«Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения САРАТОВ 2009 Торгово-промышленная палата Саратовской области Методика мониторинга эффективности регионального законодательства ...»

Торгово-промышленная палата

Саратовской области

Методика

мониторинга эффективности

регионального законодательства

и практики правоприменения

САРАТОВ

2009

Торгово-промышленная палата Саратовской области

Методика мониторинга эффективности

регионального законодательства

и практики правоприменения

САРАТОВ

2009 УДК 346-047.36 ББК 67.404 М 54 ISBN 978-5-91272-867-9000 Авторы:

Лопашенко Н.А., Долотов Р.О., Иванова Е.Н. – раздел 1 Фатеев М.А., Леонов С.Г., Логашова Т.И., Школина О.В., Кузнецова Т.В.

– введение, раздел 3, приложение Санатин В.П.- раздел 2 (в соавторстве с Леоновым С.Г.), приложение Методика мониторинга эффективности законодательства и правоприменения представляет собой комплексный метод исследования правового регулирования, а также применения действующего законодательства в сфере отношений государства, предпринимателей и граждан.

Методика разработана ТПП Саратовской области в рамках совместных программ с Центром международного частного предпринимательства (CIPE) при участии Центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции при Саратовской государственной академии права и Центра социальных исследований «Фонд РОСС-ХХI век».

В представленной методике заложена попытка не только проведения правовой экспертизы, но и социологического измерения готовности общества к определенным инициативам власти. Основными задачами методики можно назвать: определение слабых и сильных сторон в сложившейся системе правоотношений; проведение антикоррупционной экспертизы НПА;

установление причин низкой эффективности системы регулирования правоотношений; использование антикоррупционного законодательства как механизма совершенствования отношений государства, субъектов предпринимательской деятельности и граждан.

Торгово-промышленная палата Саратовской области С Центр международного частного предпринимательства С (CIPE) Фатеев М.А., Леонов С.Г., Логашова Т.И., Кузнецова Т.В., С Школина О.В.;

Лопашенко Н.А., Долотов Р.О., Иванова Е.Н., Санатин В.П.

С ISBN 978-5-91272-867-

НАД МЕТОДИКОЙ РАБОТАЛИ:

ДОЛОТОВ Руслан Олегович - к.ю.н., преподаватель кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;

ИВАНОВА Екатерина Николаевна - преподаватель кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;

КУЗНЕЦОВА Татьяна Владимировна - юрист правового департамента ТПП Саратовской области;

ЛЕОНОВ Сергей Геннадьевич - директор правового департамента ТПП Саратовской области;

ЛОГАШОВА Татьяна Ивановна - заместитель директора правового департамента ТПП Саратовской области;

ЛОПАШЕНКО Наталья Александровна - д.ю.н., профессор, профессор кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;

САНАТИН Владимир Петрович - к.ф.н., директор фонда социальных исследований «РОСС-XXI век»

ФАТЕЕВ Максим Альбертович - к.э.н., президент ТПП Саратовской области;

ШКОЛИНА Олеся Викторовна – ведущий юрист правового департамента ТПП Саратовской области.

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения

СОДЕРЖАНИЕ

8 стр.

Введение

Блок-схема методики мониторинга эффективности регионального 9 стр.

законодательства и практики правоприменения

I. Концепция и общие принципы правового регулирования на уровне региона

1.1. Общие критерии эффективности применения законодастр.

тельства в сфере предпринимательской деятельности.............

1.2. Принципы определения специальных критериев эффективности законодательства и правоприменения в сфере предпристр.

нимательской деятельности

1.3. Аналитический обзор и список научной литературы по востр.

просам правоприменения законодательства

1.4. Аналитический обзор и список нормативно-правовой базы в сфере предпринимательской деятельности (оказания государственных услуг субъектам предпринимательской деятельности в Саратовской области)

II. Методика экспертно-аналитического исследования эффективности правоприменения и проблемных сфер правового регулирования в сфере предпринимательской деятельности....... 31 стр.

