«РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ (СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОПЫТА США И РОССИИ) ...»

Конституционный Суд Российской Федерации имеет широкие полномочия в сфере распределения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве. Функция толкования конституционного текста, возложенная на федеральный Конституционный Суд, позволяет ему довольно успешно выступать в качестве конституционного законодателя. Так, в одном из решений Конституционного Суда Президент РФ был назван в качестве субъекта, включающего своим указом в текст федеральной Конституции новое наименование субъекта Федерации, что вытекает из таких элементов статуса Президента, как глава государства и гарант Конституции.

Без учета подобных решений Конституционного Суда Российской Федерации конституционные положения не могут считаться полными. Тем более, что за Конституционным Судом закреплено право последнего голоса толкование каким-либо иным органом конституционной нормы, уже истолкованной Судом, недопустимо. Теоретически возможно, что Суд изменит свою позицию по тому или иному вопросу, например, вследствие изменения состава Конституционного Суда подобно тому, как меняется политический курс исполнительной и законодательной ветвей власти. Тогда Суд примет новое решение, представив соответствующую аргументацию. Подобные ситуации не раз возникали в США, мы рассматривали их в § 1 настоящей Главы.

В отличие от США, имеющих долгую историю «прецедентно-правового»

развития, в России правовой массив судебных актов, регламентирующих различные стороны федеративных отношений, только складывается. Тем не менее, за то непродолжительное время работы федерального Конституционного суда, прошедшее с момента его образования, уже накоплен определенный опыт и приняты довольно интересные решения в рассматриваемой сфере. Проведем анализ наиболее важных, с нашей точки зрения, судебных актов, принятых Конституционным Судом Российской Федерации.

Одним из самых ранних дел, рассмотренных Конституционным Судом, было так называемое «татарстанское дело».145 Конституционный Суд вынес решение о неконституционности ряда положений Декларации о государственном суверенитете и законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума. Суд заявил, что эти положения изменяют национально-государственное устройство Российской Федерации и означают, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации. Таким образом, формально ряд положений Декларации о государственном суверенитете РТ утратил свою силу в виду решения Конституционного Суда. Однако здесь объективно возникает немало вопросов. Вышеупомянутое решение Конституционного Суда было вынесено еще до принятия новой Конституции 1993 года. Решений же нового Конституционного Суда, сформированного после событий 1993 года и согласно новой Конституции, по «татарстанскому делу» не выносилось.

После кратковременного перерыва в 1993 году Конституционный Суд рассмотрел значительное количество федеративных дел. Решения по ним серьезно корректируют предметы ведения и полномочия федерального центра.

Особое внимание в нашем исследовании необходимо уделить такому вопросу федеративных отношений в Российской Федерации, как соблюдение избирательных прав граждан. Как составная часть гражданских прав, гарантии равноправного избирательного права обязаны обеспечиваться федеральным центром. К тому же выборы – важнейший политический институт, без которого власть в современной России нелегитимна. Поэтому практически в каждом субъекте России в течение 90-х гг. прошлого столетия наблюдались попытки так изменить основы избирательного процесса, чтобы предоставить прямо или действующему руководителю), либо одной из национальных групп (титульной нации в республиках), либо тем или иным территориальным образованиям (например, сельским районам в ущерб городам). Все это позволяло региональным лидерам держать в своих руках ключевые функции – принятие законов, формирование судов и местного самоуправления и т.д. Субъекты без стеснения вносили поправки в свое законодательство о выборах, разрешавшие совмещение работы в исполнительной и законодательной ветвях власти, депутатство в нескольких избранных органах и т.д. Безусловно, все эти факты грубо нарушали Конституцию Российской Федерации. Конституционный Суд, несмотря на соглашательскую позицию федеральной исполнительной власти и, в первую очередь, гаранта Конституции Президента РФ Б.Н.Ельцина, проявлял принципиальность. Так, в решении по «башкортостанскому делу-1» Суд признал неконституционными два положения статьи 20 Закона Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан». В первом устанавливался, в качестве условия для регистрации кандидата в депутаты, сбор в его поддержку подписей избирателей в количестве не менее 5 процентов от общего числа избирателей.

Суд сослался на Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных устанавливающий, что «максимальное количество подписей, необходимое для регистрации кандидата в депутаты, не может превышать два процента от числа избирателей соответствующего избирательного округа». Второе положение оспариваемого закона Башкортостана требовало для регистрации кандидата в депутаты обязательное представление в избирательную комиссию протокола общего собрания избирателей по месту жительства, работы или учебы и 145 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года // Вестник Конституционного заверенного в установленном порядке списка не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение кандидата в депутаты, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса, паспортных данных и т.п. Суд определил, что закон РФ говорит только о необходимости предоставления в избирком заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться и необходимого количества подписей избирателей в поддержку кандидата. Конституционный Суд РФ заключил, что «завысив требование к количеству подписей избирателей, необходимому для регистрации кандидата в депутаты, а также усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов Российской Федерации при осуществлении ими избирательных прав».146 Согласно Конституции РФ, именно федеральный центр обеспечивает равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо в том числе и от места жительства. Тему соблюдения избирательных прав граждан продолжило решение Конституционного Суда по «хакасскому делу». Здесь не соответствовали Конституции Российской Федерации положение ч.1 ст.74 и ст.90 Конституции Республики Хакасия, согласно которым депутатом Верховного Совета Республики Хакасия мог быть избран только тот гражданин Республики Хакасия, который постоянно проживал в республике не менее пяти лет, а гражданин, проживающий в ней не менее семи лет до выборов. Данные требования, по мнению Конституционного Суда РФ, нарушали принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, который «в полной мере относится и к регулированию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти»,148 предусмотренному федеральной Конституцией. Избирательное право - индивидуальное право Суда Российской Федерации.- 1993.- № 5.

146 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июня 1996 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996. -№ 4.

147 Часть 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации.

148 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1997. -№ 5.

законодательством, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации. Поэтому оспариваемые положения Конституции Республики Хакасия, как противоречащие федеральному закону от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», нарушали часть 5 статьи 76 федеральной Конституции и не соответствовали вытекающему из нее разграничению полномочий между Конституционный Суд, нарушается и ч.1 ст.15 Конституции РФ, согласно которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, при этом законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Судом и в «башкортостанском деле–2». Не менее серьезная проблема федеративных отношений в Российской Федерации, которая лишь в последнее время начала получать разрешение – принцип формирования территориальных органов исполнительной власти на министерств и ведомств (Министерства внутренних дел, юстиции, по налогам и сборам и т.д.) были совмещены с аналогичными региональными структурами.

Соответственно, руководитель органа, как правило, назначался региональным лидером. Эта ситуацию кардинально меняла весь порядок конституционного распределения предметов ведения и полномочий в России. Заметим, все это происходило не только при участии федерального центра, но и по его непосредственной инициативе. Однако Конституционный Суд и в этом случае старался ограничивать хотя бы юридические нарушения со стороны субъектов.

149 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 года//Российская газета.-1998.- 6 мая.

Таким образом, был признан неконституционным ряд положений Устава Тамбовской области в решении по «тамбовскому делу».150. В частности, норма Устава об утверждении областной Думой руководителя органа внутренних дел области. Суд подчеркнул, что «приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеет решение федерального органа исполнительной власти (в данном случае – Министерства внутренних дел Российской Федерации), возглавляющего соответствующую систему».

Безусловно, одним из серьезнейших по значению для российских федеративных отношений дел является «дело о рекламе»151. Оно интересно тем, что создало прецедент российского аналога подразумеваемых полномочий законодательных органов власти двух субъектов – Омской области и города Москвы по вопросу о конституционности статьи 3 Федерального закона «О рекламе». По мнению Городской Думы Москвы, отсутствие в перечне актов, регулирующих рекламную деятельность, нормативных актов субъектов Федерации в условиях, когда Конституция Российской Федерации не упоминает законодательство о рекламе ни в предметах федерального ведения, Законодательное Собрание Омской области считало, что законодательство о рекламе относится к законодательству о культуре, и поэтому является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По его мнению, это позволяло субъектам принимать собственные законодательные акты. Однако Суд не согласился с доводами заявителей и признал оспариваемую статью конституционной. По мнению Суда, федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе рекламной деятельности на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации. «Эти отношения, - по убеждению Суда, - по своей природе являются гражданско-правовыми, 150 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1998. -№ 1.

деятельности». Гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации и поэтому оспариваемая статья соответствует федеральной Конституции с точки зрения разграничения предметов ведения между российской федерацией и ее субъектами. Конституционный Суд указал также еще на два основания, по которым ст.3 Федерального закона «О рекламе» не противоречит Конституции. Во-первых, Конституция относит установление рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства». Вовторых, рекламная информация составляет основу единой информационной системы рынка, без создания которой не может быть достигнуто единство экономического пространства. Конституция же закрепляет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, регулирование которого, наряду с другими основными правами и свободами, находится в ведении Российской Федерации. По сути, мы видим российский аналог типичных подразумеваемых полномочий, применяемых в системе американского федерализма.

