были кодексы, их можно было либо сохранить (если они соответствовали новому Кодексу) или их нужно было обновить.

Последнее относилось ко всем министерствам, но не ко всем учреждениям.

4. 7. 1. Министерства Все сотрудники и должностные лица должны подписать меморандум о том, что они принимают правила Кодекса. Эта процедура обычно проводится во время подписания трудового договора. Многие кодексы практически не изменились. Например, Министерство регионального развития 41 опубликовало новый текст без существенных изменений. Подобным образом, Министерство финансов 42 практически не изменило свою версию кодекса: было опущено слово "государственный служащий"и кодекс ориентирован только на "сотрудников"; были также сделаны некоторые незначительные изменения в формулировках. Эти изменения можно связать с тем, что из-за отсутствия Закона о службе, не существует формально и юридически такого термина, как "чиновник" или "гражданский служащий" на центральном уровне государственного управления.

Некоторые министерства пошли дальше. Например, Министерство сельского хозяйства 43 создало Министерскую этическую комиссию в качестве консультативного совета министра. Комиссия состоит из председателя, секретаря и трех сотрудников, один из которых был предложен профсоюзом. Комиссия занимается случаями конфликта интересов, возможной коррупции и злоупотребления полномочиями. Часть кодекса, посвященная борьбе с коррупцией (так называемые "подарки и другие предложения") является более детальной, чем в Главном Кодексе. Например, четко определяется, что "подарки вежливости" (цветы, книги и т.д.), не рассматриваются как взяточничество и о них не нужно дополнительно заявлять. В случае если госслужащий сомневается, должна быть проинформирована Комиссия, которая в течение 10 дней примет решение, что делать дальше. Если кто-то из сотрудников получает приглашение на общественное мероприятие,то он/она обязан/а объявить об этом либо Комиссии, либо его/ее руководителю. Подобным образом рассматриваются приглашения на рабочий обед и т.д 4. 7. 2. Населённые пункты и регионы Населённые пункты и регионы не обязаны создавать свой собственный Этический кодекс ни по закону, ни по решению правительства. Однако, как уже упоминалось раньше, более тщательный контроль со стороны общественности заставляет их это делать. Это особенно относится к столице Праге и ее районам, где администрация, справедливо или нет, часто подозревается в коррупции. На населённые пункты Etick kodex MMR, http://www.mmr.cz/cs/Ministerstvo/Ministerstvo/Komunikace-suradem/Eticky-kodex.

Etick kodex MF, http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Eticky_kodex_zamestnancu_CR_Ministerstva_financi_2012_pdf.pdf.

Etick kodex Ministerstva zemdlstv, http://eagri.cz/public/web/file/6025/ETICKY_KODEX.pdf.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике оказывают давление неправительственные организации и активные граждане, которые призывают администрацию улучшить свои этические стандарты и ввести более строгие меры профилактики борьбы с коррупцией.

Сочетание общественного недоверия и давлением вынудило политических представителей, отвечающих за Прагу, опубликовать Этический кодекс советников, что всё ещё довольно необычно. Как мы отмечали ранее, Этический кодекс обычно сосредоточен на служащих и должностных лиц, а не политиков в ведущих (или избранных) функциях.

В Кодексе указано, что советники должны предъявить информацию о своей коммерческой деятельности (в том числе и о деятельности своих партнеров), информацию о том, являются ли они членами гражданских ассоциаций, которые финансируются из городских ресурсов. Советники должны предъявлять информацию о новых приобретениях (например, недвижимость) и т.д.

5. Разумное администрирование Повышение эффективности управления неизбежно связано с развитием компьютеризации деятельности органов государственной администрации. В 1990-х и 2000-х годах правительства предлагали различные стратегические документы, направленные на компьютеризацию, однако, процесс был наконец запущен только в 2006 году правоцентристским правительством Мирка Тополанка (OДС), которое определило компьютеризацию как приорететное направление своего политического Развитие электронного управления (e-Governance) является в определенной степени показательной ситуацией, того как можно продвигать современное видение государственного управления в очень консервативной административной системе, которая, как правило, выступает против нововведений. Первым шагом было привлечение достаточного количества специалистов в Министерство внутренних дел и другие органы власти. Эти специалисты создали современную среду, ориентированную на ИКТ. Исходя из своих контактов и интересов, специалисты пришли к выводу, что нечто подобное «Разумной (smart) администрации» должно быть введено в систему управления. Однако, чтобы дальше продвигать эту идею, было необходимо обеспечить сильную политическую поддержку, которая была получена со стороны Ивана Лангера, министра внутренних дел (OДС).