2.1. Цели и задачи исследования

2.2. Объект и предмет исследования

2.3. Методы экспертно-аналитического исследования эффективности законодательства и правоприменения

2.4. Субъекты экспертной оценки

2.5. Объекты экспертной оценки

2.6. Инструментарий экспертного опроса

2.7. Порядок экспертной оценки

2.8. Экспертная оценка государственных (муниципальных) функций и услуг в сфере бизнеса

2.9. Оценка государственных услуг и функций непосредственстр.

ными потребителями

2.10. Исходные материалы экспертно-аналитического исследования

2.11. Аналитические установки исследования эффективности антикоррупционного законодательства

2.12. Субъективный и человеческий факторы в системе правопристр.

менения, коррупционных рисков и противодействия коррупции...

2.13. Понятийный аппарат исследования. Общенаучные понятия и термины

2.14. Анализ публикаций в средствах массовой информации...

III. Проведение правовой экспертизы эффективности правового регулирования

3.1.Выявление органов и организаций, участвующих в правоотношениях, а также полного перечня правовых актов, регулирустр.

ющих исследуемую сферу правоотношений

3.2. Классификация правоотношений

3.3. Выявление факторов, влияющих на качество правового рестр.

гулирования

3.4. Выявление факторов, влияющих на полноту правового рестр.

гулирования системы исследуемых правоотношений................

3.5. Анализ судебной практики

3.6. Подготовка экспертного заключения

IV. Глоссарий методики

Список литературы

Список нормативных правовых актов

Судебная практика

Приложение №1. Экспертное заключение

Приложение №2. Информационно-аналитические приложения по итогам социологического экспертно-аналитического исследования эффективности законодательства и правоприменения при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций в сфере предпринимательской деятельности

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения

ВВЕДЕНИЕ

Методика мониторинга эффективности законодательства и правоприменения (далее Методика) представляет собой комплексный метод исследования правового регулирования и правоприменения в сфере отношений государства, предпринимателей и граждан.

Структурно методика состоит из трёх разделов: концепции, методики экспертно-аналитического исследования, методики правовой экспертизы эффективности правового регулирования. Приложения являются первым результатом применения методики. Приложение 1 содержит результат правовой экспертизы в сфере земельных правоотношений, приложение 2 -результаты развернутого экспертно-аналитического исследования отношений власти и бизнеса в сфере оказания государственных услуг и выполнения государственных функций.

Целью методики является изучение и совершенствование правового регулирования отношений государства и субъектов предпринимательской деятельности.

Основные задачи методики:

– выявление сфер правоотношений с недостаточным (избыточным) механизмом правового регулирования;

– определение проблемных правоотношений, слабых и сильных сторон в сложившейся системе правоотношений;

– проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (НПА), поиск слабых и сильных сторон НПА;

– установление причин низкой эффективности системы регулирования правоотношений;

– установление связи между эффективностью правового регулирования, правоприменения и коррупционностью;

– использование антикоррупционного законодательства как механизма совершенствования отношений государства, субъектов предпринимательской деятельности и граждан.

Авторский коллектив в рамках методики стремился подойти к вопросам оценки эффективности правового регулирования отношений с точки зрения возможности достижения реализации своих прав субъектами предпринимательской деятельности и гражданами с помощью действующего законодательства.

БЛОК-СХЕМА МЕТОДИКИ МОНИТОРИНГА ЭФФЕКТИВНОСТИ

РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

заключений о коррупциогенности и уполномоченный сводного экспертного исполнительной власти субъекта РФ Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения

I. КОНЦЕПЦИЯ И ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА УРОВНЕ

РЕГИОНА

1.1. ОБЩИЕ КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Общие критерии эффективности применения законодательства в сфере предпринимательской деятельности основываются на следующих принципах взаимоотношения государства и бизнеса.

1. Принцип законности Принцип законности - всеобъемлющий правовой принцип. Он распространяется на все формы правового регулирования, адресован всем субъектам права. Главное в содержании этого принципа - требование строжайшего соблюдения законов и основанных на них подзаконных актов. Законность государственного регулирования предпринимательства означает, что его меры соответствуют действующему законодательству, применяются в установленном законом порядке. Принцип законности - основа функционирования как государства в целом, так и предпринимательской деятельности.