вооруженных действий в Чеченской республике, Конституционный Суд федерального Правительства. В постановлении Суда подчеркивается, что «Конституционный Суд РФ не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществляющихся на их основе мер». Суд, таким образом, заранее заявил, что будет рассматривать правовую сторону вопроса, а не политическую.

151 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 года // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 11. -Ст. 1372.

152 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1995. -№ 4 - 5.

Объектами проверки Суда оказались: Указ Президента от 9 декабря года «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетиноингушского конфликта» и Постановление Правительства РФ от 9 декабря года «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа».

Указ Президента от 9 декабря 1994 года был признан Судом конституционным. «Президент, - говорится в постановлении Суда, - обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения федерации, как оборона и безопасность».

Президент, будучи Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает решения в данной области в рамках установленной законом (в данном случае законы о безопасности и об обороне) компетенции. Названные законы не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения.

Иными словами, Суд признал конституционное право федерального центра применять вооруженную силу против антиконституционных выступлений на территории Российской Федерации.

Вместе с этим были принято определение Суда по двум положениям Постановления Правительства от 9 декабря 1994 года, подчеркнувшим его объективность и беспристрастность по этому делу. Положения были признаны Судом не соответствующими Конституции. Первое положение касается «выдворения за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не ограничивает установленное Конституцией право граждан, законно находящихся на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, что «противоречит ст.55 (часть 3) Конституции РФ, допускающей установление ограничений прав и свобод человека и гражданина лишь федеральным законом». Второе положение касалось установления новых оснований и порядка лишения журналистов аккредитации, не предусмотренных законом. Это, по мнению Суда, нарушает право на свободу информации, гарантии судебной защиты прав и свобод, а также гарантии, предусмотренные частями 3 статьи 55 и статьи 56 Конституции РФ.

В конечном счете, следует отметить позитивную роль Конституционного Суда. Результаты его деятельности способствуют становлению новой правовой системы, играют значительную роль в деле формирования цивилизованных, основанных на Конституции, федеративных отношений. Не так важно, в чью Конституционный Суд. Важен сам факт функционирования института судебного контроля, который на основе Конституции Российской Федерации цивилизованно разрешает, в том числе и конкретные вопросы распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

Таким образом, к моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром.

К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями уже было нельзя не считаться.

Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю размытость, вариативность. Однако в такой модели виноваты не только региональные лидеры, но и федеральный центр.

ГЛАВА П. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации Данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально, конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону.

Разграничение предметов ведения и полномочия субъектов Федерации и федерального центра США проводится двухзвенно-негативным способом, который предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального 153 Название «совмещенный» как нам представляется, подходит данному способу разграничения компетенции, так как в его рамках не предусматривается четких границ между сферой совместного ведения и сферой ведения субъектов федерации.

Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд. 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд. 10 ст. 1).154 Однако, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института «совместных»

запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой. В соответствии с действующей в стране Конституцией 1787 г. (одним из наиболее «старых» писаных основных законов новейшего периода истории) в США установлена дуалистическая федеративная форма государственного устройства, основанная на предельно жестком разграничении предметов ведения между Вашингтоном и штатами. перечнями в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех образования остаточных полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой «остаток» полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот используется в США. Принятая там в 1791 г. поправка Х к Конституции гласит, что «полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом». Однако общая тенденция разграничения остаточных полномочий все более склоняется в пользу федерального центра.

154 Ст. 1 разд. 8, ст. 1 разд. 10 Конституции Соединенных Штатов Америки (от 17 сентября 1787 г. с поправками).

155 Подобную точку зрения на «дуалистическую» систему разграничения компетенции в американской Конституции можно найти у Мишина А.А. - Конституционное (государственное) право зарубежных стран/А.А.Мишин. – М.: Белые альвы, 1996.- С. 100-101.

156 Вся разнообразная палитра федеративных отношений США не ограничивается только традиционными штатами, а включает особые отношения с Пуэрто-Рико, Маршалловыми островами, Виргинскими островами и целым рядом др.

территориальных образований. См. подробнее: Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Ed. By D.J. Elazar/ JCPA Staff. 2-nd ed., Harlow Essex, UK 1994.

2.1. Исключительная компетенция субъектов федерации Соединенных Субъекты федерации Соединенных Штатов Америки – штаты (от англ.

state - государство) – являются унитарным государственным образованием в системе американского федерализма. Все штаты (их в США пятьдесят) равноправны, имеют собственные конституции и гражданство. Федеральная Конституция обязывает штаты придерживаться республиканской формы правления, принципа разделения властей и института губернаторской власти. Американские штаты, в свою очередь, включают в себя графства (основные административно-территориальные единицы), самоуправляемые на основе конституций штатов и их законодательства, города, имеющие собственные хартии (по сути, своеобразные конституции) и управляемые муниципалитетом, и другие территориальные подразделения. Компетенция данных местных органов власти достаточно широка, и во многом идентична компетенции штатов. В первую очередь, это такие полномочия, как охрана общественного порядка, благоустройство городов и поселков, организация школ и медицинских учреждений, охрана окружающей среды, коммунальные услуги населению, строительство местных дорог и т.д. Кроме того, в границах самоуправление является как бы исполнителями функций, которые, в том числе, находятся в сфере полномочий штатов. Подобно федеральному центру в отношении штатов, правительства последних, в свою очередь, стараются прямо 157 Учреждать парламентскую форму правления штаты не имеют права.

контролировать местное самоуправление посредством финансирования из своего бюджета.

Каковы же объемы компетенции субъектов федерации в США? Если предметы ведения и полномочия федерального центра Соединенных Штатов Америки прямо оговорены в федеральной Конституции, то компетенция субъектов американской федерации определяется в Основном Законе США по остаточному принципу. На конституционном уровне определяется лишь статус субъектов американской федерации – штаты. Наиболее подробно Конституция затрагивает компетенцию штатов в части прямых конституционных запретов для последних. Конституционные запреты указывают, чего штаты не должны делать. В их числе:

1. Нарушение федеральной Конституции и неисполнение федеральных законов;

2. Принятие законов, нарушающих права граждан США;

3. Лишение граждан права голосовать на основе расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного налога;

4. Принятие законов, нарушающих договорные обязательства;

5. Обложение налогом импортируемых товаров;

6. Чеканка монет, содержание войска и военных кораблей в мирное время;

7. Вступление в международные договоры; Как видно, конституционные запреты носили явно интеграционный характер – здесь обозначены наиболее актуальные на тот момент предметы ведения и полномочия, способные обеспечить формальное единство федерации.

существенное влияние оказывают поправки к Конституции. Из 27 поправок к Конституции наибольшее значение с точки зрения определения компетенции субъектов федерации Соединенных Штатов являются X, ХI и XIV.

Согласно Х поправке (вероятно, наиболее важной и, в то же, время зарезервированными правами. Поправка гласит: «полномочия, которые не 158 Раздел 10 статьи I Конституции Соединенных Штатов Америки.

делегированы настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются за штатами либо за народом». Таким образом, поправка закрепляет один из принципов государственного устройства страны: полномочия, не делегированные федеральному центру Конституцией и не запрещенные отдельным штатам, сохраняются, соответственно, за штатами или за народом. Х поправка подчеркивает делегированный характер полномочий федерального центра США и, вместе с этим, часто выступает раздражителем в федеративных отношениях. Правительства штатов ссылаются на нее в целях расширительного толкования полномочий членов федерации. Представители федерального центра указывают, что в тексте, кроме штатов, говорится о народе всего Союза.

XI поправка гласит: «Судебная власть не должна толковаться таким образом, чтобы распространяться на какое-либо исковое производство, основанное на праве или справедливости и возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого-либо иностранного государства». Поправка дает гарантии американским штатам, что судебная власть США не будет использована против одного штата в интересах другого штата или государства.

ХIV поправка, кроме всего прочего, запрещает штату ограничивать права граждан США.

Таким образом, чтобы определить сферу компетенции субъектов федерации США, необходимо применить метод исключения. Вначале из неограниченного перечня предметов ведения и полномочий исключаются прямо запрещенные субъектам федерации предметы ведения и полномочия.

Затем изымаются полномочия, отнесенные Конституцией США к исключительной компетенции Конгресса и совместному ведению (их мы подробно рассматриваем в Главах I и III настоящей работы). Они также не могут самостоятельно использоваться штатами. И лишь оставшиеся предметы ведения и полномочия, согласно X поправке, теоретически могут быть использованы штатами. Теоретически потому, что сфера эта является объектом постоянной экспансии федерального центра, а оставшиеся субъекту предметы ведения и полномочия могут в любой момент попасть либо под действие федерального мандата, либо под требования законодательства Союза и т.д.

регулирования федеративных отношений в части определения компетенции субъектов федерации включает в себя конституционное законодательство составных частей союза – штатов. Основой их конституций явились колониальные хартии. Приобретя независимость, штаты начинают принимать собственные конституции, которые, в свою очередь, послужили примером для Соединенных Штатов как не конституции Массачусетса, Нью-Йорка и Мэриленда, - писал Джон Адамс. - В ней нет ничего такого, что не может быть найдено в какой-либо из них». Интересно, что для конституций штатов, не являющихся original states, то есть не учреждавших союз, а образовавшихся позже, федеральная Конституция в свою очередь использовалась как образец. Таким образом, конституционный уровень Соединенных Штатов и в центре, и в регионах генетически взаимосвязан.

