«Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО) ПРОГРАММА НУЛЕВОЙ ГОЛОД ОПЫТ БРАЗИЛИИ Координаторы: Жозе Грациану да Силва Мауру Эдуарду Дель Гросси Каю Галван де Франча ПРОГРАММА НУЛЕВОЙ ...»

Координаторы:

Жозе Грациану да Силва

Мауру Эдуарду дель ГроССи

Каю Галван де Франча

Продовольственная и сельскохозяйственная организация

Объединенных Наций (ФАО)

ПРОГРАММА

НУЛЕВОЙ

ГОЛОД

ОПЫТ БРАЗИЛИИ

Координаторы:

Жозе Грациану да Силва

Мауру Эдуарду Дель Гросси

Каю Галван де Франча

ПРОГРАММА

НУЛЕВОЙ

ГОЛОД

ОПЫТ БРАЗИЛИИ

Министерство сельского развития Бразилиа, 2013 ДИЛМА ВАНА РОУССЕФФ NEAD Специальная серия 13 Президент Республики

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО

АФОНСУ ФЛОРЕНСИ РАЗВИТИЯ (MDA)

Государственный министр www.mda.gov.br сельского развития

NUCLEO DE ESTUDOS AGRARIOS E

МАРСИА ДА СИЛВА КУАДРАДУ

DESENVOLVIMENTO RURAL (NEAD)

Заместитель министра сельского

ЦЕНТР АГРАРНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

развития

И РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ

СЕЛСУ ЛАСЕРДА ТЕРРИТОРИЙ (NEAD)

Президент Национального SBN, Quadra 2, Ediflcio Sarkis института колонизации и аграрных Bloco D - loja 10 - sala S реформ Cep: 70.040- Brasllia/DF

ЛАУДЕМИР АНДРЕ МЮЛЛЕР

Тел.: + 55 61 2020- Секретарь по вопросам семейных www.nead.gov.br фермерских хозяйств

ЖЕРОНИМО РОДРИГЕЗ СОУЗА ГРАФИЧЕСКИЙ ДИЗАЙН, ОБЛОЖКА

Секретарь по вопросам И МАКЕТ территориального развития Каку Бису

АДЕМАР ЛОПИШ ДЕ АЛМЕЙДА

Секретарь по вопросам реорганизации сельского хозяйства

ЖОАКИН КАЛЕЙРУШ СОРИАНУ

Директор Центра аграрных исследований и развития сельских территорий

ЖУАН ГИЛЬЕРМИ ВОГАДУ

АБРАХАН

Советник Центра аграрных исследований и развития сельских территорий Используемые обозначения и представление материала в настоящем информационном продукте не означают выражения какого-либо мнения со стороны Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций относительно правового статуса или уровня развития той или иной страны, территории, города или района, или их властей, или относительно делимитации их границ или рубежей. Упоминание конкретных компаний или продуктов определенных производителей, независимо от того, запатентованы они или нет, не означает, что ФАО одобряет или рекомендует их, отдавая им предпочтение перед другими компаниями или продуктами аналогичного характера, которые в тексте не упоминаются.

Мнения, выраженные в настоящем информационном продукте, являются мнениями автора (авторов) и не обязательно отражают точку зрения или политику ФАО.

FAO ISBN 978 92 5 © ФАО, 2013 (издание на русском языке) © Министерство сельского развития Бразилии, 2010 (издание на португальском языке) Содержание

ПРЕДИСЛОВИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ К ПОРТУГАЛЬСКОМУ ИЗДАНИЮ

1. ПРОЕКТ «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО РАЗРАБОТКЕ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ

ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПИТАНИЯ

ДЛЯ БРАЗИЛИИ

2. ОТВЕТ КРИТИКАМ ПРОГРАММЫ «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Жозе Грациану да Силва, Вальтер Белик, Майя Такаги 3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРОГРАММЫ «НУЛЕВОЙ ГОЛОД» В 2003 Г.

Майя Такаги 4. НУЛЕВОЙ ГОЛОД

ПРОЕКТ, СТАВШИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СТРАТЕГИЕЙ

Адриана Вейга Аранья

5. МОБИЛИЗАЦИЯ КОММЕРЧЕСКИХ КОМПАНИЙ

НА БОРЬБУ С ГОЛОДОМ

Вальтер Белик 6. ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

Региональное отделение ФАО для Латинской Америки и Карибского бассейна

7. ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ

АДЕКВАТНОГО ПИТАНИЯ И ПРОГРАММЫ

ДЕНЕЖНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

Майя Такаги

8. СЕМЕЙНЫЕ ФЕРМЕРСКИЕ ХОЗЯЙСТВА И ПРОГРАММЫ

ГАРАНТИРОВАННЫХ ЦЕН В БРАЗИЛИИ

ПРОГРАММА ПРЯМЫХ ЗАКУПОК ПРОДОВОЛЬСТВИЯ (PAA)

Адонирам Саншес Пераси, Жилсон Алсеу Биттенкурт

9. ТЕРРИТОРИИ ГРАЖДАНСТВА: ИННОВАЦИЯ НА ОСНОВЕ

РЕЗУЛЬТАТОВ ПРОГРАММЫ «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Каю Галван ди Франча, Жоакин Сориану

10. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРОГРАММЕ «НУЛЕВОЙ

ГОЛОД», ОПЫТ CONSEA Франсишку Менезеш

11. УЧАСТИЕ CONSEA В РАЗРАБОТКЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

И ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ И ПИТАНИЯ

Ренату С. Малуф

12. НОВЫЕ И СТАРЫЕ ВЫЗОВЫ НА ПУТИ К ДОСТИЖЕНИЮ

ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В XXI ВЕКЕ

Майя Такаги, Жозе Грациану да Силва

13. СОКРАЩЕНИЕ МАСШТАБОВ БЕДНОСТИ:

С 44 МЛН ДО 29,6 МЛН ЧЕЛОВЕК Мауро Эдуардо Дель Гросси

14. РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ПОЛИТИКИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ В ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКЕ

Жозе Грациану да Силва, Вальтер Белик, Майя Такаги

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Даже сейчас, в XXI веке, в мире все еще насчитывается около 850 млн человек, страдающих от недостаточного питания. Голод был бичом человечества на протяжении всей его истории, однако нельзя примириться с тем, что и сегодня, несмотря на наличие современных средств производства продовольствия, так много людей не имеют возможности нормально питаться.

Будучи убежденным, что голод можно и нужно искоренить, Президент Лула принял четкое политическое решение и приступил в 2003 году к реализации проекта «Нулевой голод», который позволил мобилизовать усилия самых разных государственных и частных структур для достижения общей цели: обеспечить продовольственную безопасность, избавив тем самым от страданий тысячи бразильцев.

Эта книга рассказывает о Программе «Нулевой голод» – о том, как она разрабатывалась и осуществлялась, о тех инструментах, которые сообща были использованы обществом, о стратегической роли семейных фермерских хозяйств в этом процессе и о некоторых его результатах. И что особенно важно – в книге содержатся ценные рекомендации для стран, которые сейчас серьезно изучают этот вопрос.

Представляя это новое издание, Министерство сельского развития стремится расширить дискуссию и вовлечь в нее новую аудиторию. Мы надеемся, что эта книга окажется полезной для всех, кто мечтает о мире без голода.

Жилберту Жозе Варгас Спиер (Пепе Варгас) Государственный министр сельского развития Предисловие к португальскому в нашей стране смогут ежедневно получать полноценное трехразовое питание и не зависеть при этом от подачек и пожертвований. Бразилия не может больше мириться с таким неравенством. Необходимо объявить войну голоду, нищете и социальному отчуждению. И эта наша война не Сегодня международное сообщество равняется на Бразилию, когда речь заходит о мерах по обеспечению продовольственной безопасности, сельскому развитию и искоренению нищеты. Тому есть три причины. Первая – это то, что искоренение голода и борьба с нищетой стали важнейшими целями внутренней политики. Тот факт, что эти цели стали также важнейшими компонентами макроэкономической политики Бразилии – вторая причина. И наконец, третья причина заключается в том, что национальная политика в области продовольственной безопасности и питания и соответствующая система были разработаны и сформировались на новой правовой и институциональной основе с применением нового набора мер государственной политики.

Результаты показывают, что эти направления были выбраны верно. Страна смогла первой достичь одной из Целей развития тысячелетия, поставленных Организацией Объединенных Наций: вдвое сократить масштабы крайней нищеты за период с 1990 по 2015 год, причем сделала это на десять лет раньше установленного срока. Меры по сокращению масштабов нищеты и неравенства по-прежнему осуществляются высокими темпами. В сельской местности масштабы нищеты и неравенства удалось сократить более заметно, чем в городах и столице.

Доход сельских фермерских хозяйств вырос за период с 2003 по 2009 год на 33%, что превысило средний показатель по стране, который составил 13%. И важнейшим аспектом такого прогресса стало то, что достигнут он был главным образом за счет роста трудовых доходов, благодаря принятию новых мер, призванных гарантировать право на землю, обеспечить гендерное равенство и поддержать семейные фермерские хозяйства.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Синергетическим эффектом этих мер, в том числе мер по укреплению экономической стабильности и стимулированию роста, увеличению минимальной заработной платы, расширению доступа к системе социального обеспечения, особенно к социальным пособиям, а также универсальных мер социальной политики, в частности Программы «Семейный кошелек», объясняются те позитивные результаты, которые были достигнуты в сельских районах. Этот набор мер открыл новые возможности трудоустройства и получения дохода, что в свою очередь дало новый импульс процессу развития при более справедливом распределении доходов.

Эти позитивные результаты отражают совокупный эффект политических и социальных мер, принятых в Бразилии в процессе ее возвращения к демократии. Включение в 1988 году в Федеральную конституцию новых социальных прав, создание в 1993 году Совета по вопросам продовольственной безопасности и питания, проведение в 1994 году 1-й Национальной конференции по продовольственной безопасности, а в последующие годы «Акции граждан против голода и нищеты, за жизнь»

– все это позволило привлечь внимание к проблеме продовольственной безопасности и мобилизовать общество на ее решение. Таким образом была подтверждена историческая связь с интеллектуальной и общественной деятельностью Жозуэ де Кастро, который еще в 1946 году написал в своей книге «География голода»: «Голод и войны не подчиняются никаким законам природы, поскольку по сути своей они порождены человеком».

