«ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ РЕФОРМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СООТВЕТСТВИИ С ЛИССАБОНСКИМ ДОГОВОРОМ ...»

Государственное общеобразовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Нижегородский государственный университет

им. Н.И. Лобачевского»

На правах рукописи

Проникова Дарья Владимировна

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ РЕФОРМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В СООТВЕТСТВИИ С ЛИССАБОНСКИМ ДОГОВОРОМ

Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель:

доктор исторических наук, профессор БРАНИЦКИЙ А.Г.

НИЖНИЙ НОВГОРОД

Содержание:

Введение ………………………………………………………………......………… Глава I. Политический механизм строительства ЕС до вступления в силу Лиссабонского договора

1.1. Политический механизм европейской интеграции в 1950-1992 гг.............. 1.2. Политический механизм развития Европейского Союза в 1993-2009 гг. … Выводы …………….…………………....……………………………………........ Глава II. Основные направления реформирования политического механизма интеграции в соответствии с Лиссабонским договором ………... 2.1. Ценности, цели, общие принципы функционирования ЕС и феномен «европейского гражданства»

2.2. Реформирование механизма внутриполитической деятельности «нового» Союза

2.3. Реформирование механизма внешнеполитической деятельности Союза

Выводы ………………………………………………………………………….... Глава III. Система управления «нового» ЕС: уровни, институты, органы, учреждения, организации

3.1. Разграничение компетенции и режим взаимодействия ЕС с государствами-членами и их институтами

3.2. Межправительственные (межгосударственные) политические институты Союза

3.3. Наднациональные политические институты Союза

3.4. Другие институты, органы, учреждения и организации

Выводы

Заключение …………………………………………………………….……….... Примечания ………………………………………………………………………. Список использованных источников и литературы ………………..………….. Приложения …………………………………………………….……………...…

ВВЕДЕНИЕ

1 декабря 2009 г. Лиссабонский договор вступил в силу, и Евросоюз получил, наконец, полную правосубъектность. Однако основной переходный период, в течение которого совершается трансформация институциональной структуры Европейского Союза, завершится только 1 ноября 2014 г. (весь переходный период будет продолжаться до 31 марта 2017 г. включительно).

Актуальность темы данной работы состоит в том, что теперь мы имеем дело с совершенно новым Союзом. Именно поэтому, как мы полагаем, крайне актуально уяснить суть последней институциональной реформы ЕС, определить современные принципы формирования единой Европы и ближайшие перспективы развития европейских институтов. Региональный интеграционный процесс в Европе уникален, при этом он служит благодатной почвой для появления множества теорий, отражающих данный процесс в рамках различных моделей.

«Новый» Европейский Союз – это мощная структура, в рамках которой созданы единый внутренний рынок и валютная система, европейское право и многое другое. Государства-члены ЕС вынуждены все активнее координировать свою внешнюю политику и политику безопасности. Постепенно закладывается основа нового квазифедеративного образования (обычно описываемого понятием «европейский неофедерализм»). Таким образом, попытка комплексного анализа последней институциональной реформы Европейского Союза кажется автору более чем актуальной.

Объектом исследования является современный европейский интеграционный процесс, который получил свое институциональное выражение в виде «нового» Европейского Союза.

Предметом выступает институциональная реформа Европейского Союза в соответствии с Лиссабонским договором 2007 года, вступившим в силу 1 декабря 2009 г.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 2007 по г. Нижняя граница является годом подписания Лиссабонского договора как базового документа новой институциональной реформы Европейского Союза. В качестве верхней границы исследования взят 2014 год, когда завершается трансформация институциональной структуры Европейского Союза. Разумеется, в исследовании подобного рода неизбежен небольшой экскурс в историю европейской интеграции (начиная с 1950 г., но в особенности – с 1993 г.) - хотя бы в целях сравнительного анализа. Впрочем, данный экскурс предпринимается исключительно в первой главе нашей работы.

Эмпирическая база исследования включает источники и научную литературу. Источники можно разделить на три группы: к первой группе относятся документы, составляющие законодательную базу Союза (Договор о Европейском Союзе, Договор о функционировании Европейского Союза, Амстердамский, Ниццский и Лиссабонский договоры, ЕЕА и пр.), ко второй группе – документы Совета Европы (прежде всего - Конвенция о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней), к третьей - мемуары, статьи и другие сочинения, интервью европейских государственных деятелей (в том числе - Ж. Монне и Р. Шумана).

Исследования, посвященные теоретическому осмыслению процесса объединения Европы, как правило, концентрируют основное внимание на механизме интеграции. Безусловно, изучению истории европейской интеграции, выявлению ее закономерностей и оценке возможных последствий посвящены сотни научных работ, однако с каждым новым шагом вперед процесс интеграции становится все более сложным, требующим новых подходов. Именно противоречивость европейского интеграционного процесса обусловила повышенное внимание к нему как западных, так и отечественных исследователей.

Российская политическая, историческая, юридическая и экономическая наука сделала немало в изучении европейской интеграции. Наиболее известными и признанными в России и за рубежом исследовательскими институтами являются Институт Европы (РАН), Институт мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) РАН, Московский государственный университет, МГИМО (У) МИД РФ, факультеты международных отношений Санкт-Петербургского и Нижегородского государственных университетов, а также ряд подразделений других региональных вузов.

Степень изученности темы. Наша работа посвящена современному этапу европейской интеграции, начавшемуся в конце 2007 г., который еще не стал предметом специального комплексного исследования.

Теоретические аспекты европейской интеграции разрабатывались такими исследователями, как А. Авилов, Ю.А. Борко, А. Г. Браницкий, Р.В. Бугров, И.М.

Бусыгина, О.В. Буторина, В. Гутник, Д.А. Данилов, В.В. Журкин, В.Н. Зуев, И.Д.

Иванов, А.В. Клемин, Н.М. Кузнецов, А.Е. Кутейников, И.Е. Лешуков, А.С.

Макарычев, О.Ю. Потемкина, Ю.И. Рубинский, А.А. Сергунин. М.В. Стрежнева, А.И. Тэвдой-Бурмули, Е. Хесин, В.Г. Шемятенков, Ю.В. Шишков. Большой вклад в решение вопросов, связанных с институциональным развитием ЕС, помимо вышеперечисленных исследователей, внесли также Н.К. Барчукова, Г.З.

Биккулова, С. Быховский, А.С. Исполинов, А.Я. Капустин, Э. Каракулян, М.В.

Каргалова, К.Н. Лобанов, А.Э. Толстухин, Б.Н. Топорнин, П.А. Шевцов, Л.М.

Энтин. Определенный интерес для данного исследования представляют доклады Института Европы, в которых рассматривались некоторые аспекты европейской интеграции, а также публикации в журналах «Европа», «Международная жизнь», «Мировая экономика и международные отношения» и др.

В западной традиции европейская интеграция является самостоятельной научной дисциплиной. Она изучается в разных аспектах: политологическом, юридическом, экономическом, социальном, культурном и др. Из западной научной литературы следует выделить монографии видных теоретиков европейской интеграции (таких, как Р. Кохейн, Л. Линдберг, А. Милворд, Д.

Митрани, Э. Хаас, С. Хоффман), которые разрабатывают конкретные концепции европейского интеграционного процесса, вычленяют факторы и тенденции его развития, а также пытаются дать прогнозы относительно будущего Единой Европы.

Цель данного исследования состоит в анализе институциональной реформы ЕС в соответствии с Лиссабонским договором.

Для реализации данной цели необходимо решение нескольких задач:

во-первых, рассмотреть и проанализировать теории, концепции и модели европейской интеграции;

институциональной реформы ЕС в соответствии с Лиссабонским договором;

в-третьих, определить направление дальнейшего развития институтов Европейского Союза.

Методология и методы исследования. Методологической основой диссертации является, прежде всего, общенаучное теоретическое положение о системности сложных процессов (в данном случае – политических), а также идея взаимосвязанности и взаимообусловленности социально-экономических, военнополитических и иных факторов, определяющих развитие европейской интеграции. При этом автор широко использует принцип историзма, формальнологический и геополитический подходы к проблеме. Принцип историзма требует тщательного и всестороннего изучения того, как развиваются и изменяются общественные явления (в нашем случае – институты Единой Европы).

Руководствуясь данным принципом, автор стремился выявить условия, причины и механизмы возникновения и развития институтов Европейского Союза, проследить эволюцию процесса институционализации. Формально-логический подход, в свою очередь, позволил выявить основные направления реформирования политического механизма интеграции в соответствии с Лиссабонским договором. Наконец, геополитический подход пригодился нам для анализа процесса реформирования внешнеполитической сферы деятельности Союза.

В работе применяются философские, общенаучные и частные методы.

Философский диалектической метод, где целое (Европейский Союз) рассматривается как состоящее из частей в их постоянном единстве и противоречии, помог разобраться в проблеме разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами, а также между отдельными институтами, органами и учреждениями Союза. К общенаучным принципам, применяемым соискателем в данной работе, относятся такие методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, структурный, исторический и логический методы. В частности, структурный метод был применен при анализе системы управления Европейским Союзом; метод индукции - в ходе исследования отдельных интеграционных процессов, когда на основании анализа некоторых отдельных типичных фактов были сделаны важные обобщения. Дедукция позволила автору (в ряде случаев) вывести умозаключения от общего к частному. Анализ и синтез помогли подвергнуть анализу последнюю институциональную реформу ЕС по частям (конкретные направления) и воссоздать затем целостное представление о ней.

Широко использовались методы исторического познания: синхронный, при котором явления рассматриваются в контексте исторических обстоятельств, хронологический, предполагающий последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности, сравнительно-исторический и метод исторической индукции.

