«БИБЛИОТЕКА ЛУЧШИХ ПРАКТИК В ОБЛАСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЕ Москва, 2007 ББК Создатели Библиотеки лучших практик в области взаимодействия гражданского общества и ...»

Европейская инициатива в области демократии и прав человека

Программа «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России»

БИБЛИОТЕКА ЛУЧШИХ ПРАКТИК

В ОБЛАСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ВЛАСТИ

НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЕ

Москва, 2007

ББК

Создатели Библиотеки лучших практик в области взаимодействия гражданского общества и власти на региональном и местном уровне:

Акрамовская А.Г., Алясова Ю.В., Антоникова Н.А., Бородина Т.А., Веприкова Е.Б., Гончаров Н.А., Егорова Н.И., Исаева Е.А., Исаева Н.В., Княжева И.М, Козлова Е.В., Прихожан И.А., Савва М.В., Сергеева С.Ю., Соколов А.В., Ханцевич Д.М., Шаповалова М.Л.

Библиотека лучших практик в области взаимодействия гражданского общест ва и власти на региональном и местном уровне/ под. ред. Акрамовской А.Г. М.:

ИПО «Гриф и К», 2007. – 388 с.

ISBN В книге представлены и анализируются лучшие практики в области взаимодействия гражданского общества и власти на региональном и местном уровне. В нее после много ступенчатого отбора, включающего в себя как профессиональную, так и общественную экспертизу, включены одиннадцать принятых и четыре спроектированных (модельных) нормативных правовых акта регионального и муниципального уровня, а также двенад цать дополнительных документов, рекомендуемых для анализа и использования.

Издание предназначено для представителей органов власти и гражданского общест ва, занимающихся разработкой и внедрением механизмов межсекторного взаимодейст вия, а также преподавателей дисциплин и специальных курсов, аспирантов, студентов и исследователей проблематики в этой сфере.

ББК © Филиал Благотворительного фонда «Чаритиз Эйд Фаундейшн» (Великобритания) в России (CAF Россия), Программа «Развитие диалога между гражданским ISBN обществом и государством в России».

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.............................................................. Часть 1. Методология и аналитические материалы.......................... 1.1. Первый этап – систематизация правового поля........................ 1.1.1. Методология................................................. 1.1.2. Анализ нормативных правовых актов регионального уровня.......... 1.1.3. Анализ нормативных правовых актов муниципального уровня........ 1.1.4. Основные выводы по итогам первого этапа........................ 1.2. Второй этап – отбор нормативных правовых актов................... 1.2.1. Методология.................................................. 1.2.2. Список нормативных правовых актов, отобранных экспертами, и пояснения к нему............................................. 1.3. Третий этап – общественная экспертиза............................. 1.3.1. Методология.................................................. 1.3.2. Анализ процесса и результатов общественной экспертизы............ 1.3.3. Список дополнительных нормативных правовых актов, рекомендованных для использования участниками общественной экспертизы, и комментарии к нему.............................. 1.4. Четвертый этап – формирование Библиотеки лучших практик........... 1.4.1. Методология.................................................. 1.4.2. Основные выводы по итогам формирования Библиотеки лучших практик...................................................... Часть 2. Библиотека лучших практик..................................... 2.1. Кейсы........................................................... 2.1.1. Кейс 1 – Постановление Совета депутатов городского округа Анадырь от 10 октября 2005 года № 132 «Об утверждении Положения "О публичных слушаниях в муниципальном образовании город Анадырь"».................................................... 2.1.1.1. Текст нормативного правового акта............................. 2.1.1.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов.............. 2.1.1.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы........ 2.1.1.4. История принятия и реализации нормативного правового акта...... 2.1.2. Кейс 2 – Решение городского совета от 31.08.2005 № «О положении о правотворческой инициативе граждан в городе 2.1.2.1. Текст нормативного правового акта............................. 2.1.2.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов.............. 2.1.2.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы........ 2.1.2.4. История принятия и реализации нормативного правового акта...... 2.1.3. Кейс 3 – Постановление Псковской городской Думы от 01.11. №511 «О положении о целевом финансировании социально значимых проектов общественных объединений, некоммерческих организаций (о муниципальных грантах) города Пскова»............ 2.1.3.1. Текст нормативного правового акта............................. 2.1.3.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов............. 2.1.3.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы........ 2.1.3.4. История принятия и реализации нормативного правового акта..... 2.1.4. Кейс 4 – Закон Архангельской области от 28.02.2006 № 147 9 ОЗ «О наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архангельского областного собрания депутатов»................... 2.1.4.1. Текст нормативного правового акта............................ 2.1.4.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов............. 2.1.4.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы........ 2.1.4.4. История принятия и реализации нормативного правового акта..... 2.1.5. Кейс 5 – Постановление мэра г. Архангельска от 15.05.2006 № 2.1.5.1. Текст нормативного правового акта............................ 2.1.5.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов............. 2.1.5.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы........ 2.1.5.4. История принятия и реализации нормативного правового акта..... 2.1.6. Кейс 6 – Закон ХМАО – Югры от 26.02.2006 № 33 оз «Об общественной палате Ханты Мансийского автономного округа – Югры».......... 2.1.6.1. Текст нормативного правового акта............................ 2.1.6.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов............. 2.1.6.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы........ 2.1.6.4. История принятия и реализации нормативного правового акта..... 2.1.7. Кейс 7 – Постановление Администрации города Костромы от 28.11.2002 № 4591 (в ред. от 08.08.2006) «О новой редакции положения «Об общественных обсуждениях намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной 2.1.7.1. Текст нормативного правового акта............................ 2.1.7.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов............. 2.1.7.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы........ 2.1.7.4. История принятия и реализации нормативного правового акта..... 2.1.8. Кейс 8 – Закон г. Москвы от 12.07.2006 №38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными 2.1.8.1. Текст нормативного правового акта............................ 2.1.8.4. История принятия и реализации нормативного правового акта..... 2.1.9. Кейс 9 – Решение Пермской городской Думы от 21.09.1999 № (в ред. от 30.05.2006) «Об утверждении положения “О муниципальных 2.1.9.1. Текст нормативного правового акта............................ 2.1.9.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов............. 2.1.9.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы........ 2.1.9.4. История принятия и реализации нормативного правового акта..... 2.1.10. Кейс 10 – Постановления мэра г. Ярославля от 09.12.2005 № (в ред. от 03.05.2006 № 1642) «О Порядке предоставления поддержки общегородских общественно значимых мероприятий и тематических конкурсов, проводимых общественными объединениями».......... 2.1.10.1. Текст нормативного правового акта........................... 2.1.10.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов............ 2.1.10.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы....... 2.1.10.4. История принятия и реализации нормативного правового акта.... 2.1.11. Кейс 11 – Постановление мэра г. Ярославля от 06.03.2006 № «О мерах по привлечению жителей г. Ярославля к участию в деятельно 2.1.11.1. Текст нормативного правового акта........................... 2.1.11.2. Сопроводительная записка и комментарии экспертов............ 2.1.11.3. Таблица предложений по итогам общественной экспертизы....... 2.1.11.4. История принятия и реализации нормативного правового акта.... 2.2.1. Положение «О публичных слушаниях в муниципальном 2.2.2. Положение «О правотворческой инициативе граждан в муниципальном 2.2.3. Закон «О наказах избирателей и предложениях граждан к депутатам законодательного органа государственной власти субъекта 2.2.4. Положение «О муниципальных грантах»......................... 3. Часть 3. Дополнительные нормативные правовые акты, рекомендованные для использования участниками общественной экспертизы............... 3.1. Постановление Липецкого областного Совета депутатов от 10.08. № 1384 пс «Об областной целевой программе "Развитие гражданского об 3.2. Областная целевая программа «Развитие институтов гражданского общества в Саратовской области» на 2006 – 2007 годы (утверждена законом Саратовской области от 29.12.2006 № 152 ЗСО «Об областных целевых 3.3. Постановление Администрации Ямало Ненецкого автономного округа от 21.03.2006 г. № 124 А «Об утверждении ведомственной целевой программы "Развитие гражданского общества в 2006–2008 годах"»............... 3.4. Постановление Администрации Новгородской области от 07.07.2006 № (в ред. от 16.11.2006) «О целевой программе "Развитие гражданского общества на территории области на 2006–2008 годы"»............... 3.5. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25.10.2006 № 2596 П «Об утверждении краевой целевой программы государственной поддержки некоммерческих организаций и содействия развитию гражданского общества на 2007–2009».................... 3.6. Закон Пензенской области от 22.12.05 № 921 ЗПО «Об областной целевой программе "Развитие гражданского общества 3.7. Решение Думы городского округа Тольятти Самарской области от 15.03.2006 № 380 «О городской целевой Программе развития некоммерческого сектора через социальное партнерство на территории городского округа Тольятти на 2006–2008гг.»....................... 3.8. Закон Самарской области от 24.05.1999 № 18 ГД (в ред. от 07.07.2005) «О благотворительной деятельности в Самарской области»............ 3.9. Решение Пермской городской Думы от 24.10.2006 № 283 «Об утверждении Положения об участии населения в осуществлении местного 3.10. Постановление Администрации города Перми от 28.02.2006 № «О проведении VIII городского конкурса социально значимых проектов 3.11. Закон Красноярского края от 25 мая 2004 года № 10 1974 «О краевых 3.12. Закон Удмуртской Республики от 11.11.2003 № 49 РЗ «О взаимодействии органов государственной власти Удмуртской Республики с негосударственными некоммерческими организациями»........... Введение

ОБРАЩЕНИЕ К чИТАТЕЛЯМ

В настоящее время в России на федеральном, региональном и местном уровнях созданы и работают ряд институтов, обеспечивающих эффективное взаимодействие гражданского общества и государства в решении важных для страны проблем. Орга низации гражданского общества вносят ощутимый вклад в повышение качества ре шений, принимаемых органами государственной власти посредством проведения различных экспертиз, консультаций, общественных слушаний. Активизация граж данского общества является одной из важнейших предпосылок успешности адми нистративной реформы, реформирования судебной системы и правоохранительных органов, проведения реформы образования, реформы жилищно коммунального хозяйства, реализации приоритетных национальных проектов. Поэтому в Програм ме социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) задача развития институтов гражданского общества вы делена в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики.

Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. задачи по повышению эффективности взаимодействия органов власти и общества решаются через разработку и внедрение механизмов проведения публичных слушаний подготавливаемых решений; проведение общественной экспертизы социаль но значимых решений органов исполнительной власти; включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структу ры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; создание и деятельность при органах власти общественных советов с участием представителей граж данского общества.

Представляемое читателям издание Библиотеки лучших практик в области взаимо действия гражданского общества и власти на региональном и местном уровне является одним из результатов Программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России», которая проводилась в 2004–2007 гг. в рамках Европейской инициа тивы в области демократии и прав человека при финансовой поддержки Европейской Комиссии.

Представленные в ней материалы будут полезны как представителям органов госу дарственной власти и местного самоуправления, так и представителям гражданского об щества, занимающихся разработкой и внедрением механизмов межсекторного взаимо действия.

КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ ПРОГРАММЫ

Программа «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России»

осуществлялась в рамках Европейской инициативы в области демократии и прав челове ка при финансовой поддержке Европейской комиссии в период с марта 2004 по июнь года. Программа реализовывалась на федеральном, региональном и местном уровнях.

В качестве пилотных регионов были выбраны Саратовская и Ленинградская области.

Работа велась по четырем основным направлениям:

1. Разработка законодательной базы для диалога и консультаций между гражданским обществом и органами власти на федеральном, региональном и местном уровне.

2. Содействие институционализации наиболее эффективных и устойчивых методов сотрудничества между гражданским обществом и государством.

3. Повышение осведомленности граждан о деятельности некоммерческих организа ций.

4. Содействие развитию сотрудничества между некоммерческими организациями и координации их усилий по решению общественно значимых вопросов.

В рамках программы проводились следующие мероприятия:

Работа экспертов;

Семинары, тренинги, круглые столы для представителей некоммерческих органи заций и органов власти;

Ежегодные конференции;

Международные стажировки;

Публикация исследований и отчетов о результатах программы.

Материалы Программы размещены на сайте w w w. c a f r u s s i a. r u.

Данный материал опубликован при поддержке Европейской комиссии. Содержание публикации является предметом ответственности CAF Россия и может не совпадать с точкой зрения Европейской комиссии.

Материалы издания не могут быть воспроизведены полностью или частично в печат ном, электронном или ином виде иначе как с письменного разрешения руководства Программы.

Филиала Благотворительного фонда «Чаритиз Эйд Фаундейшн» в России РФ 125009, Москва, Тверская ул., д. 24/2, стр. 1, подъезд 3, этаж Тел.: +7 (495) 792 59 29, факс: + 7 (495) 792 e mail: [email protected] W: www.cafrussia.ru Введение

ВВЕДЕНИЕ

1. О чем и для кого написана эта книга. В настоящей книге представлены и анализи руются лучшие практики в области взаимодействия гражданского общества и власти на региональном и местном уровне. В нее после многоступенчатого отбора, включающего в себя как профессиональную, так и общественную экспертизу, включены одиннадцать принятых и четыре спроектированных (модельных) нормативных правовых акта регио нального и муниципального уровня по трем направлениям:

участие населения в деятельности органов власти;

взаимодействие органов власти и институтов гражданского общества;

стимулирование развития гражданского общества и гражданского участия.

В рамках создания Библиотеки лучших практик были поставлены и решались следу ющие задачи:

разработка методологии анализа, оценки и отбора нормативных правовых актов;

систематизация существующего правового поля в области взаимодействия граж данского общества и власти;

выявление нормативных правовых актов для включения их в Библиотеку лучших практик и проведение их содержательной, юридической и общественной экспертизы;

описание истории принятия и практики применения отобранных документов, анализ их сильных и слабых сторон, а также сбор рекомендаций по их совершенст вованию;

доработка ряда нормативных правовых актов, включенных в Библиотеку лучших практик до уровня модельных документов для их последующего тиражирования в других регионах России.

Данная книга предназначена в первую очередь юристам и специалистам органов вла сти и организаций гражданского общества, которые занимаются разработкой и внедре нием механизмов межсекторного взаимодействия в разных регионах России или просто являются их участниками. Она также будет полезна и для тех, кто изучает проблемы меж секторного взаимодействия, а также для преподавателей, аспирантов и студентов вузов, в которых исследование данной проблематики входит в курсы профильных дисциплин или специальных курсов. Первая часть книги, описывающая методологию, может пред ставлять особый интерес для тех, кто занимается и/или планирует создавать аналогичные сборники лучших практик в различных областях.

2. Структура книги. Книга состоит из трех частей. В первой части описывается мето дология и даются пояснения по результатам каждого из четырех этапов создания Биб лиотеки лучших практик, а также приводятся аналитические материалы, характеризую щие состояние правовой базы взаимодействия власти и гражданского общества на реги ональном и местном уровнях.

Во второй части представлены одиннадцать кейсов и четыре модельных документа.

Каждый из кейсов включает в себя: текст нормативного правового акт; сопроводитель ную записку, поясняющую возможности использования данного документа в практике организации взаимодействия между органами власти и институтами гражданского обще ства на региональном уровне и в муниципальных образованиях, комментарии к норма тивно правовому акту с выделением его сильных и проблемных сторон и рекомендация ми по его доработке; таблицу предложений и рекомендаций по итогам общественной экспертизы, а также историю принятия и реализации нормативного акта, представлен ную в едином для всех актов формате, что облегчает пользователю сравнение конкрет ных ситуаций в практике организации взаимодействия. Модельные акты представляют собой улучшенный вариант исходного текста, в котором устранены выявленные в рамках экспертизы проблемные зоны, убраны идентифицирующие признаки (название муни ципального образования или субъекта РФ, названия органов власти и должностных лиц), проведена редакционная правка текста, в некоторых случаях скорректирована структура акта.

В третьей части приводятся тексты двенадцати интересных и в некоторых случаях уникальных, а потому заслуживающих внимания нормативных правовых актов, по ряду причин не признанных лучшими практиками, но рекомендованных для использования участниками общественной экспертизы.

3. Благодарности. Хочется выразить благодарность всем участникам Программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» за их идеи, ком ментарии и предложения, высказанные в ходе обсуждения методологии и промежуточ ных результатов создания Библиотеки лучших практик. Отдельные слова благодарности следует принести также представителям Европейской комиссии – Татьяне Бокаревой и Татьяне Ромон, которые живо откликались на наши вопросы, просьбы и всемерно содей ствовали реализации Программы в целом.

Создатели Библиотеки лучших практик (БЛП) Руководитель программы «Развитие диалога между гражданским обществом и влас тью в России» Акрамовская Анастасия Георгиевна – директор по правовым вопросам Филиала Благотворительного фонда «Чаритиз Эйд Фаундейшн» в России, член рабочих групп по совершенствованию законодательства о некоммерческих организациях при Об щественной палате РФ, Минфине РФ, Совете Федерации Федерального собрания РФ, автор ряда публикаций по вопросам правового регулирования деятельности НКО в Рос сии, взаимодействию власти и гражданского общества (г. Москва).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала в разработке методологии исследования, составитель и редактор настоящей книги.

Менеджер программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» Антоникова Ника Александровна – руководитель программ Филиала Благотво рительного фонда «Чаритиз Эйд Фаундейшн» в России (г. Москва).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала в разработке методологии исследования, составлении текста, координации работы региональных экспертов.

Ведущий эксперт программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» Веприкова Елена Борисовна – кандидат экономических наук, дирек тор Дальневосточного центра социальных инноваций и некоммерческого партнерства «Гражданские инициативы». Руководитель проектов и научных исследований в области местного самоуправления и гражданского участия в государственном управлении и ме стном самоуправлении, становления гражданского общества. Автор и редактор научных и популярных работ, в том числе по взаимодействию некоммерческих организаций и ор ганов власти (г. Хабаровск).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: разрабатывала методологию исследова ния, обеспечивала методическое руководство и консультирование региональных экспер тов, автор аналитических материалов, модельных актов и сопроводительных записок к нормативным правовым актам, включенным в БЛП.

Региональные эксперты программы «Развитие диалога между гражданским общест вом и властью в России»:

Алясова Юлия Викторовна – юрист CAF Россия (г. Москва).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала в первом и втором этапах со здания БЛП.

Бородина Татьяна Алексеевна – исполнительный директор ЯРОО «Центр социаль ного партнерства», руководитель Ярославской школы публичной политики, помощник депутата муниципалитета г. Ярославля, эксперт консультационного совета Программы Введение «Самоуправление жильем. Институциализация системы управления жильем» Фонда «Новая Евразия». Несколько лет была руководителем Центра социального партнерства в Ярославском институте развития образования, специалист в области межсекторного вза имодействия (г. Ярославль).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала во всех этапах создания БЛП Гончаров Николай Александрович – главный специалист юридического отдела Ап парата Администрации городского округа Анадырь.

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовал в четвертом этапе создания БЛП.