В содержании конституций штатов присутствует и общее, и особенное.

Конституции штатов, как правило, состоят из преамбул, биллей о правах, статей, фиксирующих разделение властей, двухпалатные легислатуры (за исключением Небраски), основы исполнительной и независимой судебной конституционный текст и т.п. Ни одна из конституций щтатов не устанавливает парламентскую форму правления и не лишает судебную власть права осуществлять конституционный контроль. Все это можно обнаружить и в федеральной Конституции.

159 Kaye J.S. Federalism”s Other Tier//Constitution 3 Winter 1991. P.50.

С другой стороны в конституциях штатов множество положений, не имеющих аналогов в федеральном документе.160 Разнообразие обуславливается тем, что конституции субъектов американской федерации учреждаются штатами самостоятельно. Одни конституции очень старые (конституция штата Массачусетс старше федеральной на семь лет), другие менялись до десяти раз (например, конституция штата Луизиана). Зачастую в конституциях штатов содержатся нормы неконституционного содержания, разного рода поучения и религиозные наставления. Например, штат Массачусетс в своей конституции Конституция штата Иллинойс содержит билль о правах с более широким, чем федеральный, перечнем гражданских прав (гарантия от прослушивания разговоров, права обвиняемых, право на возмещение ущерба, запрет дискриминации при трудоустройстве, достоинство личности и т.д.).

федерации США проблематично – исчерпывающего списка предметов ведения и полномочий нет, остаточные полномочия могут периодически выпадать из ведения субъектов и вновь в их число возвращаться. В целом же, если провести анализ деятельности штатов согласно принятой нами классификации, то можно выделить наиболее стабильные предметы ведения и полномочия субъектов федерации США и условно подразделить их на следующие группы:

I. Учредительные:

1. Установление гражданства штатов;

2. Установление системы органов местного управления;

II.Законодательные и правоохранительные:

1. Ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки;

2. Изменение конституций штатов и их правительств;

3. Спецификация требований к избирательному праву (за исключением особых запретов, содержащихся в федеральной Конституции);

4. Проведение выборов;

160 Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США/С.В.Боботов, И.Ю. Жигачев.- М., 1997.-С.41.

5. Поддержание общественного порядка и общественной нравственности;

III.Социально-экономические:

1. Регулирование внутриштатной торговли;

2. Поддержка здравоохранения;

3. Образовательные программы;

IV.Внешнеэкономические:

1. Внешнеторговая деятельность.

Существует и иная классификация. Сами американцы считают, что всю совокупность принадлежащих штатам США полномочий можно разделить на три категории:

1. Полицейская власть;

2. Услуги населению;

3. Местные органы власти.

При этом полицейская власть рассматривается, как основа социального законодательства. Джозеф Циммерман определяет ее, как «власть регулировать личные и имущественные права с целью защиты и содействия общественному здоровью, безопасности, морали, удобству и благосостоянию». Раскрывая положения, американцы прибегают к своему излюбленному методу – толкованию. Так, полномочие регулировать здравоохранение включает в себя:

1. Инспекцию продуктов и лекарств;

2. Лицензирование медицинской деятельности;

3. Программы по вакцинации;

4. Издание законов о карантинах;

5. Осушение болот;

6. Уничтожение больных животных;

7. Поддержание канализационной и водопроводной систем;

8. Управление государственными больницами и т.д.

161 Цит. по Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт /М.Х. Фарукшин.-Казань:

Издательство Казанского университета, 1998. – С. 145.

Под формулировкой «общественная безопасность» подразумевается, в том числе:

1. Определение стандартов строительства зданий и их инспекцию;

2. Разработку правил по обеспечению безопасности транспортных средств;

3. Разрушение строений с целью предотвращения распространения пожара и т.д.

Поддержание общественной морали включает в себя такие полномочия, как:

1. Принятие законов против мошенничества;

2. Запрещение проституции и использования наркотиков;

3. Запрещение непристойной литературы;

4. Регулирование продажи алкогольных напитков и т.д.

Общественные удобства толкуются как:

1. Регулирование деятельности по зонированию и обороту земли;

2. Строительство и поддержание магистральных дорог и парков;

3. Регулирование деятельности частных транспортных компаний и т.д.

Под обеспечением общественного благосостояния понимаются:

1. Введение законов, запрещающих детский труд;

2. Законов, запрещающих монополии, которые сдерживают торговлю между штатами;

3. Регулирование деятельности газовых и энергетических компаний;

4. Регулирование продолжительности рабочего времени;

5. Порядка установления рекламных щитов и других уличных знаков и т.д.

Другая группа предметов ведения и полномочий субъектов федерации, так называемые общественные услуги, разделяют на шесть больших типов разнообразных услуг:

1.Осуществление надзора за учебными заведениями. Это школы, которые находятся в ведении местных органов власти, частные школы, а также университеты и специализированные учебные заведения (например, школы для отсталых в развитии детей).

2. Обеспечение общественной безопасности. Здесь существует некоторое пересечение полномочий штатов с федеральным правительством. Тем не менее, полиция и служба патрулирования на дорогах находится в ведении субъектов федерации, что гарантирует штатам право при отсутствии чрезвычайной ситуации главенствовать в обеспечении общественной безопасности.

3. Услуги, оказываемые в целях общественного благосостояния. Это, в основном, услуги социального характера.

4. Услуги по охране здоровья. Это осуществление программ по психическому здоровью, помощь детям-инвалидам, работа стоматологических и родильных клиник, реализация программы по определению различных болезней, инспекция предприятий общественного питания и оборудования для переработки продуктов.

5. Транспортные услуги тоже разнообразны: от строительства и поддержания дорожных магистралей до обеспечения населения общественным транспортом, строительства и управления воздушными и морскими портами.

6. Услуги в области сельского хозяйства. Это управление водными ресурсами, восстановление лесных массивов, консервация почв, программы сохранения животных, научные исследования в области сельского хозяйства.

Последняя группа предметов ведения и полномочий американских штатов – деятельность местных органов власти. Это такие права, как:

1. Разработка и принятие конституции штата, 2. Внутригосударственная организация, 3. Отправления правосудия и т.д.

Предметы ведения и полномочия штатов включают в себя довольно большие полномочия в виде управления региональной собственностью, представительства в Конгрессе и Сенате и другие, которые они могут использовать для давления на федеральный центр. Не надо забывать, что штатов и разнообразных территорий в американском Союзе более пятидесяти.

Соединенные Штаты Америки, наряду с Российской Федерацией – крупнейшее федеративное образование в мире. И штаты, подобно регионам в России, слишком уж разнообразны по своему положению внутри федеративной системы. Следовательно, постоянно существует комплекс проблем, не устраивающих те или иные штаты, которые, в свою очередь, готовы составить коалицию по любому вопросу. Правда, абсолютное большинство штатов не так уж часто группируются против инициатив федерального центра, однако такие случаи были. Таким образом, остаточный принцип компетенции субъектов федерации впечатления бесправности штатов и их незначительной роли в жизни федеративных государств.

Прежде всего, следует отметить, что даже остаточная компетенция позволяет субъектам федерации иметь собственные ресурсы и средства для самостоятельного развития региона и жизнеобеспечения населения. Субъекты федерации имеют в собственности и распоряжении природные ресурсы, недвижимость, промышленные предприятия и т.д.

Компетенция субъектов федерации основывается также на законах – федеральных и штатовских. Переплетение законодательств двух уровней, несмотря на институт федерального превалирования, также создает почву для конфликтных ситуаций. Однако они вполне цивилизованно разрешаются на основании обращений в судебные органы.

дополнительных преференций путем издания конституционного прецедента полномочий в пользу федерального центра происходит на основании решения Верховного Суда США по т.н. “делу Гарсиа” и клаузулы “о необходимом и достаточном”.163 На основе прецедента полномочия федерального Конгресса распространились на многие сферы компетенции, ранее принадлежавшие штатам. Большое значение для правоприменительной практики имеет и 162 Walker D.B. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. Chatham, 1995,р.75.

позволяющая передел полномочий в интересах государства.

Одно из самых знаменательных для штатов судебных решений состоялось в 1994 году. Судья федерального окружного суда в штате Монтана признал противоречащим Х поправке федеральной Конституции положение Закона о предотвращении вооруженного насилия,164 обязывавший полицию штатов за свой счет производить проверку личности граждан, приобретающих огнестрельное оружие. Суд фактически признал, что Конгресс с помощью этого исполнительной власти штатов и законодательными процессами штатов для осуществления федеральной программы.

федеральных мандатов вызывает в сфере федеративных отношений США наибольшие споры. Штаты пытаются противостоять такому федеральному давлению - лоббируют Конгресс, пытаясь уменьшить нагрузку федеральных мандатов. Конгресс идет на компромисс и принимает поправки, облегчающие положения штатов только в том случае, если активно с резкой критикой мандата выступают большинство штатов. В реальности это получается крайне редко - как правило, штаты не приходят к консенсусу относительно решений Конгресса. Это объясняется своеобразной конкуренцией штатов и их различным положением в системе американского федерализма.