Для получения более полной информации использовались методы анализа источников, метод анализа ситуации, состоящий в изучении документов и сравнении, нацеливающего на поиск общего и/или повторяющегося, различий на основе несходства явлений и неповторимости ситуации, ивент-анализ, собственно политологические методы (методы анализа языка политики; методика «кейс стадиз», политологический прогноз, децизионный метод и др.) и методы познания социальных явлений, включая ценностный и функциональный.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые предпринят комплексный анализ итогов последней институциональной реформы Европейского Союза, а также сделаны некоторые прогностические выводы относительно дальнейшего развития институтов ЕС. Проблема эффективного сочетания национального и наднационального начал в интеграционном процессе, определения принципов разделения компетенции между институтами ЕС и государствами-членами достаточно сложна. Современные тренды часто весьма неоднозначны, что вполне проявилось после вступления в силу Лиссабонского договора. С одной стороны, наблюдается все большая коммунитаризация практически во всех сферах, а, с другой стороны, больше полномочий получают и национальные органы, в части – парламенты стран-членов ЕС. В данной работе впервые предпринимается попытка всесторонне осмыслить итоги последней институциональной реформы ЕС.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его выводы могут быть применены для дальнейшего изучения региональных интеграционных процессов. Содержащийся в диссертации материал может использоваться в учебном процессе - в общих и специальных курсах для политологов, международников, регионоведов, а также при написании учебных пособий и монографий.

В качестве основных положений диссертации на защиту выносятся:

1. Доказанное автором научное положение о том, что процесс европейской интеграции никогда не следовал четкой схеме, а политические элиты – как национальные, так и «брюссельская бюрократия» - всегда в полной мере регулировали данный процесс. Развитие политических институтов, органов, учреждений и организаций ЕС привело к формированию своеобразной «иерархии суверенитетов», которая довольно хорошо описывается теорией многоуровневого управления.

договора, которые можно условно разделить на две группы - институциональные и не институциональные изменения. Важнейшие институциональные изменения:

1) реформирование и сокращение численности Европейской Комиссии; 2) новая должность постоянного Председателя Европейского Совета; 3) реформирование Европейского Совета в целом – «тройки» стран-членов; 4) новая должность Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности; 5) реформирование Суда ЕС; 6) признание институтом Евросоюза ЕЦБ; 7) расширение полномочий Европарламента.

3. Обоснованное автором утверждение, что Лиссабонский договор гораздо значительнее, чем Амстердамский и Ниццский - вместе взятые, реформировал систему институтов Евросоюза. При этом повышение эффективности работы институтов Союза было достигнуто за счет снижения значения большей части политических институтов стран-членов (кроме их парламентов) – в процессе коммунитаризации. Доминирование целей и интересов ЕС над целями и интересами стран-членов приняло окончательный характер, что может побудить некоторые государства покинуть Союз (механизм выхода предусмотрен теперь нормативно).

4. Уточненная автором концепция развития Единой Европы. Периодически изменяются не только методы выработки общей позиции, но и базовые положения, что оформляется нормативно с помощью новых договоров. Хотя де юре лишь правительства стран-членов принимают участие в механизме политического сотрудничества, на систему принятия решений оказывают существенное влияние различные институты ЕС - как наднациональные, так и межгосударственные, а также некоторые иные неправительственные акторы.

интеграции. По нашему мнению, Германия и Франция по-прежнему будут занимать центральное место в европейском интеграционном процессе, а Великобритания – выражать «собственное» мнение, в значительной мере зависящее от позиции США. В результате, развитие европейской интеграции будет и далее следовать синусоиде, когда эпохи динамичного развития сменяются периодами застоя. Вследствие последней институциональной реформы ЕС (в соответствии с Лиссабонским договором) Союз в целом стал более самостоятельным актором на международной арене и разработал качественно новые механизмы политической экспансии. Однако присоединение к Союзу большого количества новых государств-членов в ближайшей и среднесрочной перспективе весьма маловероятно. Вместо этого уже намечена новая институциональная реформа ЕС.

Апробация многих положений данной работы была осуществлена автором в выступлениях на всероссийских и региональных конференциях (в частности, на конференциях, проводившихся на факультете международных отношений Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского в 2010- гг.). По теме работы опубликованы 4 статьи общим объемом около 1 п.л. Кроме того, апробация результатов исследования имела место в ходе обсуждения на кафедре зарубежного регионоведения факультета международных отношений ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

ГЛАВА 1. ПОЛИТИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ СТРОИТЕЛЬСТВА ЕС ДО

ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА

1.1. Политический механизм европейской интеграции в 1950-1992 гг.

Особый политический механизм европейской интеграции является причиной и успехов, и неудач, которые отмечались в процессе развития интеграционного объединения. Данный механизм базируется на сочетании трех основополагающих начал.

Первым учредительным документом ЕС стал не Маастрихтский договор 1992 г. (Договор о Европейском Союзе 3), а Парижский договор 1951 г., официальное название которого - Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали4. ЕОУС было призвано осуществлять свою деятельность в узкоспециальных, но особенно важных в то время отраслях экономической жизни: угледобывающей и сталелитейной промышленности с целью создания в этих отраслях единого экономического пространства (названного «Общий рынок угля и стали»). Страны, подписавшие Парижский договор, согласились передать часть своих законодательных, административных и судебных полномочий на европейский (надгосударственный) уровень, то есть новым органам власти ЕОУС, получившим общее наименование «институты»

(ныне - институты Европейского Союза).

Объединение всей Европы в 50-80-е гг. ХХ в. казалось совершенно невозможным предприятием, несмотря на существование Совета Европы и Хельсинкский процесс (СБСЕ/ОБСЕ). Далеко не единое европейское геополитическое пространство было поделено на: западноевропейский (это та «Малая Европа», которую и объединяла команда Ж. Монне и Р. Шумана) регион;

центральноевропейский (страны Восточной Европы по советской терминологии, позднее – ЦВЕ) регион; восточноевропейский (СССР с Прибалтикой как своей интегральной частью) регион. Наличие двух главных «центров силы»

(биполярность) решающим образом влияло на конфигурацию регионов. Так, требование Франции об участии в европейской политической интеграции вместе со всеми своими «заморскими департаментами и заморскими территориями» самым серьезным образом повлияло на провал первой попытки создания двух новых европейских сообществ – оборонительного и политического (ЕОС и ЕПС). В 50-80-е гг. ХХ вв. вполне проявил себя и феномен евроатлантической интеграции - взаимозависимость европейских и атлантических структур, когда западноевропейские экономические институты дополнялись атлантическими оборонными, в результате чего новый формирующийся европейский центр силы оказался привязан в военном отношении к США.

Ход европейской интеграции в 50-80-е гг. ХХ века характеризуется как явными успехами, так и определенными провалами и застойными тенденциями, которые приходилось преодолевать. Так, после неудачной попытки создания военно-политического блока страны будущего Европейского Союза решили вновь сконцентрировать свои усилия на экономической сфере. В 1957 г. был совершен важный прорыв: государства-члены ЕОУС договорились перенести его принципы на все отрасли народного хозяйства и создать между собой полноценный «общий рынок» (без привязки к отдельным секторам). Кроме того, в надежде принципиально решить энергетическую проблему все шесть участников Договора о ЕОУС решили создать Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) для совместного освоения энергии атома в мирных целях. Результатом этих договоренностей стало подписание между шестью государствами-членами ЕОУС двух Римских договоров 1957 г. Договор о ЕЭС стал ключевым источником, на основании которого развивалась европейская интеграция все последующие годы. Со вступлением в силу Римских договоров появился термин «Европейские Сообщества» (или «Сообщества»), который обозначает три однотипные, параллельно функционирующие организации (ЕОУС, ЕЭС, Евратом). Компетенция центральной организации (ЕЭС) охватывает всю экономическую сферу, за исключением угольной, сталелитейной промышленности и атомной энергетики, в то время как две другие организации (ЕОУС и Евратом) действуют в секторах, указанных в названии этих Сообществ.

Со временем возник вопрос о преобразовании Сообществ в единую интеграционную организацию или, как минимум, об объединении их руководящих органов (институтов) во избежание дублирования функций и конфликтов компетенции между тремя «еврократиями». В 1967 г. три Европейских сообщества de facto превратились в единую интеграционную организацию, формально сохранив каждый свою особую «юридическую личность» и правосубъектность на международной арене (в частности, соглашения с зарубежными государствами по вопросам атомной энергии по сей день заключаются от имени Евратома).13 Парижский и Римские договоры остались в силе, однако руководящие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома на основании специальных соглашений были реорганизованы в единый «институциональный механизм»: Ассамблея Европейских Сообществ (Европейский парламент), Комиссия Европейских Сообществ (Европейская Комиссия) и Суд Европейских Сообществ.

В 1968 г. был завершен процесс создания «таможенного союза» - единой таможенной территория ЕЭС с общим таможенным тарифом, что, в свою очередь, дало возможность ввести в действие единую внешнеторговую политику ЕЭС («общую торговую политику») по отношению к зарубежным государствам (которая со временем перейдет в исключительную компетенцию Европейского Союза).14 Получили развитие и другие направления «общей политики», переданной государствами-членами в компетенцию ЕЭС: общая сельскохозяйственная политика, политика конкуренции и т.д.

Создание «общего бюджета Европейских сообществ», формируемого при участии Европейского парламента с правом решающего голоса (ранее его мнение носило только консультативный характер) и за счет «собственных ресурсов»

(одним из компонентов которых стали пошлины с товаров, пересекающих единую таможенную границу ЕЭС) также стало важным шагом вперед. Счетная палата возникла как единый контрольный орган Европейских Сообществ, впоследствии признанный одним из институтов Европейского Союза. Началась демократизация институционального механизма Европейских Сообществ за счет усиления полномочий Ассамблеи, в частности - в бюджетной сфере. Депутаты представительного института Сообществ с конца 1970-х годов стали избираться всеобщим прямым голосованием граждан, что приблизило статус Европарламента к традиционным парламентским учреждениям государств. В 1970-е годы в качестве прообраза будущего «евро» законодательством ЕЭС была введена общая «корзинная валюта» государств-членов – сначала ЕРЕ (Европейская расчетная единица), затем ЭКЮ (European Currency Unit Европейская валютная единица), на основе которой стал функционировать механизм валютных (обменных) курсов, обеспечивший стабилизацию и большую устойчивость денежного рынка ЕЭС.17 На это же время приходится освоение государствами-членами Европейских Сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамки экономической сферы: общей «европейской»

внешней политики и правоохранительного сотрудничества. Данные новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских Сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не получивших изначально даже юридического закрепления.