Когда в октябре 2001 года тогдашний кандидат на пост президента Луис Инасиу Лула да Силва официально представил через Институт гражданского общества проект «Нулевой голод» – предложения по политике продовольственной безопасности для Бразилии», это свидетельствовало об актуальности данной темы, и потому она была включена в программу работы Партии трудящихся. Речь шла не о том, чтобы начать обсуждение данной темы, а о том, чтобы сделать ее одной из приоритетных национальных задач, которая должна решаться с помощью хорошо спланированных и решительных мер государства, поддерживаемых участием общества.

После победы Лулы на президентских выборах в 2003 году проект «Нулевой голод» стал главной государственной стратегией, определяющей социально-экономическую политику в Бразилии. Это положило начало изменению курса, выразившемуся в отказе от противопоставления мер экономической и социальной политики и в сочетании структурных мер с компенсационными мерами чрезвычайного характера для борьбы с голодом и нищетой. Новая дифференцированная политика стала проводиться в отношении семейных фермерских хозяйств, были сформированы законодательные основы национальной политики продовольственной безопасности.

Стремление активизировать региональную интеграцию, сотрудничество в формате Юг-Юг, а также обновление международной повестки дня обусловили активное участие Бразилии в различных международных инициативах: «Латинская Америка без голода – 2025», Бразильско-Африканский диалог по вопросам продовольственной безопасности и сельского развития, реформирование Комитета по всемирной продовольственной безопасности Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) – и перечень этот далеко не полон.

В эту книгу включены некоторые основополагающие документы, позволяющие понять тот опыт, который был приобретен в ходе осуществления в Бразилии Программы «Нулевой голод» на разных стадиях ее восьмилетней реализации. Документальный материал сопровождается размышлениями относительно различных аспектов этой программы.

В первой главе приводится первоначальное предложение по Программе «Нулевой голод», сформулированное в 2001 году, – это позволит показать основные элементы, которые были предложены для ее разработки. После запуска проекта он подвергался критике сторонниками различных взглядов, в результате чего координаторы Программы подготовили в 2002 году документ под названием «Ответ на критику».

В 2003 году, после того как состоялась инаугурация Президента Лулы, предложению по Программе «Нулевой голод» был дан ход. Ответственность за координацию Программы была возложена на Чрезвычайное министерство продовольственной безопасности и борьбы с голодом; в этот период была проведена огромная законотворческая работа по созданию инструментария для реализации политики продовольственной безопасности. В числе основных инициатив, предпринятых с этой целью, можно назвать такие, как Программа «Продовольственная карта», призванная помочь семьям приобретать продовольствие, и Программа прямых закупок продовольствия, представляющая собой механизм закупки для государственных нужд продовольствия, производимого семейными фермерскими хозяйствами. Эти и другие инициативы будут подробно описаны в третьей главе.

Начиная с 2004 года все ведомства федеральной администрации, отвечающие за реализацию этих программ, были реорганизованы с целью расширения сферы действия Программы «Нулевой голод». Особо следует упомянуть интеграцию инициативы «Продовольственная карта» и Программы «Семейный кошелек», что позволило объединить все государственные денежные перечисления семьям, страдающим от отсутствия продовольственной безопасности. Успехи осуществления различных мер в ходе выполнения Программы «Нулевой голод» в период до 2010 года будут описаны в четвертой главе.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Реализация Программы в 2003 году позволила, кроме того, мобилизовать различные слои общества. В пятой главе описан опыт мобилизации предпринимателей для поддержки Программы «Нулевой голод».

В 2006 году – в заключительный год первого срока правления Президента Лулы – ФАО провела оценку Программы «Нулевой голод». Этот анализ, выявивший преимущества проекта и возникающие в ходе его реализации проблемы, будет представлен в шестой главе. Тогда же вышло несколько академических публикаций по этой теме, и в седьмой главе мы расскажем о дискуссии, касающейся взаимосвязей между политикой продовольственной безопасности и питания и программами денежных трансфертов.

На начальных стадиях разработки Программы «Нулевой голод»

важную роль сыграли семейные фермерские хозяйства благодаря их способности реагировать на меры государственной политики. Опыт реализации Программы прямых закупок продовольствия (РАА), одной из главных мер дифференцированной сельскохозяйственной политики, подробно описывается в восьмой главе.

В 2008 году для дальнейшей интеграции мер государственной политики, предназначенных для беднейших территорий Бразилии, и обеспечения эффективности этих мер была начата Программа «Территории гражданства». О подготовке Программы и ее реализации рассказывается в девятой главе.

Участие гражданского общества всегда было ключевым элементом Программы «Нулевой голод», поэтому в двух последующих главах излагаются меры, принятые Национальным советом по вопросам продовольственной безопасности и питания – CONSEA.

По завершении восьмилетнего срока правления президента Лулы была проведена оценка достижений и проблем, которые предстояло решить для обеспечения продовольственной безопасности, а также результатов, достигнутых с момента представления первых предложений по Программе.

Об этом будет рассказано в главах 12 и 13. Последняя глава настоящего издания содержит ряд предложений по разработке и реализации политики продовольственной безопасности, основанных на опыте Бразилии.

Эта книга посвящена всем тем, кто верит, что равенство и солидарность являются универсальными современными ценностями; тем, кто твердо убежден, что мир можно изменить.

Надеюсь, что книга вам понравится!

Государственный министр сельского развития (2006–2010) ПредЛожение По разрабоТКе ПоЛиТиКи В обЛаСТи ПродоВоЛьСТВенноЙ безоПаСноСТи и ПиТания От имени Института гражданского общества я с большим удовольствием выношу на общественное обсуждение проект «Нулевой голод» – предложение по разработке политики продовольственной безопасности для Бразилии1. Этот проект представляет собой итог годовой работы, к которой были привлечены многочисленные партнеры, в частности представители НПО, научно-исследовательских институтов, профсоюзов, общественных организаций и движений, а также эксперты по вопросам продовольственной безопасности из всех регионов Бразилии.

Право на качественное питание является неотъемлемым правом всех граждан, и государство обязано создать надлежащие условия для того, чтобы население Бразилии могло воспользоваться этим правом. Это предложение рассчитано на весьма широкую аудиторию: 9,3 млн беднейших семей (или 44 млн человек), зарабатывающих менее одного доллара в день.

Эта тяжелейшая ситуация еще больше усугубилась в последние годы в связи с ростом безработицы и увеличением расходов беднейших семей на цели, не связанные с питанием (жилье, транспорт, медицинское обслуживание, образование). По данным исследования, проведенного EMBRAPA (Бразильская корпорация сельскохозяйственных исследований), наши фермеры располагают потенциалом, достаточным для производства всего продовольствия, которое необходимо нашему населению.

Голод в Бразилии обусловлен не нехваткой продовольствия, а отсутствием денег в карманах трудящихся, для того чтобы его приобрести.

Задача искоренения голода и обеспечения права на качественное питание не должна сводиться лишь к предложениям правительства, даже если к ее решению эффективно привлекаются все отраслевые ведомства на уровне федерации, штатов и муниципий. Важнейшим фактором явОригинал статьи размещен на сайте, открытом Институтом гражданского общества в октябре 2001 года.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

ляется вовлечение в эту борьбу организованного гражданского общества:

профсоюзов, общественных организаций, НПО, университетов, школ, церквей различных конфессий, организаций предпринимателей.

Обеспечение продовольственной безопасности дает толчок подлинной революции, которая способствует не только социально-экономическим преобразованиям, но и глубоким изменениям политической системы. Во многих регионах Бразилии нищета сохраняется еще и потому, что консервативным элитам, правившим этой страной в течение столетий, так было легче оставаться у власти.

В данной публикации мы хотели бы четко обозначить, что ключевым элементом проекта «Нулевой голод» является надлежащее сочетание так называемых мер структурной политики – призванных, помимо прочего, обеспечить более справедливое распределение доходов, стимулировать производство, создавать новые рабочие места, дать импульс аграрной реформе, – с мерами чрезвычайного характера, которые зачастую называют компенсационными. Если ограничиться лишь последними мерами, а структурная политика при этом будет продолжать генерировать безработицу, концентрировать доходы и увеличивать масштабы нищеты, как это происходит сегодня в Бразилии, – то это приведет к разбазариванию ресурсов и разочарованию общества, а сама проблема останется неразрешимой.

Недопустимо и обратное. Придание первостепенного значения глубоким структурным преобразованиям в ущерб непосредственным мерам борьбы с голодом означало бы отказ от солидарности, являющейся императивным долгом всех граждан в отношении миллионов бразильцев, которые обречены на социальное отчуждение и не в состоянии сегодня прокормить себя. Могут потребоваться годы или даже десятилетия для того, чтобы меры структурной политики дали ожидаемые результаты. А голод продолжает убивать людей каждый день или ведет к расколу в семье и обществе, порождает болезни, отчаяние и рост насилия.

Вот почему в проекте «Нулевой голод», который представляет собой, по сути, начинание для всего общества и может поэтому осуществляться обладателями политических мандатов, принадлежащими к любым партиям, сделана попытка сочетать меры, относящиеся к двум этим категориям. Однако, вне всяких сомнений, наиболее пристальное внимание мы обратили на систематизацию мер, которые могут быть реализованы немедленно, не теряя при этом из поля зрения глубокие преобразования, необходимые для построения новой Бразилии, и не считая их чем-то менее важным. Поставлена задача построить полностью функциональную и перспективную Бразилию, где демократия главенствует в социальноПроект «нулевоЙ голод»:Предложение По разработке Политики экономической сфере, справедливость – это цель для всех и каждого, а солидарность является общей нормой сосуществования.

Данное предложение призвано инициировать процесс постоянных консультаций, совершенствования и конкретных мер для нашей страны, с тем чтобы обеспечить элементарное право на качественное питание для всех ее граждан. Мы сознаем, что проект «Нулевой голод» еще может быть доработан и улучшен. Так, например, нам следует проработать практические аспекты различных мер, которые предлагается реализовать на разном уровне.

Главное здесь – определить постоянные механизмы вовлечения всего гражданского общества в широкий процесс мобилизации, который позволит обеспечить здоровое питание для всех наших граждан. Мы призываем всех неустанно трудиться, чтобы искоренить в нашей стране голод, и пусть это будет нашей мечтой и задачей всей нашей жизни.

Луис Инасиу Лула да Силва Институт гражданского общества, октябрь 2001 года Проект «Нулевой голод» является результатом года работы с участием экспертов, представителей НПО, научно-исследовательских институтов, общественных организаций и движений, занимающихся вопросами продовольственной безопасности, из всех регионов Бразилии, которых собрал вместе Институт гражданского общества с целью подготовки предложения по разработке политики продовольственной безопасности.