Применяя данный принцип, необходимо обратить внимание на два аспекта. Во-первых, сама предпринимательская деятельность должна осуществляться при строгом соблюдении требований законодательства. Во-вторых, не менее важно, что государством должна быть обеспечена законность применения правовых актов, законность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, регулирующих предпринимательскую деятельность.

2. Принцип свободы предпринимательской деятельности Согласно ст. 34 Конституции РФ, «каждый гражданин имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности».

Государственное регулирование предпринимательской деятельности должно основываться на том, что предпринимательство осуществляется на основополагающих принципах:

– свободный выбор предпринимателем видов предпринимательской деятельности;

– самостоятельное формирование предпринимателем программы деятельности, выбор поставщиков и потребителей продукции, привлечение материально-технических, финансовых и других видов ресурсов, использование которых не ограничено законом, установление цен на продукцию и услуги согласно закону;

– свободный найм предпринимателем работников;

– коммерческий расчет и собственный коммерческий риск;

– свободное распоряжение прибылью, которая остается у предпринимателя после уплаты налогов и других платежей, предусмотренных законом.

Соответственно, никакие нормативно-правовые акты не могут ограничивать свободу предпринимательской деятельности при получении субъектами предпринимательской деятельности государственной услуги.

3. Соразмерность государственного регулирования предпринимательской деятельности При государственном регулировании предпринимательской деятельности должны быть учтены следующие требования принципа соразмерности: меры государственного регулирования не должны быть более обременительными для участников предпринимательской деятельности, чем необходимо для обеспечения эффективного достижения целей, для осуществления которых предполагается применить меры государственного регулирования. Необходимо стремиться к ослаблению прямых форм вмешательства и бюрократического контроля за деятельностью предпринимателей.

Высшая исполнительная власть государства взялась за борьбу с излишним административным давлением на предпринимателей.

Этому посвящен один из самых первых Указов президента Д.А. Медведева1. Далее последовал целый ряд указов и законодательных инициатив, направленных на уменьшение административного давления на малый и средний бизнес. В первую очередь, это касается таких 1 Указ Президента РФ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения вопросов, как упрощение процедуры регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аренда помещений для занятия малым бизнесом, земельные вопросы и вопросы присоединения к сетям – то, что тормозит в экономическом плане развитие малого и среднего бизнеса в стране.

Таким образом, предоставление государственных услуг субъектам предпринимательской деятельности не должно быть сопряжено с явно излишними бюрократическими требованиями, затягивающими процедуру исполнения услуги, повышающими стоимость государственной услуги.

4. Принцип единого экономического пространства Согласно ч.1 ст.8 Конституции РФ, на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Ни федеральные органы исполнительной власти, ни органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе вводить такие ограничения по собственной инициативе.

Соответственно, при предоставлении государственных услуг органами исполнительной власти субъекта Федерации не должны налагаться ограничения на ввоз или вывоз товаров, соответствующих требованиям федерального законодательства, ограничения на перемещение рабочей силы и т.п.

5. Принцип поддержания конкуренции и недопущения монополизации и недобросовестной конкуренции Принцип основывается на статье 34 Конституции РФ, которая гласит: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».

Соблюдение данного принципа – необходимое условие развития рыночной экономики и осуществления предпринимательской деятельности. Процедура предоставления государственной услуги субъектам предпринимательской деятельности не должна способствовать возникновению конкурентных преимуществ, ведущих к монополизации рынка каким-либо субъектом предпринимательской деятельности.

6. Приоритет экологической безопасности при осуществлении предпринимательской деятельности Принцип основывается на статье 58 Конституции РФ, которая гласит: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».

Процедура предоставления государственных услуг, связанных с последующим воздействием на природную среду, должна быть направлена на минимизацию вредного воздействия на окружающую среду и на соблюдение всех требований природоохранного законодательства (в первую очередь, ФЗ от 10 января 2002 г. № 7 «Об охране окружающей среды»).