Единый Европейский Акт 1986 года (ЕЕА) стал первой крупномасштабной реформой учредительных документов Европейских Сообществ (прежде всего, Договора о ЕЭС) с момента их заключения и своеобразной генеральной репетицией перед учреждением Европейского Союза. ЕЕА представлял собой, главным образом, набор поправок в договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евратома.18 Третий раздел Акта - «Положения о европейском сотрудничестве в сфере внешней политики» - юридически зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов, сложившийся еще в 1970-е годы. Эти направления, нацеленные на повышение эффективности институционального механизма и его демократизацию, впоследствии будут фигурировать при каждом новом пересмотре учредительных документов ЕС, включая Лиссабонский договор 2007 г.

1.2. Политический механизм развития Европейского Союза в 1993-2009 гг.

Маастрихтский договор (Договор о Европейском Союзе 1992 г.) 19 стал результатом работы двух межправительственных конференций государств-членов Сообществ: первая посвящалась подготовке юридических основ для создания экономического и валютного союза (ЭВС), а вторая занималась собственно вопросами построения политического союза. Структура трех «опор» означала, что Европейский Союз создавался не как полностью единая конструкция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т.д.), а как сумма трех сравнительно автономных правопорядков («опор»), функционирующих по разным правилам - с большим (первая «опора») или меньшим (вторая и третья «опоры») ограничением государственного суверенитета. Европейские Сообщества в качестве первой «опоры» Европейского Союза продолжили функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е годы.

Договор 1992 года не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержание. Роли ЕОУС и Евратома в интеграционном процессе изначально были достаточно ограничены, причем ЕОУС прекратило свое существование 24 июля 2002 г. в связи с истечением срока действия Парижского договора. Поэтому первая «опора» может быть сведена, в основном, к одной организации Европейскому Сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС. После вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм «Европейское Сообщество Европейский Союз», которые оба в русском языке могут обозначаться аббревиатурой ЕС. До вступления в силу Лиссабонского договора почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институтами Европейского Союза, реализовывалась в рамках именно Европейского Сообщества на основании учредительного договора последнего (Римского договора 1957 года - Договора об учреждении Европейского Сообщества). Международные соглашения ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями чаще всего подписывались от лица Европейского Сообщества (или, реже, Евратома и ЕОУС). Интересно отметить, что ЕОУС, ЕЭС и Евратом формально были самостоятельными субъектами международного права. К примеру, именно Европейское Сообщество (а не Союз) выступало официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО и ряда других международных учреждений.

Термин «Европейский Союз» в настоящее время имеет двойственный характер, что создает сложности в его употреблении: в одних случаях под Европейским Союзом понимаются все три составные части («опоры») этой организации; в других случаях термин «Европейский Союз» относится только к двум дополнительным сферам интеграции, непосредственно регулируемым Маастрихтским договором, то есть ко второй и третьим «опорам». Достаточно распространены понятия: «Европейское Сообщество и Европейский Союз», «Европейские Сообщества и Европейский Союз», «право Сообщества» и «право Союза» и т.д.

На основании Маастрихтского договора 1992 года к ведению институтов собственно Европейского Союза (в узком смысле слова) относятся только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е годы. До 1 мая 1999 г. третья «опора» именовалась «сотрудничество в области правосудия и внутренних дел». Институты и другие инстанции ЕС в рамках третьей «опоры» осуществляли координацию мероприятий государствчленов по вопросам борьбы с преступностью, а также издавали правовые акты, направленные на гармонизацию (сближение) их уголовного и уголовнопроцессуального права. Учредительные документы Европейского Союза и Европейских Сообществ на исходе XX века дважды подвергались значительным преобразованиям: сначала Амстердамским договором 1997 года, затем Ниццским договором 2001 года. Причиной подписания обоих договоров, имевших ревизионный характер (ибо они содержали поправки к Парижскому, Римским и Маастрихтскому договорам), являлась необходимость подготовить Европейский Союз к самому масштабному за всю его историю расширению на Восток. Амстердамский и Ниццский договоры предполагали ограниченную институциональную реформу ЕС, продолжая линию, намеченную ЕЕА.

Реформы, проведенные в соответствие с Амстердамским и Ниццским договорами, имели, в целом, прогрессивный, но достаточно осторожный и не всегда последовательный характер: они оставили в неизменном виде внутреннюю структуру трех «опор», которая была излишне сложной и малопонятной для рядовых граждан25. Официальное подписание Ниццского договора состоялось февраля 2001 г., хотя его текст был подготовлен и одобрен на политическом уровне по итогам встречи в верхах в Ницце еще в конце 2000 г. Текст Хартии об основных правах разрабатывался специальным учредительным собранием (конвентом) параллельно с Ниццским договором и был торжественно провозглашен Европарламентом, Советом ЕС и КЕС 7 декабря 2000 г., что стало важным шагом в сторону гуманизации и демократизации интеграционных механизмов ЕС Ниццский договор вступил в силу 1 февраля 2003 г., но уже в конце 2001 г.

на встрече в верхах руководителей государств-членов в пригороде Брюсселя Лаакене было принято историческое решение о проведении полной ревизии правовых устоев ЕС.27 Результатом должна была стать подготовка единого конституционного договора ЕС, призванного заменить все ранее принятые учредительные документы организации («Декларация о будущем Европейского Союза», или «Лаакенская декларация»).28 Для подготовки проекта первой Европейской конституции было созвано специальное учредительное собрание («Европейский конвент») в составе представителей парламентов и исполнительных органов всех государств-членов, государств-кандидатов, а также самого Европейского Союза (наибольшую часть членов Конвента составляли парламентарии - депутаты национальных парламентов и Европейского парламента). Бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен был утвержден председателем Европейского конвента. В июле 2003 г. в результате сложной, кропотливой и продолжительной работы, длившейся около полутора лет и неоднократно находившейся на грани срыва, Европейский конвент подготовил проект Европейской конституции.

Подписание текста Конституции состоялось в Риме 29 октября 2004 г. в том самом зале, где в 1957 г. были подписаны тексты Римских договоров, учредивших ЕЭС и Евратом.

Референдумы о ратификации во Франции и Нидерландах дали негативный результат. Среди широкого спектра причин отрицательного голосования французских и нидерландских граждан называли: желание высказать порицание непопулярным в то время правительствам своих стран (своеобразный «вотум недоверия»); опасения по поводу дальнейшего расширения Европейского Союза на Восток (особенно - по поводу приема в ЕС Турции); протест против высокого уровня безработицы, усиления нелегальной иммиграции и других негативных явлений в современном европейском обществе; крайне большой объем самого проекта Европейской конституции. К моменту проведения референдумов во Франции и Нидерландах (май-июнь 2005 г.) проект Европейской конституции уже был ратифицирован десятью государствами-членами Союза, в том числе крупнейшим из них — Германией. Впоследствии в поддержку Европейской конституции высказались еще восемь стран ЕС (семь парламентов и один референдум - в Люксембурге). В итоге, Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был ратифицирован восемнадцатью государствамичленами, не ратифицирован двумя, а еще семь государств-членов не определили свою позицию. Данное решение было принято 21—22 июня 2007 г. на саммите Европейского Совета в Брюсселе.32 Правила организации и проведения МПК были сформулированы в информационном письме председателя Совета Европейского Союза от 17 июля 2007 г. Безусловно, рассматривались и другие варианты «спасения» проекта Европейской конституции. В частности, вынесение ее в неизменном (или скорректированном) виде на повторные народные голосования французских и нидерландских граждан. Этот вариант уже имел прецеденты в истории ЕС: граждане Дании лишь со второй попытки (на повторном референдуме) дали согласие на ратификацию Договора о Европейском Союзе 1992 г.; то же самое (два референдума) имело место в Ирландии при ратификации Ниццского договора 2001 г. Однако в данном случае победил более осторожный подход.

Межправительственная конференции приступила к работе 23 июля 2007 г.

Большая часть работы новой МПК протекала в рамках Группы правовых экспертов, которая трансформировала нормы проекта Европейской конституции в статьи-поправки будущего Лиссабонского договора.33 Поскольку данная работа носила, преимущественно, технический характер, МПК завершила ее (в основном) уже в октябре 2007 г. В первую очередь - избавились от самого термина «Конституция», порождавшего ассоциации с «полноценным»

государством. Все ссылки на «конституционный» характер учредительных документов ЕС исчезли. Одновременно отказались от терминов «европейский закон» и «европейский рамочный закон».

Символы Союза (флаг, гимн и др.) также были изъяты из текста, ибо они сближали, по мнению «евроскептиков», ЕС с государством. Упрек этот явно не обоснован, так как свою символику могут иметь и классические международные организации, например ООН и Совет Европы (символы последнего - флаг и гимн совпадают с символами Европейского Союза и потому считаются «европейскими символами»).34 Таким образом, символы у Союза остались, но они, как и ранее, будут иметь лишь политический характер без юридического закрепления в учредительных документах. Лиссабонский договор предоставил дополнительные изъятия - по сравнению с проектом Европейской конституции 2004 г. - для Великобритании, Ирландии и Польши, оформленные специальными протоколами.36 Важно отметить, что в отличие от Европейской конституции г., проект которой разрабатывался конвентом в максимально открытом режиме, согласование Лиссабонского договора происходило в основном «в кулуарах», посредством закрытых дипломатических согласований в рамках MПК. Сложность самого текста Лиссабонского договора, изложенного, как и другие ревизионные договоры, в виде набора поправок – еще один явный недостаток документа.

Бывший председатель Европейского конвента В. Жискар д'Эстен заявил по данному поводу: «Текст статей конституционного договора остался почти неизменным, но он разбросан в виде поправок по предшествующим договорам, которые сами были реорганизованы. Очевидно, мы находимся далеко от упрощения. Каков интерес в таком тонком маневре? В первую очередь и прежде всего он состоит в том, чтобы избежать необходимости прибегать к референдуму за счет распыления статей и отказа от конституционной терминологии. Но это также является для брюссельских институтов ловким способом восстановить контроль в своих руках. Тем самым они вынуждают вернуться к языку, которым они владеют, к процедурам, которые они предпочитают, и делают еще один шаг, который отчуждает их от граждан». Свои критические замечания по содержанию и порядку подготовки Лиссабонского договора сформулировал и представительный институт ЕС Европейский парламент, который официально заявил о своей решимости представить после выборов 2009 г. новые предложения в целях нового конституционного договора для Союза, поскольку Европейский Союз является общим проектом, находящимся в постоянном обновлении. Еще два месяца были посвящены технической и языковой корректуре документа на базе его оригинальной (франкоязычной) редакции. Данную работу вновь проводили правовые эксперты МПК («юристы-лингвисты» из юридической службы Совета Европейского Союза).