В нашей стране по крайней мере 9,3 млн семей – 44 млн человек – зарабатывают менее одного доллара в день. Так определил Всемирный банк черту бедности на основе дохода на душу населения бедняков, проживающих в наиболее обездоленных странах Африки. Беднейшие бразильские семьи проживают в малых и средних населенных пунктах сельских регионов (4,3 млн семей, или 20 млн человек) или в крупных городских агломерациях (2 млн семей, или 9 млн человек). От нищеты все еще страдают почти 3 млн семей в сельских районах (15 млн человек).

Даже в юго-западном, наиболее развитом регионе Бразилии, проживает огромное число бедняков (2,6 млн семей, или 11,5 млн человек). Усугубляет ситуацию то, что рост нищеты наблюдается именно в крупных городах, в частности в Сан-Пауло, где сосредоточена большая часть богатства страны.

Из этого можно сделать вывод, что нищета – это не какая-то скоротечная, случайная проблема, а результат применения некой извращенной модели развития, основанной на очень низкой заработной плате, что ведет к нарастанию концентрации доходов и к безработице. К сожалению, в последние годы ситуация еще более ухудшилась в результате роста безработицы, а также в связи с тем, что беднейшим семьям приходится больше тратить на еду в ущерб другим жизненным нуждам (жилье, транспорт, медицинская помощь, образование).

Проект «Нулевой голод» основан на признании того, что все люди должны иметь доступ к качественному продовольствию в объеме, достаточном для того, чтобы ежедневно удовлетворять свои основные потребности в пище и жить здоровой, достойной жизнью. Обеспечение этого праПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

ва является предварительным условием наличия гражданского общества, а также того, чтобы страна считалась цивилизованной. Право на пищу является одним из неотъемлемых элементов всех других гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав. Его признание означает, что государство должно обеспечить доступ к качественному продовольствию в достаточных объемах для граждан на основе постоянной политики продовольственной безопасности. Для практического осуществления такой политики исключительно важно мобилизовать граждан на всех уровнях, с тем чтобы наряду с политическими решениями властных структур было обеспечено реальное участие всего общества.

Зачатки национальной политики продовольственной безопасности, появившиеся в Бразилии при администрации Итамара Франку (1993– 1994), были основаны на предложении, представленном за два года до этого, в 1991 году, Партией трудящихся. Начатая в 1993 году «Акция граждан против голода и нищеты, за жизнь» стала предтечей гораздо более широкого социального движения во главе с социологом Хербертом де Соуза, в результате чего были созданы тысячи действующих на принципах солидарности комитетов борьбы с голодом. Такая мобилизация оказалась весьма полезной для правительства в плане легитимности, вдохнув жизнь в недавно созданный Национальный совет по вопросам продовольственной безопасности и питания (CONSEA).

В связи с тем, что многие начинания, которые обсуждались в то время, были упразднены (в частности CONSEA, PRODEA, INAN, создание буферных запасов), в настоящее время в Бразилии нет единой национальной политики продовольственной безопасности. Вместо этого мы видим, как множится число муниципальных, государственных и гражданских инициатив по оказанию помощи неимущему населению. Нынешние предложения федеральной администрации носят всего лишь локальный характер и, как правило, не рассчитаны на увеличение доходов бедных семей до такого уровня, который позволил бы искоренить голод.

Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что агрегированные показатели отсутствия продовольствия и нужды в последние годы стабилизировались. Однако в крупных городах масштабы бедности и нужды нарастают с 1995 года. Это связывают с высоким уровнем безработицы и неполной занятости, а также с низким уровнем заработной платы населения.

Среди бедняков уровень безработицы в крупных городах в три раза выше, чем среди остальных слоев населения. По данным Общенационального выборочного обследования домашних хозяйств 1999 года (PNAD), проведенного Бразильским институтом географии и статистики (IBGE) в рамках проекта «Нулевой голод», установлено наличие соответственно 9,3 млн бедных семей и 44 млн бедняков (с доходом менее одного доллара в день или около 80 бразильских реалов в месяц, по данным за август 2001 года), которые рассматривались в качестве потенциальных бенефициаров данного проекта как наиболее уязвимые для голода. К этому бедному населению относятся 22% всех бразильских семей и 28% всего населения Бразилии, в частности 19% населения (или 9 млн человек) в крупных городах, 25% населения (20 млн человек) в малых и средних населенных пунктах, и 46% сельского населения (15 млн человек). Наиболее высока концентрация такого населения в северо-восточном регионе (50% бедняков) и в юго-восточном регионе (26%). В остальных регионах их доля несколько меньше – 9% в северном регионе, 10% – в южном регионе и 5% – в среднезападном регионе. Средний уровень дохода этих семей составляет 48,61 бразильских реала (по данным за август 2001 года), то есть менее 10% дохода семей, не относящихся к бедным.

Диагноз проблемы голода в Бразилии в начале XXI века свидетельствует о том, что спрос на продовольствие в стране является недостаточным, а это в свою очередь препятствует наращиванию производства продовольствия коммерческим сельским хозяйством и агроиндустрией.

Причины такого недостаточного спроса – чрезмерная концентрация доходов, низкая заработная плата, высокий уровень безработицы и низкие темпы роста, особенно в потенциально трудоемких отраслях – носят отнюдь не конъюнктурный характер. Напротив, они присущи нынешней структуре роста и поэтому неотделимы от господствующей экономической модели. Таким образом, сформировался настоящий порочный круг, который в конечном итоге и является главной причиной голода в стране:

безработица, падение покупательной способности, сокращение предложения продовольствия, нарастание безработицы, еще большее падение покупательной способности, дальнейшее сокращение предложения продовольствия (см. схему на следующей странице).

Для того чтобы реально решить проблему голода в Бразилии, необходима новая модель экономического развития, в которой приоритетом должно стать стимулирование роста при справедливом распределении доходов, с тем чтобы можно было расширить внутренний рынок Бразилии, при одновременном создании дополнительных рабочих мест, обеспечении повышения заработной платы и, в частности, восстановлении покупательной способности минимальной заработной платы, которая сегодня испольПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Порочный круг голода

ПОТРЕБЛЕНИЕ ПРОДОВОЛЬСТВИЯ

УМЕНЬШАЕТСЯ

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПРОДОВОЛЬСТВИЯ

СОКРАЩАЕТСЯ

Падение цен на продовольствие зуется в качестве ориентировочного показателя уровня дохода беднейших слоев населения.

Другими словами, обеспечение продовольственной безопасности для всего бразильского населения требует изменения нынешней модели экономического развития, которая ведет к социальному отчуждению и, совершенно очевидно, к голоду, безработице, крайней нищете и концентрации земель и доходов. В процессе внедрения новой экономической модели исключительно важно осуществлять не только чрезвычайные меры по снижению цен на продовольствие для малоимущего населения, но и столь же чрезвычайные меры по оказанию прямой поддержки уже голодающему населению.

В целом, проблема голода в Бразилии в начале XXI века включает в себя три основных аспекта. Первый – это недостаточный спрос, обусловленный концентрацией доходов в стране, высоким уровнем безработицы и неполной занятости, а также низкой покупательной способностью заработной платы, которую получает подавляющая часть трудящихся. Второй 20 – это несоответствие между нынешними ценами на продовольствие и низкой покупательной способностью большинства населения в Бразилии.

И третий, но не менее важный аспект – это отторжение беднейших слоев населения от рынка.

Для того чтобы разорвать этот порочный круг голода, государству следует принять меры по обеспечению доступа к рынку продовольствия тех, кто уже оказался выброшенным с рынка труда и/или чьи доходы недостаточны для достойного содержания своих семей. Если говорить вкратце, с одной стороны, должна ставиться задача создания механизмов как чрезвычайного, так и постоянного характера, которые позволят уязвимому для голода малоимущему населению получить доступ к продовольствию при меньших затратах. С другой стороны, существует необходимость стимулировать предложение дешевых пищевых продуктов, хотя бы для собственного потребления и/или натурального хозяйства. И наконец, с учетом признания того, что доступ к основным пищевым продуктам является неотъемлемым правом всех людей, надо вернуть на рынок тех, кто оказался с него выброшен.

На приведенной ниже схеме показаны основные необходимые меры политики. Во-первых, следует напомнить, что по отдельности ни одна из них не позволяет решить проблему голода, равно как и обеспечить Более дешевые пищевые продукты - субсидируемые столовые - соглашения с супермаркетами и продовольственными магазинами - альтернативные каналы реализации

БЕЗОПАСНОСТЬ

- антимонопольное законодательство - потребительские кооперативы

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

продовольственную безопасность населения. Во-вторых, проводя такую политику, следует обязательно сочетать чрезвычайные акции со структурными мерами и уйти от ошибочного противопоставления экономической и социальной сфер, глубоко укоренившегося в неолиберальных схемах, которые сперва приводят к концентрации богатства и к нищете, после чего начинают приниматься меры «социальной» политики, призванные как-то уменьшить масштабы этой нищеты.

Когда возникла необходимость определить, какому именно населению требуется поддержка, выяснилось, что большое число очень бедных людей, которые уязвимы для голода, проживают в мегаполисах или на окраинах малых и средних населенных пунктов в сельских регионах. Структура голода в городах отличается от структуры голода в сельских районах.

Поскольку в городах больше продовольствия, часть неимущего городского населения пытается получить помощь у неправительственных организаций, государственных учреждений и даже у соседей и родственников. Важно также, что в крупных городах большое количество продовольствия просто выбрасывается, и это позволяет неимущему населению, которое уязвимо для голода, получать некоторые виды продуктов, хотя и низкого качества.

Схема предложения по проекту «Нулевой голод»

МЕРЫ СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ

СПЕЦИАЛЬНЫЕ МЕРЫ

Распределение наборов чрезвычайной продовольственной помощи Продовольственная безопасность и качество пищевых продуктов

ЛОКАЛЬНЫЕ МЕРЫ ПОЛИТИКИ

Поэтому можно сказать, что для решения проблемы голода в городах, особенно в крупных, необходимы определенные меры, которые отличаются от мер, принимаемых в сельских районах, где хуже с продовольствием, как ни парадоксально это может звучать. Возможно, было бы правильнее сказать, что «уязвимость», связанная с отсутствием продовольствия ввиду бедности, является более привычным явлением в городах, нежели настоящее недоедание, который приводит к физическому истощению.