Идею внедрения электронного управления также поддержал Ондржей Феликс, который в последние 15 лет работал на разных должностях практически во всех правительствах и который был ответственным за создание генерального плана. Он поддержал Ивана Лангера и предоставил ему необходимое ноу-хау. В связи с этим, Лангер получил сильную поддержку специалиста, которой он мог воспользоваться в политических кампаниях. Помимо этого, расширение ИТ-сектора было потенциально Etick kodex lena Zastupitelstva hlavnho msta Prahy, 26 http://www.praha.eu/public/73/bb/38/1463673_303730_Priloha_c1_k_tisku_Z_1384.pdf.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике выгодным: для государства - с точки зрения экономии и для политических партий - с точки зрения потенциального притока финансов (скорее всего нелегального, хотя это и не было подтверждено). Даже при соблюдении всех законов, финансовый потенциал государственных закупок для ИТ-компаний (в которых работали многие специалисты) создал благоприятную возможность.

В 2007 году правительство создало новый межведомственный орган Государственный совет по вопросам информационной политики, основной задачей которого является подготовка экспертной информации для принятия государственных решений по электронному правительству и ИКТ. Через несколько дней после создания этого нового органа, было упразднено не очень эффективное Министерство информатики. Министерство внутренних дел был назначено ответственным за информационную политику и электронное управление.

В настоящее время концепция электронного правительства основывается на следующих принципах: Создание сети контактных точек системы CzechPOINT (место, где гражданин может получить доступ к различным реестрам и решить многие административные вопросы, независимо от того, где он находится).

Создание коммуникационной инфраструктуры государственного управления, которая является посредником в циркуляции данных.

Обеспечение электронной связи через электронные почтовые ящики.

Создание основных государственных реестров (реестр территориальной идентификации, реестр недвижимости и адресов; реестр граждан; реестр жителей; реестр прав и обязанностей).

Развитие современных информационных технологий является причиной отмены местной юрисдикции в отдельных программах. Другими словами, благодаря электронному правительству, гражданам предоставлен доступ к различным услугам в любом месте Чешской Республики, не только в административных органах, связанных с их местом жительства. Местная юрисдикция по-прежнему актуальна в тех случаях, когда это касается прав и обязанностей других людей или общественных интересов.

ИТ-услуги преимущественно предоставляются Министерством внутренних дел и Почтой ЧР, которая является государственным предприятием.

Мы описываем ниже лишь несколько проектов, которые могли бы представлять интерес для украинской и белорусской государственной администрации.

5. 1 Коммуникационная инфраструктура государственного управления Коммуникационная инфраструктура государственного управления (чешская аббревиатура KIVS) объединяет различные сети данных органов государственного Ministerstvo vnitra R, Analza aktulnho stavu veejn sprvy, 2011, 27 http://www.mvcr.cz/soubor/analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy-pdf.aspx.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике управления в одну сеть. Это теоретически ведет к повышению эффективности и уменьшению расходов на администрацию.

Создание KIVS было начато в 2001 году, при этом все субъекты государственного управления обязаны были присоединиться к системе в 2007 году. До этого, многие сети передачи данных работали параллельно. Каждое министерство или государственный орган имели свои, несвязаные между собой, сети передачи данных.

KIVS было создано до двум причинам - 1) создание безопасной, эффективной и межкомпонентной сети, 2) ликвидация монополии поставщиков данных.46 В общественном тендере на услуги передачи данных участвовало четыре конкурента.

Недавно Управление по защите конкуренции остановило тендер на поставку интернет и телефонной связи через центральные электронные аукционы. До тех пор пока проблема не будет решена, государство теряет деньги из-за гораздо менее благоприятных условий старого соглашения.