Данный Лиссабонский договор 2007 г. представляет собой трансформацию, хотя и не в полном виде, в учредительные документы Европейского Союза текста официально подписанного, но не вступившего в силу проекта Европейской конституции 2004 г. Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора (из провозглашают и гарантируют основные права и свободы граждан Союза; определяют компетенцию Союза и составляющих его государств-членов, а также распределение и взаимодействие полномочий союзных органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти; стремятся усиливать господство права, борьбу с преступностью и защиту границ и интересов Союза от посягательств извне.

Приходится признать, что в нынешних политических условиях такой способ «конституционной» реформы, вероятно, являлся единственно возможным методом форсированных преобразований.

Вступление в силу Лиссабонского договора изначально планировалось осуществить максимально оперативно - уже к 1 января 2009 г.41 Однако ст. Лиссабонского договора предполагала, что (если к этому моменту договор еще не будет ратифицирован всеми 27 государствами-членами ЕС) дата вступления в силу автоматически переносится на первое число месяца, следующего за сдачей ратификационной грамоты последним. В результате, ирландцам пришлось голосовать дважды, ибо с первого раза граждане Ирландии документ не поддержали.42 Венгрия стала первым государством-членом, ратифицировавшим Лиссабонский договор, - всего через несколько дней после его подписания.

Последней же стала Чехия, чей президент В. Клаус был известным евроскептиком и сознательно не торопился ставить свою подпись под документом.43 Тем не менее, 1 декабря 2009 г. Лиссабонский договор вступил в силу.

Политический механизм развития европейской интеграции является одновременно «ключом» к успеху ЕС и причиной тех трудностей и кризисов, которые периодически возникают в процессе развитии интеграционного объединения. Данный механизм базируется на сочетании трех основополагающих начал.

Регулярно предпринимались ограниченные реформы институционального механизма ЕС, которые обычно предусматривали частичную отмену права вето представителей государств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне и расширение полномочий Европарламента и некоторых сферах (прежде всего - в законодательной).

Наконец, 13 декабря 2007 г. был официально подписан Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества, который представляет собой трансформацию, хотя и не в полном виде, в учредительные документы Европейского Союза текста официально подписанного, но не вступившего в силу проекта Европейской конституции 2004 г. Приходится признать, что в нынешних политических условиях такой способ «конституционной» реформы, вероятно, являлся единственно возможным методом форсированных преобразований.

Важнейшими идейными источниками общих теорий интеграции послужили федерализм, функционализм и теория коммуникации. Они подчеркивали «функциональное преимущество» наднациональных институтов, позволяющих наилучшим образом выделить и защитить общий интерес участников интеграции, и считали принцип наднациональности главной гарантией прочности и необратимости европейского интеграционного процесса. В настоящее время в науке доминируют именно синкретические, плюралистические концепции европейской интеграции.

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ПОЛИТИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ИНТЕГРАЦИИ В СООТВЕТСТВИИ С

ЛИССАБОНСКИМ ДОГОВОРОМ

2.1. Ценности, цели, общие принципы функционирования ЕС и Система ценностей «нового» Европейского Союза включает в себя не только собственно ценности, являющиеся обязательными для ЕС и всех его государств-членов, но также основополагающие цели и принципы функционирования Союза во всех областях. Данные нормы содержатся в начальных разделах учредительных документов (разделы I и II Договора о Европейском Союзе - «Общие положения» и «Положения о демократических принципах»; раздел I части первой Договора о функционировании ЕС Положения общего применения»).

Ценности Союза являются новой правовой категорией, введенной в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г.44 В категории ценностей отражены моральные (нравственные) начала современной европейской (и всей мировой) цивилизации, уважение которых - долг Европейского Союза в целом и каждого из его государств-членов в отдельности. Непреложным условием, предъявляемым к государствам, желающим вступить в состав Союза, выступает именно приверженность ценностям ЕС. А серьезное и устойчивое нарушение этих ценностей кем-либо из действующих государств-членов ЕС является законным основанием для применения к нему санкций в виде приостановления отдельных прав, связанных с членством в Европейском Союзе (например, права голоса в межправительственных институтах ЕС, таких как Европейский Совет или Совет Европейского Союза45).

Если категория целей Союза используется учредительными документами ЕС для описания благоприятных изменений в общественной жизни, к которым Союз обязан стремиться в своей деятельности, то цели Союза (определяемые содержанием и объемом предоставляемой ему компетенции) служат одним из критериев правомерности действий и решений его органов. При определенных обстоятельствах цели Союза могут давать его институтам право принимать меры по вопросам, прямо не отнесенным к ведению ЕС учредительными документами.

В ст. 3 Договора о Европейском Союзе имеется перечень общих целей ЕС:

содействие миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов (наиболее общая и фундаментальная цель ЕС, относящаяся ко всем направлениями его деятельности48); свободное передвижение лиц внутри Европейского Союза и проведение его институтами общей политики в отношении пересечения внешних границ, иммиграции, предоставления убежища, предотвращения преступности и борьбы с преступностью (цели, связанные с построением в рамках ЕС функционирование единого экономического пространства («внутреннего рынка»

ЕС) и осуществление в его рамках политики и мер по содействию научнотехническому прогрессу, достижению социальной справедливости, развитию экономического, социального и территориального сплочения и солидарности государств-членов, развитию культуры при сохранении культурного и языкового разнообразия государств-членов (цели экономического, социального, научнотехнического и культурного характера50); построение Экономического и валютного союза в рамках ЕС51; утверждение и продвижение ценностей и интересов ЕС в отношениях с остальным миром, защита интересов его граждан, содействие миру, безопасности, устойчивому развитию планеты52. Все это общие и основополагающие цели ЕС. В последующих нормах учредительных документов перечень целей Союза расширен и детализирован, в частности, зафиксированы цели специального характера, то есть цели, относящиеся к определенным сферам политики и деятельности ЕС. Наиболее общие принципы функционирования Союза представляют собой руководящие начала его деятельности во всех областях. Данные принципы, с одной стороны, конкретизируют условия реализации рассмотренных выше основополагающие вопросы, которые возникают в процессе функционирования Европейского Союза.

положения» Договора о Европейском Союзе, образуют первую группу: принципы взаимоотношений Союза с государствами-членами, закрепленные в ст. Договора о Европейском Союзе; основные принципы в отношении компетенции Европейского Союза, содержащиеся в ст. 5 Договора о Европейском Союзе;

принципы, определяющие порядок признания, соблюдения и защиты основных прав на уровне ЕС, которые предусмотрены в ст. 6 Договора о Европейском Союзе; принцип установления привилегированных отношений ЕС с соседними государствами (в том числе - с Россией), содержащийся в ст. 8 Договора о Европейском Союзе. «Демократические принципы» функционирования ЕС, закрепленные во втором разделе «Положения о демократических принципах» Договора о Европейском Союзе, входят во вторую группу: принцип демократического равенства; принцип представительной демократии; принцип привлечения граждан и общественных объединений к подготовке и обсуждению мероприятий на уровне ЕС; принцип участия национальных парламентов в функционировании ЕС 58.

Наконец, третья группа общих принципов, которым ЕС должен следовать в разных направлениях своей деятельности, предусмотрена в разделе II «Положения общего применения» части первой «Принципы» Договора о функционировании Европейского Союза. Данные принципы часто соответствуют базовым ценностям ЕС, а также общим и специальным целям его деятельности:

принцип обеспечения согласованности между различными направлениями политики и деятельности ЕС; принцип обеспечения равенства женщин и мужчин;

принцип содействия высокому уровню занятости, образования, обучения и охраны здоровья людей. борьбы с социальной маргинализацией и адекватной социальной защиты; принцип борьбы с дискриминацией принцип охраны окружающей среды; принцип защиты потребителей; принцип «благополучия»

(защиты прав) животных при уважении национальных традиций в этой области;

принцип признания и уважения роли служб общеэкономического значения;

принцип гласности; принцип уважения права человека на защиту персональных неконфессиональных организаций и развития диалога с ними 59.

документах, законодательстве и судебной практике ЕС признано множество других правовых принципов, которые относятся к отдельным органам, направлениям или аспектам деятельности Европейского Союза, а также к созданию и применению норм его правовой системы. Естественно, перечень этих принципов постепенно расширяется и является фактически бесконечным. Сюда следует включить, например, принцип независимости членов Европейской комиссии, Суда Европейского Союза или центральных банков; бюджетные и финансовые принципы (сбалансированности бюджета ЕС и др.); руководящие принципы экономической политики (стабильность цен и др.); принцип недискриминации в зависимости от возраста и т.д.

присутствовали государственно-подобные (федеративные) черты, роль которых со временем только повышалась. В частности, со вступлением 1 ноября 1993 г. в силу Маастрихтского договора стало реальностью гражданство Союза, причем статус граждан Европейского Союза был автоматически распространен на граждан всех его государств-членов.60 «Союзное» или «европейское»

гражданство выражается, равным образом, в предоставлении его обладателям дополнительных прав, вытекающих непосредственно из их юридической связи с Европейским Союзом в целом; право избирать и быть избранным в Европарламент и муниципальные органы в любом государстве-члене, где они проживают; право на защиту в третьих странах, то есть за пределами Союза, (при условии отсутствия в конкретной третьей стране представительства государства, гражданином которого это лицо является); право доступа к документам институтов, органов и учреждений ЕС.