СТрУКТУра ПроеКТа «нУЛеВоЙ ГоЛод»

Чтобы решить проблему голода, для каждой из групп населения требуются специфические меры, особенно в краткосрочном и среднесрочном планах. Ниже в сжатом виде приводится информация относительно набора предложений по каждой из этих групп; некоторые из этих мер носят структурный характер, а некоторые – характер чрезвычайной помощи;

эти меры призваны увеличить предложение продовольствия по низким ценам, а также облегчить доступ для уязвимых категорий населения к здоровой пище.

МЕРЫ СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ

Эти меры весьма существенно помогают снизить уровень продовольственной уязвимости семей путем увеличения их доходов, обеспечения всеобщих социальных прав и доступа к качественному продовольствию, а также уменьшения неравенства в доходах.

Меры, направленные на создание рабочих мест и увеличение Приоритетный путь сокращения социального неравенства – улучшение распределения доходов; важнейшим шагом для этого является возобновление политики, направленной на повышение минимальной заработной платы до уровня 100 долларов и уменьшение разрыва между минимальной и самой высокой заработной платой, выплачиваемой в Бразилии. Кроме того, мы считаем исключительно важным возобновить практику организации временных трудовых фронтов в регионах, где наблюдается высокая сезонная безработица; необходимы также программы профессиональной подготовки и стимулы, призванные обеспечить первую работу для молодежи и постоянно действующие программы обновления профессиональных знаний и навыков, особенно для людей старше 40 лет.

Для стимулирования местного производства и потребления следует использовать возможности кредитования инвестиций через НациПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

ональный банк экономического и социального развития (BNDES), Banco do Brasil, Федеральный сберегательный банк Бразилии (CEF), а также возможности потребительского кредитования через Агентство солидарного микрокредитования.

Важнейшее значение имеет восстановление качественного государственного начального и среднего образования, образовательных сетей для детей, а также образовательной инфраструктуры в сельских районах.

Принципиальное значение имеет также активизация жилищной политики, что позволяет не только создать новые рабочие места, но и найти решение для устранения наблюдающегося в Бразилии дефицита жилья.

Интенсификация аграрной реформы Разработчики проекта «Нулевой голод» выступают за масштабное распределение земельных ресурсов, полагая его одной из мер структурного развития и стратегическим инструментом преодоления исторически сложившейся в Бразилии концентрации земель и доходов.

Необходимость аграрной реформы определяется четырьмя основными принципами: она стимулирует процесс перераспределения доходов, она расширяет источники доходов для семей, она является источником продовольствия для собственного потребления, и, кроме того, она стимулирует развитие экономики в регионах. По данным, собранным в новых поселениях, созданных в процессе аграрной реформы, в них наблюдается существенное повышение качества жизни, снижается уязвимость населения по отношению к голоду.

Предварительные оценки, основанные на данных проведенного в 1999 году Общенационального выборочного обследования домашних хозяйств, показывают, что потенциальная численность семей в сельских районах, которые могли бы быть переселены в приоритетном порядке (то есть безземельных семей и семей, которые владеют слишком маленькими участками земли и в которых при этом один или несколько членов семьи не имеют работы), составляет 1 миллион. Затраты на переселение составляют примерно 10–20 тысяч бразильских реалов на каждую семью в зависимости от суммы, уплачиваемой за землю, и от имеющихся в поселениях инфраструктуры.

Всеобщий доступ к системе социального обеспечения Конституция 1988 года расширила социальные права, предоставляемые в рамках системы социального обеспечения, признав, что семейные хозяйства, занимающиеся земледелием и животноводством, имеют право на минимальные социальные пособия для пожилых лиц и инвалиПроект «нулевоЙ голод»: резюме дов, вдов и вдовцов при положительной дискриминации женщин (снижение минимального возраста выхода на пенсию). Такой особый режим системы социального обеспечения был в полном объеме прописан в тексте действующей Конституции после принятия в декабре 1998 года Поправки 20 (статья 195, § 8 и статья 201, §§ 2 и 7, II).

С другой стороны, признание минимальных прав на социальное обеспечение в отношении семей, занимающихся растениеводством и животноводством, не сопровождалось введением такого же режима для несельскохозяйственной деятельности. Такая работа, как правило, по-прежнему регулируется нормами, применяемыми к официальной трудовой деятельности, то есть право на получение пособий по этой системе имеют лишь лица, которые могут подтвердить, что они лично в течение определенного времени делали взносы в систему социального обеспечения. Эту ситуацию необходимо исправить, предоставив семьям, работающим в городах, те же права, что и домохозяйствам в сельской местности.

Идея проста: следует признать, что все городские и сельские «самозанятые» работники трудятся на благо общества и имеют право на социальное обеспечение в виде минимальной заработной платы независимо от того, находятся они ниже или выше черты бедности.

Предварительные оценки, подготовленные на основе данных, полученных в ходе Общенационального выборочного обследования домашних хозяйств 1999 года, свидетельствуют о том, что 2,9 млн человек, которые достигли пенсионного возраста, дающего право на получение пенсионных пособий, не охвачены никакой государственной или иной пенсионной системой. Для того чтобы одновременно помочь всем этим людям, потребуется 6,3 млрд бразильских реалов.

Программа школьных субсидий («Школьный кошелек») и минимальный доход С учетом опыта, накопленного в различных муниципиях, штатах и на федеральном уровне, предлагается установить минимальный доход для малоимущих семей, имеющих детей школьного возраста, при условии, что эти пособия послужат повышению уровня образования бразильского населения, в частности посредством учреждения образовательного фонда для детей.

По оценкам, потенциально такой системой пособий следует охватить 3,3 млн не посещающих школу детей в возрасте от 7 до 15 лет. Для увеличения в три раза пособия по федеральной Программе «Школьный кошелек», которое составляет в настоящее время 45 бразильских реалов, потребуется 853,7 млн реалов.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Стимулы для семейных фермерских хозяйств Авторы проекта «Нулевой голод» полагают исключительно важным принять такую сельскохозяйственную политику, которая была бы реально благоприятна для семейных фермерских хозяйств Бразилии и имела целью наращивание производства продовольствия и защиту малоимущих фермеров. Это может быть сделано с помощью набора мер, включая следующие: сельскохозяйственное страхование; поддержка национального производства в качестве приоритетного и импортирование только в случае неурожая; активизирование государственных исследований в сочетании с эффективной политикой технической помощи; кредитная политика;

стимулирование создания производственных и сбытовых кооперативов;

поощрение охраны природы и ландшафтов посредством выплаты экологического дохода на охраняемых территориях, а также множество других

СПЕЦИАЛЬНЫЕ МЕРЫ

Эти меры призваны способствовать укреплению продовольственной безопасности и непосредственно сокращению масштабов голода и недоедания среди малоимущего населения.

Программа продовольственных купонов (PCA) Цель Программы продовольственных купонов (РСА) – заменить традиционную «политику» борьбы с голодом, которая основана на распределении наборов основных продуктов питания, носит временный характер и подвержена колебаниям, не говоря уже о том, что она порождает иждивенчество и коррупцию. Главное преимущество Программы заключается в том, что она позволяет охватить беднейшее население (так же как и Программа распределения молока 1986 года и Программа продовольственных купонов США, которая существует почти 40 лет) и связать потребителей, обладающих любой покупательной способностью, с мелкими производителями продовольствия. Вот почему РСА может осуществляться в широких масштабах, не создавая при этом опасности инфляционного воздействия, характерного для программ, которые предполагают распределение доходов в краткосрочном плане. Она открывает перед беднейшими потребителями возможность расходовать больше средств для приобретения пищевых продуктов, стимулируя при этом производство в мелких фермерских хозяйствах, которые, как это признано в Бразилии, представляют собой неиспользованные мощности.

Предлагаемая здесь Программа РСА имеет четыре основные особенности:

а) она позволяет пополнить доходы беднейших семей, подняв их до границы уровня бедности, независимо от того, являются они или нет бенефициарами других программ, таких как Программа минимальных доходов, «Школьный кошелек», Программа социального обеспечения и Программа страхования от безработицы;

б) она всегда предполагает, что взрослые члены семей, которые получают помощь в рамках Программы, занимались полезной деятельностью, например посещали курсы грамоты или профессиональной подготовки или даже участвовали в работе коммунальных служб с учетом профессиональных навыков, а также находились под медицинским наблюдением и т. д.

в) в рамках Программы семьи получают продовольственные купоны на заранее установленный срок – от шести месяцев до одного года.

Этот срок может быть продлен после соответствующей оценки на период, в течение которого возможно в полном объеме восстановить продовольственную безопасность таких семей;

г) купоны могут использоваться лишь для покупки пищевых продуктов в супермаркетах или на рынках или же у заранее зарегистрировавшихся фермеров. Купоны не могут использоваться в столовых или аналогичных учреждениях, которые не зарегистрированы заранее в Программе.

Ограничение применяется также ко всем другим непродовольственным товарам, таким как сигареты, чистящие средства, лекарства, алкогольные напитки, любые сладкие или соленые продукты быстрого питания.

В первые годы реализации программы РСА приоритет отдавался тем семьям, которые уже подали заявки на участие в следующих программах:

Программа переселения в рамках аграрной реформы, включая стабильно бедные семьи, которые по почте направили заявку на участие в Программе и все еще ожидают переселения; участники программ «Школьный кошелек» и «Продовольственный кошелек», независимо от того, являлись ли они или нет бенефициарами Программы страхования от безработицы.

Также приоритетом пользовались семьи с детьми с пониженным питанием или относящимися к группе риска и/или взрослые, которые не получали помощь в рамках предыдущих программ и были направлены для участия в этой программе государственными органами здравоохранения.

Приоритетное включение в Программу именно этих семей было обусловлено, во-первых, тем, что они уже зарегистрированы и нет необходимости ждать до тех пор, пока для Программы РСА будет составлен собственный реестр. Во-вторых, учитывалось, что РСА представляет собой программу, призванную дополнить доходы домашних хозяйств, и пособия, получаемые в ее рамках, должны существенно улучшить результаты, достигнутые с помощью других, уже реализуемых программ.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Планируется осуществлять Программу РСА постепенно, начиная с пилотной программы в течение первого года для северо-восточных регионов, пострадавших от засухи, постепенно расширяя сферу ее применения по мере увеличения поступлений продовольствия и необходимых ресурсов, с тем чтобы в итоге охватить все беднейшие семьи, имеющие доход на одного члена семьи менее одного доллара в день.

