«МЕХАНИЗМ ДЕЙСТВИЯ ПРАВА В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ (Общетеоретический аспект) ...»

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«Пензенский государственный университет»

На правах рукописи

Максимов Роман Александрович

МЕХАНИЗМ ДЕЙСТВИЯ ПРАВА

В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

(Общетеоретический аспект)

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Фомин Алексей Александрович ПЕНЗА –

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………… Глава I. Теоретико-методологические основы исследования механизма действия права при чрезвычайных ситуациях § 1. Чрезвычайные ситуации как объект правового регулирования………………………………………………………. § 2. Понятие механизма действия права в чрезвычайных ситуациях и его конституционная сущность…………………………………. § 3. Развитие правового регулирования чрезвычайных ситуаций:

история и современность……………

Глава II. Функционирование механизма действия права при чрезвычайных ситуациях § 1. Правовой режим обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях…………………………………………

§ 2. Особенности и природа правоотношений в условиях чрезвычайных режимов: общетеоретический анализ……………. § 3. Гарантии реализации права граждан на безопасность при чрезвычайных ситуациях…………………………………………... Заключение………………………………………………………………... Библиографический список……………………………………………..

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Осуществляемые в постсоветский период в российском обществе кардинальные преобразования, к сожалению, во многом не привели к ожидаемым результатам, а наоборот, спровоцировали негативные тенденции в общественном развитии: социально-экономическое расслоение населения; проявления сепаратистских, националистических и экстремистских убеждений; криминализацию массового сознания;

неспособность противостоять природно-климатическим и техногенным катастрофам. Критическая обстановка выдвигает в число первоочередных на правовом пространстве нашей страны задачу обеспечения безопасности личности, общества и государства, обусловливает сосредоточение усилий государственной власти на разработке правовых средств защиты интересов социума и обеспечения его безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций.

Наверное, нет сегодня вопроса более важного не только в научнопрактическом, но и самом общем мировоззренческо-философском смысле, чем вопроса обеспечения безопасности.

Актуальность исследования проблем правового регулирования безопасности обусловлена конституционными установлениями, согласно которым человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а безопасность признается критерием ограничения прав и свобод человека и гражданина. В контексте действия данных конституционных положений особое значение для юридической науки и практики приобретает, с одной стороны, разработка единообразного, унифицированного понятийного аппарата, который позволил бы ясно и точно определить место и роль безопасности как ключевой социальной ценности в правовой системе Российской Федерации в целом, при чрезвычайных ситуациях в частности, а с другой – исследование сущности и специфики содержания облекаемого в правовые формы государственного механизма обеспечения безопасных условий существования личности, общества и государства в случае возникновения чрезвычайной (экстраординарной) ситуации.

Нестабильность политической обстановки, экономический и социальный кризисы, криминализация общества, экологические бедствия и многие другие негативные процессы, протекающие в современной России, прямо и косвенно продуцируют экстремальные ситуации. Их рост усиливает потребность в создании целостного механизма, ответственного за надлежащий уровень правового регулирования в чрезвычайных ситуациях. Исследование такого сложного и многогранного правового института, каким является механизм действия права в чрезвычайных ситуациях, представляет актуальность не только для Российской Федерации, но и для многих стран по всему миру как переходного типа, так и с достаточно стабильной внутренней обстановкой.

Сегодня ни одно государство вне зависимости от формы государственной власти, вида политического режима, национально-религиозной структуры общества не застраховано от опасности терроризма, межнациональных и межконфессиональных столкновений, природных и техногенных аварий и катастроф.

Тем более актуальны данные проблемы в Российском государстве, вся история которого образец смешения и противоречивости политических, социально-экономических, национальных, этнических, религиозных интересов.

Увы, но и по сей день в нашей общественной жизни немало факторов, предопределяющих использование органами государственной власти чрезвычайных методов управления и режимов в качестве одного из важных элементов правовой политики. Периодически случающиеся происшествия криминального, политического, экологического, техногенного и иного характера отчетливо обозначают необходимость научного анализа чрезвычайных обстоятельств, выступающих в качестве основания для принятия исключительных мер обеспечения безопасности, их соотношения с обычными полномочиями органов власти, исследования специальных политико-правовых режимов, предусматривающих ограничения прав и свобод для преодоления чрезвычайной обстановки, зачастую вызванной действием не одного, а целой совокупности факторов.

Однако исследований, посвященных общетеоретическому обоснованию научной модели механизма действия права в чрезвычайных ситуациях, до настоящего времени в отечественной науке не проводилось. В связи с этим исследование государственно-правового механизма, непосредственно обеспечивающего безопасность при возникновении угрозы чрезвычайной опасности. Особенно важна в случае использования исключительных средств и гуманитарная проблематика механизма действия права в чрезвычайных поставленных и декларируемых в Конституции РФ и законодательных актах целей правового регулирования, в том числе обеспечение прав и свобод обеспечения правопорядка и нормальной жизнедеятельности общества в условиях чрезвычайной ситуации.

Восстановление нормальных условий жизнедеятельности и решение вопросов обеспечения безопасности при чрезвычайных обстоятельствах возможно путем комплексного проведения мероприятий и применения средств не только специально-юридического, но и социально-экономического, политического, идеологического характера. В чрезвычайных ситуациях существование и жизнь отдельной личности обусловлена не столько ее безопасностью, сколько безопасностью социума в целом, в основе которой – взаимосвязь, согласованность и целенаправленность удовлетворения общественных и личных интересов. В этой связи юридической наукой должны чрезвычайных ситуациях как на стадии правотворчества, при формировании правоприменения при конкретизации этих предписаний относительно специфики возникшей чрезвычайной ситуации. Теоретическая разработка правоприменительной практике, повышению их качества и эффективности правового воздействия в кризисных ситуациях.

Сказанное выше обусловливает актуальность темы, необходимость ее научного осмысления.

исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный и многоплановый характер. Специфика работы состоит в рассмотрении широкого спектра социально-политических, философских, исторических аспектов механизма действия права при чрезвычайных ситуациях. Общетеоретический литературе в области политологии, истории, социальной психологии, философии.

Андреевский, В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Я.М.

Магазинер, И.А. Покровский, Е.Н. Трубецкой, Г.Ф. Шершеневич, так и современных исследователей, а именно: С.С. Алексеева, Л.Д. Воеводина, В.Д.

Зорькина, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Е.А. Лукашевой, А.В.

Малько, В.В. Мамонова, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, Л.А. Морозовой, В.С.

Нерсесянца, В.И. Радченко, И.В. Ростовщикова, И.Н. Сенякина, А.А. Фомина, Б.С. Эбзеева и др.

Существенный вклад в исследование проблем правового регулирования Жаворонкова, В.В. Лозбинев, А.В. Мелехин, С.В. Пчелинцев, В.Б. Рушайло, В.Ю. Ухов, Н.Г. Янгол.

Между тем целостного общетеоретического исследования механизма действия права в чрезвычайных ситуациях прежде не проводилось, что предопределяет необходимость выработки на современном этапе развития российского общества действенного государственно-правового механизма охраны прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства в условиях различного рода чрезвычайных ситуаций.

Объектом исследования в рамках диссертации выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере правового обеспечения безопасности, и, прежде всего, та область общественной жизни, которая формируется при чрезвычайных обстоятельствах.

Предмет, цель и задачи исследования. Предметом диссертационного исследования являются общие закономерности формирования и основные направления функционирования государственно-правового механизма в чрезвычайных ситуациях, его структурный и содержательный аспекты, факторы, влияющие на повышение эффективности механизма действия права в условиях чрезвычайной ситуации.

В соответствии с предметом цель работы заключается в комплексном общетеоретическом исследовании механизма действия права в чрезвычайных ситуациях, его структуры и содержания, выявлении проблем функционирования и формулировании на этой основе научно-практических правоприменительной практики. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

выявить и классифицировать чрезвычайные обстоятельства как угрозы безопасности личности, общества и государства и объект правового регулирования;

разработать научную категорию «механизм действия права в чрезвычайных ситуациях», определить его сущность, структуру и социальноюридическую природу;

обосновать необходимость и рассмотреть содержание государственноправовой политики по обеспечению безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций;

проанализировать исторические предпосылки становления и генезис развития правового регулирования чрезвычайных ситуаций в России;

рассмотреть принципы и основные направления деятельности органов правового государства и институтов гражданского общества по обеспечению безопасности и согласованию интересов субъектов права в чрезвычайных условиях;

изучить правовой режим обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях;

условиях чрезвычайного правового режима;

определить и проанализировать гарантии реализации права граждан на безопасность при чрезвычайных ситуациях;

установить факторы, оказывающие влияние на функционирование государственно-правового механизма в экстремальных обстоятельствах, и предложить возможные пути повышения эффективности его действия.

Эмпирическая база исследования представлена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, подзаконными нормативно-правовыми актами, законами субъектов Российской Федерации, правоприменительной и интерпретационной практикой Конституционного Суда РФ, постановлениями Европейского Суда по правам человека, международно-правовыми документами ООН и Совета Европы в области обеспечения безопасности при чрезвычайных обстоятельствах.

Советского государства, Российской империи, некоторых зарубежных государств.

Обращение к теоретическим, историческим и современным аспектам механизма действия права в чрезвычайных ситуациях потребовала использование широкого спектра концептуальных подходов и методов, выработанных наукой.

Диалектический метод познания, являющийся всеобщим методом познания действительности и социально-политических процессов, позволил глубоко исследовать теоретические основы правового регулирования при чрезвычайных ситуациях.

Историко-правовой метод способствовал изучению возникновения, становления и развития механизма правового воздействия при чрезвычайных обстоятельствах и его конституционной сущности.