Тем не менее, в 1995 году был принят Закон о реформе нефиксируемых американской федерации в борьбе за их права. Закон гарантировал штатам, что новые мандаты, принимаемые Конгрессом, не могут содержать в себе требования, обеспечение которых оценивается для штатов дороже 50 млн.

долларов, если они при этом не финансируются федеральным центром. Закон явился своего рода уступкой штатам со стороны федерального центра, потому 163 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество/В.Остром. – М.: Арена, 1993. С. 121.

последующих все же оставались в обязанностях штатов.

Несмотря на некоторые ограничения в сфере издания мандатов, новые мандаты продолжают появляться. Победы штатов были достигнуты в связи с изменением принципов реализации федеральных мандатов. Чтобы не попасть под действие Закона о реформе нефондируемых мандатов, Конгресс делит сроки реализации федерального мандата таким образом, чтобы сумма каждого этапа не превышала установленного Законом лимита в 50 млн. долларов.

Например, реализация закона, содержащего требование помещения личных номеров социального обеспечения граждан на их водительские удостоверения, растянута на 10 лет.165 Как мы видим, в этой сфере американских федеративных отношений царит довольно жесткая конкуренция, при которой стороны изыскивают любую возможность взять верх, пускай даже на ограниченное время.

Тем не менее, штаты пытаются оказывать давление на федеральный центр и после принятия Закона о реформе нефондируемых мандатов. Пример тому – экологические законы. Штаты заявили, что Закон о чистом воздухе предусматривает слишком большое финансирование и что цели, поставленные законом, могут быть достигнуты и при реализации менее централизованных программ. Лоббирование Конгресса началось. Федеральное Агентство по охране окружающей среды вынуждено было разрешить штатам использовать их собственные тестовые планы и уменьшать уровень требуемых сокращений выбросов. Однако ситуация в этой области оказалась более сложной в силу ответственности либо смягчающие ответственность региональных компаний, загрязняющих воздух. Федеральный центр выступил с заявлением, что «если штаты зайдут слишком далеко в деле защиты компаний, загрязняющих воздух, 164 Закон Брейди обязывал местные правоохранительные органы производить проверку личности покупателей оружия, но не предусматривал для этого выделения федеральных денег.

165 Саликов М. Сравнительный федерализм США и России/М.Саликов.-С. 335.

то они будут лишены полномочий по реализации Закона о чистом воздухе и Закона о чистой воде». Несмотря на особое положение федерального центра США в системе американского федерализма, существуют предметы ведения и полномочия, которые ему недоступны, так как традиционно находятся в сфере компетенции штатов. Джеймс Уилсон называет три наиболее значимых вида из числа предметов ведения и полномочий, которые неразрывно связаны с компетенцией субъектов федерации США по политическим причинам – силы полиции, школьное образование и землепользование. Он полагает, что штатам их позволяет удерживать даже не X поправка федеральной Конституции, а две другие причины – общественное мнение и Конгресс. «Вполне ясно, что люди хотят сохранить местный контроль над полицией и школами (в меньшей степени – над землепользованием), - пишет Джеймс Уилсон, - наоборот, они готовы позволить федеральному правительству регулировать местную деловую активность. Пожелания граждан выполняются, поскольку Конгресс действует в регулирования местных сил полиции немедленно встречают возражения в Конгрессе. Считается, что если будут созданы «национальные полицейские силы», то они ослабят местное самоуправление. Любая попытка передать в федеральное регулирование содержание программ местных школ встречает столь же сильное сопротивление конгрессменов». Также как и конституции, законодательные акты штатов способны серьезно корректировать сферу ответственности субъектов американской федерации. На наш взгляд, именно законодательства штатов являются фундаментом многообразия, на котором всегда произрастают федеративные отношения. Конечно, американские штаты не имеют возможности заниматься высокой политикой, однако взамен этого у них есть преимущество в организации реальной жизни общества – той, с которой соприкасается каждый 166 Cushman J.H. Many States Give Polluting Firms New Protections, New York Times, 7 April 1996. P. 1, 12.

167 Уилсон Дж. Американское правительство/Дж.Уилсон.- М., 1995. -С. 56 – 57.

американец, которая, в принципе, и определяет настоящий уровень развития общества. Не случайно все последние опросы в США подтверждают тот факт, что общество больше доверяет региональному уровню власти, нежели федеральному. Государство может проводить блестящую внешнюю и военную политику, однако все-таки будет считаться отсталым, если совершаются преступления; слабо развито образование, а значит и наука; цены на сельхозпродукцию высоки и т.д. Эффективность всего этого в любом государстве зависит, в первую очередь, от власти на местах, именно поэтому государственности, чем государство унитарное.

придерживаются одного принципа – максимальной эффективности для конкретного штата. Например, в сфере общественной безопасности законодателями подавляющего большинства штатов предусматривается смертная казнь. И лишь четырнадцать штатов отказались от нее. В области здравоохранения Массачусетс, в отличие от других штатов, законодательно установил требование к работодателям обеспечивать обязательное медицинское страхование своих работников. Это уже пример сильного социального государства. Большинство штатов устанавливают подоходный налог с заработанной платы, а Невада, Аляска, Нью-Гемпшир, Флорида и еще пять штатов – нет, что для американцев имеет огромное значение.

Благодаря своим законодательным актам штаты находят свое место под солнцем даже тогда, когда для этого нет подходящих условий. Так, Невада, пустынный штат, нашел, тем не менее, возможность извлекать прибыль, используя право издания собственных законов в рамках своего ведения. Самой крупной индустрией штата становится индустрия азартных игр и всего того, что с нею связано. Невада дает разрешение всем своим округам содержать легальные публичные дома. Кроме того, Невада лидирует и в брачном бизнесе.

Оформление или расторжение брака здесь требует меньше времени (в знаменитом на весь мир городе Рино – один день), чем в соседней Калифорнии, и в Неваде он разрешен любому лицу, достигшему шестнадцатилетнего возраста, без согласия родителей.

Делавэр, один из наиболее промышленно неразвитых субъектов США, ввел самые непритязательные законы о корпорациях, которые способствуют привлечению в экономику штата средств крупнейших компаний со всей страны. Компании размещают «головной офис» в штате Делавэр, реальные же штаб-квартиры располагаются в других штатах. Однако налоги этих компаний, которые они платят в Делавэре, являются основой экономики штата. И это лишь наиболее экзотические примеры того, как использование собственного законодательства в рамках компетенции субъекта федерации позволяет улучшить положение штата.

Наличие федеральной конституции и конституций и законов штатов, естественно, не может не порождать правовых коллизий и иных конфликтов.

После введения в практику института судебного контроля над актами федерального правительства возник вопрос о том, вправе ли Верховный Суд США осуществлять контроль и над актами штатов. В решении Верховного Суда 1796 года по делу Ware v. Hylton ответ был найден. Штат Вирджиния своим законом аннулировал все свои долги по займам, выданным британскими кредиторами. Однако согласно условиям Парижского Договора 1783 года, по которому Британия признала независимость колоний, кредиторы имели право требовать выплаты долгов. Верховный Суд признал неконституционным закон штата, опираясь на положение о верховенстве федеральных актов, в том числе международных договоров.168 Таким образом, судебный контроль имеет более чем двухсотлетнюю историю благополучного разрешения законодательных конфликтов двух уровней власти в США.

Наиболее ярким примером конституционного и политического конфликта в отношениях между Союзом и штатами может служить Гражданская война.

Необходимо помнить, что поводом к началу военных действий послужило решение высшей судебной инстанции США, признавшей выход южных штатов 168 статья VI Конституции Соединенных Штатов Америки.

из Союза неконституционным. Всего же более чем 1200 раз Верховный Суд США признавал не соответствующими федеральной Конституции законы штатов.

Кроме этого, источником права для компетенции штатов, как и для компетенции федерального центра, является судебный федерализм. Судебная система Соединенных Штатов Америки отличается дуализмом – на территории любого из штатов действуют и региональные, и федеральные суды. Так сложилось исторически потому, что к моменту образования Соединенных Штатов Америки в каждом штате уже существовала собственная судебная система, принимающая решения согласно законам штатов. В результате консенсуса между этими двумя уровнями судебной власти Верховный Суд США признан высшим органом судебной власти государства, при этом он не осуществляет какой-либо административный контроль над судами субъектов федерации.

Разграничение полномочий и предметов ведения в Соединенных Штатах Америки отражается на судебной власти таким образом, что решения по подавляющему большинству всех уголовных и гражданских дел в стране выносят суды субъектов федерации.

Судебная система субъектов американской федерации опирается на конституцию штата и его законодательные акты, и состоит из нескольких инстанций:

1. Верховные суды штатов – высшая судебная инстанция штата, обладает правом конституционного надзора. Зачастую его решения по установлению конституционности169 того или иного акта окончательны. Кроме того, Суд обладает правом объявить любое положение штатовских конституции или закона неконституционными по отношению к федеральной конституции. Здесь же рассматриваются апелляции по решениям нижестоящих судов.