5. 2. Электронная библиотека законопроектов (eKLEP) Постановление правительства обязывает политиков публиковать законодательные проекты в Интернете. Для этой цели была создана специальная электронная библиотека (eKLEP). Этот общественный портал был создан постановлением правительства (№ 816) в 2007 году, т.е. в то же самое время, когда были введены первые процессы электронного правительства. Основанием для создания библиотеки был «План действий государственной информационной политики». План находится в попечении Администрации Правительства, которая следит за состоянием законодательных предложений, их распространением среди различных органов власти, парламентом и президентом. eKLEP упрощает процедуру комментирования, так как система предоставляет соответствующим органам доступ к документам, где они могут загружать свои комментарии. Библиотека содержит материалы с межведомственными комментариями, общими комментариями; урегулированными комментариями; материалы, представленные в ходе заседания кабинета министров и материалы, которые были отклонены, и будут обсуждаться на заседании правительства.

Библиотека состоит из общедоступной части и информации, которая открыта только для должностных лиц с правом доступа; в целях безопасности доступ ограничен только на определенные IP-адреса. Библиотеки работает через HTTPS протокол.

eKLEP также содержит небольшую базу данных под названием eVlada (электронное правительство), содержащие только документы, предназначенные для совещаний правительства и редактируемые Администрацией Правительства. Наряду с текстами, там содержатся графики, показывающие состояние исполнения различных задач, возложенных на министерства и ведомства, с указанием сроков и промежуточных отчетов.

Ministerstvo vnitra R, Komunikan infrastruktura veejn sprvy, http://www.mvcr.cz/clanek/egon-symbol-egovernmentu-komunikacni-infrastruktura-verejnespravy.aspx.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике 5. 3. Цифровая карта государственного управления Цифровая карта государственного управления (чешская аббревиатура DMVS) будет включать данные из разных географических информационных систем в одном приложении. Проект должен упростить государственное управление и сделать данные доступными для центральных и региональных органов власти и широкой общественности в соответствии с концепцией «разумной» администрации.47 Главной целью этого проекта является оптимизация управления недвижимостью, находящейся в государственной собственности (государственной, муниципальной и т.д.), при этом одно учреждение будет знать, где находится свободная недвижимость и как она может быть использована.

Проект осуществляется Министерством внутренних дел в сотрудничестве с Министерством охраны окружающей среды, Министерством регионального развития, Министерством сельского хозяйства, Управлением геодезии, картографии и земельного кадастра Чешской Республики (COSMC), Союзом городов и населённых пунктов Чешской Республики и Ассоциацией регионов Чешской Республики.

Основой DMVS являются существующие цифровые карты предоставляемые COSMC.

DMVS будет создана путем слияния ортофотопланов и существующих цифровых или оцифрованных карт, а также других источников, таких как цифровые технические карты. Все данные будут содержать метаданные. DMVS также будет включать реестр территориальной идентификации, недвижимости и адресов.

К сожалению, актуальное состояние проекта похоже на многие другие крупные процессы модернизации государственного управления. Реализация проекта ожидает завершения создания «Стратегии развития инфраструктуры пространственных данных в Чешской Республике до 2020 года», которая должна определить новые каналы координации. Так как стратегия не завершена, проект в настоящее время приостановлен в ожидании результатов.

5. 4. Информационная система основных реестров Электронизация основных реестров может рассматриваться как основа электронного правительства. Создание базовых реестров информационной системы было начато в 2009 году и до сих пор не было закончено. Основными целями проекта являются:

сведение к минимуму общего количества посещений граждан для получения государственных услуг, обеспечение доступа к онлайн реестрам в любом месте и в любое время.Технические аспекты проекта достаточно сложны, но система гарантирует, что любой чиновник, работающий с реестром, через систему идентификаторов имеет доступ только к необходимым данным; также прослеживается какие части реестра он посетил. Это способствует избежанию злоупотребления Ministerstvo vnitra R, Digitln mapa veejn sprvy, 29 http://www.mvcr.cz/clanek/digitalni-mapa-verejne-spravy-2749.aspx.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике личными данными.48 В целом, публичное администрирование должно обеспечить безопасный, эффективный и прозрачный обмен точной и актуальной информацией (так называемые справочные данные). Справочные данные в настоящее время распределены следующим образом (отмечен и ответственный орган). Реестр граждан (Министерство внутренних дел) – обновленные справочные данные о гражданах Чехии, иностранцах с видом на жительство или иностранцах, получивших убежище.