Формально-юридический и сравнительно-правовой методы применялись для исследования и толкования нормативных правовых актов, определения юридических понятий, сопоставления российского и зарубежного законодательства о чрезвычайных ситуациях друг с другом и с международным правом в области прав человека.

С помощью системного метода удалось изучить механизм действия права в чрезвычайных ситуациях как комплексный институт правовой системы государства, интегрировать общетеоретический и отраслевой аспекты формирования и функционирования права в условиях чрезвычайных ситуаций.

В определенном объеме (для анализа эмпирического материала) в работе использовались функциональный, статистический, конкретно-социологический и другие специальные методы.

детально раскрыть объект, провести обобщающий эффективный анализ теоретического, практического и правового материала, а также выработать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о чрезвычайных ситуациях и правоприменительной практики в пределах исследуемой темы.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в диссертации посредством комплексного анализа теоретических и практических проблем общетеоретическая модель механизма действия права в чрезвычайных ситуациях, позволяющая научно обосновать концепцию правовой политики в исследуемой сфере как составную часть государственно-правовой стратегии национальной безопасности России в целом. Впервые в юридической литературе доказывается научная перспективность и практическая целесообразность интеграции общеправового и отраслевых аспектов правового регулирования деятельности по предотвращению и ликвидации последствий конфликтно-кризисных ситуаций в рамках такой новой теоретико-правовой конструкции как механизм действия права в чрезвычайных ситуациях.

Новаторским характером отличаются положения диссертации, в которых экстремальных обстоятельствах социального развития, показаны его структура регулирования чрезвычайных ситуаций, проанализированы образующие механизм действия права в условиях чрезвычайных ситуаций специальноюридические, политические, социально-экономические, идеологические средства, выявлены особенности их функционального взаимодействия в зависимости от формы государственно-правового (политического) режима в отечественной и зарубежной правотворческой и правоприменительной практики исследуются имеющиеся пробелы и коллизии механизма правового определяются пути их преодоления.

Многогранность выбранной темы и непосредственная связь ее с проблемами, существующими в отраслевых юридических науках, обусловили невозможность полного рассмотрения всех аспектов механизма действия права при чрезвычайных ситуациях. Поэтому работа посвящена исследованию наиболее актуальных вопросов общетеоретического характера.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

Впервые предлагается общетеоретическая концепция механизма государственно-правового комплекса, при моделировании которого дается характеристика роли применяемых в его рамках не только специальноюридических, но и иных общесоциальных средств (политических, социальноэкономических, идеологических) предотвращения и преодоления экстремальных (кризисных) ситуаций общественного развития, выявляется динамика взаимодействия согласительных процедур и чрезвычайных средств в зависимости от формы государственно-правового (политического) режима в стране. Аргументируется наличие таких функций механизма действия права в условиях конфликтно-кризисных ситуаций, как правоустановительная, ограничительная, правозапретительная, регулятивная, охранительная, превентивная, стабилизирующая (правовосстановительная).

Определяя конституционную сущность механизма действия права функционирования, автором выявляются и анализируются последствия изменений социально-юридической природы государственно-правового механизма регулирования чрезвычайных ситуаций в связи с принятием действующей Конституции РФ и провозглашением России демократическим правовым государством по сравнению с исключительными (чрезвычайными) институтами прошлого: усложнение и изменение его задач и функций, дифференциация социальной базы, усиление его легитимности и появление новых источников авторитетности, постепенное ослабление централизма и саморегуляции и общественного контроля в условиях введения особых (чрезвычайных) режимов, существенные сдвиги во внутренней мотивации правореализационной деятельности как уполномоченных государственных органов, так и граждан и их организаций при чрезвычайных ситуациях.

В диссертации формулируется авторское определение чрезвычайной ситуации, выделяются признаки, разграничивающие, с одной стороны, ординарные (стабильные, безопасные) и, с другой стороны, чрезвычайные ситуации, что является необходимой теоретической основой для формирования эффективного механизма правового регулирования в условиях кризисных явлений политического, экономического, природно-техногенного и иного характера, преодоления дестабилизации общественного порядка, обеспечения безопасности прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Чрезвычайная ситуация представляет собой внезапно возникшую обстановку, характеризующуюся такими свойствами, как: неопределенность, остроконфликтность, значительные социально-экономические и политические территориальной целостности, суверенитета и основ конституционного строя государства, безопасной жизнедеятельности граждан, препятствующую нормальному функционированию государственных и общественных институтов, требующую задействования в правовой политике чрезвычайных (исключительных) средств государственного управления.

международного и внутригосударственного регулирования чрезвычайных ситуаций выявляются дефекты их правовой регламентации в современных излишняя множественность нормативно-правовых актов, отсутствие универсальных, общепринятых критериев и формулировок определения кризисных ситуаций, расплывчатость мер их локализации и предупреждения, несогласованность терминологии), предлагается совокупность мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование правовой регламентации преобразования в социально-политическом, экономическом, правовом развитии страны. В частности, отступая от методологии, применяемой законодателем, и анализируя весь спектр нетипичных ситуаций на предмет систематизации правового регулирования аномальных условий, отстаивается позиция о целесообразности использования в правотворческой и правоприменительной деятельности объединяющего понятия – «чрезвычайная ситуация».

В диссертации определяются факторы, предлагаются критерии оценки, формулируется система мер, направленных на предотвращение дифференциация и законодательное фиксирование чрезвычайных полномочий;

их адекватность целям защиты интересов личности, общества и государства от угрожающей им опасности; регламентация, в том числе и на конституционном уровне, процедурных вопросов, связанных с использованием чрезвычайных средств; обеспечение нормального функционирования законодательных органов в условиях чрезвычайной ситуации; конституционно-правовое закрепление гарантий правового статуса граждан при чрезвычайной ситуации;

мониторинг международных организаций и межгосударственных образований за соблюдением юридических процедур обеспечения безопасности при чрезвычайных обстоятельствах; и др. Обосновывается значимость ограничения дискреционных чрезвычайных полномочий для государств переходного типа, где сохраняются авторитарные начала в государственном управлении, налицо неразвитость конституционных и демократических традиций, низок уровень правосознания и правовой культуры.

диссертационного исследования, которая включает в себя следующие элементы: субъекты формирования и осуществления правового регулирования в случае возникновения чрезвычайных ситуаций; система юридических и других социальных средств, методов и способов функционирования субъектов с целью восстановления нормальных условий жизнедеятельности на территории, пострадавшей от чрезвычайной ситуации; объекты правового воздействия в экстремальной ситуации (их многообразие содержится в триаде интересов личности, общества и государства); научные теории, категории, принципы (доктринальная составляющая механизма действия права при чрезвычайной ситуации); деятельность по обеспечению безопасности и урегулированию конфликтов интересов при чрезвычайных обстоятельствах;

критерии оценки эффективности деятельности органов государства, применяющих чрезвычайные правовые средства обеспечения безопасности, и институтов гражданского общества по преодолению последствий и согласованию интересов в условиях чрезвычайной ситуации.

Доказывается целесообразность введения в научный оборот и законодательство обобщающего понятия «чрезвычайные (особые) правовые режимы» как родового обозначения всех режимов исключительного правового регулирования в условиях чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайный правовой режим представляет собой исключительный порядок функционирования государственного и общественного механизмов, выражающийся в наличии обстоятельствах: установлении ограничений, запретов, возложении дополнительных обязанностей, использовании специальных (чрезвычайноправовых) средств и способов предупреждения и нейтрализации опасных социально-политических и природно-техногенных факторов. Обосновывается, что исключительные (особые, чрезвычайные) правовые режимы в механизме обеспечения национальной безопасности являются наиболее эффективным средством достижения социально приемлемого уровня безопасности личности и общества, защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя Российской Федерации, профилактики и устранения кризисных (чрезвычайных) обстоятельств.

Делается вывод о том, что центральным элементом механизма обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях являются специальноюридические средства. Иные социальные средства, обеспечивающие согласование интересов в условиях острой конфликтной чрезвычайной ситуации, носят вспомогательный характер. В узком понимании механизм действия права при чрезвычайных обстоятельствах – совокупность исключительных специальных правовых предписаний (нормативных и индивидуальных) и особого рода правоотношений в общем механизме реализации права на территории чрезвычайной ситуации, соединяющих в единую юридическую конструкцию комплекс инструментов и технологий ограничительного правового воздействия. Значимость конституционноправовой формы социальных отношений в условиях чрезвычайной ситуации обусловлена необходимостью детального правового регулирования вопросов реализации и защиты прав и свобод граждан, с одной стороны, и предоставления исключительных полномочий органам государственной власти, с другой. В условиях действия чрезвычайных режимов правоотношения служат критерием, позволяющим определить, в какой мере нашли отражение в нормах законодательства о чрезвычайных ситуациях и правоприменительной деятельности требования Конституции РФ, цели и задачи правового развития нашего государства.

определяется в диссертации не только как гарантия, обеспечивающая возможность реализации гражданами принадлежащих им прав и свобод, но и как самостоятельное личное право в системе прав и свобод человека.

Обосновывается необходимость его официального признания, несмотря на отсутствие в международных и российских конституционных и правозащитных нормативно-правовых актах институциализации права личности на безопасность. Такое признание позволит придать праву граждан на безопасность в чрезвычайных ситуациях формализованность не только на конституционном, но и отраслевом уровнях, определить его нормативное содержание и пределы, сформулировать гарантии реализации, среди которых в диссертации выделяются и исследуются: конституционная и законодательная регламентация ограничения правового статуса граждан при чрезвычайных обстоятельствах, деятельность судебных органов, парламентский контроль, институты федерального и региональных омбудсменов, СМИ, правозащитные общественные организации, страховой механизм обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях и др.