Егорова Надежда Ивановна – депутат и заместитель председателя муниципального Совета муниципального округа №59 г. Санкт Петербурга, член Координационного сове та Администрации Санкт Петербурга по реализации гендерной политики и Координа ционного совета по предупреждению насилия в семье и связанных с ней социальных ин ститутов, председатель Совета некоммерческой организации «Центр социальной помо щи “Доверие”», председатель Санкт Петербургского отделения Межрегиональной ассо циации «Женщины в политике». Участник рабочих группах по подготовке федеральных и региональных законов и городских целевых программ. Автор публикаций по вопросам взаимодействия гражданского общества и власти, семейной политики, защиты прав не совершеннолетних (г. Санкт Петербург).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала в первом, втором и четвер том этапах создания БЛП.

Исаева Елена Александровна – ассистент кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, юрист некоммерческо го партнерства «Юристы за гражданское общество» (г. Ярославль).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала в первом, втором и четвер том этапах создания БЛП.

Исаева Нина Валентиновна – кандидат исторических наук, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и финансового права Ива новского государственного университета, директор юридической клиники (обществен ной приемной) «ИРИС», соучредитель Ивановского областного общественного Фонда поддержки правовой реформы и юридического образования, член Исследовательского комитета Российской ассоциации политических наук, член Всероссийского центра ген дерных исследований, ассоциированный член Ивановского центра гендерных исследо ваний, эксперт Уполномоченного (комиссара) по правам ребенка в Ивановской области, специалист в области конституционного и муниципального права (г. Иваново).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала в четвертом этапе созда ния БЛП.

Княжева Ирина Михайловна – председатель региональной общественной организа ции «Центр женских инициатив», член координационного совета при главе муниципаль ного образования Тосненского района Ленинградской области, член межведомственной комиссии по реализации гендерной и семейной политики на территории муниципаль ного образования Тосненский район Ленинградской области, член координационного комитета содействия занятости населения муниципального образования Тосненский район Ленинградской области, специалист в области межсекторного взаимодействия (г.Тосно, Ленинградская область).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала в первом и втором этапах со здания БЛП.

Прихожан Инна Анатольевна – кандидат философских наук, член Общественной палаты Волгоградской области, председатель Волгоградского Гражданского Форума, президент Центра гражданского образования. Автор публикаций, посвященных пробле мам становления гражданского общества (г. Волгоград).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала в первом, втором и третьем этапах создания БЛП.

Савва Михаил Валентинович – кандидат социологических наук, доктор политиче ских наук, профессор кафедры связей с общественностью и социальных коммуникаций Кубанского государственного университета, директор грантовых программ Южного ре гионального ресурсного центра. Заместитель председателя Совета при главе администра ции Краснодарского края по содействию развитию гражданского общества и правам че ловека, член Общественного консультативного совета при ГУВД Краснодарского края, член комиссии по административной реформе в Краснодарском крае, член объединен ной рабочей группы Общественной палаты РФ и Совета при Президенте РФ по обеспе чению участия гражданского общества в административной реформе. Автор научных ра бот по этнологии, межэтническим конфликтам, проблемам интеграции мигрантов в ме стное сообщество, административной реформе, взаимодействию различных секторов в России, с октября 2005 года ведущий рубрики «Мнение» на региональной странице «Рос сийской газеты» (г. Краснодар).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовал во всех этапах создания БЛП.

Сергеева Светлана Юрьевна – старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления и правового регулирования государственной службы Меж дународного института рынка. Член Общественного Собрания при Губернаторе Самар ской области, член экспертной комиссии Общественного совета при Самарской Губерн ской Думе, член президиума Самарского союза молодежи. Специалист по повышению социальной активности населения, развитию местных сообществ и межсекторному вза имодействию (г. Самара).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовала во всех этапах создания БЛП.

Соколов Александр Владимирович – кандидат политических наук, ассистент кафед ры социально политических теорий Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, член избирательной комиссии города Ярославля, помощник депута та муниципалитета города Ярославля, секретарь Ярославского регионального отделения Ассоциации политической науки (г. Ярославль).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовал в первом, втором и четвертом этапах создания БЛП.

Ханцевич Дмитрий Сергеевич – заместитель директора некоммерческого партнерст ва «Гражданские инициативы», корреспондент редакции экономики и бизнеса радио «ДВТРК», газеты «Аргументы недели».Специалист по межсекторному взаимодействию и информационному обеспечению, участвовал в реализации исследовательских проектов в области становления системы местного самоуправления, имеет опыт муниципальной службы в администрации города Хабаровска (г.Хабаровск).

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовал в первом и втором этапах со здания БЛП.

Администраторы программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» Козлова Евгения Валерьевна и Шаповалова Марина Леонидовна.

Роль в создании Библиотеки лучших практик: участвовали в сборе и технической обра ботке материалов в рамках создания БЛП.

МЕТОДОЛОГИЯ И

АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

1.1. ПЕРВЫЙ ЭТАП – СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО ПОЛЯ

1.1.1. Методология, – 1.1.2. Анализ нормативных правовых актов регионального уровня, – 1.1.3 Анализ нормативных правовых актов муниципального уровня, – 1.1.4. Основные выводы по итогам первого 1.1.1. Методология. Первый этап проекта «Библиотека лучших практик» – это сбор информации и описание общей ситуации с институционализацией взаимодей ствия на региональном и муниципальном уровнях. Основной задачей первого этапа было проведение систематизации существующего правового поля в сфере взаимо действия органов власти и гражданского общества для последующего отбора норма тивных актов для включения их в БЛП.

Для решения этой задачи был проведен поиск нормативных правовых актов (проектов НПА) регионального и муниципального уровня по направлениям фор мирования Библиотеки лучших практик в сфере взаимодействия гражданского об щества и власти в Российской Федерации. К ним были отнесены документы, регла ментирующие:

(1) процедуры прямой демократии;

(2) участие населения в деятельности органов власти;

(3) институционализацию взаимодействия органов власти и общественности;

(4) создание условий и стимулирование развития и деятельности гражданских организаций.

В рамках проекта были проанализированы правовые базы 52 субъектов РФ, что составляет более половины (59%) регионов Российской Федерации. В проект БЛП были включены следующие регионы1:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Ка бардино Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Чувашская Рес публика – Чувашия;

Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Брянская об ласть, Владимирская область, Волгоградская область, Воронежская область, Калуж ская область, Камчатская область, Костромская область, Курская область, Ленин градская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Новгородская область, Новосибирская область, Оренбургская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Тамбовская область, Тверская _ 1 Пермский край был включен в исследование в ходе второго этапа проекта.

1.1. Первый этап – систематизация правового поля область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ярославская об ласть;

Москва, Санкт Петербург – города федерального значения;

Еврейская автономная область;

Корякский автономный округ, Ханты Мансийский автономный округ – Югра, Чукотский автономный округ.

В связи с тем, что осенью 2006 года были опубликованы результаты исследова ния законодательно закрепленных возможностей взаимодействия гражданского об щества и органов власти, проведенного в рамках программы «Диалог», реализуемой Советом по международным исследованиям и обменам IREX, региональные экс перты учитывали его результаты2, а также проводили дополнительный поиск нор мативных правовых актов по правовым системам «Консультант», «Гарант», «Ко декс». Поиск муниципальных правовых актов, недостаточно представленных в этих системах, производился также через анализ сборников муниципальных правовых актов, изучение Интернет сайтов муниципальных образований, получение матери алов непосредственно от специалистов муниципальных образований.

В результате проделанной работы, было отобрано 1802 документа, из которых:

797 актов были приняты органами государственной власти субъектов РФ (регио нальный уровень), а 1005 актов приняты органами местного самоуправления (муни ципальный уровень). Несмотря на то, что муниципальных нормативных правовых актов, отобранных на первом этапе, больше, чем региональных, их количество яв ляется не адекватным числу муниципальных образований в соответствующих субъ ектах РФ, что свидетельствует:

о проблемах с доступностью нормативной правовой базы муниципальных об разований для изучения (муниципальные правовые акты не регистрируются органа ми юстиции (кроме Уставов), слабо представлены в информационных системах, в сети Интернет);

о недостаточной разработанности нормативной правовой базы муниципаль ных образований, в том числе по предмету БЛП.

Количество и состав отобранных нормативных правовых актов по субъектам РФ в немалой степени определялось субъективными представлениями исполнителей – региональных экспертов проекта. Одни подходили достаточно широко к критериям отбора, а другие придерживались более строгих трактовок. В результате на первом этапе картина по отдельным регионам оказалась достаточно субъективной, то есть она свидетельствует не столько о специфике нормативной базы соответствующего субъекта РФ, сколько о представлениях исследователей. Достаточно высокий уро вень субъективизма был ожидаем, так как был высокий фактор неопределенности, допускающий множество толкований в самом предмете исследования. Для сниже ния фактора субъективности предпринимались определенные меры:

привлечение к работе людей, прошедших предварительную подготовку;

наличие единой методики;

консультационная поддержка и контроль качества.

Тем не менее результаты первого этапа оказались слишком неоднородными, что было осознано, как проблема, и должно быть скорректировано последующими этапами формирования БЛП.

Количество нормативных правовых актов, отобранных на первом этапе по субъ ектам РФ, представлено в табл.1.

_ 2 С результатами проекта «Исследование законодательно закрепленных возможностей диалога граж данского общества и органов власти» можно познакомиться на сайте http://karta.irex dialog.ru (прим. ред.).