Реестр прав и обязанностей (Министерство внутренних дел) - данные о полномочиях государственной власти, правах и обязанностях жителей.

Информационная система базовых реестров (Министерство внутренних дел) – в её рамках функционируют основные реестры.

Реестр жителей (Чешское статистическое управление) - информация, касающаяся юридических лиц, частных предпринимателей и государственных Реестр территориальной идентификации, недвижимости и адресов (Управление геодезии, картографии и земельного кадастра Чешской Республики) - данные по основным территориальным единицам, таким как государство, регионы, населенные пункты или их части.

Источник информации о идентификационных данных физических лиц (Управление по защите персональных данных) - ключевой проект по защите персональных данных, который не позволяет получить информацию о личных данных из реестров с использованием только идентификационного номера.

Трансформация государственных услуг в более современные и удобные для пользователей привела к осложнениям с точки зрения человеческого капитала.

Государственные служащие участвовали в ряде тренингов и конференций, чтобы подготовиться к изменениям. Подготовка, однако, проходила нецентрализованно и нескоординированно, что послужило основой для коррупции и неэффективности. В настоящее время, как общественность, так и государственные и должностные лица могут ознакомиться с новыми реестрами на главном сайте Администрации основных реестров.50 Следуя принципам прозрачности управления, на сайте выложены многие основные и дополнительные материалы, такие как: некоторые обучающие программы, структура основных реестров, оценка воздействия, техническая и эксплуатационная документация.

Mates, Pavel and Smejkal Vladimr, E-government v esk republice: Prvn a technologick aspekty, Pbram: Leges, 2012, p. 92-94.

Businessinfo.cz, Zkladn registry veejn sprvy, http://www.businessinfo.cz/cs/clanky/zakladni-registry-verejne-spravy-20575.html.

National Registers Authority, http://www.szrcr.cz/index.php?lang=2.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Министерство внутренних дел руководит Порталом общественного управления51, который предоставляет прямой доступ к государственной администрации. Граждане могут получить информацию от общественной администрации (вопросы социальной политики, здравоохранения, государственных закупок и многое другое); они могут получить доступ к своим электронным ящикам или услугам CzechPOINT; получить информацию, предоставленную третьими лицами (например, информация из регионов). 5. 5 Информационная система электронных почтовых ящиков В ноябре 2009 года вступила в силу информационная система электронных почтовых ящиков, которая юридически закреплена в законе №300/2008 Сб., «Об электронных действиях и авторизированной конверсии документов». Данные почтовые ящики являются одной из главных информационных систем государственного управления. С глобальной точки зрения они являются довольно уникальным средством общения.

Почтовые ящики могут быть использованы для отправки и получения электронных документов в коммуникации с органами государственного управления. В настоящее время, они должны дополнять традиционную бумажную форму общения, при этом юридически обе формы равны. Юридические лица и государственные органы получают электронные ящики бесплатно (они обязаны их иметь по закону), другие субъекты (например, физические лица или общественные объединения) могут подать заявку на получение электронного ящика.

Пользователи получают доступ к электронным ящикам через обычную веб-страницу и ее интерфейс в некоторой степени похож на классический электронный почтовый ящик. На сайте показаны полученные и отправленные сообщения, списки контактов пользователя, с которыми он может связаться. Кроме того, интерфейс позволяет пользователю создавать сообщения и прикреплять приложения. Все эти функции определяются и гарантируются законом. В 2013 году Министерство внутренних дел внесло поправку в закон № 300/2008 Сб., «Об электронных действиях», который в настоящее время проходит стадию межведомственных комментариев. Если поправки к закону будут утверждены, начиная с января 2014 года, не только компании и государственные органы, но и все предприниматели должны будут использовать почтовые ящики для связи с государственной администрацией. Существует возможность, что электронный ящик будет автоматически выдан всем лицам достигшим 18 лет. Использование почтового ящика будет зависит от желания граждан, так как по-прежнему будут доступны и традиционные каналы связи. Если гражданин решит начать использовать почтовый ящик, он будет иметь право в любой момент отказаться от своего решения.