10. Аргументируется, что механизм действия права при чрезвычайных обстоятельствах не может полноценно функционировать без внесения ряда изменений, направленных на приведение в соответствие с положениями Конституции законодательства о чрезвычайных ситуациях. В частности, предлагается пересмотреть безусловный запрет на ограничение прав и свобод, гарантированных частью 1 статьи 23, статьями 24, 28, частью 1 статьи Конституции РФ. Для достижения целей использования предупредительнозащитных чрезвычайных мер – обеспечение безопасности граждан, охрана основ конституционного строя и т.п. – в диссертации формулируются критерии определения перечня прав и свобод, подлежащих ограничительному воздействию в условиях чрезвычайной ситуации, проводится их соотношение с юридической природой особых правовых режимов, оценивается возможность реализации правового статуса граждан в условиях чрезвычайного обстановки, вносятся предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, направленные на модернизацию механизма действия права в чрезвычайных ситуациях.

Научная и практическая значимость работы заключается в развитии научного понимания теоретических основ механизма действия права в чрезвычайных ситуациях.

Общеправовой анализ механизма, составляющего предмет диссертации, проведен в органической взаимосвязи с практикой конституционно-правовых, политических, социально-экономических преобразований в современном российском обществе, процессов правотворчества и правореализации.

Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и рекомендации призваны способствовать дальнейшему совершенствованию механизма действия права в чрезвычайных ситуациях.

Сформулированные в работе положения дополняют и развивают соответствующие разделы теории государства и права. Проведенное диссертационное исследование расширяет основания для дальнейших общетеоретических и отраслевых разработок механизма действия права в чрезвычайных ситуациях.

Результаты работы можно использовать в учебном процессе при преподавании курса по теории государства и права, в частности при подготовке лекций, проведении семинарских занятий, написании учебно-методических и научных работ по исследуемой в диссертации проблематике.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права и государственный университет», отражены в 12 опубликованных работах, в том числе в 4 изданиях, рекомендованных в перечне ВАК, докладывались на научно-практических конференциях, а именно: I Международной научнопрактической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 2-3 декабря 2010 г.), Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения» (г. Уфа, Евразийский научно-исследовательский институт проблем права, 21 февраля 2011 г.), I Международной научно-практической конференции «Россия – СНГ – Восточная Европа: состояние, проблемы, перспективы» (г. Москва, Московский институт экономики, менеджмента и права, 25 апреля 2011 г.), IV Международной научно-практической конференции «Волжские юридические чтения» (г. Волжский, Волжский гуманитарный институт (филиал) Волгоградского государственного университета, 27-28 мая 2011 г.), Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 20-летию судебной реформы «Судебная реформа в современной России: итоги и перспективы» (г. Пенза, Пензенский государственный университет, 20-21 октября 2011г.), Международной научнопрактической конференции «Правовые средства обеспечения и защиты прав человека: российский и зарубежный опыт» (г. Пенза, Пензенский филиал Международной независимой эколого-политологической академии, 20 января 2012 г.), «круглом столе» журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь» на тему: «Правовая политика: федеральный, региональный и муниципальный уровни» (г. Махачкала, Северо-Кавказский филиал Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, 18 апреля 2012 г.), межрегиональной научно-практической конференции «20 лет Конституции России: институты правового государства, гражданского общества и законотворческий процесс» (г. Пенза, Пензенский государственный университет, Законодательное Собрание Пензенской области, 5 декабря г.).

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, библиографического списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ИССЛЕДОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ДЕЙСТВИЯ ПРАВА

ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

§ 1. Чрезвычайные ситуации как объект правового регулирования масштабных и значительных по своим последствиям чрезвычайных событий.

Системный кризис, переживаемый российским обществом, актуализирует проблематику анализа безопасности субъектов социальной жизни.

Возникающие вновь и вновь экстремальные ситуации в политической, экономической, природно-техногенной сферах стали предметом тревоги и непрекращающихся дискуссий и в общественном массовом сознании, и в органах государственной власти, и в научном сообществе. В результате вопросы обеспечения безопасности относятся сегодня к числу одних из самых злободневных, требующих своего конституционно-правового осмысления и урегулирования1.

Переходный этап развития любого общества, в том числе и нынешнего российского, предполагает разбалансированность большинства сфер социальных отношений. Вследствие неурегулированности значительной части социально-экономических и политических вопросов довольно часто возникает острая, экстремальная ситуация, для стабилизации которой требуются чрезвычайные организационно-правовые меры, ограничивающие отдельные права и свободы граждан. Использование органами государственной власти Российской Федерации чрезвычайных методов управления и режимов (как набора средств и способов правового регулирования) является сегодня важным элементом правовой политики, направленным на разрешение различных См.: Воробьев Д.С. Безопасность как категория конституционного права // Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. – 2010. – № 3-1. – С. 265-267.

внутренних и международных конфликтов, что обусловливает необходимость и практическую значимость исследования особенностей правового регулирования в условиях различного рода чрезвычайных ситуаций.

Восстановление нормальных условий жизнедеятельности и решение вопросов обеспечения безопасности при чрезвычайных обстоятельствах возможно путем комплексного проведения мероприятий и применения средств не только специально-юридического, но и социально-экономического, политического, идеологического характера. В чрезвычайных ситуациях существование и жизнь отдельной личности обусловлена не столько ее безопасностью, сколько безопасностью социума в целом, в основе которой – взаимосвязь, согласованность и целенаправленность удовлетворения общественных и личных интересов. Тем не менее центральным элементом механизма обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях являются именно специально-юридические средства. Иные социальные средства, обеспечивающие согласование интересов в условиях острой конфликтной чрезвычайной ситуации, носят вспомогательный характер. Более того, зачастую промедление в применении чрезвычайных методов государственно-правового регулирования оборачивается эскалацией конфликта и кризисной обстановки.

Можно по-разному относиться к институту чрезвычайного права (а данный термин получил широкое распространение еще в юридической науке дореволюционного периода в работах многих выдающихся ученыхконституционалистов, теоретиков права, специалистов в области полицейского права1), формулировать предложения по совершенствованию механизма реализации исключительных мер безопасности. Однако нельзя не учитывать той огромной степени опасности демократическим институтам гражданского общества, которая связана с использованием особых политико-правовых См., например: Алексеев А.С. Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение // Юридический вестник. – 1913. – Кн. I. – М., 1913; Магазинер Я.М.

Чрезвычайно-указное право в России: (ст. 87 Осн. зак.): Прил.: Практика чрезвычайноуказного права в России. Нормы иностранного права, аналогичные ст. 87-й. – СПб.: тип.

М.М. Стасюлевича, 1911.

режимов. Преодолевая посредством чрезвычайных средств в рамках права конфликтно-кризисные ситуации, важно не допустить, чтобы централизация власти, столь необходимая для управления чрезвычайной ситуаций, не обернулась в итоге посягательством на конституционный правопорядок и чрезвычайных ситуаций нередко можно слышать аргументы в пользу сугубо административных, даже силовых, а не правовых методов управления. Суть такой позиции в том, что требуются немедленные и решительные действия, нет времени для соблюдения длительных судебных и правовых процедур, а напротив, дополнительные сверхполномочия органов власти должны быть весьма неопределенны, оставляя свободу маневру. Однако еще И. Кант заметил, что право можно использовать не только в качестве средства посягательства на свободу личности2.

В конституциях большинства стран сегодня устанавливаются два режима чрезвычайный3. Использование термина «чрезвычайный» указывает на наличие исключений в правовом регулировании при экстраординарных обстоятельствах посредством особого политико-правового режима (набора методов правового воздействия). Чрезвычайный режим является одной из наиболее ярких неблагоприятствования»4). Такой режим устанавливается в случае, когда конституционном уровне – важный атрибут правового демократического См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М., 1981. – С. 340.

См.: Кант И. Соч. Т. 4. – М., 1965. – С. 140.

Среди исключений можно привести в качестве примера Конституцию Канады, в которой не регламентируется чрезвычайный режим. См.: Тимошенко И.Г. Правовые институты чрезвычайного режима в Канаде // Право и экономика. – 1996. – № 21-22. – С. 102.

Косак А.В., Малько А.В. Основы теории правовых режимов // Правовые режимы:

общетеоретический и отраслевой аспекты / Под ред. А.В. Малько и И.С. Барзиловой. – М., 2012. – С. 16.

государства. Э. Форштофф в отмеченной связи справедливо заметил, что «… если нормальное положение уничтожено или ликвидировано …, то наступает необходимость приниматься за необычные мероприятия, чтобы вернуть упорядоченные конституционные отношения. Конституция может такой случай предусмотреть и предоставить в распоряжение правовые способы ликвидации помех нормальному конституционному положению»1.

Правовое обеспечение особых полномочий органов государственной власти и их должностных лиц является гарантией их легитимности, выполнения функциональной точки зрения тщательный юридический анализ чрезвычайных ситуаций на законодательном уровне способствует их своевременному предупреждению, принятию профилактических мер, направленных на локализацию и разрешение чрезвычайных ситуаций. Как верно указывает Н.Г.

Жаворонкова, «рассматривая «право чрезвычайных ситуаций» как право «экстремальное»,… приостанавливающее или даже отменяющее обычные институты права, мы как в зеркале можем увидеть ту ничтожную грань, отделяющую право от бесправия, закон от беззакония»3.