Амурская область Архангельская область Астраханская область Брянская область Владимирская область Волгоградская область Воронежская область Еврейская автономная область Кабардино-Балкарская Республика Калужская область Камчатская область Карачаево-Черкесская Республика Корякский автономный округ 1.1. Первый этап – систематизация правового поля Субъект Федерации Уровень публичной власти Костромская область Краснодарский край Красноярский край Курская область Ленинградская область Липецкая область Магаданская область Московская область Новгородская область Новосибирская область Оренбургская область Приморский край Псковская область Республика Адыгея Республика Дагестан Республика Ингушетия Республика Калмыкия Республика Карелия Республика Саха (Якутия) Республика Северная Осетия-Алания Ростовская область Рязанская область Самарская область Санкт – Петербург Сахалинская область 1.1. Первый этап – систематизация правового поля Свердловская область Ставропольский край Тамбовская область Тверская область Тульская область Тюменская область Удмуртская Республика Хабаровский край Ханты -Мансийский автономный Чувашская Республика – Чувашия Чукотский автономный округ Ярославская область Муниципальные нормативные правовые акты, вошедшие в итоговый перечень по первому этапу отбора, охватывают муниципальные образования различного ти па, что отражено в табл. 2.

Как видно из табл. 2, наиболее полно представлены нормативные правовые ак ты, принятые в городских округах. Это, как правило, административные центры субъектов РФ, которые имеют более развитую нормативную базу (по сравнению с другими видами муниципальных образований), и они же, как правило, наиболее широко представлены в открытых источниках информации (правовые системы, Интернет), что обеспечивает их большую доступность для изучения, в том числе и в рамках формирования БЛП.

Результатом первого этапа проекта стала общая информация о состоянии и про блемах в организации взаимодействия на региональном и муниципальном уровне, а также была заложена база для последующего отбора нормативных правовых актов на их включение в Библиотеку лучших практик.

1.1.2. Анализ нормативных правовых актов регионального уровня. Анали зируя полученный на первом этапе массив нормативных правовых актов, можно констатировать, что относительно большую активность в выстраивании взаимодей ствия с гражданским обществом демонстрирует исполнительная власть. Это прояв ляется не только в большей доле решений, принятых органами исполнительной вла сти (см. табл. 3), но и в том, что значительная часть нормативных актов представи тельных органов, судя по содержанию актов, принята по инициативе органов испол нительной власти (например, программы развития, льготы и пр.) субъектов РФ.

Соотношение актов, принятых представительными Анализ содержания региональных нормативных правовых актов по направлениям формирования БЛП показывает, что наибольшее количество актов – 45% относится к регламентации взаимодействия органов власти с общественностью (см. табл. 4).

1.1. Первый этап – систематизация правового поля Количество актов субъектов РФ по направлениям анализа Значительное количество актов, отобранных на первом этапе региональными экспертами, лишь косвенно связано с целями БЛП, так как касается множества конкретных вопросов, решение которых предусматривает взаимодействие органов власти с общественностью в том или другом качестве. Такие акты выделены в графу «другое» и их анализ показывает широкий спектр вопросов в деятельности регио нальных органов власти, при которых возникает необходимость участия обществен ности (см. табл. 5).

Вопросы деятельности региональных органов власти Как видно из таблицы, наибольшее количество актов в этой категории связано с самим функционированием органов власти. Это такие акты, как: регламенты дея тельности органов власти, положения о депутатских слушаниях, положения о структурных подразделениях и пр. Интеграция общественного участия в сам про цесс функционирования органов власти является, на наш взгляд, очень перспектив ным, так как включает общественность непосредственно в процесс принятия реше ний. Однако такое участие требует разработки специальных процедур, реализации соответствующих полномочий сотрудниками органов власти и четкого прописыва ния механизмов деятельности органов власти с участием граждан и гражданских ор ганизаций. Большинство актов, существующих на сегодняшний день, лишь допус кают возможность общественного участия, не регламентируя организацию и спосо бы реализации предоставленных возможностей, что создает существенные пробле мы для реального, а не декларативного общественного участия в деятельности орга нов власти. Но сам факт наличия таких документов говорит об осознании потреб ности органов власти в более открытой организации своей деятельности и необхо димости привлечения внешних ресурсов к процессу приятия и осуществления ре шений.

Значительное число актов (28,73%) из категории «другое» связаны с решением вопросов в социальной сфере, так как большинство некоммерческих организаций специализируются на деятельности в социальной сфере. Также достаточно часто (11% актов в категории «другое») региональные органы власти обращаются к обще ственности при решении вопросов развития предпринимательства. Это, прежде всего, некоммерческие организации, объединяющие бизнес сообщество: объеди нения предпринимателей, торгово промышленные палаты и пр.

(1) Акты, регламентирующие процедуры прямой демократии. В общем массиве актов регионального уровня документы, регламентирующие процедуры реализации форм прямой демократии, занимают скромное место, к ним относятся только 8% всех актов. Это связано, во первых, с ограниченностью форм прямой демократии, к которым относятся референдумы, выборы, голосования по отзыву выборных долж ностных лиц, и во вторых – с наличием достаточно жестких норм федерального за конодательства, что значительно сокращает возможности регионов по разработке оригинальных правовых норм в этой сфере.

Поэтому количество актов, регламентирующих процедуры прямой демократии, зависит только от решения субъекта о компоновке собственных норм. Одни субъ екты РФ принимают единый кодекс, регламентирующий все процедуры, связанные с волеизъявлением граждан, а законодатели других регионов принимают отдельные законы по каждой форме прямой демократии. Степень оригинальности норм соот ветствующих законов невелика, так как область нормотворчества в этой сфере до статочно узкая из за наличия подробной регламентации на федеральном уровне.

(2) Акты, регламентирующие участие населения в деятельности органов власти.

На региональном уровне формы участия населения в деятельности органов власти не получили широкого развития, к ним относятся только 13% всех актов, отобран ных на первом этапе. При этом основной формой участия населения являются «об ращения граждан» (иногда в специфической форме наказов), работе с которыми по священа почти половина всех документов этой группы (см. табл. 6). Нормативные акты субъектов РФ, регулирующие работу с обращениями граждан, в значительной степени устарели, так как вступил в силу новый федеральный закон от 02.05. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Этот закон содержит достаточно много совершенно новых положений, которые окажут значительное влияние на практику деятельности органов государственной 1.1. Первый этап – систематизация правового поля власти и местного самоуправления. Приведение региональных документов в соот ветствие с новыми положениями федерального закона потребует серьезных кор ректив в нормативных актах по данному вопросу.

Содержание нормативных правовых актов, регламентирующих участие населения в деятельности органов власти территориальное общественное доступ к информации о деятельности Неожиданным фактом стало второе место в рейтинге наиболее активно исполь зуемых органами власти форм привлечения населения к своей деятельности регла ментация форм, процедур и стимулов по привлечению граждан к охране обществен ного порядка. Этому вопросу посвящены 20 нормативных правовых актов регио нального уровня, отобранных в рамках первого этапа проекта. Это документы, ка сающиеся, прежде всего, добровольных народных дружин. Получается, что главной функцией, к осуществлению которой власть готова приглашать граждан, является общественная безопасность, все остальные вопросы сильно уступают этому и при сутствуют, скорее, как примеры.

Часть актов регионального уровня по направлению участия населения в деятель ности органов власти связана с принятием на региональном уровне правоустанав ливающих документов, регламентирующих деятельность органов местного само управления во взаимодействии с населением (территориальное общественное само управление, собрания и пр.). В рамках разграничения предметов ведения и полно мочий, которое произошло в связи с принятием федерального закона от 06.10. №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации», легитимность таких нормативных актов становится спорной, так как относится к компетенции другого уровня публичной власти – местного само управления.

В целом, незначительность нормативной базы, обеспечивающей участие граж дан в деятельности органов власти на региональном уровне, объясняется не только пассивностью и незаинтересованностью органов власти субъектов РФ. Главной причиной является затрудненность прямого взаимодействия населения и органов власти на субфедеральном уровне. Люди проживают в конкретных населенных пунктах, в большинстве своем территориально удаленных от органов власти, то есть их непосредственное взаимодействие объективно ограничено. Напрямую взаимо действовать с органами государственной власти могут, как правило, только жители административных центров субъектов РФ3. От имени граждан во взаимодействие с региональными структурами могут вступать гражданские организации, поэтому для регионального уровня более актуальными являются нормативные правовые акты, обеспечивающие взаимодействие органов власти не с населением, а с обществен ными и другими гражданскими организациями.

(3) Акты, институционализирующие взаимодействие органов власти и граждан ских организаций. В общем количестве актов регионального уровня наиболее велика доля нормативных правовых актов, регламентирующих взаимодействие органов го сударственной власти субъекта РФ с общественностью в лице гражданских органи заций и институтов. Это почти половина (45%) всех актов, отобранных по резуль татам первого этапа проекта БЛП. В свою очередь эти акты по содержанию можно разделить на ряд подгрупп (см. табл. 7).

Говоря о формах институционализации взаимодействия, представленных в табл. 7, подробнее рассмотрим наиболее распространенные из них: совещательные органы, процедуры взаимодействия и общественные палаты (собрания, парламен ты и пр.), так как это уже более менее устоявшаяся практика взаимодействия. Дру гие формы носят или разовый характер (представительство в коллегию судей, фору мы), либо косвенно связаны с организацией взаимодействия (организация деятель ности органов власти) или затрагивают только отдельные вопросы (социальное партнерство в социально трудовых отношениях) или акты слишком разнородны и их анализ требует большего погружения в специфику конкретных решений. Напри мер, в 2000 году постановлением Главы администрации Хабаровского края от 29.08.2000 № 307 было принято решение «Об утверждении Положения о постоянно действующей рабочей группе по контролю за деятельностью общественных объеди нений и религиозных организаций». Что, имелось в виду под контролем? За какой деятельностью он должен осуществляться? Зачем нужен такой контроль? На каком _ 3 Существуют и другие барьеры (например, ограниченный доступ в административные здания органов государственной власти).