Статус граждан Европейского Союза основан, прежде всего, на принципе недискриминации по признаку национального гражданства. В дополнение к вышеуказанным положениям, сохраненным и подтвержденным в полном объеме62, Лиссабонский договор закрепил нормы о реализации нового коллективного права граждан Союза - «гражданской инициативы». Другие основные права человека и гражданина в текстах учредительных документов Европейского Союза прямо не зафиксированы. Однако это не означает их отсутствия в правовой системе ЕС. Однако для присоединения Европейского Союза к ЕКПЧ необходимо предварительное вступление в силу Протокола № 14 к этой Конвенции, подписанного 13 мая 2004 г.67 (ранее такая возможность была предусмотрена только для присоединения государств). В свою очередь, для вступления в силу Протокола № 14 необходима его ратификация всеми государствами-участниками ЕКПЧ.

На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г. Протокол № 14 в силу не вступил, так как не был ратифицирован Россией (остальные государств-участников ЕКПЧ к этому времени Протокол № 14 уже ратифицировали). Российская Федерация подписала ЕКПЧ в 1996 г. (после своего вступления в Совет Европы) и ратифицировала в 1998 г. 14-й протокол Россия ратифицировала 18 февраля 2010 года, и он должен вступить в силу 1 июня года. Все права были классифицированы здесь по новому, нетрадиционному критерию - ценностям, на защиту которых они направлены. Именно для того, чтобы сделать содержание основных прав в Хартии более понятным для простых людей, текст был разбит на восемь соответствующих разделов (название каждого обозначает одну из ценностей Союза или иное общественное благо, отражением которого служат содержащиеся в нем права и принципы).

Первый раздел «Достоинство» закрепляет, собственно, право на человеческое достоинство, а равно другие права и гарантии, связанные с самим бытием человеческой личности: право на жизнь, право на целостность личности, запрет пыток, иного бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, запрет рабства и принудительного труда.

Второй раздел «Свободы» (слово «свобода» взято во множественном числе, поскольку речь идет о широкой совокупности прав, в которых выражается свобода жизнедеятельности человека и гарантируется невмешательство в нее властей и других лиц) конкретизирует содержание другой основополагающей ценности ЕС. Здесь провозглашаются право на свободу и личную неприкосновенность, право на уважение частной и семейной жизни, свобода выражения мнений, свобода искусства и науки, право собственности, свобода профессиональной деятельности и право на труд (в значении «свобода труда») и т.д.

Третий раздел «Равенство» выражает данную ценность ЕС через такие права и принципы, как равенство перед законом, недискриминация, культурное, религиозное и лингвистическое разнообразие, равенство женщин и мужчин, права детей и пожилых людей, принцип интеграции в социальную жизнь лиц с ограниченными возможностями (инвалидов).

Четвертый раздел «Солидарность» служит главным источником социальных прав и принципов в Хартии. Укрепление социальной солидарности внутри ЕС – главный принцип данного раздела, нормы которого призваны способствовать снижению остроты противоречий и развитию гармоничных отношений между разными классами, социальными группами и слоями европейского общества. Здесь декларируются право работников на информацию и консультации в рамках предприятия, право на коллективные переговоры и коллективные действия, в том числе на забастовку, на справедливые и надлежащие условия труда, на социальное обеспечение и социальную помощь, принцип охраны окружающей среды и т.д.

Следует отметить, что социальные права в рамках Совета Европы изначально были закреплены в Европейской социальной хартии (ЕСХ), принятой в 1961 г., и дополнительном протоколе к ней от 1988 г. Полностью ЕСХ была пересмотрена в 1996 г., дабы привести ее в соответствие с общественным развитием и гарантировать новые права (например, право на соответствующие жилищные условия).72 Европейский Союз при осуществлении своей социальной политики подтверждает приверженность целям и принципам ЕСХ73, однако данный документ (в отличие от ЕКПЧ) не имеет юридически обязательной силы для институтов ЕС.

Важно подчеркнуть, что закрепление социальных прав и принципов в Хартии производится с оговоркой о том, что они реализуются «на условиях, установленных национальными законодательствами и национальной практикой», с возможной гармонизацией (сближением) этих условий в законодательстве ЕС.

При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. два государства-члена (Великобритания и Польша) добились для себя частичного изъятия из-под действия социальных положений Хартии. Эти два государства будут подчиняться положениям документа лишь при условии, что аналогичные по характеру правила уже предусмотрены в их внутренних правовых системах. В судах этих стран заинтересованные лица могут ссылаться на социальные права из раздела IV Хартии, только если равнозначные права присутствуют в национальном законодательстве (соответственно - Великобритании или Польши). В то же время при подписании Лиссабонского договора Польша выступила со специальной декларацией, приложенной к Заключительному акту межправительственной конференции 2007 г. (Декларация № 62 75), согласно которой социальные и трудовые права, содержащиеся в разделе IV Хартии, уже в полной мере соблюдаются Польшей.

первоначально с целью воспроизвести (продублировать) основные права граждан Европейского Союза, которые уже содержатся в его учредительных документах.

Однако каталог прав раздела V Хартии был расширен за счет включения в него положений о возможности признания свободы передвижения и проживания в ЕС за гражданами третьих стран, законно проживающими на территории одного из государств-членов 76 и «права на хорошее управление» 77, которое является целым комплексом правомочий и гарантий, предоставляемых гражданам Союза.

Шестой раздел «Правосудие» служит источником процессуальных прав и гарантий личности в области судебной защиты и уголовного судопроизводства:

право на эффективные средства правовой защиты и доступ к беспристрастному суду, презумпция невиновности и т.д.

Седьмой раздел регулирует вопрос о соотношении ее норм с нормами других источников основных прав, которые приняты на универсальном, европейском и внутригосударственном уровнях. Последний вопрос получил решение с помощью нескольких базовых принципов. Прежде всего, была провозглашена ограниченность сферы применения Хартии.78 Наконец, были четко определены способ применения и толкования норм Хартии, и, в частности, положений, заимствованных из других источников основных прав.

Таким образом, хотя Хартия закрепляет основополагающие права и принципы правового статуса человека и гражданина во всех сферах, формальными ее «адресатами» признаны только институты, органы и учреждения самого ЕС, с одной стороны, и государства-члены - с другой. Более того, государства-члены ЕС выступают «адресатами» норм Хартии лишь тогда, когда они «претворяют в жизнь право Союза»80, то есть действуют во исполнение предписаний его учредительных документов, международных соглашений, правовых актов и интерпретирующей их судебной практики (прецедентного права) Суда Европейского Союза. В тех сферах, которые не регулируются правом ЕС (например, выборы национальных парламентов, религиозные или семейнобрачные отношения), положения Хартии для государств-членов не имеют силы. В том случае, если в этих сферах нарушены основные права и свободы человека и гражданина (например, свобода совести и вероисповедания), то заинтересованное лицо должно искать защиту на основании норм иных документов.

Во втором базовом принципе, который логически вытекает из первого, речь идет о международно-правовых актах на глобальном или европейском уровнях 81, ЕКПЧ, ЕСХ и другие правозащитные конвенции Совета Европы и т.п.), о национальном конституционном праве (основные права, включенные в конституции государств-членов, включая конституции субъектов федерации 82) и, наконец, о других источниках права самого Европейского Союза, содержащих основные права человека и гражданина (последняя оговорка открывает путь к дальнейшему расширению каталога и усилению гарантий основных прав на уровне ЕС путем включения новых положений в его учредительные документы, правовые акты и судебную практику - прецедентное право).

В том случае, если какое-либо право одновременно закреплено в тексте Хартии и в учредительных документах ЕС, оно должно реализовываться на условиях и в пределах, определенных именно учредительными документами (Договорами). Однако если права, содержащиеся в Хартии, «корреспондируют» правам, закрепленным Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (включая дополнительные протоколы к ЕКПЧ), то их содержание и действие признаются эквивалентными друг другу. Данное положение касается, главным образом, личных и политических прав (право на жизнь, право на неприкосновенность личности, свобода объединения и т.п.), причем большая часть этих прав в тексте Хартии является рецепцией (заимствованием) соответствующих формулировок ЕКПЧ.

ЕКПЧ в ее толковании Европейским Судом по правам человека при любых обстоятельствах сохранит за собой роль минимального стандарта основных прав (тем более, что Европейский Союз, как уже отмечалось выше, должен вскоре присоединиться к Конвенции в качестве полноправного участника). Данная демократическая «уступка» Совету Европы идеологически выгодна и приемлема дополнительный авторитет, чем что-либо теряет.

В седьмом разделе Хартии об основных правах закреплены и другие «общие положения», которые устанавливают, что Хартия не направлена на расширение компетенции или сферы применения права ЕС за рамки, определенные его допустимого ограничения прав и свобод, закрепленных в Хартии89; запрещают правоприменительную практику государств-членов в тех случаях, когда Хартия (например, при реализации права на вступление в брак и создание семьи, права на альтернативную службу, многих социальных прав 91).

Те статьи Хартии, которые формулируют не права личности, как таковые, а более абстрактные нормы-принципы (например, принцип признания и уважения права пожилых людей на достойную жизнь, обеспечение высокого уровня защиты потребителей ), действуют не напрямую, а через правовые акты, которые Союз и государства-члены должны издавать для их реализации. При этом физические и юридические лица могут ссылаться на нормы-принципы Хартии в судах, но лишь в целях толкования и контроля правомерности соответствующих актов публичных властей 94.

Специальные условия применения Хартии Европейского Союза об основных правах установлены также для двух государств-членов, которые добились для себя некоторых изъятий в этой сфере при подготовке Лиссабонского договора (Польши и Великобритании). Прежде всего, на территории Польши и Великобритании (Соединенного Королевства) Хартия не получает приоритета над внутренним правом этих государств-членов, а равно польские или британские суды не уполномочены признавать положения национального законодательства, иных внутренних правовых актов, национальной правоприменительной практики и административных мер этих стран недействительными или не подлежащими применению по причине их несоответствия Хартии Европейского Союза об основных правах.

Социальные права, вытекающие из раздела IV Хартии «Солидарность», порождают субъективные права, подлежащие судебной защите в Польше и Великобритании, тогда и только тогда, когда аналогичные права предусмотрены в национальном законодательстве этих стран. Сходный режим устанавливается и для всех тех положений Хартии, которые отсылают к национальному законодательству и национальной практике (например, право на вступление в брак и создание семьи ). Эти положения применяются к Польше и Великобритании лишь в той мере, в какой предусмотренные ими права и принципы признаны законодательством или правоприменительной практикой этих стран.