Институт чрезвычайных режимов востребован в государственноправовом механизме Российской Федерации. Политическое, социальное, экономическое, национально-этническое, религиозное разнообразие является благодатной почвой к тому, чтобы даже из незначительной проблемы разразился серьезный кризис. И такие периодически случающиеся конфликтнокризисные ситуации криминального, политического, экологического, техногенного и иного характера отчетливо обозначают необходимость теоретико-правового анализа чрезвычайных обстоятельств, выступающих Цит. по: Галенпольский Ф.С. Вопросы правового регулирования ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (на примере ФРГ) // Московский журнал международного права. – 1998. – № 4. – С. 26.

См., например: Хрулева В.В. Безопасность как конституционная категория // Вестник Воронежского института МВД России. – 2009. – № 4. – С. 47-51.

Жаворонкова Н.Г. Роль права в обеспечении безопасности при чрезвычайных ситуациях // «Черные дыры» в российском законодательстве. – 2007. – № 3. – С. 195.

основанием для применения чрезвычайно-правовых средств, исследования их соотношения с обычными полномочиями органов государственной власти, изучения особых (исключительных) политико-правовых режимов, предусматривающих ограничения прав и свобод в целях скорейшего и максимально эффективного преодоления чрезвычайной обстановки.

К сожалению, несмотря на предпринимаемые усилия, до сих пор актуальны социально-экономические, политические, правовые предпосылки, обусловливающие необходимость задействования в государственном управлении чрезвычайно-правового механизма. Особенно очевидны предпосылки для использования чрезвычайных мер и методов обеспечения безопасности на примере ситуации, сложившейся сегодня на Северном Кавказе (Дагестан, Ингушетия и др.)1. Однако главное, пожалуй, в другом.

свидетельствуют о том, что уроки по-прежнему не извлекаются, и реальных гарантий новых чрезвычайных ситуаций, вспышек дестабилизации и кризиса в стране (в виде террористических актов, массовых беспорядков, природных и техногенных катастроф и т.п.) как не было, так и нет.

За последние годы сформирована объемная нормативно-правовая база во многих сферах общественной жизни, в том числе и в сфере безопасности, где благодаря нормотворческой активности появилось множество национальных и международно-правовых актов. Накопленный за последние два десятилетия обширный нормативно-правовой материал в сфере регулирования безопасности дает даже основания (и вполне обоснованные) для постановки в юридической науке вопроса о конструировании относительно самостоятельной отрасли законодательства – права безопасности2. Динамика законодательных основ См.: Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. – 2002. – № 9. – С. 33-41; Нерсисян А.Г. Федеральная интервенция в Российской Федерации:

конституционно-правовые основы: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / А.Г.

Нерсисян; Сарат. гос. юрид. акад. – Саратов, 2012. – С. 3.

См.: Степанов О.А. Условия формирования права безопасности // Государство и право. – 2007. – № 2. – С. 81-87; Хабачиров М.Л. О формировании международного чрезвычайного права как новой отрасли международного права // Международное право. – 2010. – № 2. – С.

32-35.

обеспечения безопасности представляет собой позитивный процесс, поскольку предусмотренных социально-политических, экономических, природнотехногенных угроз, факторов и предпосылок их образования, объектов защиты в сфере безопасности, а, как следствие – предоставление субъектам обеспечения безопасности широкого выбора правовых средств реагирования на возникающие опасности, в том числе в условиях социальных бедствий и чрезвычайных ситуаций. Нормативная база всех юридических механизмов, в том числе и механизмов, обеспечивающих безопасность при чрезвычайных обстоятельствах, является той объективно необходимой начальной ступенью будущей эффективности действия иных механизмов (правоприменительного, правоохранительного и правозащитного)1.

остроконфликтность, значительные социально-экономические и политические территориальной целостности, суверенитета и основ конституционного строя государства, безопасной жизнедеятельности граждан, препятствующая нормальному функционированию государственных институтов, требующая задействования в правовой политике чрезвычайных (исключительных) средств государственного управления. Признаки, выделенные в данном определении, на наш взгляд, отграничивают чрезвычайные ситуации от нормального, стабильного, ординарного течения общественной жизни, что является необходимой теоретической основой для формирования конструкции механизма действия права в условиях экстремальных явлений политического, экономического, природно-техногенного и иного характера.

См.: Фомин А.А., Колоткина О.А. Роль и значение правотворчества в механизме обеспечения права личности на безопасность // Вестник Саратовской государственной академии права. – 2010. – № 4. – С. 12.

В отличие от чрезвычайных нормальным условиям свойственен оптимальный режим жизнедеятельности государства, общества и граждан, при котором обеспечивается объективно-необходимое соотношение интересов субъектов общественных отношений и гарантируется надлежащая обстановка для их благоприятного развития. Чрезвычайные ситуации, напротив, кардинально изменяют сложившийся общественный порядок, создают нестандартные условия, при которых конституционные процедуры (органы, средства) управления и законодательные нормы не способны обеспечить разрешение кризиса, нормализацию обстановки, обеспечение безопасности граждан и государства. В этом случае должны использоваться средства обеспечения безопасности, специально предназначенные для государственноправового регулирования на случай чрезвычайных ситуаций. С другой стороны, несвоевременными и ошибочными решениями, усугубляет напряженность в обществе и в целом затрудняет восстановление нормального правопорядка.

Чрезвычайные ситуации образуют сложную систему, их трудно, но можно привести к единому знаменателю, поскольку их возникновение использовании чрезвычайных правовых средств определяется, как уже отмечалось выше, широким спектром политических, социально-экономических, правовых, природных, техногенных и иных факторов1. Войны, региональные, этнические и межнациональные осложнения имеют в свое основе, как правило, социально-политические и экономические конфликты2. В качестве повода для возникновения кризисной ситуации нередко является рост уровня См.: Пятилетов В.В. «Безопасность», «угроза безопасности», «чрезвычайная ситуация»:

некоторые проблемы соотношения понятий // Вестник Самарского государственного аэрокосмического университета им. Академика С.П. Королева. – 2009. – Т. 17. – № 1. – С.

201-206.

См.: Лысюк С.В. Внутригосударственный вооруженный конфликт как объект конституционного права // «Черные дыры» в Российском законодательстве. – 2011. – № 1. – С. 13-16.

преступности1. Причинами технологических аварий и катастроф выступают – низкий уровень технологического потенциала, снижение контроля в производственной сфере2. Природа чрезвычайных ситуаций отображается на содержании правовых средств и способов механизма действия права при кризисных ситуациях. Понимание данного факта выступает необходимой предпосылкой сохранения законности и правопорядка при возникновении чрезвычайных обстоятельств, обеспечения правового статуса граждан.

В связи с вышесказанным для формирования общей теории механизма действия права в чрезвычайных ситуациях важно определить легальные факторы, провоцирующие возникновение чрезвычайных ситуаций и нуждающиеся в правовой регламентации. Эти факторы можно условно подразделить на те, которые имеют природно-техногенную природу, и на социальные.

Чрезвычайные ситуации природно-техногенного характера являются, с одной стороны, результатом действия сил природы, которыми человечество еще не в состоянии управлять, а с другой стороны, следствием нарушения естественных или технологических норм в производственных процессах. Вот в результате этого и возникают чрезвычайные ситуации техногенного, экологического или природного характера с человеческими жертвами, нанесением вреда природе, нарушением приемлемых условий для безопасного существования граждан и т.д.

Вторая группа причин связана с обострением социально-политических, в том числе военно-политических, и социально-экономических противоречий как на внутригосударственном, так и международном уровнях. Активизация действия социальных причин чрезвычайных ситуаций обусловлена ухудшением материального положения, социальным расслоением в обществе, См.: Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в условиях современной России (общеправовой анализ): автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / А.Ю. Кирьянов;

Нижегор. акад. МВД России. – Н. Новгород, 2006. – С. 7.

См.: Велиева Д.С. Система конституционных экологических прав и обязанностей в Российской Федерации. – М., 2009. – С. 8; Вершило Н.Д. Правовая охрана окружающей среды и устойчивое развитие. – Саратов, 2005. – С. 5.

люмпенизацией населения, ростом преступности, усилением политической оппозиции, борьбой за власть и междоусобицами внутри политической элиты и т.п. Эти факторы, как правило, отличаются субъективным характером и могут привести, например, к государственному перевороту, присвоению или незаконному удержанию власти, насильственному изменению общественного строя, террористическим актам, массовым беспорядкам, национальным, конфессиональным и региональным конфликтам, угрожающим правомерным интересам граждан, нормальному функционированию государственного и общественного механизма.

Если прибегнуть к сравнительно-правовому анализу законодательства зарубежных государств, то можно обнаружить наличие в нем регламентации различного рода особых (чрезвычайных, исключительных) политико-правовых режимов, объединенных общим понятием «чрезвычайная ситуация». Такие режимы именуются, например, как «положение» (собственно чрезвычайное, осадное, военное и т.п.), либо как «состояние» (война, общественная опасность, напряженность, оборона, угроза, бдительность, тревога, экологическая катастрофа, федеральное вмешательство и т.п.)1.

В российском законодательстве кризисные ситуации также определяются через самые разнообразные правовые термины (в виде чрезвычайной ситуации, угрозы безопасности, чрезвычайного положения, бедствия, стихийного бедствия, аварии, вооруженного нападения, угрозы вооруженного нападения, военного времени, состояния войны, чрезвычайной экологической ситуации, зоны экологического бедствия, угрозы нарушения государственной границы, режима контртеррористической операции и др.2). Отступая от методологии, использованной законодателем, и анализируя весь спектр нетипичных ситуаций См.: Домрин А.Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах (на примере Великобритании и Индии): автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / А.Н. Домрин; Ин-т зак-ва и сравнит. правовед. при Верховном Совете РФ. – М., 1992. – С.

12-13.