1.1. Первый этап – систематизация правового поля правовом основании этот контроль может существовать и как его осуществлять? – это далеко не полный перечень вопросов, ответ на которые потребует содержатель ной экспертизы документа, что не являлось целью первого этапа формирования БЛП.

Выявлено 17 документов, регулирующих социально трудовые отношения. Это и законы и иные НПА «о социальном партнерстве», законы и нормативные правовые акты о трехсторонних комиссиях (зафиксированы только в Дальневосточном феде ральном округе). Наверняка аналогичные нормативные акты приняты и в осталь ных субъектах РФ, так как это является реализацией требований федерального за конодательства, но они не были выделены из массива региональными экспертами, что на наш взгляд, отражает сложившуюся у большинства лидеров НКО традицию не рассматривать профсоюзные организации как некоммерческие, хотя им прису щи все признаки таковых. Сходная ситуация сложилась и с нормативными актами по формированию квалификационной коллегии судей. В соответствии с нормами федерального закона часть этого органа должна состоять из представителей общест венности, что особенно важно как инструмент влияния на систему судопроизвод ства. В соответствии с этим все субъекты РФ должны были определить порядок де легирования общественности в коллегию судей. Наверняка, субъекты РФ приняли соответствующие акты (другой вопрос их качество и реальное обеспечение предста вительства именно общественности). Но в ходе исследования отмечены только таких актов, что говорит также о сформировавшихся у региональных экспертов представлениях о формах взаимодействия, так как эти акты не были ими выделены.

Среди оригинальных форм взаимодействия стоит назвать проведение форумов:

гражданский и молодежные форумы в Астраханской области и форум граждан в Санкт Петербурге. Назвать данные формы устойчивыми нельзя, так как регламен тация их организации и проведения регулировалась разовыми постановлениями, поэтому эти формы интересны как примеры необычных решений, без увязывания с их эффективностью и целесообразностью в институционализации диалогов.

Основной формой взаимодействия региональных органов власти с обществен ностью является создание различных совещательных органов (в основном Советов) с участием общественности либо полностью состоящих из представителей граждан ских организаций. Нормативные правовые акты, регулирующие создание и дея тельность различного рода Советов при губернаторе, представительном органе или структурах администрации, не только лидируют по данному направлению (67% от всех актов), но и составляют 30,4% от всего массива документов первого этапа, при нятых на уровне субъектов РФ.

Подавляющее большинство совещательных органов создается решением испол нительных органов власти (91,4%). Менее 10% актов связано с деятельностью сове щательных органов при представительных органах власти.

Основной причиной слабых связей представительных органов власти с общест венностью, на наш взгляд, является существующий дисбаланс между исполнитель ной и представительной властью, характерный для политической системы России.

Большинство реальных властных полномочий сконцентрировано в руках исполни тельной власти, а представительные органы часто являются несамостоятельными и малоавторитетными. В этой ситуации депутатский корпус не стремится расширять свои связи с общественностью (кроме предвыборного периода), а общественность, со своей стороны, также не инициирует развитие диалога с представительной влас тью в регионах, так как понимает, что центр принятия решений находится не в этом органе.

В настоящем исследовании выявлен только 21 совещательный орган, созданный при представительных органах власти, хотя сам мандат этого органа состоит в пред ставлении интересов различных социальных групп и выработке на базе консенсуса региональной политики в различных сферах. В связи с этим развитие множества ди алоговых площадок при представительных органах власти должно в наибольшей степени соответствовать как характеру деятельности этого органа, так и интересам гражданских организаций. При этом совещательных органов должно быть много, так как существует множество направлений принятия решений в законодательных органах. Они могут существовать как постоянные или временные органы в зависи мости от решаемых ими задач. Депутаты не могут быть специалистами по всем во просам, но для принятия ответственного решения они должны обладать многосто ронней и максимально объективной информацией, не довольствуясь только точкой зрения административных органов или собственного аппарата. Поэтому создание общественных советов и других диалоговых площадок (публичные слушания, обще ственные палаты и пр.) позволяет выстроить систему обратной связи для представи тельного органа и обеспечить эффективность и самодостаточность его работы. Но это возможно только при повышении авторитета и самостоятельности представи тельной власти в регионах.

Таким образом, наличие и количество совещательных органов при представи тельной власти может быть одним из признаков становления представительной вла сти как влиятельного центра принятия решений.

Существующая ситуация, зафиксированная в результате обработки массива нормативных правовых актов регионов, очень далека от описанной выше идеальной модели. Даже в тех субъектах РФ (17 регионов), где при представительных органах созданы общественные советы, их количество незначительно (чаще всего 1) и они сконцентрированы на узком тематическом поле.

Субъекты РФ, в которых приняты нормативные правовые акты о создании общественных совещательных органов Тематика деятельности советов при представительных органах достаточно спе цифична и в основном касается молодежной тематики (см. табл. 9).

1.1. Первый этап – систематизация правового поля Тематика деятельности совещательных органов, создаваемых законодательной властью субъектов РФ Как видно из таблицы, почти половина создаваемых законодательной властью совещательных органов посвящена вопросам молодежной политики! Думается, что причина кроется не только в остроте данной проблемы, но создание таких советов рассматривается депутатами как механизм влияния на молодежную среду, в том числе в электоральных целях.

Совещательные органы при исполнительной власти гораздо более многочислен ны, и тематика их деятельности разнопланова. Молодежная тематика также являет ся приоритетной (18 актов/советов), но уступает в распространенности советам по развитию предпринимательства (20).

Наиболее распространенная тематика совещательных органов, создаваемых при исполнительных органах власти субъектов РФ взаимодействие органов власти и НКО/общественных организаций Представленный в табл. 10 перечень тематических советов, создаваемых ис полнительными органами власти в регионах, не исчерпывает всей палитры тем со вещательных органов. Этот перечень достаточно обширен, и порой трудно понять для реализации какой компетенции субъекта РФ создаются такие советы. Напри мер, в Архангельской и Тюменской областях созданы «межведомственные коор динационные советы по патриотическому воспитанию граждан Российской Феде рации». Почему (на каком основании) орган государственной власти занимается воспитанием граждан (даже патриотическим)? Какое отношение к полномочиям субъекта РФ имеют, например, советы «по русскому языку», созданные в Москве и Калужской области? и т.д.

Если говорить о составе советов, то их можно разделить на две группы: советы с участием общественности и общественные советы. Первые, в основном состоят из чиновников, но в составе совета есть несколько внешних для органов власти человек, которые и представляют собой общественность. Зачастую участие таких представителей носит декоративный характер, как из за их малочисленности, так и из за отсутствия у них устойчивых связей с общественностью. Достаточ но распространенной является практика включения в составы таких советов в качестве представителей общественности ректоров вузов, директоров НИИ, главных редакторов СМИ, которые редко ассоциируют себя с гражданским сек тором и не ориентированы на представление интересов гражданских организа ций.

Общественные советы состоят только из представителей общественности и в этом качестве лучше выполняют представительскую функцию, но проблемой в их деятельности является отсутствие второй стороны диалога. Как правило, на заседаниях общественных советов органы власти присутствуют лишь в лице со трудников аппарата, ответственных за организацию работы таких советов. По этому обсуждение вопросов проходит внутри некоммерческого сектора, а орга ны власти получают возможности знакомиться (если это предусматривается и практикуется) только с результатами их деятельности (решениями, обращения ми, рекомендациями). Таким образом, в работе общественных советов критиче ски важным является обеспечение диалога с органом власти, создавшим этот совет для достижения целевой задачи его создания, в противном случае общест венный совет может быть только средством «выпускания пара» и после его со здания периодичность его заседаний становиться все реже и его деятельность сходит на нет.

В связи с вышесказанным еще на стадии проектирования решения о создании общественного совета необходимо предусмотреть возможности достаточной пред ставительности общественности в формирующемся органе и механизмы его влия ния на деятельность и принимаемые решения органа власти.

Говоря о совещательных органах в региональном разрезе, можно заметить, что эта форма выстраивания обратной связи не одинаково активно используется в различных регионах. Есть субъекты РФ, в которых создание советов стало распро страненной практикой, а есть субъекты РФ, где эти органы носят единичный ха рактер (см. табл. 11).

1.1. Первый этап – систематизация правового поля Удмуртская Республика Санкт-Петербург Магаданская область Ханты-Мансийский автономный округ – Югра исполнительная власть Калужская область Хабаровский край Ярославская область Красноярский край Москва Республика Саха (Якутия) Камчатская область Владимирская область Еврейская автономная область исполнительная власть Липецкая область Самарская область Тюменская область Астраханская область Новосибирская область Тульская область Кабардино-Балкарская Республика 1.1. Первый этап – систематизация правового поля Тамбовская область Республика Карелия Брянская область Корякский автономный округ Курская область Московская область Оренбургская область Республика Адыгея Чувашская Республика – Чувашия В таблице регионы расположены по количеству совещательных органов, создан ных в регионе4 и можно заметить, что выделяются регионы, лидирующие по исполь зованию данных форм. Это: Тверская, Амурская, Ленинградская, Костромская и Ма гаданская области, Удмуртская Республика, Санкт Петербург. К ним достаточно близко подходят еще более десятка регионов. Конечно, количество совещательных органов еще не говорит об эффективности их деятельности как формы взаимодейст вия органов власти с гражданским обществом, но свидетельствует хотя бы о заинтере сованности органов власти в выстраивании диалога. На базе заинтересованности (или сложившейся традиции) можно совершенствовать процесс взаимодействия, в то вре мя как в других регионах еще предстоит формировать мотивацию органов власти.