2. Апелляционные суды – выполняют надзорную функцию по отношению к нижестоящим судам. Действуют только в крупных штатах. Часто решения 169 Здесь речь идет о конституционности по отношению к конституции субъекта федерации.

Апелляционных судов носят окончательный характер и обжалованию не подлежат. Очень часто предметом рассмотрения данных судов является избирательное право и конкретные случаи избирательной практики.

3. Суды первой инстанции – суды графств и городов. Именно они рассматривают основную массу уголовных и гражданских дел.

4. Низшие суды – мировые судьи в сельской местности, судьи при полицейских участках и т.д., которые, в основном, занимаются санкционированием той или иной правоохранительной деятельности.

Рассмотрим, на наш взгляд, знаковые решения судебной системы США, существенно повлиявшие на функционирование сферы компетенции субъектов федерации США.

По-настоящему история укрепления прав штатов посредством «судебного федерализма» началась в 1835 году, когда Верховный Суд США возглавил судья Роджер Тани. Новый председатель был убежденным сторонником отстаивания прав штатов. Данный период судебного федерализма, который в американской историографии называют периодом «двойного федерализма», заключался в независимом существовании двух уровней управления (федеральном и штатовском), полномочных самостоятельно функционировать в рамках своей компетенции. Все попытки федерального центра регулировать вопросы, находящиеся в компетенции штатов, квалифицировались как вторжение в права последних и пресекались.

Так, Верховный Суд в этот период в деле Cooley v. The Board of Wardens of the Port of Philadelphia заново сформулировал конституционное право Союза регулировать межштатную торговлю. С этого момента отдельные вопросы межштатной торговли, имеющие локальный характер, могли регулировать только штаты. Из контекста дела (одной стороной разбирательства был морской порт) вытекало, что субъекты федерации имеют право строить доки и пристани, нанимать и выплачивать вознаграждения морякам и т.д. Однако дело являлось прецедентом, распространяющим аналогичные требования на другие сферы жизни, имеющие отношение к торговле. В его развитие вскоре было принято позорное решение Верховного Суда по делу Dred Scott v. Sandford, которое запретило Конгрессу ликвидировать рабство в стране. Предоставление чернокожему рабу гражданства штата не означало, согласно постановлению Верховного Суда, что раб становится также и гражданином США. Эти положения были упразднены с помощью поправок к Конституции США лишь после Гражданской войны.

Решение Верховного Суда по делу Hummer v. Dagenhart 1918 года также запретило Конгрессу ограничивать применение в производстве детского труда.

Фактически это решение легализовало неконтролируемое использование детского труда, самого дешевого и социально незащищенного. В деле Carter v.

Carter Coal Company 1936 года трудовые отношения были признаны локальными, то есть контролируемыми исключительно субъектами федерации.

Эти два решения Верховного Суда ограничивали право федерального центра регулировать трудовые отношения.

После некоторого перерыва, связанного с «новым курсом» Ф.Д.

Рузвельта, штаты вновь получили преимущество в федеративных спорах в начале 70-тых годов, с назначением главным судьей Верховного Суда Уоррена Бургера. С его именем связывают так называемый период «нового судебного федерализма». В соответствии с ним суды субъектов федерации стали больше опираться на штатовские Конституции и билли о правах для защиты тех прав и свобод, которые не закреплены в Конституции США. На деле это дало мощный импульс развитию сферы обеспечения гражданских прав. Конституционное право субъектов федерации США, как оказалось, имеет для этого значительные правовые возможности.

Дело National League of Cities v. Usery 1976 года отменило поправки к Закону о справедливых трудовых стандартах, которые регламентировали минимальный размер оплаты труда и компенсации за сверхурочную работу государственным служащим субъектов федерации. По мнению Суда, эти положения противоречат X поправке к Конституции США, и представляют собой угрозу разделению властей, так как право субъектов федерации устанавливать заработанную плату своим служащим является критерием суверенитета штатов. И это право не может быть отнесено к ведению федерального центра решением опять таки федерального Верховного Суда США.

Еще одно важное для штатов судебное решение по делу New York v.

United States 1992 года признало неконституционным федеральный закон, объявлявший штаты собственниками радиоактивных отходов (а, следовательно, и ответственными за экологический ущерб), если те в положенный срок не федеральный уровень власти не имеет права предъявлять штатам подобные требования, так как штаты не являются их региональными административными подразделениями. Таким образом, федеральному центру не удалась попытка создать прецедент формального регулирования деятельности штатов, того, чем Вашингтон давно с успехом занимается косвенно и опосредовано.

Штаты, как и российские регионы, пытаются по-своему регулировать избирательное законодательство. Темой разбирательства U.S. Term Limits, Inc.

v. Thornton явилась попытка субъекта федерации регулировать выборы федерального уровня, ссылаясь при этом на конституцию штата. Дело касалось количества сроков пребывания в должности сенатора и конгрессмена от штата.

Штат Арканзас принял поправку к собственной Конституции, которой ограничил право выдвижения кандидатов, уже занимавших должность члена Конгресса в течение трех сроков и члена Сената в течение двух сроков.

Конституция США оговаривает лишь, что «ни одно лицо не может быть членом Палаты Представителей, если оно не достигло возраста двадцати пяти лет, не было в течение семи лет гражданином Соединенных Штатов и не является на момент избрания жителем того штата, в коем оно выбирается».170 Для Сената США эти рамки ограничены, кроме места жительства, соответственно, возрастным цензом в тридцать лет и наличием гражданства в течение девяти 170 Раздел 2 статьи I Конституции Соединенных Штатов Америки.

лет.171 Иных ограничений в Конституции нет, поэтому Верховный Суд США признал поправку неконституционной.

Самым резонансным делом, с точки зрения определения компетенции субъектов федерации в США, является United States v. Lopez. Предыстория его такова. Закон о свободных от оружия школьных зонах 1990 года, объявивший преступлением, никак не был связан с торговлей. Тем не менее, правовым обоснованием для его принятия послужило именно право Конгресса регулировать торговлю. Закон вступил в действие, и на его основании учащийся одной из школ Техаса был задержан в школе с пистолетом и признан виновным. Однако неожиданно Суд заявил, что конституционный текст, касающийся права Конгресса регулировать торговлю, не подходит в данном случае. Верховный Суд назвал три вида деятельности, которые Конгресс имеет право регулировать, исходя из полномочий в области торговли:

1. Регулирование каналов межштатной торговли;

2. Использование средств, задействованных в межштатной торговле, а также деятельность в ней физических лиц.

3. Виды деятельности, которые напрямую связаны с межштатной торговлей.

Суд же констатировал, что ношение оружия в школьных зонах относится к уголовному праву и никак не взаимосвязано с межштатной торговлей. Таким образом, в судебной практике США существуют прецеденты, когда судебноправовое регулирование федеративных отношений существенно ограничивает не только полномочия субъектов федерации, но и попытки федерального центра слишком уж настойчиво вмешиваться в региональные дела.

Наконец, в деле Seminole Tribe of Florida v. Florida было признано незаконным положение федерального Закона о регулировании азартных игр в индейских резервациях 1988 года. По мнению Суда, положение противоречило XI поправке к федеральной Конституции, которая защищает права штатов от исков граждан в федеральных судах. Согласно XI поправке к Конституции, 171 Раздел 3 статьи I Конституции Соединенных Штатов Америки.

«судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться таким образом, чтобы распространяться на какое-либо исковое производство, основанное на праве или справедливости и возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какоголибо иностранного государства».

Таким образом, Федерация – это гибкий инструмент согласования общего и частных интересов. Различные, подчас взаимоисключающие тенденции централизации и децентрализации, глобализации и изоляционизма, унификации и стремления к своеобразию вынуждают все время корректировать вектор ее модернизации. При этом использование той или иной модели разграничения компетенции способно оказать решающее воздействие на всю динамику федеративных отношений, ибо основная идея федерализма состоит в следующем: отдай другим то, что не можешь сделать сам.

2.2. Исключительная компетенция субъектов федерации Российской В Российской Федерации насчитывается восемьдесят девять субъектов федерации нескольких видов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Некоторые из них, кроме того, еще и входят в состав друг друга, являясь сложносоставными. Согласно федеральной Конституции субъекты равноправны, фактически же – нет, так как одни из них являются республиками, другие – административно-территориальными единицами, а области не являются даже административно-территориальными единицами.

Первые являются государствами и имеют право на собственные конституции, вторые – нет. Список противоречий можно продолжить.

Субъекты федерации России, в свою очередь, состоят из районов и иных местных территориальных единиц, и городов. И те, и другие действуют на основании федерального законодательства о местном самоуправлении, однако встречаются единичные случаи, когда их включают в систему государственной власти субъектов федерации. Например, до сих пор мэр города Казань, столицы субъекта федерации, и руководители других городов и районов Республики Татарстан назначаются Президентом республики вне всяких избирательных процедур.

Как же определяются объемы компетенции субъектов Российской Федерации? В первую очередь, естественно, на конституционном уровне.

определения компетенции субъектов Российской Федерации осуществляется при помощи целого ряда актов – Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, конституций и уставов субъектов федерации.