Portl veejn sprvy, http://portal.gov.cz/portal/obcan/.

Mates, Pavel and Smejkal Vladimr, E-government v esk republice: Prvn a technologick aspekty, Pbram: Leges, 2012, p. 71-2.

www.datoveschranky.eu.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике Электронные почтовые ящики необходимы для электронной коммуникации, осуществляемой через CzechPOINT. Предприятия, предприниматели и физические лица имеют возможность получить свидетельство о регистрации, выписку из торгового реестра и некоторые другие документы в электронном виде без посещения контактного места сети CzechPOINT. Документ бесплатно отправят в почтовый ящик.

Несмотря на то, что система не всегда хорошо работает, часто недоступна и предлагает лишь небольшую часть всех теоретически доступных услуг, она имеет свои преимущества. Например, система эффективна в предоставлении документов, которые получатели стараются избежать или не имеют возможности получить в письменной форме (например, когда они перемещают свои бизнес). По данным официальной статистики, около 97% всех сообщений, отправленных через почтовые ящики, успешно доставляются получателю. Все вышеперечисленные проекты электронного правительства могут показаться изолированными шагами в реформе государственного сектора. Все они, однако, необходимы для дальнейшей модернизации. Без электронных взаимосвязанных базовых реестров, было бы невозможно провести анализ процессов, который может помочь сделать государственное управление более эффективным. Чешский опыт работы с некоторыми информационными системами довольно негативен (например, большой проект "OpenCard", связанный с общественным транспортом в Праге, или карты социального пособия "SCard", проект в настоящее время находится под следствием из-за коррупции). Это связано с тем, что часто завышается цена, проекты непрозрачны, и что, вероятно, хуже всего - они нефункциональны. С другой стороны, завершение многих проектов является абсолютно необходимым для современного государственного управления.

Электронные почтовые ящики обеспечивает легкий доступ граждан к реестрам и таким образом создается мост между государственной администрацией и частными лицами. Равенство между документами в электронной и бумажной форме направлено на укрепление этой связи. Другие базы данных, функционирующие через Интернет, улучшают процесс коммуникации и уменьшают количество людей, необходимых для выполнения различных обязанностей. Функционирование этой основной системы позволяет дальнейшее развитие в других областях, например, таких как электронное правосудие (важный проект, который был опущен из-за недостаточного объёма этой работы). Все эти шаги создадут инфраструктуру для передачи данных и, в идеале, стимулируют создание других систем в других учреждениях. Тем не менее, все еще остаётся вездесущая проблема с координацией, так как эти системы должны быть совместимы.

Mates, Pavel and Smejkal Vladimr, E-government v esk republice: Prvn a technologick 32 aspekty, Pbram: Leges, 2012, p. 167-8.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике В 2012 году в Обзоре электронного правительства ООН 55, в котором оценивались страны, Чешская Республика расположилась на 46-м месте, упав в рейтинге на 13 мест с момента последнего опроса. Один из худших результатов был достигнут в области электронной демократии, в так называемом «электронном участии» (e-Participation), которое обсуждается с конца 2000 года, однако не было принято никаких законодательных мер.

Как электронное правительство используется и оценивается широкой общественностью, деловыми кругами и самой администрацией? По данным Чешского статистического управления, в 2012 году, использование услуг снизилось более чем на 10% по сравнению с 2011 годом. В 2011 году примерно 39,8% людей использовало Интернет для связи с государственным сектором. В 2012 году это было только 29,4%.

Следует учесть, что в 2011 году, на результаты повлияло то, что опрос проводился и в режиме онлайн.56 В целом, эти данные показывают, что спрос на электронные услуги существует, однако правительство не в состоянии его удовлетворить. Это показали и последние скандалы, связанные с Регистрацией транспортных средств и Электронными медицинскими книгами - оба проекта были чрезвычайно дорогими и нефункциональными.