Купоны распространяются в виде бумажных талонов, отпечатанных на Монетном дворе и имеющих установленный срок действия, или в виде магнитных карт. Городскому населению рекомендуется выдавать электронные купоны, сводя таким образом к минимуму возможность появления «черного рынка» продовольственных купонов. В сельской местности, а также в малых и средних городах, где сложно использовать карты, купоны должны иметь конкретный срок действия (от одного до трех месяцев), в течение которого они могут быть обменены на пищевые продукты.

По оценкам, потенциальными бенефициарами этой программы являются 9,3 млн беднейших семей. Общая стоимость Программы оценивается примерно в 20 млрд бразильских реалов, при условии если все семьи будут охвачены в течение одного года.

Расширение и переориентация Программы питания Сегодня Программа РАТ структурирована таким образом, что формально исключает зарегистрированных рабочих и служащих малых компаний, которые работают по упрощенному режиму налогообложения.

Именно эти работники получают самую низкую заработную плату и, следовательно, должны быть в приоритетном порядке включены в программы по борьбе с голодом.

Не существует никаких возможностей использовать ресурсы РАТ для тех, кто работает на неформальной основе, оставаясь на неформальном рынке труда. Для поддержки этой категории работников, а также безработных можно использовать возможности Программы продовольственных купонов (РСА). Для помощи работникам малых предприятий в рамках реформы мы предлагаем поставить задачу привлечения этих предприятий к участию в Программе РАТ.

В рамках проекта «Нулевой голод» предлагается создать компенсационные механизмы для компаний, действующих по упрощенному режиму налогообложения, подоходный налог с которых рассчитывается на основе их предполагаемой прибыли. Предполагается освобождать от налога ту часть дохода этих компаний, которая будет использована для 28 предоставления своим работникам различных льгот, связанных с продовольствием. Такие компенсации могут принимать форму снижения ставок при упрощенном режиме налогообложения. Предполагаемая прибыль в этом случае будет рассчитываться за вычетом суммы пособий, предоставленных работникам.

По оценкам, Программа РАТ не охватывает 15,7 млн формально занятых работников. Охват всех этих работников Программой РАТ означал бы фактическое уменьшение налоговых поступлений на 203,7 млн бразильских реалов.

Предоставление чрезвычайной помощи в виде наборов базовых продуктов питания В рамках проекта «Нулевой голод» предлагается предоставить голодающим (с недостаточной калорийностью рациона), населению, пострадавшему от стихийных бедствий (например, от засух, наводнений), и лицам, недавно переселенным в рамках Программы аграрной реформы, право на получение в течение определенного периода набора базовых продуктов питания. Опыт показывает, что при стихийных бедствиях всегда находятся те, кто пользуется ситуацией, для того чтобы создавать искусственный дефицит продовольствия, увеличить объем своих продаж или заменить нормальные продукты другими – более низкого качества.

Помимо этих специальных контингентов существуют также семьи, которые отвечают критериям Программы продовольственных купонов, однако живут далеко от рынков, где они могли бы приобрести продовольствие. Намечено включать эти группы населения в Программу продовольственных купонов постепенно, по мере формирования местных рынков.

Борьба с недоеданием у матерей и детей Более активные меры следует принять не только для исправления ситуации, но и для профилактики недостаточности питания у детей путем оказания помощи детям в возрасте до года, беременным женщинам и кормящим матерям. Одна из таких мер заключается в том, чтобы дети, зарегистрированные органами здравоохранения и социального обеспечения, были охвачены системой распределения продуктов питания, таких как молоко, и основных питательных веществ, таких как железо и витамины. Такие меры будут способствовать обеспечению всеобщего доступа к осуществляемым программам.

По оценкам, потенциальная группа охвата для этого проекта в Бразилии составляет 1,3 млн детей, страдающих от хронической недостаточности питания, и 1,2 млн матерей этих детей, которые в приоритетном порядке должны получить помощь в рамках этой программы.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Создание чрезвычайных запасов продовольствия В рамках проекта «Нулевой голод» предлагается создать запасы продовольствия с целью обеспечения продовольственной безопасности, а именно: гарантировать наличие минимального количества продуктов в виде базового набора для потребления населением в течение периода, необходимого для импорта или наращивания производства.

В процессе формирования политики создания продовольственных запасов следует придерживаться следующих правил:

а) стимулировать закупку продуктов питания в тех регионах, где они производятся для местного потребления;

б) всегда избегать импорта пищевых продуктов, когда достаточно поставок от местных производителей.

Расширение Программы школьного питания Анализ имеющихся данных относительно питания детей в школах показывает, что школьное питание в очень незначительной степени способствует удовлетворению потребностей в энергии и питательных веществах (особенно минералах) у целевой группы Программы. Мы предлагаем изменить структуру и состав школьного питания, чтобы удовлетворять потребности в калориях и питательных веществах, поскольку сегодня по закону за счет школьного питания удовлетворяется лишь 15% таких потребностей. Обследование свидетельствует, что эта доля может быть гораздо выше и доходить в некоторых муниципиях до 100% дневной потребности в калориях и питательных веществах.

Кроме того, такой помощью следует охватить братьев и сестер учеников, а также детей, посещающих дошкольные учреждения (центры дневного пребывания и муниципальные детские сады), особенно в беднейших муниципиях.

Еще одним важным требованием является использование для школьного питания местных продуктов. Обследование показывает, что доля местных фермеров в поставках продовольственных товаров для организации такого питания все еще весьма невелика. Улучшение технической поддержки муниципальных советов по школьному питанию и местных фермеров также позволило бы обеспечить поставку свежих продуктов питания (обязательно фруктов и овощей), в соответствии с местными культурными пристрастиями, и позволило бы увеличить доходы фермеров и агроиндустрии в регионе.

По оценкам, в Бразилии около 35 млн детей школьного возраста.

Для того чтобы удвоить федеральные расходы, составляющие в настоящее 30 время 0,13 реала в день на ребенка, потребуется изыскать дополнительно около 909 млн реалов, причем эта цифра не включает помощь братьям и сестрам учащихся, а также дошкольным учреждениям в беднейших муниципиях.

Обеспечение безопасности и качества пищевых продуктов Одна из задач в рамках программы, призванной обеспечить безопасность и качество пищевых продуктов в Бразилии, заключается в том, чтобы сосредоточить усилия на профилактике, а не исправлении ситуации. Приоритетное внимание должны получить такие мероприятия, как превентивный контроль, создание системы информации и надзора в области безопасности пищевых продуктов, просвещение лиц, связанных с производственной цепочкой, научные исследования и передача технологий, а также методики предотвращения рисков и повышения безопасности пищевых продуктов. Очень важно, чтобы маркировка позволяла потребителям получать информацию о происхождении потребляемых ими пищевых продуктов; помимо этого необходимо предоставлять сведения о рисках, связанных с генетически модифицированными продуктами.

Констатируя, что проблема голода в Бразилии вызвана не отсутствием продовольствия, а, скорее, отсутствием доступа к нему, мы не согласны с тем, что производство трансгенного продовольствия может помочь в борьбе с голодом в стране. Кроме того, представляется необходимым контролировать ввоз в Бразилию трансгенных пищевых продуктов вплоть до того момента, когда убедительные научные исследования подтвердят, что такие продукты не создают опасности для здоровья человека и окружающей среды.

Образовательные программы по вопросам продовольствия Отсутствие сбалансированного рациона может быть вызвано двумя проблемами: несоответствующим количеством (излишком или нехваткой) и несоответствующим качеством. Кроме того, просвещение в вопросах питания может стать действенным инструментом профилактики недоедания и ожирения.

В рамках проекта «Нулевой голод» предлагается действовать в двух направлениях. Прежде всего, нужно добиваться активного участия государственных органов в агитационных кампаниях и лекциях с целью просвещения населения в вопросах питания и потребления.

Второе направление деятельности – разработка и внедрение Бразильских правил реализации пищевых продуктов промышленного производства (NBCAI), аналогичных тем, которые успешно применяются с 1980-х годов для пропаганды грудного вскармливания.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

ЛОКАЛЬНЫЕ МЕРЫ

Проект «Нулевой голод» предусматривает также набор мер, которые могут быть реализованы штатами и муниципиями, большей частью в партнерстве с гражданским обществом. Речь идет в основном об относительно успешных программах, уже осуществляемых в муниципиях. Некоторые предложения конкретизируются в зависимости от зон проживания (крупные города, малые и средние населенные пункты и сельские районы) с указанием их особенностей.

Муниципальные программы продовольственной безопасности Опыт показал, насколько важно иметь муниципальный секретариат (или департамент), занимающийся вопросами снабжения продовольствием.

На муниципальном уровне существуют различные ведомства, обычно подчиняющиеся муниципальным секретариатам, которые могут действовать совместно в этой области: секретариаты, отвечающие за снабжение продовольствием (обычно им поручается управление объектами);

секретариаты сельского хозяйства (работающие в сельской местности);

секретариаты образования (занимающиеся вопросами школьного питания); секретариаты здравоохранения (занимающиеся, в частности, профилактикой недоедания у матерей и детей и борьбой с этим явлением);

секретариаты социальной работы (занимающиеся вопросами коренного населения и малоимущими лицами и семьями в целом), а также службы санитарного надзора.

Одной из постоянных инициатив является проведение «Муниципальных переписей голодающих» в каждой муниципии, когда регистрируется население, страдающее от голода или уязвимое для голода. Такие переписи могут проводиться, например, при поддержке местных медицинских или социальных учреждений.

Локальные программы для крупных городов а) Субсидируемые столовые для малоимущего населения (народные столовые) Большинство бразильцев, работающих в крупных городах, по крайней мере один раз в день (обычно в обеденное время) питаются вне дома, и должны рассчитывать на то, что у них будет возможность недорого получить в этих столовых качественную еду.

В рамках программы субсидируемых столовых предлагается кормить посетителей по себестоимости, для того чтобы добиться соответствия огромному спросу малоимущих работников, которые сегодня, пользуясь услугами общепита, не имеют возможности адекватно удовлетворять физиологические пищевые потребности.

Обследования показывают, что с учетом всех переменных затрат и затрат на рабочую силу обед в такой столовой может стоить 1,80 реала, что соответствует ценам в столовых такого рода в городе Белу-Оризонти. В эти расчеты не включены затраты на создание столовых, арендную плату, ремонт и другие местные расходы, которые могут лечь на правительство. Если расходы на персонал и содержание инфраструктуры возьмут на себя городские власти, правительства штатов или благотворительные организации, как это происходит сегодня, стоимость обеда может составить около 1,0 реала.