Федеральная Конституция России гарантирует субъектам федерации, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».172 Иными словами, все предметы ведения и полномочия, кроме тех, что отнесены Конституцией к ведению компетенции субъектов Российской Федерации. Статья 73, по сути, является прямым аналогом поправки Х к Конституции Соединенных Штатов Америки.

Эти, как и в случае с США, остаточные полномочия российских регионов представляют собой довольно обширный комплекс предметов ведения и полномочий.

федерации, Конституция России специально оговаривает положение субъектов 172 Статья 73 Конституции российской Федерации.

федерации в системе российского федерализма. Например, часть 1 статьи закрепляет статусы субъектов Российской Федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. При этом в разделе говорится о равноправии всех субъектов.

Часть 2 статьи 5 предусматривает право субъектов федерации иметь собственное законодательство, а также устанавливает, что республика в составе России имеет возможность учреждать собственную Конституцию, а остальные субъекты – лишь устав.

государственную целостность, единство системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации.

Наконец, часть 4 повторно констатирует равноправие всех субъектов, однако в этом случае лишь в контексте их взаимоотношений с федеральным центром. Получается своеобразная правовая ловушка (см. Таблицу 2).

дает структурную характеристику закрепляет такое равноправие лишь в устанавливает принцип равноправия органами государственной власти.

ее субъектов.

Если исходить из части 1 указанной статьи, то есть резюмировать полное равноправие частей федеративного объединения, тогда часть 4 оказывается ненужной, поскольку данная норма полностью охватывается частью 1, и наоборот. Такая редакция статьи 5 обусловлена трудным процессом согласования конституционных положений после критических событий года. По некоторым свидетельствам, часть 4 появилась в проекте Конституции, когда еще не был окончательно решен вопрос о равноправии субъектов Федерации по содержанию компетенции.173 Федеральные государственные органы, например, Конституционный Суд, и сами субъекты федерации исходят, в первую очередь, из части 1. Например, в Уставе Свердловской области закрепляется, что область «строит взаимоотношения с Российской Федерацией и другими ее субъектами на основе принципа равноправия субъектов Федерации, провозглашенного Конституцией Российской Федерации». Следовательно, скорее всего часть 4 статьи 5 является попросту излишней.

Однако многие правоведы усматривают в этих положениях некий особый смысл. А.И. Коваленко говорит о «равноправии тождественных субъектов». Он выдвигает гипотезу, что равноправие субъектов федерации России зависит от их статуса: республики равны между собой, края, соответственно, можно сравнивать только с краями, автономии – с автономиями. По сути, Коваленко вывел формулу, согласно которой в России национальные республики по определению должны иметь больше прав, чем обыкновенные субъекты федерации (неважно, каковы они по своему национальному составу – Калмыкия имеет гораздо больше прав, чем, скажем, Краснодарский край или Астраханская область, хотя по всем критериям (численность населения количество нерусскоязычного населения) их можно признать регионами, более заинтересованными в дополнительных полномочиях в связи с необходимостью обеспечивать конституционные права национальностей. Непонятно, как в этом случае быть с субъектом федерации – городом Москвой, где проживает одна из крупнейших в стране татарских общин. Если следовать этой логике далее, необходимо признать существенное различие правовых статусов краев и областей. Тем не менее, почва для подобного рода толкований существовала, пока присутствовали нарочито броские различия между субъектами федерации России. Среди них:

173 Конституция Российской Федерации: Комментарии ;под ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова.-М.,1994. С.76.

174 Часть 3 статьи I Устава (Основного Закона) Свердловской области.

а) национальные республики признаются государствами, а остальные субъекты – лишь территориальные образования; б) возможность для республик принимать собственные конституции и гражданство, у остальных субъектов – лишь уставов.

зафиксированный в части 1 статьи 5 федеральной Конституции, должен выражаться и в равнозначных региональных правовых актах, закрепляющих этот статус. Конституция Российской Федерации устанавливает, что «статус конституцией республики».177 Федеральной Конституцией не оговаривается порядок принятия республиканской конституции. При этом, «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного соответствующего субъекта Российской Федерации».178 Конституция обязывает все субъекты федерации, кроме республик, принимать свои уставные акты только посредством решения верховного законодательного органа региона.

Таким образом, республики имеют возможность принимать свои конституции на общенародном референдуме либо каким-то иным способом, недоступным другим регионам. В этом случае видно явное неравноправие субъектов федерации России.

В других статьях Конституции Российской Федерации также довольно подробно оговариваются полномочия субъектов федерации. Так, Основной Закон России закладывает конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами 175 Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации/А.И. Коваленко.- М.,1995.- С.70.

176 Общее сложившееся мнение, что все субъекты РФ обладают признаками государства, а не только республики. Однако это не так, области не являются административно-территориальными единицами.

177 Часть 1 статья 66 Конституции Российской Федерации.

178 Часть 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации.

179 Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации.

полномочий и предметов ведения в Российской Федерации играет Глава Конституции, специально посвященная федеративному устройству. С точки зрения определения компетенции субъектов федерации важны следующие статьи:

1. Статья 65 – приводится полный перечень субъектов Российской Федерации, разделенный на виды – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

2. Статья 66 – определяется уже рассмотренный нами в этой главе механизм определения статуса республик и других субъектов федерации. Здесь же заложена формула на случай изменения статуса субъекта – «по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации».

Возникает вопрос – откуда взялась классификация субъектов федерации и для чего Конституция делит субъекты на группы? Изначально Федеративный договор, заключенный до принятия федеральной Конституции, классифицировал все субъекты федерации на три группы:

1. Республики;

2. Края, области, города федерального значения;

3. Автономные области, автономные округа.

Конституция Российской Федерации в статье 65, перечисляющей субъектов федерации, делит их уже на шесть групп:

1. Республики;

2. Края;

3. Области;

4. Города федерального значения;

5. Автономные области;

6. Автономные округа.

Видовой состав субъектов Федерации, закрепленный в Конституции, не заключает в себе никакого смысла. Вероятно, в будущем не обойтись без поправок к Конституции, перечисляющих, согласно Конституции, равноправные субъекты федерации в ином порядке, или опускающих этот список. Часть 1 статьи 65 федеральной Конституции вообще можно было бы упразднить, потому что она может впоследствии существенно затруднить федеративное развитие государства. Например, когда встанет вопрос о включении в список субъектов федерации растущих российских городов (таких, как Новосибирск, Нижний Новгород, Владивосток, Казань и другие) на основании их сопоставимости с Москвой и Санкт-Петербургом (либо на этом же основании исключения из списка субъектов федерации категории «города федерального значения»).

Еще одна причина – конкретные наименования видов субъектов Федерации «замораживают» их право изменить собственное наименование, гарантированное Конституцией,180 поскольку они могут воспользоваться этим правом лишь в рамках предлагаемых форм (либо только республика, либо только область и т.д.). Например, Московская область может переименоваться в Московский край, так как такая формула содержится в статье 5 Конституции, но не может переименоваться, скажем, в Московскую губернию, так как такой вид как «губерния» не включен в текст Конституции. С другой стороны, непонятны различия между статусами, например, между «краем» и «областью».

Если это различие заключается только в разном наименовании субъекта, зачем вообще вносить его в конституционный текст?

Другие статьи федеративной Главы 3 не менее важны. Так, субъекты федерации имеют право с взаимного согласия изменять границы между собственное правовое регулирование вне пределов компетенции федерального центра и предметов совместного ведения,183 самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти.184 Кроме того, Конституцией 180 Такое право закреплено за субъектами частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

181 Часть 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации.

182 Часть 2 статьи 68 Конституции Российской Федерации.

183 Части 4, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

184 Часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации.

принятых по их предметам ведения,185 а также возможность взаимного делегирования полномочий и предметов ведения. Кроме Главы 3, специально посвященной вопросам федеративного устройства, в Конституции Российской Федерации присутствуют и другие положения, влияющие на компетенцию субъектов федерации. Это положение о кандидатуры на должность прокурора субъекта федерации,188 одобрении поправок к главам 3-8 Конституции РФ органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов федерации,189 изменении наименования субъекта федерации. В отличие от Конституции Соединенных Штатов Америки, российская федеральная Конституция не служит своеобразной основой для конституций субъектов федерации. В течение 90-х гг. прошлого столетия конституции конституции, часто вовсе не оговаривавшие своего присутствия в составе Российской Федерации. К примеру, в Конституции Республики Татарстан, существовавшей почти десять лет (1992 – 2002 гг.), был закреплен статус «суверенного государства, субъекта международного права, ассоциированного делегировании полномочий и предметов ведения».191 Чеченская Республика, в соответствии с одним из ее незаконных актов, называемым Конституцией, «равноправным субъектом в системе мирового содружества наций».192 В Конституции Башкортостана до 2001 года содержалось положение, в соответствии с которым республика «входит в состав Российской Федерации на 185 Часть 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

186 Части 2, 3 статьи 77 Конституции Российской Федерации.

187 Часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации.

188 Часть 3 статьи 129 Конституции Российской Федерации.

189 Статья 136 Конституции Российской Федерации.

190 Часть 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

191 Конституция Республики Татарстан // Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов;сост. Ю.А.Дмитриев, Е.Л.Малахова;под ред. и вступ. статьей Н.А.Михалевой.-М., 1995.-С. 293.