Совещательные органы являются самой популярной, простой и, как правило, мало результативной формой взаимодействия региональных органов власти с обще ственностью. Так как само создание органа не является способом решения постав ленных перед ним задач, нужно выстраивать его работу, обеспечивать интеграцию в процедуры принятия решений, формировать систему связей и представительства и _ 4 Возможно, не все существующие совещательные органы с участием общественности учтены в данной таблице, так как она построена по результатам отбора актов региональными экспертами, а этот отбор носил достаточно субъективный характер.

т.д., а все это, как правило, остается за пределами нормативных актов о создании со ветов. В подавляющем большинстве актов содержатся только самые расплывчатые формулировки целей и полномочий (не считая состава органа).

Некоторым шагом вперед являются документы, в которых делается попытка регламентировать процедуры взаимодействия. На первом этапе проекта БЛП было выявлено 46 таких документов, в том числе девять законов о взаимодействии орга нов власти с некоммерческими/общественными организациями (см. табл. 12)5.

Законы субъектов РФ о взаимодействии органов власти Волгоградская область Краснодарский край 29.04.2005) «О взаимодействии органов государственной власти Липецкая область органов государственной власти Липецкой области с некоммерческими Москва государственной власти города Москвы с негосударственными Оренбургская область «О взаимодействии органов государственной власти Оренбургской области с негосударственными некоммерческими организациями»

органов государственной власти Республики Дагестан с негосуРеспублика Дагестан дарственными некоммерческими организациями» (принят народным Санкт - Петербург негосударственных некоммерческих организаций (проект закона) Закон Удмуртской Республики от 11.11.2003 № 49-РЗ «О взаимоУдмуртская Республика действии органов государственной власти Удмуртской Республики с Ярославская область органов государственной власти Ярославской области и общественных Принятие законов о взаимодействии является наиболее зрелой формой инсти туционализации взаимодействия, так как закон является общеобязательным прави лом неограниченного периода действия, что создает стабильность процессу взаимо _ 5На настоящий момент в 13 регионах России действуют законы о взаимодействии власти с организациями третьего сектора. Помимо указанных в таблице, такие законы приняты в Брянской, Калининградской, Пермской областях, Республиках Саха (Якутия) и Алтай (прим. ред.).

6 Помимо г. Санкт Петербурга проекты законов о взаимодействии власти с некоммерческими организациями в настоящее время разработаны и обсуждаются в двух пилотных регионах программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» – Ленинградской и Саратовской областях (прим. ред.).

1.1. Первый этап – систематизация правового поля действия и снижает его зависимость от политической конъюнктуры. Конечно, каче ство законов имеет существенное значение, так как при высокой декларативности его норм и отсутствии четких механизмов и процедур его реализация на практике требует существенных усилий со стороны гражданских организаций, а, следователь но, также зависит от конъюнктуры.

В девяти регионах (см. табл. 13) приняты подобные акты в форме постановлений органов исполнительной власти. Такая форма регламентации процедур взаимодей ствия более удобна органам власти, но она не обеспечивает преемственности при смене руководителей данных органов, вызывает проблемы с ресурсным обеспече нием и поэтому значительно уступает закону в стабильности институтов взаимодей ствия региональной власти и общественности в субъектах РФ.

Постановления органов исполнительной власти субъектов РФ, регламентирующие процедуры взаимодействия с гражданскими Распоряжение Администрации Санкт-Петербурга от 21.12.2001 № 1406-ра (в ред. от 19.01.2005) «О привлечении представителей молодежных общеСанкт - Петербург ственных объединений к участию в деятельности исполнительных органов Постановление Губернатора Амурской области от 06.02.2006 № «О развитии системы социального партнерства органов государственной Амурская область власти и местного самоуправления с общественными объединениями в Постановление администрации Красноярского края от 18.10.1999 № 662-П «О взаимодействии Администрации края с общественными неполитическими Красноярский край объединениями»

Постановление администрации Красноярского края от 20.12.1996 № 780-П «О взаимодействии Администрации края с общественными организациями»

Еврейская Постановление правительства Еврейской автономной области от 14 июля автономная 2003 г. № 143-пп «О концепции взаимодействия органов государственной область власти ЕАО с некоммерческими организациями»

Постановление Губернатора Хабаровского края от 23.04.2003 № Хабаровский край «О взаимодействии органов исполнительной власти Хабаровского края с некоммерческими организациями»

Постановление Главы Администрации Рязанской области от 26.06. №295 «О взаимодействии Администрации Рязанской области с молодежныРязанская область ми и детскими общественными объединениями и мерах их государственной Постановление Губернатора Самарской области от 03.07.2003 № «О концепции партнерств органов государственной власти Самарской обСамарская область ласти, органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций по развитию гражданского общества»

Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от Оренбургская 31.10.2001 № 368 «О законе Оренбургской области “О взаимодействии область органов государственной власти Оренбургской области с негосударственными некоммерческими организациями”»

Ханты-Мансийский Постановление Правительства ХМАО от 18.09.2003 №385-п «О взаимодейавтономный округ – ствии с окружными общественными объединениями ветеранов и инвалидов»

Югра Отдельной группой актов являются документы, регламентирующие процедуры взаимодействия, связанные с социально трудовыми отношениями. Профсоюзы яв ляются крупнейшими представительскими организациями, которые редко воспри нимаются как институты гражданского общества, хотя по всем критериям являют ся таковыми. Участие органов власти субъекта РФ во взаимодействии между проф союзами и работодателями является одной из их обязательных функций. Поэтому во всех регионах в тех или иных формах данные акты приняты. Таким образом, рег ламентировано номинальное взаимодействие, что может рассматриваться как пре цедент выстраивания системы взаимодействия (социального партнерства) между гражданскими институтами и органами власти и использоваться.

Если анализировать хронологию принятия нормативных правовых актов, регла ментирующих процедуры взаимодействия (см. табл. 14), то нужно отметить поло жительную динамику. Наиболее активно происходило принятие подобных актов в 2003–2004 гг., что говорит о распространении идеи о необходимости выстраивания устойчивых механизмов обратной связи с институтами гражданского общества сре ди органов государственной власти субъектов РФ.

Годы принятия нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры взаимодействия в субъектах РФ _ 7 Закон г. Москвы от 12.04.2000 № 8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосу дарственными некоммерческими организациями» утратил силу в связи с принятием закона г. Москвы от 12.07.2006 № 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударст венными некоммерческими организациями» (прим. ред.).

1.1. Первый этап – систематизация правового поля Еще одной формой институционализации взаимодействия на региональном уровне являются общественные палаты, собрания и парламенты. В разных регионах встречаются различные названия этих общественных органов, поэтому далее для краткости они будут упоминаться как палаты. Палаты тоже являются совещатель ными органами и могли бы рассматриваться вместе с советами при органах власти, но, на наш взгляд, целесообразнее говорить о них как об особой форме институцио нализации по ряду причин:

1. эти органы, как правило, обладают правом самостоятельно формировать свою повестку дня, то есть обладают большей самостоятельностью по сравнению с сове тами;

2. как правило, формирование палат предполагает выдвижение кандидатов в их состав со стороны гражданских организаций, а советы чаще всего назначаются ре шением создавшего их органа;

3. палаты создают свои механизмы и формы работы, а основной и, пожалуй, единственной формой работы советов является заседание;

4. палаты существуют и работают постоянно, а советы могут создаваться на ко роткий период времени;

5. палаты имеют собственные механизмы организации своей деятельности, а де ятельность советов организуется создавшим его органом.

6. постепенно палаты могут выстроить систему взаимодействия между собой, начиная с федерального уровня (этот процесс уже идет), а советы всегда изолиро ваны друг от друга.

Это не исчерпывающий перечень отличий палат от самой популярной формы институционализации взаимодействия – совета, которые дали основания рассмат ривать акты о формировании и деятельности палат как отдельную группу актов.

Всего на первом этапе было выявлено 26 действующих документов и два проекта (Санкт Петербург и Ярославская область) о создании палат в 21 субъектах РФ (см. табл. 15).

1 Брянская область Общественная палата при Губернаторе Брянской области 2 Владимирская область Общественная палата при Законодательном Собрании Еврейская автономная 4 Костромская область Общественная палата при Губернаторе 5 Красноярский край Общественная палата при Администрации края Курская область 7 Ленинградская область 8 Московская область Общественная палата Московской области 9 Новгородская область Областная Общественная палата 10 Новосибирская область Общественная палата при Губернаторе 11 Приморский край Общественная палата при Губернаторе Республика Северная Осетия – Алания 13 Рязанская область Общественная палата при Губернаторе 14 Самарская область 15 Санкт - Петербург Общественный совет Санкт-Петербурга 16 Сахалинская область Общественная палата при Губернаторе 17 Свердловская область Общественная молодежная палата при областной Думе 18 Тюменская область Общественная молодежная палата при Тюменской областной Думе 19 Чувашская Республика 20 Ханты-Мансийский автономного округа – Югры автономный округ – 21 Ярославская область Ярославское губернское общественное собрание Таблица показывает, что в ряде регионов (Самарская область, Ханты Мансий ский автономный округ – Югра, Курская область) создано более одной палаты. Ин тересен вопрос об органе власти, при котором создается общественная палата (см. диаграмму 1).