б) Банки продовольствия Пожертвование благотворительным организациям и малоимущему населению продовольствия, которое в противном случае просто пропало бы, включает предложения, варьирующиеся от сбора до распределения пищевых продуктов. В проекте «Нулевой голод» поддержано предложение институционализировать «Хартию доброго самаритянина», которая в настоящее время обсуждается в Национальном конгрессе. «Хартия доброго самаритянина» облегчает пожертвование пищевых продуктов, устраняя из процесса бюрократический элемент, позволяя снизить затраты и избавляя от ненужных обязанностей. Применение этого нового закона приведет, как ожидается, к существенному увеличению объемов продовольствия, получаемого благотворительными организациями для организации питания малоимущего населения.

в) Модернизация систем снабжения продовольствием Для снижения цен на продовольствие как в крупных, так и в малых городах в качестве реальной альтернативы следует использовать разного рода небольшие продовольственные рынки и механизмы совместной закупки продовольствия.

Чтобы это стало реальностью, следует также поощрять создание на окраинах крупных городов структур для централизованной закупки и распределения продовольствия, которые оказывали бы логистическую и рыночную поддержку концессионерам и мелким розничным торговцам. Последние же, в свою очередь, выступая в качестве партнеров, должны будут продавать товары, входящие в базовый набор пищевых продуктов, потребляемых населением, а также другие продукты питания по низким ценам.

г) Новые отношения с сетями супермаркетов Новая политика снабжения требует также новых отношений с сетями супермаркетов, чтобы избежать чрезмерной концентрации розничной торговли и превратить их в партнеров по укреплению продовольственной безопасности.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Такие партнерские отношения с супермаркетами сегодня исключительно важны для практической реализации политики обеспечения продовольственной безопасности в муниципиях, поскольку именно там малоимущее население, как правило, приобретает еду. Такие программы, как Программа продовольственных купонов, чаще всего дают позитивные результаты для этих структур, поскольку позволяют им увеличивать свою клиентскую базу. Сети предприятий розничной торговли, кроме того, играют важнейшую роль в сбыте сельскохозяйственной и агропромышленной продукции в населенных пунктах, которые должны получить поддержку в рамках аграрной реформы и в ходе реализации программ развития семейных фермерских хозяйств.

Локальные предложения для малых и средних городов Банки продовольствия для населения, уязвимого для голода, в малых и средних городах должны функционировать так же, как и в крупных городских агломерациях. Однако поскольку масштабы их деятельности не столь велики, следует подумать о том, чтобы поставлять частично переработанную продукцию, обращая больше внимания на внешний вид и качество пищевых продуктов. Следует напомнить, что в этом случае доноры продовольствия также смогут воспользоваться преимуществами, о которых говорится в «Хартии доброго самаритянина».

б) Партнерские отношения с предприятиями розничной торговли В небольших городах также важно привлекать местные предприятия розничной торговли, что позволяет избежать чрезмерной концентрации, при условии, что они могут продавать по низким ценам и обеспечивать качество продаваемой ими продукции. Это вполне возможно, если вложить средства в предприятия розничной торговли и логистику.

В проекте «Нулевой голод» предлагается активно развивать партнерские отношения с группами предприятий розничной торговли (включая рыночных торговцев, продовольственные магазины и небольшие рынки) и местными органами власти с целью совместного создания системы закупок. Государственные власти могли бы устанавливать максимальный уровень цен на товары, включенные в базовый набор продуктов питания, потребляемых населением, а также контролировали бы в определенной мере норму прибыли, получаемой мелкими розничными торговцами.

в) Модернизация систем снабжения продовольствием В малых и средних городах присутствие государственных властей в системе снабжения можно сделать более динамичным путем принятия 34 мер, направленных на стимулирование создания прямых связей между потребителями и местными фермерами. Органы государственной власти могли бы организовывать и поощрять кампании по потреблению и распределению, стимулируя таким образом продажи производимых в регионе пищевых продуктов, например через «фермерские ярмарки».

Из-за наличия крупных посреднических сетей зачастую продукты перевозятся на большие расстояния, и целые регионы снабжаются продовольственными товарами, привозимыми издалека. То же можно сказать и о продуктах промышленного производства, таких как молоко, молочные продукты и мясо. По этой причине следует поощрять установление более тесных связей между фермерами и потребителями внутри региона, установление местных связей и закрепление вкусов и привычек, сложившихся в определенной среде.

г) Городское сельское хозяйство В малых и средних муниципиях следует больше ценить связь между поставкой сельскохозяйственной продукции местного производства и производственными потребностями.

С помощью муниципальных инициатив можно стимулировать такие акции, как «фермерские ярмарки», доставка на дом свежих пищевых продуктов, организация в школах курсов по огородничеству, регистрация пустующих городских земельных участков для использования их под огороды, предоставление права бесплатно использовать их для производства продовольствия в течение определенного времени заинтересованными безработными и взимание с участков, используемых с этой целью, налога на имущество по дифференцированным ставкам.

Меры для сельских территорий а) Поддержка семейных фермерских хозяйств В проекте «Нулевой голод» предлагается, чтобы городские власти, правительства штатов и федеральные органы при осуществлении по официальным каналам закупок продовольственных товаров для школьного питания, центров дневного содержания, больниц, воинских частей, народных столовых и т. п. использовали продукцию семейных фермерских хозяйств.

Параллельно этим инициативам для снижения затрат и повышения качества пищевых продуктов должны предусматриваться и другие меры:

Следует активизировать техническую помощь, которой органы государственной власти обычно пренебрегают.

Важно обеспечивать доступ к кредитам: представляется необходимым уточнить Национальную программу укрепления семейных фермерских хозяйств (PRONAF), с тем чтобы она стала реальной

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

помощью наименее обеспеченным фермерам. В то же время государственные и муниципальные власти должны поддерживать общества микрокредитования, создавая для них гарантийные фонды.

Необходимо оказывать поддержку в сбыте, в частности помогая устанавливать контакты с компаниями, которые хотели бы закупать региональную продукцию у мелких фермеров или в хозяйствах, организующих производство по экологически чистым технологиям, или же предоставляя доступ к традиционным системам поставки, уже имеющимся в городах (ярмарки и небольшие продовольственные магазины).

Инфраструктура остается традиционной сферой деятельности муниципальных администраций, хотя при осуществлении инвестиций далеко не всегда во главу угла ставятся интересы мелких фермеров. Строительство мостов, сельских дорог, прудов, складов и оказание помощи в приобретении грузовых автомобилей – все эти меры могут быть действенными, притом что возможности и ресурсы муниципальных властей используются с минимальными затратами. Такая стратегия является важным инструментом для стимулирования создания рабочих мест в сельских районах.

б) Поддержка производства для собственного потребления Речь идет о том, что городские власти или правительства штатов безвозмездно распределяют семена, конкретные ресурсы производства и инструменты для огородничества, а также молодняк для выращивания (пчелы, кролики, домашняя птица, козы и т. д.).

Городские власти также должны стимулировать использование пустующих земельных участков для производства продовольствия с помощью таких программ, как общественные огороды, а также посредством личного или коллективного сбыта своей продукции на «фермерских ярмарках».

Обеспечение собственного бюджета на федеральном уровне, для того чтобы финансировать перечисленные в настоящем документе направления политики, а также образование, здравоохранение, меры по упорядочиванию землепользования и другие меры, представляется необходимым, так как существующая в настоящее время система уязвима.

Кроме того, некоторые бюджетные ассигнования требуют полного или частичного перепрограммирования финансовых ресурсов в соответствии с указаниями государства о сокращении государственных расходов. Нужно учесть и тот факт, что в настоящее время ассигнования явно недостаточны.

Сегодня, за исключением расходов, связанных с образованием и сельской реформой, прочие социальные расходы (социальное обеспечение, здравоохранение и социальная работа) включены в бюджет социального обеспечения, который финансируется в основном за счет взносов, перечисляемых Национальному институту социального обеспечения, отчислений от чистой прибыли юридических лиц, отчислений в Программу социальной интеграции (PIS/PASEP), взносов в Систему финансирования социального страхования (COFINS) и Систему временных отчислений с финансовых транзакций (CPMF). В законопроекте по бюджету на 2002 год, который в настоящее время находится на рассмотрении в Национальном конгрессе, предлагается выделить на финансирование системы социального обеспечения 164,8 млрд реалов, в том числе 4,2 млрд реалов на финансирование Фонда социальной помощи, из которого финансируются программы по оказанию помощи пожилым лицам, бедным детям и инвалидам.

При обсуждении источников финансирования мер, предложенных в проекте «Нулевой голод», при нынешнем сценарии ограничения государственных расходов нам неизбежно придется изыскивать новые источники финансирования или перераспределять имеющиеся доходы. Однако объем социальных расходов (за исключением социального обеспечения) по различным социальным программам, осуществляемым в настоящее время, составляет примерно 45 млрд реалов в год, то есть вдвое больше того, что требуется для реализации предложенной Программы продовольственных купонов.

Поэтому существует возможность частично перераспределить имеющиеся бюджетные средства и изыскать дополнительные ресурсы за счет стимулирования экономического роста, снижения процентных ставок, обслуживания государственного долга, а также за счет более эффективного управления имеющимися ресурсами посредством сокращения непроизводительных расходов и коррупции, которые существуют сегодня.

Одним из таких новых источников, которые можно было бы задействовать для финансирования предложенных здесь программ, является недавно созданный Фонд по борьбе с нищетой, возможности которого оцениваются примерно в 4 млрд реалов в год.

Еще одним источником являются пожертвования от компаний и частных лиц, которые также должным образом через партнерские структуры, созданные властями и гражданским обществом, могут быть направлены на повышение действенности проводимых мероприятий по сокращению масштабов голода и нищеты. Можно было бы создать для таких доноров

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

стимулы, например вычеты из подоходного налога, как это сделано Муниципальным фондом по обеспечению прав детей и подростков в Сан-Паулу. Еще одним каналом является «социальный маркетинг»: по инициативе организации «Гражданское действие – Комитет Рио» был создан веб-сайт (www.clickfome.com.br), через который зарегистрированные компании каждым нажатием мыши жертвуют наборы основных продуктов питания.

Подобные инициативы были предприняты Институтом «Этос», Фондом «Абринк», Группой институтов фондов и предприятий (GIFE) и Американской торговой палатой, которая стимулирует социальную деятельность.

В предварительную редакцию проекта «Нулевой голод» было включено предложение о создании чрезвычайного министерства, которое увязывало бы воедино меры по борьбе с голодом, осуществляемые различными государственными структурами (федеральными ведомствами, органами штатов и муниципий), а также деятельность организаций гражданского общества.