При подготовке первоначальной редакции Хартии Европейского Союза об основных правах было решено сопроводить ее текст постатейными комментариями под названием «разъяснения Хартии об основных правах».

Данные разъяснения, как и сама Хартия, были подготовлены в 2000 г. в рамках специального учредительного собрания (конвента) и были опубликованы от имени президиума (руководства) этого временного органа. Выдающуюся роль в составлении разъяснений и самой Хартии сыграл крупный немецкий ученый, бывший председатель Конституционного Суда (затем - президент ФРГ) Роман Херцог, который занимал пост председателя конвента. Заместителем председателя конвента являлся видный французский правовед Ги Брэбан, который в дополнение к разъяснениям подготовил собственный комментарий к Хартии. Обновленная редакция разъяснений была составлена в 2002-2003 гг. в ходе работы над проектом Европейской конституции.

Содержание разъяснений состоит, прежде всего, в том, чтобы указать источники, послужившие образцом для конкретных статей Хартии. Именно благодаря разъяснениям судебные и иные правоприменительные органы ЕС и государств-членов получили возможность максимально быстро, без дополнительных поисков и анализа, определять особенности действия и содержание каждого основного права или принципа, включенного в Хартию. В процессе работы над проектом Европейской конституции 2004 г. было принято решение повысить статус разъяснений Хартии, придав им характер официального интерпретационного документа. Лиссабонский договор подтвердил данный поход: «разъяснения Хартии об основных правах» должны направлять процесс ее толкования и учитываться судами Союза и государств-членов. Этот принцип отныне закреплен как в самой Хартии 97, так и в учредительных документах ЕС98.

2.2. Реформирование механизма внутриполитической деятельности «нового»

Реформирование механизма внутриполитической деятельности «нового»

Европейского Союза осуществлялось на основании учредительных документов ЕС, внутренняя структура которых имеет комплексный, многоуровневый характер. Как уже говорилось, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г.

преобладало стремление подготовить один краткий «мини-договор» и другой подробный, детализирующий предписания первого.

Договор о Европейском Союзе содержит шесть разделов, однако лишь небольшая часть статей здесь посвящена (часто - весьма косвенно) внутриполитической деятельности ЕС. Гораздо более сложной является структура Договора о функционировании Европейского Союза, что обусловлено значительно большим объемом и более разнообразными сюжетами данного документа. Статьи Договора о функционировании ЕС распределены по частям, внутри которых имеются разделы, главы и отделы. Третья часть - «Внутренняя политика и деятельность Союза» - представляет собой наиболее крупный структурный элемент Договора. Здесь главный предмет - внутриполитическая компетенция ЕС, то есть полномочия его институтов издавать правовые акты и принимать другие меры в разных сферах общественных отношений, которые складываются внутри территории ЕС между государствами-членами, физическими и юридическими лицами. В настоящее время количество сфер общественной жизни, отнесенных к внутриполитической компетенции ЕС, достаточно велико (более двадцати). Посему третья часть Договора разбита на двадцать четыре раздела, каждый из которых посвящен одному конкретному направлению или группе взаимосвязанных направлений внутренней политики и деятельности Союза.

В частности, в первом разделе («Внутренний рынок») сформулированы общие положения о внутреннем рынке ЕС, в том числе - его понятие и задачи институтов ЕС, призванные обеспечить его сбалансированное функционирование.

Второй и четвертый разделы посвящены регламентации основных принципов, на которых базируется правовой режим единого экономического пространства ЕС:

принципа свободного передвижения товаров, включая основы таможенного союза в рамках ЕС 100 и принципов свободного передвижения физических и юридических лиц - субъектов экономической деятельности (наемных работников, предпринимателей и коммерческих организаций), услуг и капиталов. сельскохозяйственных продуктов, общей организации подобных рынков и правовым основам общей сельскохозяйственной политики ЕС (которая выступает старейшим направлением обшей политики, получившим полноценную реализацию еще в рамках ЕЭС).

Шестой раздел «Транспорт» третьей части Договора о функционировании Европейского Союза посвящен правовым основам общей транспортной политики ЕС - еще одной (наряду с общей сельскохозяйственной политикой) сфере внутриполитической компетенции Союза, которая предусматривалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. Содержание данного раздела не подвергалось существенным изменениям согласно Лиссабонскому договору за исключением процедурных положений. Седьмой раздел «Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств» имеет комплексный характер - здесь сгруппированы правила в отношении трех направлений внутриполитической деятельности ЕС, различающихся по своему предмету и задачам. Прежде всего, это правила и меры по защите конкуренции на едином внутреннем рынке Европейского Союза «Политика конкуренции» (или «конкурентная политика») ЕС является одной из старейших сфер внутриполитической деятельности Союза (ранее — Сообщества) с очень широкими полномочиями институтов ЕС, включая наложение штрафов на предприятия, санкционирование или запрет объединений («концентраций») налогообложения.106 Например, ст. 110 запрещает государствам-членам подвергать дискриминационному налогообложению продукцию, ввозимую из других стран ЕС (что является еще одной гарантией принципа свободного передвижения товаров на едином внутреннем рынке Союза), а ст. 113 наделяет Европейский Союз полномочиями издавать законодательство по вопросам косвенного налогообложения. Последняя статья, содержавшаяся еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г., послужила юридической основой издания на европейском уровне многочисленных нормативных актов в отношении налогов на добавленную стоимость, акцизов и т.п. Наконец, глава третья о «сближении законодательств» закрепляет дополнительные (резервные) полномочия Европейского Союза по регулированию общественных отношений в рамках внутреннего рынка. Данные полномочия могут использоваться в том случае, если в других частях, разделах, главах учредительных документов не предусмотрены специальные положения о принятии институтами ЕС мер по конкретному вопросу интеграции, а выявленные расхождения в законодательствах государств-членов по данному вопросу мешают эффективному функционированию внутреннего рынка Союза.

При этом источником резервных полномочий ЕС также служат статья 115, применяемая, в частности, в налоговой сфере (в области прямых налогов), и статья 352, содержащаяся в последней части Договора о функционировании Европейского Союза. Восьмой раздел «Экономическая и денежная политика» устанавливает правовой режим высшей формы экономической интеграции, к которой перешел Европейский Союз после завершения создания единого внутреннего рынка, Экономического и валютного союза», что подразумевает тесную координацию всей экономической политики на уровне ЕС («экономический союз») и введение единой денежной единицы «евро» («валютный союз»). В данном разделе, который имеет весьма значительный объем и сложную структуру (пять глав), последовательно зафиксированы полномочия Европейского Союза, а также права, обязанности и ответственность его институтов и государств-членов в области проведения скоординированной экономической политики и единой денежной политики, включая переходные положения для государств-членов, которые еще не перешли на евро.

Новая 4 глава VIII раздела предусматривает еще более тесную координацию экономической политики в рамках так называемой «Еврогруппы» (регулярные совещания министров экономики и/или финансов) с собственным руководителем («Председателем Еврогруппы»), избираемым ею сроком на 2,5 года. В специальном протоколе, приложенном к учредительным документам, уточнен статус Еврогруппы109. Этот протокол и сама глава являются еще одной важной новеллой проекта Европейской конституции 2004 г., которая в виде поправок Лиссабонского договора 2007 г. была перенесена в учредительные документы «нового» Европейского Союза.

Ядро социального блока компетенции ЕС образуют следующие три раздела третьей части Договора. В частности, в них закреплены: правовые основы «политики занятости», в рамках которой на уровне Союза осуществляется координация мероприятий по сокращению безработицы (правовые основы социальной политики Европейского Союза, направленной на регулирование социально-трудовых отношений, включая гармонизацию трудового права стран ЕС); основы правового статуса Европейского социального фонда — одного из «структурных фондов», финансируемых за счет бюджета ЕС (наряду с Европейским фондом сплочения и рядом других фондов). С помощью Европейского социального фонда осуществляется поддержка социальных мероприятий Европейского Союза. Двенадцатый и тринадцатый разделы посвящены деятельности ЕС в духовно-культурной сфере, где он наделен весьма ограниченными полномочиями Интересной новеллой Лиссабонского договора в этих разделах стало признание за Союзом компетенции развивать «европейское измерение спорта», что может в перспективе привести к формированию европейской спортивной политики.

Четырнадцатый и пятнадцатый разделы имеют социально-охранительную направленность, понимаемую в широком смысле: раздел XIV «Здравоохранение»

определяет правовые основы мероприятий ЕС по обеспечению «общественного здоровья» с учетом того, что политика в этой сфере в основном проводится на национальном уровне; а раздел XV «

Защита потребителей» служит источником компетенции ЕС по принятию мер в целях защиты прав и законных интересов потребителей, в том числе - по изданию соответствующего законодательства на европейском уровне.

Шестнадцатый раздел наделяет Европейский Союз полномочиями телекоммуникационной и энергетической сферах, что имеет важное значение для усиления взаимной интеграции государств-членов и народов ЕС, увеличения потенциала его единого экономического пространства («внутреннего рынка»), а также облегчения его взаимосвязей с другими странами Европы (включая Россию).

Семнадцатый раздел устанавливает правовые рамки мероприятий ЕС по повышению конкурентоспособности его промышленности (в основном - с помощью поощрительных и рекомендательных мер). Восемнадцатый раздел также призван способствовать эффективному развитию экономики ЕС, но в другом аспекте - за счет сближения показателей экономического развития и преодоления различий в благосостоянии и уровне жизни жителей различных регионов ЕС. Именно на основании данного раздела Европейский Союз разрабатывает и осуществляет свою «региональную политику», направленную на признаваться как территориальные области отдельных государств-членов, так и целые государства. Региональная (как и социальная) политика ЕС финансируется через особые «структурные фонды», в частности - через Фонд сплочения и Европейский фонд регионального развития.

рамочных программ» и дополняющих ее специальных программ и проектов.