При каком органе государственной власти субъекта РФ 1.1. Первый этап – систематизация правового поля На диаграмме видно, что в основном общественные палаты создаются при гу бернаторе и представительном органе. Ситуация, когда общественная палата не «привязана» к какому то конкретному органу власти является, пока новой практи кой для регионов. Такие палаты созданы в Курской области в 2005 г. и в Северной Осетии и Ханты Мансийском автономном округе в 2006 г. В целом динамика созда ния общественных палат показана в табл. 16. При этом стоит отметить, что в неко торых регионах (например, в Самарской области и Ханты Мансийском автоном ном округе) в один год были приняты несколько актов о создании общественных палат.

Год создания общественных палат в субъектах РФ Таблица показывает, что наибольшая активность в создании общественных па лат в регионах возникла после создания Общественной палаты РФ, хотя основная часть существующих в настоящее время общественных палат сформировалась в ре гионах самостоятельно, поэтому может отражать самостоятельный опыт регионов.

Основной формой документа о создании палаты является постановление, что не является хорошей практикой, так как ограничивает возможности по ресурсному обеспечению и стабильности деятельности этих органов. Всего 4 органа созданы за конами субъектов РФ (Курская область – 2, Ханты Мансийский автономный ок руг – Югра, Республика Северная Осетия – Алания), что обеспечивает большую ус тойчивость этих органов. Процесс оформления общественных палат в форме зако на набирает силу, так как в рамках отбора было выявлено еще 3 новых проекта зако нов об общественных палатах, в том числе в тех регионах, где они уже существуют на основе постановлений региональных органов власти (Ярославская область, Са ратовская область, Санкт Петербург).

Рассматривая весь массив нормативных правовых актов, институционализиру ющих взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и обществен ности, можно сделать следующие выводы:

1. так как это самая большая группа в общем массиве документов, то именно формы взаимодействия с общественностью в лице гражданских организаций явля ются наиболее органичными для данного уровня публичной власти и они востре бованы в их деятельности;

2. различные субъекты РФ не в равной степени заинтересованы в институциона лизации диалога и взаимодействия с институтами гражданского общества, здесь су ществуют лидеры и аутсайдеры;

3. НПА не всегда принимаются в адекватной форме – в форме законов, что яв ляется необходимым в регламентации деятельности внешних для органов власти субъектов, какими являются гражданские организации;

4. качество принимаемых документов не обеспечивает высокую эффективность взаимодействия, так как документы страдают декларативностью, отсутствием и/или недостаточностью процедурной проработки, что вызывает неустойчивость процес сов взаимодействия и высокую зависимость от субъективных факторов (наличие активных лидеров НКО, наличие политической воли в органах власти и пр.).

(4) Акты, стимулирующие развитие гражданских организаций и общественных инициатив. Важным направлением в регламентировании взаимодействия на регио нальном уровне выступают акты, направленные на создание стимулов, развиваю щих общественные инициативы и общественную активность гражданских органи заций. В результате отбора было выявлено 82 документа регионального уровня, ко торые можно отнести к этой группе (см. табл. 17). Нормативные правовые акты, на правленные на стимулирование деятельности и развития были приняты в 35 субъ ектах РФ, что составляет 67 % регионов, включенных в исследование.

Меры, стимулирующие развитие общественной активности, не одинаковы в различных регионах, но в основном их можно сгруппировать следующим образом:

Нормативные правовые акты по формам стимулирования Группы НПА по формам стимулирования Количество НПА 1.1. Первый этап – систематизация правового поля Наибольшее количество документов (23 документа, что составляет 55%) предпо лагает государственную поддержку разных видов организаций, работающих с деть ми и молодежью (см. табл. 18). Также обращает на себя внимание тот факт, что толь ко 19 документов из 42 по поддержке приняты в форме законов субъектов РФ.

Адресаты государственной поддержки в субъектах РФ Благотворительность создает возможности привлечения средств благотворите лей к реализации проектов гражданских организаций и финансированию их дея тельности, поэтому наличие форм государственного стимулирования развития бла готворительности отнесено к группе актов, стимулирующих развитие гражданских организаций и общественных инициатив. Законы о благотворительности выявлены в десяти субъектах РФ8:

1. Волгоградская область 2. Воронежская область 3. Еврейская автономная область 4. Кабардино Балкарская Республика 5. Липецкая область 6. Республика Саха (Якутия) 7. Самарская область 8. Саратовская область 9. Сахалинская область 10. Хабаровский край Еще три документа приняты в форме других нормативных правовых актов. В то же время принятие закона о благотворительности еще не означает, к сожалению, что она начинает развиваться в данном субъекте РФ, так как большинство законов не содержит действенных стимулов для развития благотворительности.

В семи субъектах РФ были приняты целевые программы, направленные на раз витие гражданского общества. Принятие программы позволяет осуществлять про ектную деятельность, направленную на получение запланированных результатов, что говорит о стремлении данных регионов решать задачу развития гражданского общества комплексно.

_ 8 В целом по стране в 36 субъектах РФ в то или иное время были приняты и действовали законы о благотво рительности. 16 из них на настоящий момент отменены (в т.ч. в 2006 г. были отменены законы в Кабар дино Балкарской Республике, Саратовской области и Хабаровском крае), а двадцать продолжают дейст вовать. Помимо регионов, участвовавших в исследовании, законы о благотворительности в настоящее время действуют в следующих регионах: Вологодская, Ивановская, Калининградская, Липецкая, Ниже городская, Омская и Пензенская области, Пермский край, Республика Тыва и Таймырский (Долгано Не нецкий) автономный округ (прим. ред.).

Государственные целевые программы развития Амурская область Поддержка общественных инициатив на 2003–2005 гг.. Липецкая область Развитие гражданского общества (2005–2007 гг.) Костромская область Саратовская Развитие институтов гражданского общества в область Краснодарский Краевая целевая программа государственной край поддержки некоммерческих организаций на 2006 год Магаданская О финансовой поддержке общественных объединений в Новгородская Развитие гражданского общества на территории Такие эффективные инструменты стимулирования деятельности гражданских организаций, как гранты, конкурсы, льготы, слабо представлены в правовом поле.

Возможно, потому, что они входят как части в более широкие документы (законы о взаимодействии, нормативные правовые акты о поддержке).

Интересный подход к грантовой поддержке продемонстрирован в Якутии. Вы явлены два постановления Правительства Республики Саха (Якутия):

1. Постановление Правительства РС(Я) от 27.02.2003 № 101 «Об утверждении грантов Правительства Республики Саха (Якутия) женским общественным органи зациям»;

2. Постановление Правительства РС(Я) от 24.11.2005 № 644 «Об учреждении грантов Правительства Республики Саха (Якутия) общественным организациям от цов и мужчин».

Получается, что в Якутии грантовая поддержка связана с гендерным подходом к деятельности некоммерческих организаций.

Также редкой формой остается и социальный заказ10 как возможность финанси рования деятельности некоммерческих организаций при их участии в решении со циальных проблем территорий. Такие документы зафиксированы экспертами толь ко в Кабардино Балкарской Республике, Астраханской и Тамбовской областях.

Следует отметить в основном положительную динамику в принятии докумен тов, направленных на стимулирование развития институтов гражданского общества (см. диаграмму 2).

_ 9 Областная целевая программа «Развитие институтов гражданского общества в Саратовской области» на 2006–2007 годы» была утверждена Постановлением Саратовской областной Думы от 14 декабря 2005 г. № 1914. Через год ее статус в качестве действующей областной целевой программы был подтвержден законом Саратовской области от 29.12.2006 № 152 ЗСО «Об областных целевых программах» (прим. ред.).

10 С точки зрения правового регулирования социальный заказ является одной из самых сложных форм взаимодействия власти и НКО. Специальные законы о социальном заказе в настоящее сремя действуют только в Тамбовской и Калужской областях. В Пермской, Нижегородской и Тюменской областях аналогичные законы были отменены. В Республиках Саха (Якутия) и Северная Осетия – Алания уже одобренные парламентами законы о социальном заказе были отклонены главами регионов. Возможно, в связи с этим ряд регионов и муниципальных образований (Оренбургская, Псковская, Свердловская области, города Владимир, Санкт Петербург, Магнитогорск и др.) пошли по пути регулирования отношений, связанных в размещением социального заказа, подзаконными нормативными правовыми актами (прим. ред.) 1.1. Первый этап – систематизация правового поля Количество принятых актов по стимулированию развития гражданского общества по годам В субъектах РФ не только принимается большее число актов, направленных на стимулирование гражданских институтов и общественной активности в различных формах, но и растет их ресурсная составляющая (например, через принятие целевых программ). Органы государственной власти в регионах начинают понимать, что успешное привлечение гражданских институтов к решению социальных проблем территорий требует предоставления гражданским организациям возможностей обеспечения своей деятельности как через развитие благотворительности, так и на базе бюджетных ресурсов регионов.

1.1.3. Анализ нормативных правовых актов муниципального уровня. Пра вовые условия на муниципальном уровне частично повторяют ситуацию на регио нальном уровне, но и имеют свою специфику. В этом смысле, очень показательно распределение актов по направлениям регламентации (см. табл. 20).

Количество актов муниципальных образований по направлениям анализа участие населения в деятельности органов власти стимулирование развития гражданского общества Так же, как и на региональном уровне, незначительным является число актов, регламентирующих процедуры прямой демократии. На муниципальном уроне воз можности принятия собственных норм права в этой области ничтожно малы, так как основные полномочия в этой сфере федеральный законодатель оставил за собой и за субъектами РФ.