7. Невмешательство в предпринимательскую деятельность по политическим мотивам Принцип основывается на статье 13 Конституции РФ, которая гласит: «В Российской Федерации признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность».

При предоставлении государственных услуг субъектам предпринимательской деятельности не должны создаваться дискриминационные ограничения или привилегии по политическим, идеологическим, религиозным или национальным мотивам.

Содержание нормативно-правового акта или решения (действия) исполнительного органа государственной власти не должно противоречить данным основополагающим конституционным принципам, в противном случае его применение следует признать социально неэффективным и несоответствующим духу действующего законодательства.

1.2. ПРИНЦИПЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ КРИТЕРИЕВ

ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В СФЕРЕ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Разработка специальных критериев, используемых в методике исследования эффективности законодательства и правоприменения в сфере предпринимательской деятельности, должна основываться на следующих основных принципах.

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения 1. Процесс предоставления государственных (муниципальных) услуг должен быть ориентирован на субъекты предпринимательской деятельности.

При разработке законов, подзаконных актов, локальных нормативных актов, касающихся предоставления государственных услуг, а также административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг органам исполнительной власти необходимо:

– изучение потребностей и ожиданий субъектов потребления государственных (муниципальных) услуг, включая, прежде всего, исследование качества и доступности государственных (муниципальных) услуг, оптимизацию порядка и сроков их предоставления, цену и некоторые другие характеристики;

– установление постоянной «обратной связи», обеспечивающей объективную оценку качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг субъектами малого и среднего предпринимательства (например, анализ эффективности предоставления той или иной услуги на мониторинга).

2. Каждый вновь разрабатываемый нормативно-правовой акт в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг должен быть простым и понятным субъекту потребления, то есть соответствовать правилам юридической техники, быть проверенным на отсутствие противоречий с федеральным законодательством и с другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения субъектов предоставления государственных (муниципальных) услуг с субъектами их потребления. Следует в равной степени стремиться к минимизации условий и требований, предъявляемых к потребителям государственных услуг.

3. Необходимо наличие системы внешнего и внутреннего контроля над деятельностью субъектов предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Контроль качества, эффективности применения и соблюдения процесса предоставления государственных (муниципальных) услуг имеют право осуществлять следующие субъекты правоотношений:

– граждане и организации, включая субъекты малого и среднего предпринимательства, выступающие в качестве потребителей государственных услуг (функций), в том числе при рассмотрении их обращений;

– правительственные комиссии по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах Российской Федерации, – федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– исполнительные органы государственной власти, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги;

– прокуратуры субъектов Российской Федерации;

– торгово-промышленные палаты субъектов Российской Федерации.

4. Для получения государственной (муниципальной) услуги потребитель должен обратиться к одному исполнителю (соблюдение принципа «одного окна»).

Так, органы, связанные между собой в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг, должны максимально координировать и согласовывать свои действия в части сокращения времени предоставления государственной (муниципальной) услуги и отсутствия дублирования полномочий.

5. Принцип ответственности должностных лиц.

Исходя из данного принципа, необходимо наличие персональной ответственности должностных лиц по обеспечению качественного и своевременного процесса предоставления государственной (муниципальной) услуги.

6. Предоставляемая государственная (муниципальная) услуга должна быть доступна для потребителей.

Указанный принцип означает, что государственная (муниципальная) услуга должна быть универсальной, то есть субъекты потребления при получении данных услуг должны иметь равные институциональные права, а в процессе их предоставления не должно быть различного рода барьеров (ценовых, временных, дискриминационных и т.п.). Нарушение данного положения сужает круг получателей и потребителей услуг и приводит к утрате необходимого свойства универсальности услуги.

7. Информированность потребителей государственных (муниципальных) услуг.