Предложения, собранные в ходе публичного обсуждения этого предварительного варианта проекта, показывают необходимость внесения в институциональную базу, которую предлагалось создать изначально, двух основных изменений:

а) поскольку меры по борьбе с голодом должны стать неотъемлемой составляющей постоянной политики по обеспечению продовольственной безопасности, представляется необходимым создать относительно постоянный институциональный механизм, такой как чрезвычайное министерство;

б) ввиду сложности установления связей с гражданским обществом и с аппаратом самого правительства, функция координации политики продовольственной безопасности должна быть непосредственно замкнута на Офис Президента Республики, поскольку в противном случае она станет лишь еще одним направлением государственной политики, реализация которой окажется ограничена возможностями министерства, которому она будет поручена.

В качестве наилучшего варианта было предложено воспользоваться имеющимся опытом работы CONSEA, и это предложение было одобрено для проекта «Нулевой голод».

CONSEA представлял собой концептуально новый для Бразилии механизм управления: высокопоставленные представители федеральной 38 администрации и гражданского общества обсуждали предложения, которые могли бы ускорить процесс искоренения бедности и нищеты в стране.

Были представлены или должным образом обоснованы такие инновационные меры государственной политики, как децентрализация Национальной программы школьного питания и Национальной программы создания рабочих мест и источников доходов, обеспечение транспарентности в управлении государственными средствами и разработка Программы распределения продовольствия (PRODEA), представляющей собой механизм использования государственных продовольственных запасов, которые могли бы быть потеряны. Созданные в рамках этого процесса механизмы управления носили еще более новаторский характер, в частности было создано множество совместных рабочих групп (с участием гражданского общества и властей), которым в конце концов удалось сформировать новую совместную практику управления и выработать культуру реализации мер государственной политики.

Предполагаемые затраты и источники финансирования отдельных программ проекта «Нулевой голод»

Продовольственные органы, органы помощи и матерей Источник: Специальные таблицы Общенационального выборочного обследования домашних хозяйств 1999 года и переписи населения 1996 года - IBGE.

а) Данные отсутствуют, поскольку расходы отражены в бюджетах соответственных государственных ведомств.

б) Затраты включены в Программу продовольственных купонов.

Примечание: Граждане и семьи могут получать помощь в рамках нескольких программ. Поэтому данные, приведенные в этой таблице, не следует суммировать.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Однако основным слабым местом CONSEA было то, что в соответствии с линией правительства решения, касающиеся экономической политики, по-прежнему принимались вне тех кругов, ради которых и осуществлялись меры по обеспечению продовольственной безопасности, борьбе с голодом и крайней нищетой, то есть в совместной работе участвовали лишь министерства, занимающиеся социальными вопросами, и CONSEA превратился в очередной механизм «выбивания» средств для финансирования мер и программ социальной политики. При этом экономические ведомства продолжали следовать моделям, предложенным международными финансовыми организациями, без учета потенциального риска усиления социальной изоляции, увеличения масштабов голода и недоедания, и не ставили во главу своей повестки дня вопросы борьбы с голодом и нищетой.

Было рекомендовано, чтобы осуществление решений, принимаемых CONSEA и подписываемых Президентом Республики, координировалось органом, имеющим правительственный мандат. В данном случае было предложено возложить эту функцию на Министерство планирования, которое будет согласовывать свою деятельность со всеми другими министерствами и государственными ведомствами.

Принимая во внимание, что члены правительства и представители неправительственных организаций играют в Совете различные роли, представлялось важным сформировать два исполнительных секретариата.

Задача первого – обеспечивать связи между различными государственными учреждениями, а второго – наладить диалог с неправительственными организациями. Такое предложение об установлении партнерских связей между правительством и гражданским обществом позволит привлекать к управлению представителей общественности и открыть возможности для удовлетворения потребностей различных общественных организаций.

2. оТВеТ КриТиКам ПроГраммы Цель проекта «Нулевой голод», который был представлен на последнем Всемирном дне продовольствия (16 октября 2001 года), заключается в том, чтобы предложить общенациональную политику укрепления продовольственной безопасности и борьбы с голодом. К ее подготовке были привлечены некоторые крупные эксперты по данному вопросу, а также ряд общественных движений и НПО, которые в течение более одного года участвовали в различных семинарах и дискуссиях.

Этот проект был признан национальными и международными организациями в качестве серьезной инициативы гражданского общества, поскольку его авторы предложили конкретные альтернативные варианты борьбы с голодом в стране.

В отличие от информации, которая была распространена техническими экспертами, связанными с федеральным правительством, данные, приведенные в проекте, свидетельствуют о том, что уровень нищеты и уязвимости перед голодом вырос за период с 1995 по 1999 год, особенно в крупных городах, главным образом в результате безработицы и низкого уровня заработной платы. И поэтому, хотя бедное население в основном сосредоточено в северо-восточном регионе Бразилии (в штатах, расположенных в этом регионе, проживают 50% всех бедняков), рост бедности наблюдался практически во всех крупных городах (по 5% в год в течение 1995–1999 годов) и даже более высокими темпами в Большом Сан-Паулу (9,2% в год) и мегаполисном регионе Порту-Алегри (7,8% в год)3.

Исходя из основных данных, полученных IBGE в ходе проведенного в 1999 году Общенационального выборочного обследования домашних хозяйств, мы полагаем, что 44 млн наиболее бедных людей зарабатывают в Бразилии менее одного доллара в день, в результате чего 9,3 млн домашних хозяйств имеют семейный доход около 180 реалов в месяц: именТекст, представленный Институтом гражданского общества в ноябре 2001 года.

Технические координаторы проекта «Нулевой голод».

По данным DEL GROSSI, GRAZIANO DA SILVA e TAKAGI (2001).

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

но такова потенциальная аудитория бенефициаров предлагаемого проекта.

а) Сегодня причина голода заключается не в том, что продовольствия производится недостаточно, а в том, что отсутствие доходов не позволяет людям приобретать качественное продовольствие в достаточных объемах. По оценкам Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО), Бразилия располагает продовольствием, запасы которого составляют на душу населения 2 960 ккал в день, то есть гораздо выше рекомендуемого минимума в 1 900 ккал. Проблема заключается в том, что потребление продовольствия ограничивается доходами домашних хозяйств; а в силу наличия резкой неравномерности распределения доходов значительная часть населения не имеет возможности приобрести продукты питания даже в объемах, необходимых для обеспечения выживания. В Бразилии весьма высока доля людей, страдающих от недоедания, которые потребляют в среднем 1 650 ккал в день на человека: по этой причине ФАО отнесла нас к третьей категории (по шкале от 1 до 5 по мере увеличения процента людей с недостаточным уровнем питания) вместе с такими странами, как Нигерия, Парагвай и Колумбия.

б) Образовался порочный круг голода, который сложно разорвать лишь компенсационными мерами, основанными на бесплатном распределении продовольствия, как это происходило традиционно (например, бесплатная раздача продовольственных наборов). Сохранению этого порочного круга способствуют, с одной стороны, структурные проблемы Бразилии, такие как нехватка рабочих мест, низкая заработная плата и концентрация доходов, а с другой стороны – отсутствие сельскохозяйственной политики и нестабильность цен на продовольствие.

Из этого сценария видно, что в течение 1990-х годов меры продовольственной политики постепенно свертывались и в стране не было ни одной программы, которая непосредственно предусматривала бы осуществление мер по борьбе с голодом. Проводимая в настоящее время политика раздроблена на различные мероприятия, которые носят главным образом местный характер и в основном предусматривают трансферты небольших сумм, недостаточных для изменения сформировавшейся в стране ситуации крайней нищеты и недоедания. Этот факт можно проиллюстрировать различными программами, начатыми федеральным правительством, среди них Программа по борьбе с засухой, Программа школьных субсидий, Программа искоренения детского труда, Программа субсидирования доходов, Программа продовольственных субсидий.

По мнению авторов проекта «Нулевой голод», проблема голода в Бразилии имеет три основных аспекта: во-первых, недостаточный спрос, обусловленный концентрацией доходов, высоким уровнем безработицы и неполной занятости, а также низкая покупательная способность заработной платы, которую получают большинство трудящихся; во-вторых, несоответствие между нынешними ценами на продовольствие и низкой покупательной способностью большей части населения. Третий, но отнюдь не менее важный фактор – то, что большая часть голодающих бедняков, включая многочисленных безработных и частично занятых работников, пожилых, детей и других людей из категории неимущих, оказались вне рынка продовольствия и нуждаются в чрезвычайной помощи.

По этим причинам предложения, сформулированные в рамках проекта «Нулевой голод», предусматривают одновременное осуществление мер по трем основным направлениям: повышение реального спроса на продовольствие, снижение цен на продовольствие и реализация программ чрезвычайной помощи для той части населения, которая оказалась вне рынка. Однако окончательно проблема голода в Бразилии может быть ликвидирована в том случае, если будет принята новая модель экономического развития, стимулирующая рост и более совершенное распределение доходов, с тем чтобы восстановление внутреннего рынка сопровождалось созданием новых рабочих мест, увеличением заработной платы и повышением покупательной способности минимальной заработной платы, что является своего рода ориентиром для доходов беднейших сегментов населения.

Крайне важно понять, что для обеспечения продовольственной безопасности страны недостаточно лишь преодолеть нищету и голод. Сложно разорвать порочный круг, в котором нищета и голод соединились в результате компенсационной политики, основанной на бесплатной раздаче основных продуктов питания или денежных трансфертов, таких как Программа минимальных доходов и Программа «Школьный кошелек», как это происходит уже в течение ряда лет. Необходимо сочетать цель обеспечения продовольственной безопасности со стратегиями социально-экономического развития, способными обеспечить справедливость и единство общества.

Для этого могут пригодиться некоторые уже осуществляемые меры, в частности расширение и усиление программ повышения минимальных доходов, а также Программы «Школьный кошелек», стимулирование семейных фермерских хозяйств, создание всеобщей системы социального обеспечения, интенсификация Программы аграрных реформ и прове- дение такой политики роста, которая позволяет создавать больше качеПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

ственных рабочих мест. Однако нам необходимы и конкретные меры по борьбе с голодом, такие как Программа продовольственных купонов, которая может заменить собой бесплатную раздачу основных продуктов питания, Программа по борьбе с недоеданием у матерей и детей, Программа школьного питания в ее расширенном варианте и Программа питания для работающих (РАТ), а также другие инициативы. И наконец, представляется необходимым разработать дифференцированные меры местной политики с учетом местонахождения нуждающихся групп населения.