См. подробнее: Громов М.А. О понятии «чрезвычайные правовые режимы», их виды и характеризующие признаки // «Черные дыры» в российском законодательстве. – 2008. – № 2.

– С. 274-275; Мелехин А.В. Особые правовые режимы Российской Федерации. – М., 2005.

на предмет систематизации аномальных условий, мы приходим к выводу о целесообразности использования объединяющего понятия – «чрезвычайная ситуация».

Учитывая такую выше охарактеризованную особенность чрезвычайных ситуаций, как их существенную неординарность, на наш взгляд, в зависимости от источника порождения представляется возможным подразделить чрезвычайные ситуации как объект правового регулирования на следующие три разновидности: 1) чрезвычайные ситуации, имеющие межгосударственную природу и связанные с посягательством, нападением, вооруженным конфликтом, иным актом агрессии извне; 2) чрезвычайные ситуации внутригосударственного характера, спровоцированные попытками беспорядками, террористическими актами, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами; 3) природнотехногенные чрезвычайные ситуации1.

Подобная видовая дифференциация конфликтно-кризисных ситуаций имеет значение, прежде всего, с функциональной точки зрения, при формировании механизма их правового регулирования, поскольку позволяет выбирать и использовать, с одной стороны, адекватные, а с другой, чрезвычайных ситуаций, направленные на предотвращение и ликвидацию тех обстоятельств, которые послужили причинами и основаниями возникновения особой кризисной ситуации, учитывая при этом специфику и отличительные особенности последней.

В литературе предлагаются и иные разновидности классификации чрезвычайных ситуаций в зависимости от источника происшествия, последствий, масштабов, сфер проявления и других критериев. См., например: Дубовик О.Л. Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях / Обеспечение безопасности населения и территорий. – М., 1994. – С. 16-18;

Громов М.А., Попов С.Е. О классификации кризисных ситуаций социально-политического и криминального характера // «Черные дыры» в российском законодательстве. – 2007. – № 2. – С. 457-459.

Так, например, в течение длительного периода истории нашей страны военное положение в качестве особого правового режима, устанавливаемого при чрезвычайных обстоятельствах и характеризующегося использованием исключительных мер в целях обеспечения обороны и внешней безопасности государства, могло объявляться не только в случае возникновения военной угрозы (открытия боевых действий), но и по сугубо внутригосударственным причинам (массовые беспорядки, экологические катастрофы и т.п.), подменяя таким образом режимы чрезвычайного положения, стихийного бедствия, чрезвычайной экологической ситуации и др.1.

После принятия в 1993 г. Конституции РФ такое восприятие режима военного положения и, в частности, отношение к основаниям его введения отвергнуты как неконституционные, противоречащие либеральным ценностям и демократическим приоритетам развития нашего государства2. По смыслу действующего в настоящее время законодательства о военном положении агрессия или непосредственная угроза агрессии против Российской Федерации являются единственно возможными основаниями для использования на территории России или в отдельных ее местностях военного положения, т.е.

имеют исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат.

Именно такой подход предотвращает саму возможность «легального»

задействования армии против собственного народа, обеспечивает становление правового государства и формирование справедливого, демократического законодательства.

См.: Пчелинцев С.В. Об основаниях объявления военного положения в Российской Федерации (теоретические аспекты) // Журнал российского права. – 1998. – № 4/5. – С. 65.

См.: Боев В.И. Конституционная регламентация правового режима военного времени // «Черные дыры» в Российском законодательстве. – 2006. – № 3. – С. 9; Рушайло В.Б.

Конституционные и административно-правовые основы содержания режима военного положения в Российской Федерации // Право и политика. – 2003. – № 12. – С. 79-80.

См.: ст. 87 Конституции РФ; О военном положении [Текст] : Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 г. №1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 375.

Законодательство о чрезвычайном положении1 предусматривает две группы оснований введения режима чрезвычайного положения: 1) социальнополитические противоречия (насильственное изменение конституционных основ государственного и общественного строя, захват и присвоение власти, попытки вооруженного мятежа, организация массовых беспорядков, разжигание межнациональных конфликтов и т.п., представляющих угрозу безопасности граждан, общества или государства); 2) природные бедствия, эпидемии, техногенные катастрофы и т.п. Думается, объединение правового регулирования чрезвычайных ситуаций, вызванных принципиально разными основаниями и соответственно предполагающих использование совершенно разных по уровню правоограничений чрезвычайно-правовых средств, является спорным. Поскольку межнациональные конфликты или террористические акты, с одной стороны, а стихийные катастрофы, с другой – это не просто отличные по своей природе явления. Их предотвращение и преодоление требуют от государственных органов и должностных лиц абсолютно разнонаправленных усилий: при обострении социально-политических конфликтов преобладают меры государственного принуждения, при экологических происшествиях – меры социально-экономической защиты. И такое деление в современном обществе, находящемся, образно выражаясь, на пороге «цивилизации технологического риска», имеет особое значение, так как природные бедствия уже давно перестали носить эпизодический характер.

законодательстве о безопасности, где в качестве равнозначных объектов правообеспечительной деятельности фигурируют и интересы отдельного человека, и семьи, и государства, и народа, и общества. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»2 к предмету правового регулирования настоящего закона отнесены основные См.: О чрезвычайном положении [Текст] : Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 7.03.2005) // СЗ РФ. – 2001. – № 23. – Ст. 2277.

См.: СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 2.

принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности. Бесплодность такого отношения к правовому регулированию безопасности в том, что размываются границы правового воздействия, поскольку меры оборонной безопасности имеют мало общего с профилактикой природно-техногенных катастроф или стихийных бедствий. У них отличные правовые режимы, методы и органы государственного управления. Данный подход ведет к «умножению объектов безопасности и элементов ее состава, а также выхолащиванию ее подлинного содержания при акценте на множественность опасностей»1. В то же время законодатель так переплетает на нормативном уровне основания и ограничения этих совершенно различных по характеру чрезвычайных ситуаций, что их затруднительной.

чрезвычайных мер безопасности, ограничивающего режима к людям, оказавшимся в ситуации экологического бедствия, техногенной катастрофы, аварии, эпидемии и т.п., что чревато, в свою очередь, неоправданными отступлениями от признанных гарантий в области прав и свобод человека, тогда, когда это вовсе не нужно или нужно не в той степени. Справедливой в этой связи выглядит позиция И.Л. Петрухина, высказанная еще на «заре»

демократизации нашей жизни в начале 1990-х гг., о целесообразности создания обособленной нормативно-правовой базы чрезвычайного положения и состояния национального (регионального) бедствия с различным правовым режимом, основаниями и целями применения2. Аналогичное мнение отстаивал и А.М. Ларин, который вообще предлагал отказаться от термина «чрезвычайное Колокольцев В.А. Обеспечение государственных интересов России в контексте концепции национальной безопасности: автореф. дис. … докт. юрид. наук: 12.00.01 / В.А. Колокольцев;

С.-Петерб. ун-т МВД России. – СПб., 2005. – С. 28.

См.: Петрухин И. Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. – 1993. – № 2. – С. 48.

положение» при законодательной регламентации чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и т.п. происхождения, а использовать понятия «национального» или «народного бедствия», которые отличаются тем, что акцентируют усилия на защите, охране и восстановлении интересов граждан, социальной помощи им1. К сожалению, до сих пор эти доводы оказались не услышанными законодателем.

Как видно, практически любой аспект, касающийся механизма действия права в чрезвычайных ситуациях, так или иначе имеет выход на социальнополитическую проблематику исследуемой сфере. В России отсутствуют длительные демократические традиции. Долгое время господствовала идея приоритета не закона, а политической и экономической целесообразности.

Исторически в нашей стране сильная централизованная власть вызывает поддержку, в общественном менталитете сформировалось доверие к чрезвычайным мерам, провозглашаемым в качестве средства ускорения темпов преобразованиям консервативных сил. Названные и некоторые другие факторы обусловливают особое место и роль чрезвычайной политики в структуре государственно-правовой политики Российского государства как в прошлом, так и сегодня.

Однако еще Ш. Монтескье предупреждал о тех опасностях гражданскому использованию чрезвычайных дискреционных полномочий. Как отмечал Ш.

Монтескье, предоставление в республике чрезмерной власти создает гораздо больше возможностей для злоупотребления ею, чем в монархии. Если в монархии государя сдерживают религиозные и нравственные традиции правления, то в республике отсутствуют гарантирующие механизмы противодействия злоупотреблениям чрезвычайной властью2.

См.: Ларин А.М. Чрезвычайные ситуации и деятельность правоохранительных органов // Право и чрезвычайные ситуации. – М., 1992. – С. 110.

См. подробнее: Монтескье Ш. «О духе законов» // Избранные произведения. – М., 1955. – С. 174.

Может возникнуть вопрос: к чему соблюдение сложных формальных бюрократических процедур, когда ситуация кризисная, требующая принятия неотложных, хоть и чрезвычайных мер. С точки зрения общепризнанных, в том числе и в современной России, основополагающих идей и принципов конституционализма подобные аргументы не приемлемы. В чрезвычайной ситуации не должно быть апелляции к фактору внезапности, поскольку это напрямую связано с соблюдением прав человека, обеспечением демократии и законности в стране. В государственно-правовом регулировании чрезвычайных ситуаций не должно быть такой свободы субъективного усмотрения, чтобы это представляются слова, высказанные в начале XX в. о том, что «не в темных и холодных казематах исключительного положения … воскреснет для новой жизни Россия»1.