Данное положение предполагает существование достаточной и определенной в нормативно-правовом акте степени информированМетодика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения ности субъектов потребления каждой государственной (муниципальной) услуги о сведениях, касающихся субъекта потребления:

- перечень государственных услуг и должностных лиц, непосредственно предоставляющих государственные услуги; условия и требования, предъявляемые к потребителям государственных услуг;

- информация о ходе предоставления государственной (муниципальной) услуги и её фактической реализации (продолжительности времени, порядке, технологической последовательности процесса предоставления услуги и т.д.).

1. Принцип законности.

2. Принцип свободы предпринимательской деятельности.

3. Принцип соразмерности правового регулирования.

4. Принцип единого экономического пространства.

5. Принцип поддержания конкуренции.

6. Принцип приоритетности экологической безопасности.

7. Принцип невмешательства.

Принципы правового регулирования отношений в сфере оказания государственных услуг и выполнения государственных функций.

1. Принцип ориентации на субъект предпринимательской деятельности.

2. Принцип простоты и понятности НПА.

3. Принцип наличия внутреннего и внешнего контроля.

4. Принцип одного окна.

5. Принцип ответственности должностного лица.

6. Принцип доступности государственных услуг.

7. Принцип информированности.

8. Принцип прозрачности.

ПО ВОПРОСАМ

ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

На современном этапе развития отношений между органами власти и бизнесом все более важным становится усиление внимаТоргово-промышленная палата Саратовская область ния к эффективности применения законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, а также деятельность органов государственной власти во взаимодействии с субъектами предпринимательской деятельности.

Анализ научной литературы по вопросам эффективности применения права позволяет отметить, что изучению проблемы эффективности права в целом и механизма его реализации (соблюдения, исполнения, использования, применения) посвящены многочисленные научные исследования2, на основе которых можно выделить следующие понятия:

– применение права - властная организующая деятельность компетентных субъектов по реализации норм права путем конкретизации общих предписаний для индивидуального случая;

– эффективность применения нормативно-правовых актов – качественная характеристика процесса реализации права, которая включает в себя три основных элемента:

– степень совершенства применяемых юридических средств 1) конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования; 2) логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой; 3) отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном акте; 4) ясность, простота применения и понимания терминов; 5) краткость и компактность изложения правовых норм);

– степень практической реализации правовой цели (результативность);

– степень социальной полезности полученных результатов.

Анализ вышеуказанных работ позволил прийти к следующим выводам:

2 Просандеев, Д.В. Эффективность правореализационного процесса : дисс. канд. юрид.

наук. Ростов-на-Дону, 2004. 171 с; Швецов, С.Б. Эффективность правоприменительной деятельности : дис.... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2004. 156 с; Прозоров, В.Ф. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в условиях рынка / В.Ф. Прохоров. – М.: Юрид. лит., 1991. 157 с; Эффективность действия правовых норм / А.С. Пашков [и др.]. – Л.: Издательство Ленинградского университета, 1977. 144 с; Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И.

Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин – М.: Юрид. лит., 1980. 280 с; Пашков, А.С. Эффективность действия правовой нормы / А.С. Пашков, Л.С. Явич // Советское государство и право.

1970. №3 С. 40-48; Пашков, А.С. Эффективность правового регулирования и методы её выявления / А.С. Пашков, Д.М. Чечот // Советское государство и право. 1965. №8. С. 3-11; Самощенко, И.С. О понятии эффективности правовых норм / И.С. Самощенко, В.И. Никитинский // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. № 18. С.3-19; Зелепукин, А.А. Проблемы эффективности российского законодательства: дис.… канд. юрид. наук / Алексей Анатольевич Зелепукин. – Саратов, 2000. 233 с;

Козлов, В.А. Вопросы теории эффективности правовой нормы: автореф. дис.… канд. юрид. наук / Виктор Алексеевич Козлов. – Ленинград, 1972. 28 с.

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения – Эффективность применения права предполагает, прежде всего, его результативность, степень практической реализации поставленных законодателем целей.

– Эффективность применения права, помимо достижения поставленных целей, предполагает также наибольшую общественную полезность полученных результатов, отсутствие в их структуре различного рода неблагоприятных последствий, «издержек», «побочных эффектов».