Например, в сельских районах следует поддержать производство продовольствия, хотя бы для собственного потребления. В крупных же городах представляется необходимым расширить сферу действия субсидируемых столовых и банков продовольствия, а также способствовать установлению партнерских отношений с предприятиями розничной торговли для сбыта сезонных продуктов и стимулирования потребления продуктов местного производства.

Несмотря на то что проект строится на основе динамичного процесса с привлечением всех заинтересованных сторон, он неоднократно подвергался критике по двум основным причинам: первая – незнание его содержания («Я не читал, но мне не нравится») – многие критические высказывания были основаны лишь на газетных заголовках, вторая – политические соображения, с целью подвергнуть критике главного вдохновителя этого проекта – Президента Лулу.

Несмотря на попытки отклонить проект, мы полагаем, что он выполнил поставленные задачи. Во-первых, нам удалось вернуть проблему голода (и, соответственно, проблему отсутствия мер по борьбе с ним) в национальную программу действий. Данный проект широко отражался СМИ в новостях и еще раз позволил заострить внимание общества на данной проблеме. Во-вторых, федеральное правительство было вынуждено, в том числе под влиянием общественного мнения, ответить обществу и населению, находящемуся под угрозой голода. В результате ряд программ, таких как Программа минимальных доходов, были расширены и охватили население в возрастной группе 15–60 лет, которое раньше исключалось из федеральных программ денежных трансфертов, а Фонд по борьбе с нищетой, который его сотрудники представляли как главный источник средств для финансирования мер по борьбе с голодом, был одобрен уже на следующий день после начала реализации проекта «Нулевой голод». И наконец, что не менее важно, проект обрел широкое признание: были получены десятки предложений из различных мест по проведению его официального ввода в действие и публичного обсуждения. В городах Санту-Андре, Кампинас и Эмбу в штате Сан-Пауответ «нулевоЙ лу и Понта-Гросса в штате Парана городские власти уже выступили с инициативами по реализации ряда предложений, содержащихся в проекте «Нулевой голод».

Цель настоящей статьи – документально подкрепить основные тезисы, которые были поставлены под сомнение после запуска проекта «Нулевой голод», с тем чтобы определить те его моменты, которые по-прежнему остаются предметом дискуссий. Будут рассмотрены четыре темы:

1) меры по борьбе с голодом и нищетой; 2) принятая методика; 3) издержки проекта; 4) ложное противопоставление продовольственных купонов и минимального дохода.

Какие меры принимаются сегодня в Бразилии с целью борьбы с голодом и нищетой?

Вполне очевидно, что наступил переломный момент. С одной стороны, некоторые говорят, что сегодня имеется достаточно ресурсов и мер и нужно задаться целью «в большей степени ориентировать их на бедняков».

По мнению сторонников этой идеи, ресурсы, выделяемые на социальные программы, на самом деле не используются эффективно для оказания помощи тем, кто в них нуждается. Поэтому различные меры (например, по бесплатному распределению молока и продуктовых наборов) были заменены политикой пополнения доходов. Именно эта идея легла в основу мер, принятых действующим правительством и отстаиваемых исследователями, которые связаны с IPEA и Всемирным банком.

Это разительным образом отличается, как мы уже указывали, от предложений, содержащихся в проекте «Нулевой голод». В проекте «Нулевой голод» предлагаются конкретные меры продовольственной помощи в сочетании с мерами структурной политики, такими, например, как меры по созданию рабочих мест и источников доходов, аграрная реформа, меры в поддержку семейных фермерских хозяйств, увеличение минимальной заработной платы и расширение социального обеспечения. По мнению сторонников проекта, следует принимать меры, непосредственно направленные на обеспечение продовольственной безопасности и искоренение голода, чтобы дать малоимущим семьям основные средства существования, создав при этом динамичные механизмы в других областях экономики, таких как производство продовольствия и механизмы распределения, которые, помимо прочего, могли бы использоваться для просвещения людей, с тем чтобы со временем снизить или полностью устранить их зависимость от этих конкретных мер.

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

По нашему мнению, осуществление мер чрезвычайного характера и мер по оказанию помощи без учета структурных причин голода и крайней нищеты, таких как безработица, низкий уровень доходов и чрезвычайно высокая концентрация доходов, лишь в большей степени укоренят эту проблему, равно как и потребность в этих мерах помощи.

Политика такого масштаба, которая позволила бы многим бразильцам перестать быть гражданами второго сорта, действительно требует ресурсов, поскольку данное предложение касается всех людей и делает экономику и цепочки производства продовольствия более динамичными, обеспечивая при этом доступность продовольствия для людей без каких-либо инфляционных последствий.

Борьба с голодом хотя и требует специальной политики, не должна опираться на «спасательные» акции. Во всех странах, которые были представлены на международном семинаре, состоявшемся в Университете Кампинас (УНИКАМП) в апреле прошлого года, – в Канаде, Соединенных Штатах Америки и Мексике – меры по борьбе с голодом являются частью более широкого комплекса мероприятий, которые образуют систему социальных гарантий и позволяют решать широкий круг проблем, связанных с уязвимостью. Такая политика основывается на признании того, что голод является лишь одним из многих элементов нестабильности, с которыми приходится сталкиваться бедным семьям. Этот набор инструментов напоминает нам «луковицу»: вокруг борьбы с бедностью расположено несколько слоев социального обеспечения: страхование по безработице, пенсионное обеспечение, Программа «Школьный кошелек», призванная обеспечить всем посещающим школы детям бесплатную медицинскую помощь, и т. д.

Проект «Нулевой голод» подвергся критике еще и за то, что его авторы якобы неточно подсчитали численность бедняков в Бразилии. Начав нашу работу, мы увидели, что в Бразилии отсутствуют согласующиеся друг с другом статистические данные относительно числа людей, которые стоят перед лицом голода.

Принимая во внимание, что в последние годы не проводилось непосредственных обследований4, охватывающих всю территорию страны, различные исследователи пытались получить данные относительно численности людей, включенных в малоимущее население, применяя метоПоследние заслуживающие доверия обследования проведены Monteiro (1995 и 1997), в ходе которых была измерена доля неполноценно питающихся детей, а также процентная доля взрослых с низкими запасами энергоресурсов в общей численности населения.

ды косвенного расчета, главным образом используя для этой цели доход.

Опираясь на результаты самых последних обследований5, мы увидели, что не существует никаких единых оценочных данных, даже в тех случаях, когда за основу взят один и тот же источник данных и применяются аналогичные методы. Такая нестыковка результатов была отнесена на счет различий в критериях, которые использовались при формулировании определения малообеспеченных слоев населения.

Это объясняет существенный разброс расчетных данных в разных источниках: 30 млн по данным, опубликованным в «Карте голода» за год; 50 млн по данным, рассчитанным Фондом Жетулио Варгаса (FGV)6;

54 млн по результатам последнего исследования, проведенного Институтом прикладных исследований (IPEA)7 и 44 млн по данным Программы «Нулевой голод». Так какая же из цифр является правильной? Все или ни одна из них, поскольку они зависят от того, какие критерии использованы при проведении каждого конкретного обследования.

В проекте «Нулевой голод» была предпринята попытка улучшить существующие методики. С этой целью мы подготовили два методических руководства и разместили их на веб-сайте факультета экономики УНИКАМП. В этих текстах дается пошаговое разъяснение того, как мы определили черту бедности, разъясняется, что мы не пользовались методикой, применяемой Всемирным банком, а лишь заимствовали понятие «разделительная черта» в один доллар в день для определения черты бедности в сельских районах северо-восточного региона – беднейшего региона Бразилии. Однако мы не воспользовались условным долларом ППС (паритет покупательной способности), установленным Всемирным банком для определения черты бедности, а взяли вместо этого средний коммерческий курс доллара в сентябре на дату проведения в 1999 году Общенационального выборочного обследования домашних хозяйств. Следует упомянуть, что ППС является теоретическим индикатором эквивалентности, созданным для сравнения ВВП различных стран, а не для того, чтобы проводить международное сопоставление масштабов бедности8.

PELIANO, 1993; HOFFMANN, 1995 e 2001; BANCO MUNDIAL, 2000; ROCHA, 1996, 1997, 2000a e 2000b; CEPAL, 1989; FERREIRA, LANJOUW e NRI, 2000; CAMARGO e FERREIRA, 2001; RIAS, 1999a e 1999b; GARCIA, 2001. См. по этому вопросу публикацию TAKAGI, GRAZIANO DA SILVA e DEL GROSSI, 2001.

См.Mapa do fim da fome. Размещена в Интернете по адресу:. Просмотрено: 4 октября 2010 года.

TAKAGI, GRAZIANO DA SILVA e DEL GROSSI, 2001; e DEL GROSSI, GRAZIANO DA SILVA e TAKAGI, (взято с сайта www.eco.unicamp.br).

В примечании самого Всемирного банка (Индикаторы мирового развития, 2000 год, стр. 65) отмечается, что «Ставки ППС разрабатывались не для проведения международного сравнения уровней бедности, а для сопоставления агрегированных показателей, полученных на основе национальных счетов.

Как следствие, нет никакой определенности по поводу того, что некая международная черта бедности отражает одинаковую степень нужды или лишений в отдельных странах» (Banco Mundial, 2000 год).

ПРОГРАММА «НУЛЕВОЙ ГОЛОД»

Фактически исследователи, участвующие в проекте «Нулевой голод», стремились использовать такую методику, которая позволяла бы исправить два основных ограничения, упомянутых самим Всемирным банком. Первое из них касается того факта, что единая линия бедности не учитывает региональных различий в стоимости жизни между городскими и сельскими районами, а также между отдельными регионами внутри одной страны. Второе ограничение заключается в том, что во внимание не принимаются пищевые продукты, произведенные самой семьей для собственного потребления. Эти два элемента были скорректированы в проекте «Нулевой голод» с использованием данных Обследования уровня жизни и Общенационального выборочного обследования домашних хозяйств, которые проводились IBGE.

Третье методическое уточнение данных, произведенное в рамках проекта «Нулевой голод», заключалось в том, что из бюджета домашних хозяйств была исключена наиболее затратная статья, а именно арендная плата или ипотечные платежи за жилище. Это позволило избежать неправильного представления о том, что весь доход домашнего хозяйства якобы может быть израсходован на приобретение потребительских товаров. Указанная корректировка особенно важна с учетом того, что доля арендных платежей и регулярных выплат за недвижимость в крупных городах выше, чем в малых и средних городах и в сельской местности.