Данная политика призвана привести к созданию еще одного общего пространства в рамках Европейского Союза (в дополнение к единому экономическому пространству - «внутреннему рынку» ЕС и «пространству свободы безопасности и правосудия»), в ст. 179 получившего наименование «европейское пространство научных исследований». Лиссабонский договор 2007 г. перенес в текст данного раздела из проекта Европейской конституции 2004 г. положения о космосе как о новой сфере компетенции ЕС, в отношении которой последний стремится разработать «европейскую космическую политику» Двадцатый раздел «Окружающая среда» служит основным источником компетенции Европейского Союза в природоохранной сфере, на основании которого разработаны и продолжают развиваться экологическая политика и экологическое (природоохранное) законодательство ЕС, ставящие целью обеспечить охрану и улучшение качества окружающей среды как внутри Союза, так и на планете в целом. Новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стало включение в сферу экологической политики ЕС мероприятий, направленных на борьбу с изменением климата и решение других глобальных и региональных проблем окружающей среды, ибо соответствующие положения отсутствовали не только в прежней редакции Договора, но и в проекте Европейской конституции 2004 г.

Пять последних разделов третьей части перенесены в «лиссабонскую»

конституции 2004 г. Одиннадцатый раздел 120 устанавливает правовой базис для проведения на уровне Европейского Союза общей энергетической политики, которая до сих пор не имела четкого закрепления в учредительных документах «старого» ЕС (исключая политику в сфере атомной энергии).121 В нормы об энергетической политике Союза Лиссабонский договор 2007 г. внес - по сравнению с проектом Европейской конституции 2004 г. - два важных дополнения. Прежде всего, речь идет о необходимости разрабатывать и проводить эту политику «в духе солидарности между государствами-членами», что, в принципе, должно обеспечить их скоординированную позицию в отношениях с Россией и другими поставщиками энергоресурсов. Кроме того, к ведению ЕС в рассматриваемой сфере дополнительно отнесено содействие соединению энергетических сетей, которое, очевидно, может касаться и сетей газопроводов, нефтепроводов, линий электропередач, связывающих государствачлены ЕС с другими странами Евразии (и, возможно, Африки).

Двадцать второй раздел определяет правовые формы деятельности ЕС в туристической сфере при условии, что эта деятельность лишь дополняет политику, проводимую государствами-членами. Двадцать третий раздел впервые четко наделяет ЕС полномочиями осуществлять координацию деятельности государств-членов по предотвращению природных и техногенных катастроф. А двадцать четвертый раздел126 предусматривает координацию и поддержку деятельности государств-членов, связанной с претворением в жизнь норм права, изданных на уровне Европейского Союза.

Четвертая часть «Ассоциация с заморскими странами и территориями»

функционировании Европейского Союза, посвященными внутриполитической компетенции ЕС (часть третья), и нормами о его внешнеполитической компетенции (часть пятая). Здесь устанавливаются правовые формы взаимодействия между Союзом (в целом) и расположенными за пределами континентальной Европы владениями государств-членов, которые в силу их географической отдаленности и особенностей юридического статуса не вошли вместе со своими метрополиями в состав ЕС. Эти владения, являющиеся наследием колониальных империй, получили общее наименование «заморские страны и территории». Исчерпывающий перечень их приведен в приложении II к учредительным документам и включает сегодня, в основном, островные территории: Гренландия (Дания), Новая Каледония (Франция), Нидерландские Антильские острова и т.д. Интересно отметить, что на момент подписания Римского договора 1957 г. к числу «заморских стран и территорий» относилось большинство ныне независимых государств Африки и Океании.128 Часть четвертая Договора о функционировании Европейского Союза сохранила - в основных чертах – положения из первоначального текста Римского договора 1957 г.: ЕС устанавливает с указанными островами «ассоциацию», предполагающую оказание поддержки экономическому развитию соответствующих территорий, а также привилегированный и недискриминационный режим экономических взаимосвязей между ними и всеми государствами-членами. Такой режим «ассоциации» предполагает, в числе прочего, запрет таможенных пошлин, не являющийся, впрочем, безоговорочным (при определенных условиях «заморские страны и территории» могут взимать пошлины с товаров, импортируемых из ЕС).

В седьмой части Договора о функционировании Европейского Союза закреплено множество положений общего и заключительного характера, некоторые из которых имеют отношение к внутренней политике. Например, нормы в отношении лиц, проходящих службу в органах Европейского Союза (европейскую публичную службу), или других сотрудников ЕС, привлекаемых им для работы по трудовому договору ; о сборе информации и статистики, необходимой для деятельности ЕС ; о неразглашении профессиональной тайны действующими и бывшими сотрудниками Союза 131 и т.д.

Составным, но обособленным элементом в структуре Договоров являются приложенные к ним протоколы и приложения. Обычно в протоколы вынесены положения организационного, специального или переходного характера, в том числе -специальные изъятия для отдельных стран-членов ЕС. В свою очередь, приложения содержат перечень сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей сельскохозяйственной политики ЕС и список «заморских стран и территорий»133.

2.3. Реформирование сферы внешнеполитической деятельности Союза Внешняя политика Европейского Союза, то есть политика по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС («третьим странам», или «третьим государствам»), исторически развивалась по двум самостоятельным векторам.

Первый вектор получил развитие с 1950-х годов в рамках Европейских Сообществ, прежде всего Европейского Сообщества (бывшего ЕЭС), и охватывал те сферы внешнеполитической деятельности, которые прямо или косвенно связаны с экономикой: общая торговая (внешнеторговая) политика, политика оказания помощи развивающимся странам планеты («сотрудничество в поддержку развития»), иные виды «экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами». Данные направления внешней (внешнеэкономической) политики осуществлялись на основании Договора об учреждении Европейского Сообщества 1957 г., а институты ЕС обладали в их рамках весьма широкими полномочиями.

С 1970-х годов получил развитие второй вектор внешней политики ЕС, позднее получивший в Маастрихтском договоре 1992 г. название «общая внешняя политика и политика безопасности» (ОВПБ). Основным предметом ОВПБ стали общеполитические (преимущественно неэкономические) аспекты внешней политики, такие как поддержание мира и безопасности в Европе и на планете в целом. С конца 1990-х годов начала активно развиваться военная составляющая ОВПБ, получившая название «общая (или европейская) политика безопасности и обороны». Вопросы, которые входят в предмет ОВПБ, включая ее военную составляющую, имеют принципиальное значение для государственного суверенитета. Именно по этой причине государства-члены изначально отказались от использования в этой области наднациональных интеграционных механизмов и сделали выбор в пользу традиционного межправительственного сотрудничества.

Термин «ОВПБ» может переводиться на русский язык не только как «общая», но и как «совместная» внешняя политика и политика безопасности - то есть политика, совместно разрабатываемая государствами-членами Европейского Союза. По этой причине в Маастрихтском договоре 1992 г. ОВПБ была признана в качестве особого элемента в структуре Европейского Союза - второй «опоры», особенностью правового режима которой стала концентрация подготовки и принятия решений в руках межправительственных органов ЕС.

Хотя Лиссабонский договор ликвидировал деление ЕС на «опоры», но он сохранил сложившийся дуализм внешней политики Европейского Союза в целом:

ОВПБ как сфера интеграции, особо «чувствительная» для суверенитета государств-членов, стала единственным направлением деятельности Европейского Союза, который непосредственно регулируется Договором о Европейском Союзе 135.

Пятый раздел является наиболее сложным и объемным в структуре внешнеполитической деятельности Союза», то есть основополагающие цели и принципы, которые должны соблюдаться ЕС при осуществлении действий на указывается на необходимость соблюдения принципов, закрепленных в Уставе ООН и других источниках международного права. Глава 2 состоит из двух отделов: первый регулирует ОВПБ в целом, второй закрепляет правовые основы общей политики безопасности и обороны как военной составляющей ОВПБ 141.

Кроме того, включение подобного раздела в Договор о Европейском Союзе внутриполитической деятельности ЕС (последние целиком содержатся в Договоре о функционировании Европейского Союза). Таким образом, внешнеполитическая деятельность ЕС оказалась юридически расколотой между двумя учредительными документами. В результате, проигрывает наглядность изложения и возникает необходимость в обратных отсылках между обоими Договорами, которые только усложняют восприятие текстов.

Таким образом, внешняя политика ЕС и в дальнейшем сохранит дуалистический характер. ОВПБ («общая внешняя политика и политика безопасности») в «новом» ЕС продолжит регулироваться Договором о Европейском Союзе, где закреплены базовые принципы деятельности Союза на международной арене, применимые ко всем ее направлениям.

Раздел I «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза»

Договора о функционировании Европейского Союза состоит из одной краткой статьи, которая содержит отсылку к основополагающим началам внешней политики ЕС, изложенным в Договоре о Европейском Союзе. Второй раздел посвящен старейшему направлению международной деятельности ЕС, направленному на регулирование его торговых (внешнеторговых) взаимосвязей с третьими странами, включая членство в международных торговых организациях (ВТО и др.).142 Третий раздел «Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь» регулирует другие аспекты международной деятельности ЕС экономического, социального и гуманитарного характера, такие как политика оказания содействия развивающимся странам планеты (которая именуется «сотрудничеством в поддержку развития» ). Здесь впервые закладывается правовая основа для оказания Европейским Союзом гуманитарной помощи населению зарубежных государств, пострадавшему от природных и техногенных катастроф. Четвертый и пятый разделы пятой части посвящены не отдельным направлениям внешнеполитической деятельности Союза, а ее практическим инструментам: один регулирует порядок введения и отмены экономических санкций, объектами которых со стороны ЕС могут выступать не только зарубежные государства, но также иностранные граждане, предприятия, другие лица и организации (например, те, которые обоснованно подозреваются в совершении или поддержке актов международного терроризма), а другой посвящен важнейшей форме реализации правосубъектности Европейского Союза на международной арене - международным договорам (соглашениям) ЕС с третьими странами и международными организациями, включая процедуру их заключения, изменения и прекращения. сгруппированы в шестом разделе. Так, ст. 220, основной текст которой содержался еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г., сотрудничество» с важнейшими универсальными и общеевропейскими организациями, такими как ООН, Совет Европы, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), а также поддерживать «уместные взаимосвязи» с другими международными организациями. Разумеется, в 1957 г. не было еще ни самого Европейского Союза, ни ОБСЕ, так что некоторые поправки в таких случаях были неизбежны.