Зато правовое регулирование форм участия населения в осуществлении мест ного самоуправления не только возможно, но и прямо предписано V главой феде рального закона от 06.10.2003 №131 ФЗ «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В связи с этим более половины всех актов муниципального уровня посвящены регламента ции участия населения в местном самоуправлении. Активизация гражданского участия в деятельности органов власти абсолютно органична для местного само управления, так как местное самоуправление и представляет собой самостоятель ную деятельность населения и органов местного самоуправления по решению во просов местного значения. Только на местном уровне возможно непосредственное взаимодействие граждан и органов власти, не требующее делегирования своего представительства, поэтому формирование правовых условий для участия граждан в местном самоуправлении должно обеспечивать возможности для гражданского участия.

Так же, как и на региональном уровне, значительное число актов (26,5%) связа но с институционализаций взаимодействия органов местного самоуправления и общественности. Значительное количество актов, отобранных на первом этапе, показывают распространенность общественного участия в решении различных за дач местного самоуправления (графа «другое» – 15,6%). Существуют и попытки стимулирования общественной активности (7% актов) через принятие решений, создающих лучшие возможности для деятельности гражданских организаций.

Нормативные правовые акты муниципалитетов, представленные в этом иссле довании, существуют как примеры решений отдельных муниципальных образо ваний, так как по объективным причинам (они указанны выше) было невозмож но получить доступ ко всему массиву нормативных правовых актов всех муни ципальных образований по регионам, включенным в анализ. Следовательно, по анализу представленных актов нельзя судить о состоянии нормативно правового регулирования процесса взаимодействия на муниципальном уровне, а можно вы делять только определенные закономерности в рамках анализа полученных мате риалов.

Регламентация участия населения в осуществлении местного самоуправления, как уже говорилось, предписана муниципалитетам ФЗ «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации», который привел ми нимальный перечень форм участия населения в местном самоуправлении, которые должны быть отрегулированы нормативными правовыми актами местного уровня (Устав, решения представительного органа). В связи с этим в каждом муниципаль ном образовании должен был быть принят пакет нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию прав граждан на участие в местном самоуправлении.

Таким образом, массив таких актов должен был быть просто огромен, так как коли чество муниципальных образований в каждом субъекте РФ может насчитывать сот ни. То, что в результате отбора на первом этапе выявлено только 506 таких актов в 52 субъектах РФ (даже с учетом описанных проблем с доступом к информации о му ниципальных правовых актах), говорит о том, что не все муниципальные образова ния реализовали предписание ФЗ «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации»).

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставил открытым перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, оставив муниципальным образованиям право расширять перечень этих норм на основе сложившейся практики и представлений. В табл. показана получившаяся картина с распределением актов по формам участия насе ления в местном самоуправлении.

1.1. Первый этап – систематизация правового поля Количество актов муниципального уровня по формам участия населения в осуществлении местного самоуправления Формы, предписанные ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Как видно из таблицы, самое большое количество актов относится к такой форме, как публичные слушания. Это понятно, так как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязал органы местного самоуправления проводить публичные слушания при принятии ключе вых решений (устав, бюджет, программы развития и пр.). А провести обязательные публичные слушания возможно только при наличии нормативного правового ак та, регламентирующего процедуры организации и проведения публичных слуша ний.

Другие же формы участия населения в местном самоуправлении не включены столь плотно в процедуры деятельности органов местного самоуправления, поэто му и количество актов по ним значительно меньше (часто их принятие откладыва ется «на потом»).

Говоря о содержании нормативных актов по данному направлению, следует от метить высокий уровень заимствований, когда содержание актов разных муници пальных образований полностью совпадает. Это понятно, так как большинство му ниципалитетов принимали акты, основываясь на чужом, а не на собственном опы те организации подобной деятельности, так как опыта такого раньше просто не бы ло. При этом сроки принятия документов были сжатые, а задач перед органами ме стного самоуправления в процессе реализации ФЗ №131 стояло много. В дальней шем, по мере формирования реальной практики участия населения в осуществле нии местного самоуправления, следует ожидать появления большего своеобразия в нормативном правовом поле, которое будет отражать специфику конкретных тер риторий.

Рассматривая нормативные правовые акты, не относящиеся прямо к направле ниям формирования БЛП, но в той или иной степени предусматривающие обще ственное участие в деятельности органов местного самоуправления (к таким отно сятся 143 документа, отобранных на первом этапе), можно заметить, что круг вопросов достаточно широк (см. табл. 22).

Вопросы деятельности органов местного самоуправления Наибольший интерес для БЛП представляют муниципальные правовые акты двух категорий:

акты, институционализирующие взаимодействие органов местного самоуправ ления и гражданских организаций;

акты, стимулирующие развитие гражданских организаций и общественных инициатив.

Акты, институционализирующие взаимодействие органов местного самоуправле ния и гражданских организаций. Рассматривая содержание документов, относимых к 1.1. Первый этап – систематизация правового поля этой группе (табл. 23) можно отметить, что, так же как и для региональных органов власти, основной формой работы с общественностью являются совещательные ор ганы (85% документов).

Основную активность в выстраивании взаимодействия с общественностью в му ниципальных образованиях, так же как и на региональном уровне, проявляют орга ны исполнительной власти, что показано в табл. 24.

Соотношение актов, принятых представительными и исполнительными органами муниципальных образований по вопросам институционализации взаимодействия Главу муниципального образования трудно уверенно отнести к исполнительной власти, так как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает несколько моделей организации органов власти на местном уровне, в том числе имеется возможность вхождения главы му ниципального образования в состав представительного органа. Выбор модели яв ляется самостоятельным решением представительного органа местного самоуправ ления при принятии устава муниципального образования. В практике чаще всего выбирается модель, когда глава муниципального образования руководит админис трацией (исполнительным органом), так как эта модель является наиболее при вычной и отражает сложившийся дисбаланс властей. Тем не менее сохраняется воз можность и другого решения, что не позволяет отнести нормативные правовые ак ты всех глав муниципальных образований к документам исполнительного органа власти.

Совещательные органы (в основном в форме советов) создаются на муници пальном уровне при всех органах власти (см.табл. 25), но на местном уровне значи тельно большую (по сравнению с региональным уровнем) активность в этом вопро се проявляет представительная власть. Депутаты представительных органов в муни ципальных образованиях, как правило, значительно ближе к своим избирателям и общественности, особенно в небольших по количеству населения муниципальных образованиях. Вопросы, которые рассматривают депутаты, также более понятны большинству граждан. Кроме того, так как основная масса депутатов работает на общественных началах, то у них возникает потребность в консультациях с общест венностью, что и проявляется в создании консультативных органов.

Муниципальные нормативные правовые акты по совещательным органам при органах местного самоуправления (МСУ) представительный орган муниципального образования Достаточно большая часть советов создается без конкретной тематической при вязки, просто как общественный (совещательный/консультационный/координа ционный и пр.) совет при каком то органе местного самоуправления. Нормативные правовые акты по таким советам в табл. 26 определены как «общие вопросы». Боль шая часть советов является тематическими, при этом в таблицу вошли только наи более часто встречающиеся тематики деятельности советов, так как общий перечень значительно шире.

Если приводить примеры неожиданных или загадочных советов, то можно на звать постановление главы муниципального образования «Город Пущино» Москов 1.1. Первый этап – систематизация правового поля ской области от 25.02.2003 № 66 п «Об отделении общественной палаты при губер наторе Московской области»11 или Распоряжение главы города Воронежа от 14.09.2004 № 700 р «О чрезвычайном общественном совете».

Неожиданным результатом исследования стало достаточно большое число об щественных палат/парламентов на муниципальном уровне. Нормативных актов о создании таких органов обнаружено 13 (см. табл. 27), при этом больше половины общественных палат создано при представительных органах (7).

Муниципальные образования, создавшие общественные палаты Другие формы институционализации взаимодействия носят единичный харак тер, они практически не содержат регламентации деятельности органов местного самоуправления, что является общей проблемой для муниципальных нормативных правовых актов.

Акты, стимулирующие развитие гражданских организаций и общественных иници атив. На первом этапе формирования БЛП было обнаружено 74 нормативных пра вовых акта муниципального уровня, которые можно отнести к данному направле нию, что составляет всего 7,5% из общего количества документов муниципального уровня, следовательно, меры, направленные на стимулирование развития граждан ских организаций, не являются широко распространенной практикой на муници пальном уровне. При этом формы стимулирования достаточно разнообразны и представлены в табл. 28.

_ 11 Данный нормативный правовой акт утратил силу в связи с принятием постановления главы городского округа Пущино Московской области от 18 января 2006 г. № 17 п «Об общественной палате города Пущино», в соответствии с которым решено образовать в городе Пущино самостоятельную общественную палату (прим. ред.).

Нормативные правовые акты, стимулирующие развитие гражданских организаций и общественных инициатив Как видно из таблицы, наиболее распространенными формами стимулирования являются муниципальный грант, конкурсы и поддержка (в том числе и финансо вая). Другие формы являются хоть и редкими, но достаточно оригинальными, что создает набор методов, которые могут использоваться муниципальными образова ниями при решении задачи создания благоприятных условий для деятельности гражданских организаций и их активности в решении задач муниципальных обра зований.

Интересным опытом является принятие в последние годы (2005–2006 гг.) муни ципальных целевых программ в этой сфере (см. табл. 29).

1.1. Первый этап – систематизация правового поля Практика принятия муниципальных программ является весьма показательным примером осознания значимости развития гражданских институтов для становле ния системы местного самоуправления. Местное самоуправление это уровень «кор ней травы», где формируются как первый уровень публичной власти, так и граждан ские организации и где взаимодействие и сотрудничество между ними способно обеспечить эффективное развитие как институтов гражданского общества, так и си стемы публичной власти. Исторической задачей местного самоуправления можно считать преодоление разрыва между органами власти и обществом через развитие самоорганизации в сообществе и через его активно привлечение к процессу приня тия решений на местном уровне.