К сожалению, до сих пор сугубо правовые аспекты исследуемой проблематики отодвигаются на второй план. Традиционно в публицистической литературе и научных работах затрагиваются экономические, военные, физические, технические, информационные, экологические, демографические, продовольственные и иные аспекты безопасности. Однако ни одна сфера безопасности не может нормально функционировать без юридического сопровождения, обеспечения в виде качественного законодательного регулирования и эффективного правоприменения. В п. 25. Стратегии утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 5372, в качестве основного содержания обеспечения национальной безопасности называется поддержание правовых механизмов. В п. 3 ст. 3 Федерального закона от декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»3 к числу направлений Гессен В.М. Исключительное положение. – СПб.: Юрид. кн. скл. «Право», 1908. – С. VIII.

См.: СЗ РФ. – 2009. – № 20. – Ст. 2444.

См.: СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 2.

деятельности по обеспечению безопасности отнесено правовое регулирование в сфере безопасности. Задача формирования эффективного механизма правового регулирования распространяется на все виды безопасности. Недостаточный учет или даже игнорирование значения роли права в обеспечении безопасности усугубляет проблемы в сфере безопасности, является источником их произвольной интерпретации.

Не являются исключением и чрезвычайные (кризисные) ситуации общественного развития, в условиях которых безопасность граждан и государства в целом обеспечивает, прежде всего, эффективная законодательная база. По этой причине фундаментальное исследование таких базовых вопросов в сфере безопасности, как определение самого понятия законодательства о безопасности, его роль и место в системе действующего законодательства в целом и в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в частности, предмет и методы, используемые в этой отрасли законодательства, анализ с позиции правовой доктрины его отличительных признаков, изучение технико-юридических особенностей и ряда других обладает ключевым значением для совершенствования законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения безопасности.

представляет собой развивающуюся систему, межотраслевой институт. На регулирующие, прежде всего, базовые, отправные моменты целей, условий и порядка использования режимов чрезвычайного и военного положения (ст.ст.

56, 87, 88, 102, 109 и др.).

Целями объявления режима чрезвычайного положения в части 1 статьи 56 Конституции РФ названы обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя. Как уже отмечалось, наша конституция в этом плане не является исключением из общего рядя конституционных актов многих государств, которые допускают возможность применения органами государства чрезвычайных мер. Как отмечают известные специалисты в области конституционного права зарубежных стран В.В. Маклаков и Б.А. Страшун, во многих конституциях предусматривается возможность и необходимость в чрезвычайных условиях принятия ограничительных мер в отношении прав и свобод граждан1. Думается, что такая регламентация абсолютно логична: раз нормальный (обычный) режим функционирования государственного аппарата устанавливается конституцией, точно так же и чрезвычайный (особый) режим должен определяться ею же.

Статья 88 закрепляет полномочие Президента РФ вводить на всей территории страны в целом или на ее части территории режим чрезвычайного Государственной Думы. Схожим образом в Конституции регулируются вопросы объявления такого особого правового режима как военное положение в случае совершения агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии (ч. 2, 3 ст. 87 Конституции РФ).

С учетом президентской формы правления прерогативой в решении вопроса об инициировании процедур чрезвычайного или военного положения наделен Президент РФ. Однако во исполнение конституционного принципа разделения властей (ст. 10 Конституции) утверждение президентского Указа по этому вопросу отнесено к компетенции Совета Федерации (пп. «б», «в» ч. 1 ст.

102). Круг обстоятельств, при наступлении которых Президент вправе воспользоваться институтами исключительного (чрезвычайного или военного) положения, предусмотрены законодательством о чрезвычайном и военном положении. В целях гарантирования нормального функционирования законодательных органов в государстве часть 5 ст. 109 Конституции запрещает распускать Государственную Думу во время объявления в стране чрезвычайного и военного положения.

Важным моментом конституционного регулирования чрезвычайных ситуаций является закрепление гарантий прав и свобод граждан в случае См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А.

Страшуна. – М., 1995. – С. 121.

использования особых политико-правовых режимов. Конституция РФ в ч. 3 ст.

56 устанавливает список прав и свобод, не подлежащих ограничению даже при чрезвычайном положении. В первую очередь, его образует комплекс личных прав и свобод (на жизнь, достоинство, на неприкосновенность личной, семейной тайны и частной жизни в целом, на жилище, право защищать свою честь и доброе имя, свобода совести, возможность свободно использовать свои способности и имущество в экономических отношениях). В дополнение к данному перечню введение чрезвычайного режима не может выступать в качестве основания для отступления от гарантированных ст. 24 Конституции правил по сбору, хранению, использованию и распространению конфиденциальных сведений. Кроме того, при чрезвычайном положении государством обеспечивается весь комплекс процессуальных гарантий прав человека и гражданина (ст.ст. 46-54). Думается, данный перечень гарантий подлежит расширительному толкованию и применим не только к режиму собственно чрезвычайного положения (как это буквально записано в Конституции), но и распространяется на режим военного положения и иные чрезвычайные (особые, исключительные) правовые режимы.

Несмотря на то, что в Конституции РФ определены самые общие, отправные начала механизма действия права в чрезвычайных ситуациях, их включение в текст Основного Закона, регулирование чрезвычайно-правового режима на уровне конституционных обязательств выступает первостепенной гарантией преодоления кризисной ситуации и ее последствий в рамках «конституционно-правового поля», является функциональным инструментом, направленным против возможных злоупотреблений административными публичными органами предоставленными им дискреционными полномочиями, служит средством охраны и восстановления основных личных, политических, социально-экономических прав, свобод и законных интересов граждан при чрезвычайных ситуациях.

Анализируя правовое обеспечение чрезвычайных режимов организации и функционирования органов государственной власти и институтов гражданского общества, следует отметить, что хотя ряд социально значимых и необходимых нормативно-правовых актов, относящихся к сфере правового опосредования режимов особого управления, до сих пор еще не приняты, в нашей стране создана правовая база, в основном достаточная для регулирования общественных отношений, складывающихся в условиях экстремальных ситуациях.

На законодательном уровне институт права безопасности в условиях социальных кризисов и чрезвычайных ситуаций образуют сегодня уже несколько десятков федеральных законов. Среди них, прежде всего, следует назвать Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» и Федеральный конституционный закон «О военном положении». Данные конституционные акты являются первыми не только в современный период, но и за всю историю Российского государства законодательными актами, которые представляют собой развернутые правовые акты, детально регламентирующие основания, порядок введения, механизм обеспечения безопасности в условиях чрезвычайного и военного положения. Кроме конституционных актов, законодательство о безопасности в чрезвычайных ситуациях представлено в Федеральных законах «О безопасности»1, «О полиции», «О федеральной службе безопасности Российской Федерации», «О пожарной безопасности», «О радиационной безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного В правовой литературе этот закон традиционно принято рассматривать в качестве базового в вопросах регулирования безопасности. См., например: Рыбин В.А., Ситковский А.Л.

Безопасность личности: правовые основы // Российский следователь. – 2007. – № 13. – С. 33Невский С.А. Обеспечение безопасности личности в России в условиях социальноэкономической нестабильности (проблемы, поиски решений) // Общество и право. – 2009. – № 5. – С. 26-31 и др. Однако, на наш взгляд, последняя редакция ФЗ «О безопасности» г. привела фактически к выхолащию его основополагающего характера и превращению его в закон об органах, обеспечивающих безопасность. См. подробнее об этом: Мансуров Г.З.

Новый закон о безопасности и старые проблемы законодательства о безопасности // Управленец. – 2011. – № 1-2.

характера», «О безопасности гидротехнических сооружений», «Об обороне», мобилизации», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и др.

Как можно заметить из вышеперечисленного списка, регулирование безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций осуществляется следующим образом: ряд федеральных законов специально посвящены предупреждению и преодолению чрезвычайных ситуаций, другие (и их большинство) содержат отдельные компетенционные, охранительные, регулятивные, процедурные нормы права, действующие при наступлении чрезвычайных обстоятельств1.

Например, п. 7 ст. 83 Трудового кодекса РФ одним из оснований прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, предусматривает «наступление чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений (военные действия, катастрофа, стихийное бедствие, крупная авария, эпидемия и другие чрезвычайные обстоятельства)».

Огромный пласт нормативной базы механизма правового воздействия при чрезвычайных ситуациях представлен в подзаконных актах – нормативных указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. В них содержатся нормы как общего, так и специального регулирования при возникновении чрезвычайных происшествий, представляющих угрозу безопасности гражданам или государству в целом. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 12.05.2009г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», Указ Президента РФ от 30.01.2010г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации», Указ Президента РФ от 31.03.2010г. № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»;

См.: Мелехин А.В. Проблемы «встроенности» чрезвычайного законодательства в систему законодательства Российской Федерации // Административное право и процесс. – 2006. – № 4. – С. 5.

Указ Президента РФ от 02.08.2010г. №966 (с изм. от 26.08.2010г.) «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности», Постановление Правительства РФ от 25.04.2012г. № 390 «О противопожарном режиме», Постановление Правительства РФ от 17.02.2000г.

№ 135 (в ред. от 23.12.2011г.) «Об утверждении Положения об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов», Постановление Правительства РФ от 11.06.1996г. № 693 (в ред. от 22.04.2009г.) «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"», Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2013г. № 513-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "

Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах"» и др.

Ведомственные нормативно-правовые акты, изданные по вопросам реагирования соответствующих министерств и иных федеральных органов исполнительной власти на случай возникновения чрезвычайной ситуации, самый многочисленный и многообразный блок в системе законодательства о безопасности. Наиболее распространенными формами ведомственных актов выступает приказ, инструкция, постановление, положение, устав и некоторые другие1. Их задача путем конкретизации законов обеспечивать реализацию исполнительно-распорядительной деятельности государственной власти при возникновении чрезвычайной ситуации в конкретных сферах и отраслях государственного управления: в промышленности, на транспорте, в системе здравоохранения, торговли и т.д. Ведомственные акты обязательны для См. подробнее об актах государственного управления: Строкова О.Г. Приказ как особая разновидность правового акта (вопросы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид.