– При оценке эффективности применения права необходимо учитывать характеристики используемых при этом правовых средств, их экономичность, степень совершенства.

Так, в научной литературе выделяются условия эффективности правовых норм. Например, А.В. Малько считает, что условиями эффективности правовых норм являются те обстоятельства, которые способствуют наибольшей реализации ценности права, способной удовлетворять интересы людей, и одновременно признает таковыми сопутствующие факторы для действий индивида по достижению этих ценностей и их использованию3.

А.А. Зелепукин, говоря об условиях эффективности правовых норм, выделяет:

1) условия, относящиеся к процессу правотворчества (сюда включены: правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих регулированию; определение цели правового воздействия и социальной полезности нормы; своевременность разработки правовых норм; установление адекватной формы нормативно-правового акта; учет принципов системного подхода; оптимальность средств и методов правового регулирования; соблюдение правил законодательной техники и некоторые др.);

2) условия, связанные с действием, реализацией правовых норм;

3) условия, относящиеся к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих предписания нормы4.

Таким образом, фактически, одной из центральных проблем эффективного применения законодательства является соблюдеСм.: Малько А.В. Эффективность правового воздействия / Общая теория государства и права. М., 1998. Т. 2. С.

4 Зелепукин, А.А. Проблемы эффективности российского законодательства: дис.… канд.

юрид. наук / Алексей Анатольевич Зелепукин. – Саратов, 2000. С. 71-73.

ние условий, связанных с действием, реализацией правовых норм.

Несомненно, что даже самый совершенный закон рассчитан на правильное применение и окажется неэффективным, если практика его применения не будет соответствовать предъявленным к ней требованиям.

Вместе с тем, правовая обеспеченность субъектов малого и среднего предпринимательства предполагает наличие «эффективного юридического инструментария, оформляющего отношения его субъектов как с другими экономически обособленными участниками рынка, в основе поведения которых лежит законодательно предписанная диспозитивная модель поведения (отношения юридического равенства), так и с органами власти, в компетенцию которых входят действия в отношении субъектов»5.

Оценивая действующую нормативную модель взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ с субъектами предпринимательской деятельности, Л.В. Андриченко, например, считает, что она характеризуется значительным разнообразием функций, реализуемых органами государственной власти субъектов Федерации в сфере применения законодательства на уровне субъектов РФ, выделяя:

– нормативно-правовое регулирование - принятие актов, обязательных для предприятий (определение порядка, утверждение правил, разработка инструкций, установление нормативов, принятие планов, программ развития и др.);

– административное регулирование - в отношении предприятий, находящихся в собственности субъектов Федерации (распоряжения о назначении, освобождении; поручения; утверждение, организация, ликвидация, реорганизация, преобразование, передача, утверждение цен, тарифов и пр.);

– контроль (учет, отчеты, плановые и внеплановые проверки, ревизии, инвентаризации, аттестации, комплексные или отраслевые экспертизы и пр.);

– координирующую деятельность (при реализации федеральных и региональных программ, планов, проектов);

– информационно-методическую и аналитическую функции (например, анализ эффективности заключаемых договоров, контракСм.: Андриченко Л.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с экономическими субъектами / Л.В. Андриченко // «Журнал российского права», N 6, июнь Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения тов, реализуемых за счет средств регионального бюджета; оказание информационно-консультативных услуг, разработку и рассылку методических материалов и рекомендаций и др.);

– государственную поддержку (льготное налогообложение, предоставление наиболее благоприятных условий, разработку системы мер стимулирования и др.)6.

Развитие предпринимательства, предполагая эффективное использование материальных, финансовых и трудовых ресурсов, в то же время требует к себе и надлежащего правового регулирования и повышения эффективности применения законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность в направлении создания определенных благоприятных для этого условий.

Следовательно, в сфере правоотношений между субъектами предпринимательской деятельности и органами государственной власти (местного самоуправления) наиболее актуальны ситуации, при которых норма права применяется компетентными органами тогда, когда предусмотренные ею юридические права и обязанности не могут возникнуть у конкретных лиц и реализоваться без их государственной деятельности. Для возникновения и реализации этих прав и обязанностей в каждом отдельном случае необходимо издание компетентным органом властного решения (например, для занятия фармацевтической деятельностью необходимо получение соответствующей лицензии в Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития).