Ст. 221, текст которой взят из проекта Европейской конституции 2004 г., впервые наделяет ЕС правом открывать собственные дипломатические представительства в третьих странах и при международных организациях под названием «делегации Союза».148 Данные делегации должны являться элементами дипломатической службы ЕС - «Европейской службы внешнеполитической деятельности».

взаимопомощи государств-членов. «Условие солидарности», то есть принцип взаимопомощи, распространяет действие и на Европейский Союз в целом, который, со своей стороны, должен мобилизовать все имеющиеся у него инструменты для помощи пострадавшей стране. Теперь именно институты ЕС координируют практические действия государств-членов по оказанию содействия жертве террористической атаки или катастрофы, а также проводят регулярную оценку угроз, которые создают опасность для всего ЕС.

Реформа внешнеполитической компетенции Европейского Союза стала одним из ключевых направлений преобразований, закрепленных в Лиссабонском договоре, которое непосредственно затрагивает интересы России и других партнеров ЕС на международной арене. Союз, в соответствии с новой доктриной, вправе вступать в международные переговоры и заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями в четырех случаях.

Более спорным и неоднозначным, хотя вполне политически обусловленным шагом является сохранение Лиссабонским договором сложившегося дуализма внешней политики Союза. Во-первых, деятельность Союза в отношении «общеполитических» проблем международной жизни, включая вопросы международного мира, безопасности и военного сотрудничества, будет, как и ранее, осуществляться в рамках общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), которая перестает служить отдельной «опорой» ЕС, но сохраняет за собой качество особого направления внешнеполитической деятельности Союза, регулируемого его базовым учредительным документом (Договором о Европейском Союзе). Во-вторых, все остальные (в том числе – экономические) аспекты международной деятельности Союза, относившиеся ранее к ведению Европейского сообщества, будут теперь выступать предметом специальных правил Договора о функционировании Европейского Союза.

Формирование основ ОВПБ пришлось на 1970-е годы, когда была сильна традиция межправительственного сотрудничества государств-членов, стремившихся выработать общий подход на основе единогласия и со слабым привлечением наднациональных элементов (что предполагало ограниченность полномочий Комиссии и Европарламента, отсутствие юрисдикции у Суда Европейских Сообществ). Данный механизм ОВПБ на практике часто не позволял сформулировать единую позицию по ключевым аспектам международных отношений. Позднее наглядным примером «сбоя» общей внешней политики и политики безопасности уже Европейского Союза стали разногласия вокруг военной операции США против Ирака, по отношению к которой разные государства-члены занимали подчас диаметрально противоположные позиции.

Поэтому стремление Союза усилить свою индивидуальность на международной арене требовало, в первую очередь, усовершенствования правовых механизмов ОВПБ, которая долгое время выступала своеобразной «ахиллесовой пятой» всей внутренней и внешней компетенции интеграционной организации.

Еще при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. реформа правовых механизмов внешнеполитической деятельности и, особенно, общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) стала одним из приоритетных вопросов. В дальнейшем некоторые нововведения были восприняты Лиссабонским договором в виде поправок в учредительные документы ЕС.

мероприятия по вопросам ОВПБ, в «новом» Союзе служат решения, имеющие в полном объеме юридически обязательную силу. Эти решения выступают правовой формой всех мероприятий Союза по вопросам данной политики (для которых ранее использовались специфические правовые инструменты, такие как «общие стратегии», «общие позиции» и «общие акции»). При этом издание законодательных актов в рамках ОВПБ не допускается.

Во-вторых, Совет Европейского Союза и Европейский Совет сохраняют прерогативы по принятию в рамках ОВПБ всех решений: по стратегическим вопросам (Европейский Совет) или в отношении текущих проблем внешней политики (Совет).

В-третьих, несмотря на предложения, высказывавшиеся еще при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г., в качестве общего правила принятия решений по вопросам ОВПБ сохранено единогласие представителей государствчленов в Европейском совете и Совете. При этом даже в тех ситуациях, когда допускается использование квалифицированного большинства, государствамчленам через своих представителей в Совете оставлена возможность налагать вето на проект решения, ссылаясь на «жизненно важные соображения национальной политики». Резонно предположить, что ОВПБ «нового» Союза, как и ранее, может быть парализована в случае возникновения серьезных разногласий между его государствами-членами.

В-четвертых, сохраняя за государствами-членами суверенные права в отношении мероприятий ОВПБ, разработчики Лиссабонского договора постарались одновременно максимально усовершенствовать механизм подготовки и претворения в жизнь внешнеполитических актов Союза.155 Таким образом, Верховный представитель как бы «занимает два кресла», принадлежа к руководству сразу двух политических институтов Союза. Однако в качестве члена Комиссии Верховный представитель может быть отправлен Европарламентом в отставку в случае вынесения ему (или ей, ибо в настоящее время данный пост занимает женщина 156) вотума недоверия.

Кстати, ранее (в «старом» Союзе) в составе Комиссии имелся особый пост «Комиссара по внешним сношениям», функции которого отчасти пересекались с функциями «Высокого представителя по ОВПБ», являвшегося одновременно Генеральным секретарем (руководителем аппарата) Совета Европейского Союза.158 Формулировка статьи 22 Договора о Европейском Союзе, которая уполномочивает Комиссию и Верховного представителя вносить «совместные предложения Совету», также подчеркивает широкую автономию Верховного представителя. Именно к Верховному представителю Союза переходят также полномочия по исполнению актов, принятых в рамках ОВПБ, во взаимодействии с государствами-членами. С введением поста Верховного представителя связана также реформа представительства Союза на международной арене, в том числе дипломатического представительства в третьих странах. В результате, на важнейших международных встречах указанные должностные лица образовывали так называемую «тройку». Председатель Совета (руководитель «тройки») менялся каждые полгода, что негативно сказывалось на последовательности внешнеполитического курса Союза.163 Однако по остальным (в том числе социально-экономическим) аспектам внешней политики Союза право осуществлять его представительство на международной арене сохраняется за Европейской Комиссией в целом. Входящий в состав последней в ранге вицепредседателя Верховный представитель имеет право решающего голоса в разработке внешнеполитических мероприятий Комиссии по этим вопросам, но, в отличие от ОВПБ, в указанной сфере он не уполномочен действовать в индивидуальном качестве. Дабы реализовать свои идеи и инициативы, Верховному представителю требуется заручиться поддержкой других членов Комиссии, в которой ему может быть и отказано.

В качестве еще одного представителя Союза на международной арене Лиссабонский договор признает постоянного Председателя Европейского Совета, полномочия которого ограничиваются только общей внешней политикой и политикой безопасности. При этом в Договорах не установлены ни четкое содержание, ни объем прерогатив Председателя Европейского Совета, что может приводить к возникновению трений и конфликтов между ним, с одной стороны, и Верховным представителем и всей Комиссией - с другой.

самостоятельный характер. В принципе, каждый из членов «тройки» отражает в своей деятельности общие интересы всего Союза, а не позицию какого-либо государства-члена в отдельности. Однако на практике каждому политическому деятелю трудно абстрагироваться от интересов того государства, гражданином которого он является.

Создание дипломатической службы ЕС является особым, шестым, аспектом в совершенствовании организационных и «представительских» механизмов внешней политики Союза (включая и ОВПБ, и остальные сферы международных внешнеполитической деятельности возлагается на Верховного представителя. Согласно ст. 221 Договора о функционировании ЕС появилась возможность учреждения постоянных или временных представительств («делегаций») Европейского Союза в иностранных государствах и при международных организациях. Данные представительства («делегации»), также подчиненные Верховному представителю, заменят собой созданные ранее делегации Европейской Комиссии в третьих странах (в том числе - в России).

Все большую актуальность приобретает в последние годы общая политика безопасности и обороны, призванная обеспечить Европейский Союз собственным военным потенциалом как для оборонительных целей, так и для осуществления миротворческих операций за его пределами (в том числе - на других континентах). Основы формирования данной политики, которая часто именуется также «европейской политикой безопасности и обороны» или «европейской политикой в сфере безопасности и обороны», были заложены еще Маастрихтским договором, а ее полноценное развитие началось уже в XXI веке (в частности, были созданы силы быстрого реагирования, выступающие с 2007 г. как совокупность «тактических групп» из военнослужащих одного или нескольких государств-членов). Главными проблемами в военной сфере являются, с одной стороны, политические разногласия между государствами-членами ЕС и США по поводу «размежевания» европейских военных структур и трансатлантических механизмов НАТО, в состав которой входит большинство стран Союза, а, другой стороны, само техническое состояние вооруженных сил государств-членов ЕС, включая военное оборудование и планирование.

Еще при подготовке проекта Европейской конституции из членов Европейского конвента в 2002-2003 гг. была образована специальная рабочая группа по военным вопросам. Именно результаты деятельности этой группы, подтвержденные и дополненные межправительственными конференциями 2003и 2007 гг., позволили включить в Лиссабонский договор более развернутую и эффективную правовую основу деятельности Союза в военно-политической сфере.

Во-первых, учредительными документами «нового» ЕС «общая политика безопасности и обороны» признана в качестве юридически автономного направления деятельности Европейского Союза. Хотя ОПБО и считается частью общей внешней политики и политики безопасности - ОВПБ, в рамках последней она получила особый правовой режим, закрепленный в Договоре о Европейском Союзе. В-третьих, в учредительных документах ЕС впервые зафиксирован принцип коллективной самообороны государств-членов, то есть обязанность государствчленов оказывать помощь и содействие тому из них, которое станет жертвой вооруженной агрессии из-за рубежа.

В-четвертых, в целях развития технического оснащения вооруженных сил предусмотрено специальное Европейское оборонное агентство. 170 Данная новелла проекта Европейской конституции 2004 г., воспринятая Лиссабонским договором, уже реализована на практике в 2004 г. В-пятых, Лиссабонский договор - впервые в истории Союза уполномочивает государства-члены осуществлять «постоянное организованное сотрудничество» в военной сфере, участвовать в котором вправе государствачлены, обладающие достаточным военным потенциалом и готовые сообща развивать его в рамках Европейского Союза.