наук: 12.00.01 / О.Г. Строкова; Сарат. гос. акад. права. – Саратов, 2007. – С. 3-11.

исполнения всеми подведомственными организациями, учреждениями, должностными лицами. В качестве примера ведомственных актов, составляющих нормативную основу механизма государственно-правового регулирования в условиях чрезвычайных ситуаций, можно привести распоряжение Ространснадзора от 26.10.2009г. № АК-181-р(фс) (в ред. от 11.02.2010г.) «Об утверждении состава Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и Положения о Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта», приказ Росархива от 28.03.2001г. № 24 «О государственных архивов при чрезвычайных ситуациях"»1.

Правоотношения, возникающие и функционирующие на территории чрезвычайной ситуации, регулируются не только федеральными, но и региональными нормативно-правовыми актами. Это вытекает из содержания ст.

72 Конституции РФ, согласно которой предметы совместного ведения федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти составляют такие вопросы, как обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, защита прав и свобод человека и гражданина. В порядке реализации конституционных предписаний к настоящему времени нормативно-правовые акты, регулирующие чрезвычайные ситуации, приняты и применяются с той или иной степенью эффективности во всех без исключения субъектах Российской Федерации. Например, в Пензенской области действует закон от 12 июля 1999г. (с посл. изм. и доп.) «О защите населения и территорий Пензенской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»2. Из подзаконных актов субъектов Федерации можно привести в качестве примера Постановление Правительства Пензенской области от См.: Правовой сайт «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа:

www.consultantplus.ru.

См.: Официальный сайт Законодательного Собрания Пензенской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.zspo.ru.

ноября 2010 г. № 726-ПП «Об утверждении долгосрочной целевой программы "Система химической и биологической безопасности Пензенской области на 2011-2015 годы"»1. К сожалению, в законотворческой деятельности субъектов РФ нередко имеет место дублирование, «слепое» копирование федерального законодательства, что, конечно, ни целесообразно, ни эффективно, чревато искажением подлинного смысла федерального акта. Такая практика встречается и в сфере нормотворчества, посвященного вопросам безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций.

В России, как федеративном государстве с его региональными особенностями, проблемы соотношения исключительных предметов ведения разграничения полномочий по предметам их совместного ведения, с другой, являются довольно сложными. Смысл федеративной формы государственного устройства заключается в предоставлении органам власти субъектов Федерации достаточно широкого выбора средств правового воздействия на кризисную ситуацию. В то же время за федеральным центром должна сохраняться возможность взять ситуацию под свой контроль, ограничивая полномочия региональной власти. В противном случае, как неоднократно показывала практика, из-за бездействия и нерешительности органов государственной власти субъектов Федерации, а иногда их прямого противодействия федеральному центру не принимаются своевременные меры по наведению общественного порядка, защите основ конституционного строя, обеспечению безопасности граждан при чрезвычайных ситуациях.

В условиях глобализации и интеграции обязательным элементом системы правового регулирования чрезвычайных ситуаций являются международноправовые акты. Чтобы не повторялись трагические ошибки прошлого, на уровне мирового сообщества сформировалось однозначное понимание См.: Информационно-правовой портал «Гарант» [Электронный ресурс]. Режим доступа:

www.garant.ru.

использования во внутригосударственном управлении средств правового принуждения в случае каких-либо особых (чрезвычайных) обстоятельств1.

Основные положения международного регулирования отражены и в ныне действующем законодательстве Российской Федерации. Россия сегодня является неотъемлемой частью мирового сообщества, поэтому международное право входит в качестве органического элемента в ее правовую систему (ч. 4 ст.

15 Конституции РФ). В постсоветский период ратифицированы международноправовые акты, затрагивающие в том числе отдельные аспекты особых (чрезвычайных) режимов2, среди которых отдельно следует выделить Всеобщую декларацию прав человека, положения Международного Пакта о гражданских и политических правах3, Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод4. Международное право создает «условия для все более активного использования «правовых образцов» других стран… гармонизации национальных законодательств и тесного переплетения национальных и «внешних» норм»5.

Таким образом, чрезвычайные ситуации являются объектом правового регулирования конституционных и иных нормативно-правовых актов, которые:

регламентируют особые политико-правовые режимы функционирования органов государственной власти при чрезвычайных обстоятельствах;

закрепляют увеличение компетенции (как по кругу полномочий, так и по пределам властной компетенции) государственных органов и должностных лиц для преодоления возникшей чрезвычайной обстановки, в том числе путем См.: Мелехин А.В. О необходимости формирования единого правового пространства по согласованным действиям стран-членов СНГ в чрезвычайных ситуациях // Международное публичное и частное право. – 2005. – № 6. – С. 39-41; Он же. Международное право как системообразующий источник формирования чрезвычайного законодательства Российской Федерации // Международное и публичное право. – 2005. – № 5. – С. 50-54.

См. подробнее: Коннов В.А., Лебедь С.В. Международное право и режим чрезвычайного положения: проблемы обеспечения прав человека в условиях внутренней напряженности. – М., 2003.

См.: Ведомости Верховного Совета СССР. – 1976. – №17. – Ст. 291.

См.: СЗ РФ. – 1998. – № 20. – Ст. 2143.

Тихомиров Ю.А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал российского права. – 2002. – № 1. – С. 103.

создания не предусмотренных Конституцией специальных временных органов государственного управления на территории чрезвычайной ситуации; вводят дополнительные ограничения правового статуса граждан в связи со сложившейся чрезвычайной ситуацией и в то же время очерчивают допустимые рамки таких ограничений и запретов.

Столь широкий перечень нормативных актов, регулирующих сферу безопасности в условиях конфликтно-кризисных ситуаций, обусловлен теми реальными и потенциальными угрозами жизненно важным интересам личности, общества и государства, существующими в нашем обществе, динамикой их влияния на общественный отношения. Законодательные нормы упорядочивают, классифицируют угрозы безопасности, определяют условия и процедурные вопросы особых режимов общественно-политической жизни, предусматривают возможные меры их подавления или предупреждения, устанавливают рамки ограничений прав граждан и объем их дополнительных обязанностей перед государством. Идеальной будет ситуация, когда любое применение чрезвычайных мер для обеспечения безопасности будет осуществляться только на основе правового акта.

В то же время не снимается задача дальнейшего совершенствования законодательной регламентации института безопасности в чрезвычайных ситуациях, принятия ряда дополнительных законов и подзаконных актов, отражающих изменения в социально-политическом, экономическом и правовом развитии страны. Следует согласиться с критической оценкой А.И. Стахова о том, что законодательным актам, охватывающим те или иные виды безопасности, свойственны логичная бессистемность, коллизии, пробелы и противоречивая юридическая природа. Поэтому они не способны обеспечить необходимую детализацию и конкретизацию положений Конституции Российской Федерации о безопасности в правоприменительной практике1.

Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. – 2005. – № 3. – С. 41, 42.

На наш взгляд, сегодня, когда утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.1, представляющая собой официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу, должен быть ускорен процесс по принятию законов, продолжающих тенденцию специализированного регулирования отдельных сфер обеспечения безопасности (экологической, военной, информационной, продовольственной2, т.д.). Без такой специализации едва ли беспробельность правового регулирования отдельных сфер безопасности, выявления там конкретных угроз безопасности личности, общества и государства, наполнения их унифицированным юридическим содержанием применительно к чрезвычайным ситуациям.

Чтобы в условиях экстремальной ситуации оставаться действенным, законодательство о безопасности должно удовлетворять критериям ясности и понятности языка изложения норм права. В этой связи показателем качественности правотворческой деятельности и, соответственно, непременным фактором эффективности законодательства выступает степень совершенства юридической техники, призванной обеспечить соответствие текстуального и реального выражения государственной воли в нормативноправовом акте, чтобы исключить всякую возможность их двусмысленного толкования. Дискуссия об определенности законов ведется со времени стабильность правового регулирования и существующих правоотношений.

См.: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Текст] :

Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 // СЗ РФ. – 2009. – №20. – Ст. 2444.

Вместо закона 1 февраля 2010 г. Указом Президента РФ была утверждена Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. В данном документе нашли развитие положения п. 49, 50 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.

См. подробнее: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. – М., 1998.

Данная характеристика корреспондирует требованию о точности и конкретности изложения правовых норм с целью обеспечения предсказуемости последствий любого правого акта, а участникам любых правоотношений – гарантированности их правового статуса1.

К сожалению, современное правовое регулирование чрезвычайных ситуаций не отвечает этим требованиям, характеризуется бессистемностью, внутренней противоречивостью, излишней множественностью нормативноправовых актов2. Нет универсальности в формулировке самого понятия расплывчатость в мерах их локализации и предупреждения, имеются разночтнения и несогласованность терминологии в текстах законов. В итоге чрезвычайные нормативно-правовые акты не достигают тех целей, которые, естественно, ставились перед ними как потенциальными регуляторами общественных отношений3.

В довольно близких значениях, а порой и в качестве синонимов, без понятного их разграничения используются такие термины, как: «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «военное положение», «состояние войны», «чрезвычайная экологическая ситуация», «стихийное бедствие», «зона экологического бедствия», «угроза безопасности» и др.4 В законодательстве нет не только терминологического единства в определении чрезвычайных ситуаций, но и не выстроена их иерархия. Данный недостаток является особенно заметным при сравнении российского законодательства о безопасности с законодательством других стран, например стран СНГ (Закон См.: Шабалина Я.М. Принцип правовой определенности в практике Европейского Суда по правам человека // Российское правосудие. – 2011. – № 8. – С. 70.