добровольной и равноправной основе».193 Н.А. Михалева подчеркивает природу образования современного российского государства: республики не были суверенны до образования РФ, следовательно, не могли самостоятельно войти в состав Федерации «на добровольной и равноправной основе». В этой связи субъекты федерации не могут быть признаны учредителями Российской Федерации.

«самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус». Это не соответствует федеральному Основному Закону, который относит вопросы государственного устройства России к ведению федерации. Грубым нарушением федеральной Конституции являлось положение предусмотрено федеральной Конституцией, как, впрочем, и Конституцией Соединенных Штатов Америки. Но настоящим посмешищем конституционного права страны стало положение Конституции, позволяющее Тыве объявлять войну.196 Как известно, Конституционный Суд РФ признал положения республиканской конституции противоречащими федеральной Конституции.

Примеры противоречия федеральной Конституции существуют не только в республиках. Новые субъекты Федерации (края, области), обзаводясь своим конституционным законодательством – уставами, тоже нередко допускают ошибки. В качестве примеров можно привести ряд дел («алтайское», «читинское», «тамбовское»), которые стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. 192 Преамбула Конституции Чеченской Республики//Там же.-С. 358.

193 Статья 5 Конституции Республики Башкортостан // Там же. -С.31.

194 Михалева Н.А. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации /Н.А.Михалева// Государство и право. –1995.- №4. –С.5.

195 Статья 1 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва // Конституции республик в составе Российской Федерации. – С.322.

196 Пункт 11 статьи 63 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва // Там же. –С.336.

197 Об общей характеристике уставов областей российской Федерации см.:Выдрин И.В. Уставы областей Российской Федерации/И.В.Выдрин// Российский юридический журнал.-1995.- №3.-С. 10-17.

Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о конституционности Уставов Администрация Алтайского края оспаривала положения краевого Устава, устанавливающие систему органов государственной власти края, утверждая, что эти нормы противоречат основам конституционного строя, принципу разделения властей и вытекающей из него самостоятельности органов государственной власти, не обеспечивают право граждан участвовать в управлении делами государства и т.д. Суд ряд положений Устава признал неконституционными. По его мнению, Конституции РФ противоречит положение, в соответствии с которым председатель Законодательного Собрания подписывает краевые законы, положение об избрании главы администрации Законодательным Собранием края и так далее. Суд подчеркнул, что конституционный принцип единства государственной власти в центре и в регионах требует, чтобы субъекты Российской Федерации, в основном, законодательной властей. Схожие вопросы анализировались при рассмотрении Конституции РФ положения Устава Читинской области, предусматривающие подотчетность администрации области областной Думе, отсутствие у главы администрации области права подписания законов области, согласование назначения на должность председателя областного суда и областного арбитражного суда и др.199 Таким образом, данные судебные решения создали прецедент разрешения конфликтной ситуации, когда одна ветвь власти подминала под себя другую.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и 198 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.-1996.-№1.

осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Основная проблема законодательного регулирования федеративных отношений заключается в том, что субъекты федерации зачастую вторгаются в предметы федерального ведения или в федеральные полномочия в рамках предметов совместного ведения федерации и ее субъектов.201 Почти половина всех законодательных актов, принятых субъектами федерации в 90-х гг.

прошлого века, противоречили федеральным Конституции и законам.202 Так, Тюменская и Омская области наделяли себя полномочиями регламентации судебной власти. Уставы Алтайского края, Свердловской области, Ненецкого и полномочиями по финансовому, валютному, кредитному и таможенному регулированию. В Татарстане, Карелии, Волгоградской, Нижегородской областях были введены незаконные налоги и сборы, противоречащие федеральному законодательству. На свое усмотрение устанавливали размер платы за лицензирование Хакасия, Хабаровский край, Новгородская область. Договорное обеспечение федеративных отношений в России, безусловно, являлось самым популярным процессом в этой области в течение 90-х гг.

прошлого столетия. Договоры рассматривались, чуть ли не как панацея от любых существующих федеративных проблем, особенно, национальных, правило, единственную задачу – помогали субъектам федерации преодолеть конституционные запреты или предписания. Получалось так: нарушить закон нельзя, но нарушить, договорившись – можно. Вытекающий из этого вывод:

кто лучше договорится, тот и получит немалые преимущества. Эта 199 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1февраля 1996 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996. -№ 1.

200 Раздел 4 Статьи 76 Конституции Российской Федерации.

201 Примеры в Проблемы регионального управления и законодательства: Круглый стол // Российский юридический журнал. -1994. -№ 1,2.

202 По данным Министерства юстиции РФ, опубликованным в «Известиях» от 4 ноября 1997 года.

203 Там же.- 4 ноября 1997 года.

элементарная логика, по всей видимости, должна была, по мнению федерального центра, остановить центробежные тенденции в стране и обратить внимание регионов на сотрудничество с федеральным центром, как на наиболее простой и бесконфликтный способ добиться желаемого. В этой связи договоры, как форма и как способ, неслучайны: подписываются главами исполнительной власти федерального центра и субъектов федерации, мнения законодательной и судебной ветвей власти не учитываются, договоры называются политическими в оправдание их неконституционного характера и т.д. Так, ряд договоров субъектов Федерации с центром противоречили Конституции Российской Федерации как по форме (в частности, по названию), так и по содержанию, и были впоследствии отменены, остались лишь договоры с Республикой Татарстан.204 Характерными чертами политической культуры Татарстана является беспрекословное превалирование исполнительной государственной власти над всеми институтами общества; вторичная роль законодательной и судебной ветвей власти; правовой нигилизм, облаченный в политическую целесообразность и другие подходы, по сути, дискредитировавшие процесс договорно-правового регулирования в Российской Федерации. Ныне любое упоминание о договорах в России моментально сопровождается переводом дискуссии в плоскость нарушений российских конституционных основ.

Договор, на наш взгляд, изначально являясь формой закрепления важных сторон федеративных отношений – сотрудничества и взаимопомощи, в Российской Федерации был использован как способ политического и экономического обособления, средство давления одного уровня политической элиты на другой.

Рассмотрим некоторые особенности и последствия договорной практики в Российской Федерации. Во вводной части всех договоров между федеральным центром и субъектами федерации России, как правило, указываются основополагающие принципы, на основе которых подписывается договор и строятся отношения. Эти принципы закрепляют деление Российской 204 Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия Федерации по национально-территориальному признаку, хотя в Конституции России национальный принцип прямо не фигурирует.

Идея заключить договоры возникла из-за нежелания двух субъектов федерации, Татарстана и Чечни, подписывать Федеративный Договор. Как известно, в двух республиках были избраны разные пути реализации суверенитета – договорный в случае с Татарстаном и военного вмешательства для восстановления конституционного строя в отношении Чечни. С этой точки зрения, заключение договоров, естественно, представляется в более выгодном свете. Однако, на наш взгляд, оба эти подхода, по сути, являются частями одного целого, а именно весьма неэффективного государственного управления политическим процессом в Российской Федерации. Само по себе, ни использование вооруженных сил в локальном конфликте, ни договорное регулирование не является чем-то необычным, заведомо проигрышным, в практике федеративных государств. Например, в США соглашения между федеральным центром и штатами используются часто, но не противоречат правительством США для восстановления конституционной законности на территории штатов только в период после второй мировой войны девять раз, однако эти акции не превращались в полномасштабные войны с применением всех видов вооружений с обеих сторон. Видимо, все дело в отсутствии у федерального центра в тот исторический период определенных представлений о том, какой должна быть федерация, через какие принципы нельзя переступать при осуществлении федеративной политики в стране.

Помимо нарушения конституционного принципа закрепления предметов ведения и полномочий, договоры также преследовали еще одну цель – нарушив федеральную Конституцию, закрепить неравенство субъектов федерации. То, что это была прямая цель договорно-правового регулирования, подтверждают многочисленные факты: начиная с теории асимметричной федерации, активно поддерживаемой политической элитой национальных республик, заканчивая /Б.С.Эбзеев,Л.М.Карапетян// Государство и право.-1995.-№ 3.

заявлениями президента Татарстана М.Ш.Шаймиева о том, что в случае создания союзного государства Россия – Белоруссия Татарстан желает войти в его состав в качестве третьего участника. Нет сомнений, что договоры подписывались с тем расчетом, что будут иметь более высокую юридическую силу по отношению к Конституции РФ и любым другим нормативным актам. Например, в положении Договора между органами государственной власти РФ и РТ говорится, что «органы государственной власти Республики Татарстан, равно как и федеральные органы государственной власти, вправе опротестовывать законы Российской являющегося продуктом консенсуса руководителей исполнительной власти, ставятся выше, чем какие бы то ни было законы – федеральные или региональные, прошедшие сложную процедуру принятия, утверждения и вступления в силу. Однако здесь кроется парадокс ситуации. М.Х.Фарукшин обратил внимание, что одной из слабых сторон договоров и соглашений с субъектами федерации является то, что они заключаются без последующей ратификации со стороны законодательных властей Российской Федерации и соответствующего субъекта. «Ни одно из соглашений, заключенных органами исполнительной власти, не может иметь обязывающего характера для власти законодательной. И, принимая тот или иной закон, последняя вовсе не обязана обращать внимание на то, соответствует ли он договорам и соглашениям, заключенным на уровне исполнительной власти». Необходимо вообще отметить некоторое стремление регионов России, включая Татарстан, обходить предусмотренные законодательные процедуры с помощью указного права. Например, в Концепции Шаймиева фактически утверждается, что, так как невозможно законным способом (очевидно, ввиду 205 Формально правовых возможностей для этого нет ни в Конституции, ни в законодательстве, и только положения договора, при определенных обстоятельствах, могут обеспечить изменение статуса региона.