6. Заключение Эта исследовательская работа ясно показывает, что процесс реформирования системы публичной администрации в Чешской Республике далек от завершения. Многие важные реформы внедрения современных подходов к государственному управлению были начаты лишь недавно - электронное управление примерно шесть лет назад, а измерение эффективности в прошлом году. Поэтому многие практики, которые могли бы быть полезными, все еще находятся в стадии предварительного анализа или планирования. Более того, некоторые проекты, такие как, например, реформа коммуникационной инфраструктуры, были отложены из-за расследования, осуществляемого органами государственной власти.

Это приводит к тому, что многие проекты (измерение эффективности, управление персоналом) вряд ли можно всесторонне оценить, если мы не хотим ограничивать себя только на критике, утверждая, что эти проекты должны были начаться десять лет назад и проходить более энергично. При этом, возможные негативные стороны запланированных проектов, такие как риск коррупции, отсутствие координации или чрезмерная опора на парциальные проекты, были заранее выявлены и о них было заранее предупреждено.

Выше сказанное не относится к децентрализации, финансированию или контролирующим органам, с одной стороны, и электронному правительству, с другой стороны. Эти области показывают яркие примеры успешной и эффективной реформы United Nations E-Government Survey 2012, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf.

http://www.czso.cz/csu/2012edicniplan.nsf/p/9703-12.

Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике (часть электронного правительства) или проблемы, которые следует избегать (проблемы, связанные с созданием регионов и их дублированием).

Исходя из этой исследовательской работы, общее впечатление от реформы в Чехии, вероятно, будет не очень положительным. Отчасти это связано с выбором тем, отчасти с тем, что центральная администрация, безусловно, отстает от местных органов власти во внедрении новых подходов и в работе демонстрируется лишь несколько примеров из этой области. Многие наблюдатели чешского политического процесса, вероятно, согласятся, что общая картина реформ хуже, чем её части. В конце концов, простой факт, что государственный аппарат не рухнул во время проведения различных реформ можно рассматривать как успех.

7. Рекомендации 7. 1. Состояние публичной администрации Региональное деление на основании традиционных или исторических областей с соблюдением региональных центров среднего значения позволяет политикам обходить многие препятствия существования искусственно созданных единиц и негативного общественного настроения.

Параллельное существование различных региональных структур (в случае Чехии, 14-ти и 7-ми регионов и населённых пунктов с расширенными полномочиями) имеет негативные последствия на общественное признание децентрализации, оно также порождает неопределенность. Любые реформы должны избегать подобного Центральное управление регионами должны быть более четким и прозрачным, в противном случае регионы будут более склонны к коррупции.

7. 2. Эффективность публичной администрации В Чехии только недавно начались проекты по измерению и повышению эффективности публичной администрации. Представление, что государственные услуги должны выполнятся по определенным стандартам, которые применимы в любом месте и в любое время, кажется, правильным и потенциально выгодным в долгосрочной перспективе.

«Эффективная публичная администрация» и «Каталог государственных услуг» интересные проекты за реализацией которых стоит наблюдать. Однако, так как оба проекта только начались, еще слишком рано их оценивать и сложно определить, являются ли они актуальными или нет.

Озабоченность высокими первоначальными затратами на внедрение стандартизированных систем измерений, таких как CAF или ISO, кажется излишней. Главная причина их невыполнения - нежелание центральных органов власти. Эти стандарты должны быть реализованы в Украине и Беларуси Исследовательская работа Реформа публичной администрации в Чешской Республике 7. 3. Современные подходы к управлению персоналом Скорейшее введение Закона о службе, который четко определит роль государственных служащих, является необходимым условием для внедрения современных подходов к управлению персоналом в государственном секторе. Без деполитизации государственной службы, управление персоналом не может быть введено для должностных лиц высокого уровня.

Закон должен определить должностных лиц, как государственных служащих, а не как государственных сотрудников. Однако их финансовое вознаграждение должно в определенной степени зависеть от их производительности и выполнения задач, как это действует в некоторых чешских населённых пунктах.

Этический Кодекс должен иметь юридическую силу и его нарушение должно рассматриваться как нарушение дисциплины с соответствующими последствиями.

Тем не менее, сам кодекс является лишь шагом на пути к эффективному управлению, которое начинается с правовой основы, касающейся чиновников.