См.: Мелехин А.В. Системность как необходимый фактор эффективности действия чрезвычайного законодательства // Конституционное и муниципальное право. – 2006. – № 2.

– С. 20.

См.: Болдырев С.Н. Некоторые проблемы использования потенциала юридической техники // Юристъ-Правоведъ. – 2011. – № 1. – С. 17.

См.: Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: автореф. дис. … докт. юрид.

наук: 12.00.06 / Н.Г. Жаворонкова; Моск. гос. юрид. акад. – М., 2007. – С. 9.

Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 г. «О национальной безопасности», Закон Украины от 19 июня 2003 г. «Об основах национальной безопасности Украины», Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. (в ред.

от 14 октября 2005 г.) «О национальной безопасности Республики Казахстан» и др.)1.

Без достижения точности и однозначности терминов, особенно когда это касается центральных, стрежневых понятий, невозможно добиться определенности и эффективности правового регулирования. Обозначенная проблема не относится к числу сугубо академических. В зависимости от того, какие ситуации оцениваются в законодательстве как чрезвычайные, насколько адекватно регламентированы основания их возникновения и урегулирован порядок государственно-правового воздействия в условиях чрезвычайной ситуации, во многом зависит эффективность государственно-правовой политики в вопросах предотвращения и преодоления чрезвычайных ситуаций.

Правовое обеспечение безопасности в условиях чрезвычайной ситуации должно быть детальным и всесторонним, охватывать весь комплекс связанных с возникновением и преодолением чрезвычайной ситуации вопросов: основные понятия, применяемые в рассматриваемой сфере, объекты безопасности и субъекты ее обеспечения, принципы обеспечения безопасности в чрезвычайной ситуации, ключевые функции в сфере обеспечения безопасности, компетенция разграничение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. Важность такой всесторонней законодательной регламентации обусловливается сложной природой экстремальных ситуаций, большим числом органов, ответственных за обеспечение безопасности и наделенных полномочиями по принятию чрезвычайных решений.

См.: Камолович Н.Д. Соотношение содержания правовых режимов чрезвычайного положения и контртеррористической операции в Российской Федерации и республики Таджикистан // Международное публичное и частное право. – 2011. – № 1. – С. 37-39;

Редкоус В.М. Общая характеристика Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» // Право и государство. – 2008. – № 3. – С. 179.

Разбалансированность и пробельность законодательного регулирования обеспечения безопасности в исключительных чрезвычайных ситуациях создает опасность возврата к трагическим страницам истории. Это особенно важно для переходных стран, где сильны идеи тоталитаризма и имперские амбиции, слабы конституционные и демократические традиции, низка правовая культура.

Прикрываясь лозунгами «безопасности государства» от внутренних или внешних врагов осуществляются планы по подавлению политической оппозиции, устранению демократических государственно-правовых институтов, происходит посягательство на свободу гражданского общества.

Свобода толкования термина «безопасность» может оказаться благодатной почвой для принятия административных решений, ведущих к ущемлению гражданских прав и свобод в условиях чрезвычайной ситуации.

безопасности – это надежный механизм реализации и защиты интересов возникновение и разрешать в рамках «правового поля» социальные конфликты и кризисные ситуации. Как верно отмечает В.Д. Зорькин, «Конституция является барьером для волюнтаризма субъектов политической и экономической власти и всех других лиц… призвана обеспечить стабильность и динамизм страны»1. Формирование совершенного, беспробельного, непротиворечивого механизма действия права при чрезвычайных ситуациях будет способствовать решению многих важных и актуальных в современном российского обществе проблем. Для того чтобы обеспечить эффективность чрезвычайных методов государственно-правового регулирования, не допустить властных злоупотреблений и гарантировать защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану правопорядка, механизм действия права при чрезвычайных ситуациях должен иметь демократическую законодательную базу, не противоречить конституционным положениям и международно-правовым принципам.

Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. – М., 2011. – С. 5.

§ 2. Понятие механизма действия права в чрезвычайных ситуациях Говоря о безопасности в условиях чрезвычайных происшествий как о положительном понятии, смысл которого не сводится лишь к статичному пониманию безопасности как отсутствию тех или иных опасностей (угроз), а характеризуется динамичным содержанием, необходимо рассмотреть безопасность не только в ее отношении к охраняемым субъектам или объектам, соответствующим угрозам и сферам деятельности, но и как совокупность средств и методов, при помощи которых достигается, сохраняется и обеспечивается безопасное состояние при чрезвычайных ситуациях.

Зарубежный и отечественный опыт показывает, что обеспечение безопасности не может быть одноразовым актом. Это непрерывный процесс, заключающийся в обосновании и реализации наиболее оптимальных методов, способов и путей совершенствования и развития механизма обеспечения безопасности, непрерывном контроле, выявлении слабых мест, потенциальных опасностей и угроз, в том числе чрезвычайного характера.

В современном обществе потребность в безопасности обеспечивается как на международном, так и внутригосударственном уровне, прежде всего, посредством действия права. С его помощью регламентируются критерии безопасности, вырабатывается механизм обеспечения безопасности в сфере экономики, политики, экологии, общественного порядка и т.д. Юридическая составляющая выступает ключевым звеном механизма обеспечения национальной безопасности. В связи с этим назрела необходимость интенсификации исследований процесса действия права при чрезвычайных правореализационного механизма в условиях чрезвычайных ситуаций.

Рассмотрение сквозь призму «механизма» тех или иных социальных процессов или видов деятельности связано с тем, чтобы продемонстрировать комплексный, многоступенчатый характер их функционирования с целью достижения конкретных результатов. В словарях иностранных слов, толковых словарях русского языка термин «механизм» (от греч. mechane – орудие, машина) означает нечто сложно устроенное, образуемое множеством элементов (т.е. система) и при этом находящееся в постоянном развитии, направленное на получение определенных запланированных целей, оцениваемое с точки зрения усовершенствованию1.

Различного рода конструкции с использованием слова «механизм»

укоренились и в понятийно-категориальном аппарате правовой науки. В правовых исследованиях под механизмом, как правило, в соответствии с разворачивающихся в строго определенном порядке2. Как верно пишет К.В.

Шундиков, с позиции юридической науки «любой правовой механизм – это комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме. Все элементы правового механизма находятся в логической взаимосвязи»3.

Самой распространенной и одновременно общей из таких конструкций, содержащих в своем названии понятие «механизм», выступает категория «механизм правового регулирования». С.С. Алексеев под механизмом правового регулирования понимает взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения4. А.В. Малько определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных См.: Словарь иностранных слов. – М., 1989. – С. 316; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю.

Толковый словарь русского языка. – М., 1997. – С. 354.

См.: Босхомджиева Г.Г. Конституционно-правовой механизм обеспечения личных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук:

12.00.02 / Г.Г. Босхомджиева; Сарат. гос. акад. права. – Саратов, 2007. – С. 58.

Шундиков К.В. Правовые механизмы: постановка проблемы // Вестник Саратовской государственной академии права. – 2002. – № 3. – С. 83.

См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. – М., 1966. – С.30.

наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права1.

В рамках механизма правового регулирования в юридической литературе выделяются различного рода «субмеханизмы» такие, например, как механизм обеспечения законности и правопорядка, механизм правотворчества, механизм реализации права, механизм государственного управления, механизм формирования правомерного поведения, механизм правозащитного регулирования и т.д. Наибольшее распространение получила категория «механизм» как отражение деятельности государственных и общественных структур по охране и защите прав и свобод граждан. В частности, в правовых исследованиях встречаются конструкции «механизм обеспечения»3, «механизм реализации»4, «механизм гарантирования реализации»5, «механизм охраны»6, «механизм См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. – 1996. – № 3. – С.58.

См.: Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. – М., 1977;

Кошарский Д.А. Права человека и механизм их реализации (теоретико-правовой анализ):

автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Д.А. Кошарский; Волгоград. акад. МВД РФ. – Волгоград, 2005; Нурпеисов Е.К. Механизм формирования правомерного поведения личности: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Е.К. Нурпеисов; Ин-т гос-ва и права Акад. наук СССР. – М., 1980; Сапун В.А. Механизм реализации советского права // Правоведение. – 1988. – № 1; Ушамирский А.Э. Механизм реализации субъективных прав военнослужащих в России (вопросы теории и практики): автореф. дис.... канд. юрид. наук:

12.00.01 / А.Э. Ушамирский; Волгогр. акад. МВД России. – Волгоград, 2006; Хижняк В.С.

Право человека на информацию: механизм реализации. – Саратов, 1998.

См.: Толкачев К.Б., Хабибулин А.Г. Органы внутренних дел в механизме обеспечения личных конституционных прав и свобод граждан. – Уфа, 1991.

См.: Дмитриев Ю.А., Златопольский А.А. Гражданин и власть. – М., 1994. – С. 70;

Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. – Волгоград, 1997. – С. 59-77.

См.: Белоусов Д.В. Судебная защита в механизме гарантирования прав и свобод (конституционно-правовой аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Д.В.

Белоусов; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. – М., 2008. – С. 9-11; Синюкова Т.В.

Юридические гарантии реализации прав и обязанностей советских граждан (вопросы теории): Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / Т.В. Синюкова; Свердл. юрид. ин-т им.

Р.А. Руденко. – Свердловск, 1986. – С. 12-18.

См.: Охранительный механизм в правовой системе социализма. – Красноярск, 1989;

Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации:

Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / И.С. Масликов; НИИ укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ. – М.,1997; и др.