206 Статья VI Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан.

207 Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт/М.Х. Фарукшин.-Казань:Изд-во казанского университета,1998.

протеста большинства регионов) учредить новую палату Федерального Собрания – Палату национальностей, то предлагается ее создать Указом Президента России либо как обычай.

Помимо договоров в Российской Федерации широко употребляется и другая форма договорно-правового регулирования - соглашения. Именно они и призваны закреплять договоренности между федеральной и региональной законодательными органами. Соглашения могут быть посвящены широкому кругу вопросов. К примеру, действуют соглашения между Правительством РФ агропромышленного комплекса, санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, строительства, архитектуры, градостроительства и жилищнокоммунального хозяйства; между Правительством Российской Федерацией и Правительством Республики Коми в области социально-экономического развития, международных и внешнеэкономических связей, общего среднего и (педагогического) образования; между Правительством Российской Федерации и Правительством Удмуртской Республики о разграничении государственной собственности, по вопросам межбюджетных отношений и др. Российская правовая система в недавнем прошлом также обогатилась таким инструментом регулирования общественных отношений, в том числе федеративных, как судебные решения. Раньше судебные акты выступали конституционной юстиции, как на федеральном, так и на региональном уровнях формируется судебно-правовая база, включающая в себя специфические источники права, коими являются судебные акты. К последним, по нашему мнению, следует относить решения федерального Конституционного Суда по делам о толковании Конституции РФ, о проверке конституционности 208 Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.-М.,1997.

оспариваемых нормативных актов, а также соответствующие решения региональных конституционных (уставных) судов, принятые в рамках их компетенции. В предыдущей Главе, анализируя судебную систему Российской федерации, мы выделяли ее единство, обусловленное Конституцией РФ и порядком финансирования только из федерального бюджета. Однако конституции и уставы субъектов федерации предусматривают существование особых региональных конституционных (уставных) судов, функционирующих на основании законодательных актов субъекта. Субъекты РФ в своих Основных Законах, как и федеральная Конституция в отношении федерального Конституционного Суда, закрепляют окончательность решений названных судебных органов и невозможность их обжалования. Естественно, решения этих органов касаются вопросов проверки соответствия конституции (уставу) того или иного субъекта федерации принимаемых лишь в данном регионе актов, а также толкование их Конституций. Тем не менее, неясность вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между судебными системами федерального центра и субъектов федерации приводит к путанице и проблемам. Непонятно, что делать, если решение Конституционного Суда субъекта федерации противоречит решению федерального Конституционного Суда по аналогичному делу. Дело в том, что Конституционный Суд субъекта федерации может и не согласиться, если положения регионального Основного Закона противоречат федеральным (таких до сих пор немало, например, даже в новой редакции Конституции Республики Татарстан), а правительство субъекта федерации выберет из двух вердиктов судов то решение, которое ему будет наиболее выгодно. Таким образом, региональные Конституционные Суды в виду неоднозначности их статуса в российской судебной системе выступают как элемент некой политической технологии, призванной затягивать исполнение решений судов, переводить их в разряд дискуссионных, подрывая тем самым авторитет судебной власти.

Проведем анализ наиболее важных, с нашей точки зрения, судебных актов, принятых Конституционным Судом Российской Федерации.

В принципе, Конституционный Суд Российской Федерации имеет довольно широкие полномочия в сфере регулирования, распределения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве. Статья соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению федерального центра федеральными и органами власти субъектов, а также договоров между некоторые из них.

Начальный период деятельности Конституционного Суда, которым принято считать период с момента образования Суда вплоть до приостановки его деятельности в октябре 1993 года, характеризовался желанием Суда вести самостоятельную политическую игру (по примеру американского Верховного («татарстанское дело»), так и в пользу субъектов федерации, позволявшие последним вполне неограниченные полномочия. Так, в Мордовии было решено отменить пост президента республики, по сути, учредив, парламентскую республику. Напомним, что, к примеру, в США ни один штат не вправе отменять пост губернатора и вводить парламентское правление в субъекте федерации. В России же в тот момент Конституционный Суд постановил, что республика вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения своих государственных органов власти при условии соблюдения федеральной федерализма, так как упразднение поста президента республики в составе РФ не относится к ведению федерации, не является и предметом совместного ведения федеральных и республиканских органов. Наоборот, одно из положений Указа Президента РФ, вмешивающегося в эту ситуацию, было Федерацией и республиками в ее составе. В последнем факте, возможно, таится реальная причина решения – Конституционный Суд в тот период209 готов был Б.Н.Ельцина. Уже через несколько лет Конституционный Суд в «алтайском деле», а затем и в «читинском», выведет совершенно иную формулу, согласно которой, конституционны принцип единства государственной власти в центре и в регионах требует, чтобы субъекты Российской Федерации, в основном, исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти. Это свидетельство своеобразной эволюции взглядов Конституционного Суда.

Похожее решение Конституционный Суд вынес по «чукотскому делу». Чукотский автономный округ заявил о выходе из состава Магаданской области и своем вхождении в состав Российской Федерации на основании федерального Закона. Суд пришел к выводу, что данный процесс не влияет на национальногосударственное устройство и состав Российской Федерации, а также на конституционно-правовой статус автономного округа. Закон РФ был признан конституционным.

Очень часто в субъектах федерации присутствуют попытки подстроить любые политические процессы под региональную власть, не взирая при этом на конституционные принципы. Этим занимается и федеральный центр, но об избирательное законодательство. На наш взгляд, это произрастает от элементарной правовой неграмотности первых лиц субъекта федерации, с которыми вынуждены соглашаться подчиненные им юридические службы и дополнительных разъяснений принцип разделения властей, действующий в 209 Решение Конституционного Суда состоялось 3 июня 1993 года, в самый разгар противостояния Президент – Верховный совет, в котором Конституционный Суд занимал сторону последнего.

развитых странах на протяжении столетий. Тем не менее, субъекты федерации упорно сохраняют бессмысленную и позорную с точки зрения современной политической науки ситуацию, когда действующий премьер министр или руководитель администрации регионального лидера являются депутатами парламента, а депутаты парламента руководят городами и районами. Кроме того, подобный показатель отсталости еще и упорно отстаивается регионом как признак некоей идентичности, суверенности. В решении по «Коми делу - 2»

республиканского Закона «О государственной службе Республики Коми» в части, разрешающей совмещение государственной службы с осуществлением депутатских полномочий депутатам Государственного Совета Республики. При этом представитель республиканского парламента ссылался на пункт 9 второго раздела Конституции РФ, допускавшего для депутатов Государственной Думы первого созыва возможность являться одновременно членами Правительства.

Суд, отвергнув доводы, отметил, что данная конституционная норма носит Государственной Думы первого созыва) и не распространяется на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Одним из ключевых и наиболее острых вопросов федеративных руководителей субъектов федерации. Неоднократно предлагалось упразднить выборность руководителей регионов, предоставив Президенту России право назначать на эту должность. Безусловно, этот антиконституционный подход означает возврат в России к унитаризму. Кроме того, это еще и отказ и от принципа народовластия в стране. Руководители субъектов федерации – это представители одной из сторон федеративных отношений. Назначение их на должность противоположной стороной федеративных отношений будет означать заведомый выбор слабых оппонентов, соглашающихся и уступающих в федеративных спорах. Это сразу приведет к разрушению многих 210 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 мая 1993 года // Вестник Конституционного Суда значительной части положений федеральной Конституции и т.д. На наш взгляд, выборность региональных руководителей, как и любая другая форма национальной безопасности. Только в результате выборного процесса рождается важный элемент – ответственность, как общества, так и соискателя власти. Так, в «Деле о главах администраций» осуществлялась проверка конституционности права Президента Российской Федерации назначать руководителя субъекта на должность и освобождать его от этой должности.

администраций субъектов РФ в определенный момент было сугубо временным явлением (до принятия субъектами федерации своих законов о выборах глав администрации).

Федерации. «Тюменское дело». Несмотря на то, что принятие собственно решения по делу было отложено, в Определении, принятом Судом, поднимаются очень важные вопросы, связанные со статусом так называемых сложносоставных субъектов Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явились запросы представительных органов двух автономных округов – Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области, которые, по мнению заявителей, «умаляют статус автономного округа как субъекта Российской Федерации, равноправия и самостоятельности субъектов Российской Федерации». Камнем преткновения на пути решения «тюменского узла» является проблема соотношения двух конституционных положений: о «вхождении автономного округа в состав края, области» (ч.4 ст.66) и о «равноправии субъектов Российской Федерации.- 1994.- № 2 - 3.