Применительно к сфере предпринимательской деятельности, эффективность применения нормативно-правовых актов должна оцениваться исходя из самой природы (или сути) предпринимательской деятельности7 и принципов построения правоотношений власти и бизнеса по вопросам, которые касаются осуществления предпринимательской деятельности.

6 См.: Андриченко Л.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с экономическими субъектами / Л.В. Андриченко // «Журнал российского права», N 6, июнь 7 Суть предпринимательской деятельности заключается в том, что лицо самостоятельно осуществляет на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Следовательно, если государство в процессе применения законодательства по вопросам предпринимательской деятельности ставит перед собой цель, например, полного ограничения самостоятельности предпринимателя, такой закон следует признать неэффективным с точки зрения самой сути предпринимательской деятельности.

Одновременно на развитие взаимоотношений между субъектами предпринимательской деятельности и органами государственной власти субъекта РФ значительное влияние оказывают: происходящее реформирование законодательства субъектов Федерации (например, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р), совершенствование порядка разграничения полномочий в области совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, а также начавшиеся в ряде субъектов Федерации процессы, связанные с проведением административной реформы исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Однако, по мнению Л.В. Андриченко, по-прежнему негативно влияют на сферу наиболее эффективного применения законодательства наличие административных барьеров, недостатки в реализации управленческих функций; декларативность правовых актов субъектов Федерации, связанная с отсутствием четкой и полной регламентации административных процедур, осуществляемых органами государственной власти субъектов Федерации, а также соответствующие проблемы федерального и регионального законодательства и др.

Таким образом, развитие предпринимательства, предполагая эффективное использование материальных, финансовых и трудовых ресурсов, в то же время требует и в дальнейшем надлежащего правового регулирования и повышения эффективности применения законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, в направлении создания определенных благоприятных для этого условий.

1.4 АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР И СПИСОК

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ В СФЕРЕ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

(оказания государственных услуг субъектам предпринимательской деятельности в Саратовской области) Нормативно-правовая база, касающаяся предоставления государственных услуг субъектам предпринимательской деятельности в Саратовской области, состоит из правовых актов общефедеральных органов, актов субъектов Федерации, местного самоуправления. Правовое регулирования данной сферы отношений наряду с законами включает в себя также широкий круг подзаконных актов, особая роль среди последних отводится административным регламентам.

Среди нормативно-правовых актов Саратовской области, затрагивающих общие и наиболее актуальные вопросы предоставления гоМетодика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения сударственных услуг субъектам предпринимательской деятельности, следует назвать:

– Закон Саратовской области от 01.10.2007 N 200-ЗСО «Об областной целевой программе «Развитие малого и среднего предпринимательства в Саратовской области на 2008-2010 годы»;

– Закон Саратовской области от 12.03.1997 N 13-ЗСО «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области»;

– Закон Саратовской области от 25.09.2008 N 242-ЗСО «О мерах по реализации в Саратовской области субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественных прав на приобретение арендуемого имущества»;

– Постановление Правительства Саратовской области от 29.12.2007 N 495-П «Об утверждении положения о порядке создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства при органах исполнительной власти Саратовской области»;

– Постановление Правительства Саратовской области от 15.03. N 26-П «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства и упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов предпринимательства Саратовской области»;

– Постановление Правительства Саратовской области от 10.03. N 88-П «Об утверждении положения об оказании содействия развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан»;

– Постановление Правительства Саратовской области от 03.07.2008 N 266-П «О предоставлении субсидии субъектами малого предпринимательства на доведение бизнес-идеи до стадии инвестиционного проекта в рамках реализации областной целевой программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в Саратовской области на 2008-2010 годы»;

– Постановление Правительства Саратовской области от 25.03. N 105-П «О предоставлении субсидий на возмещение части процентной ставки по банковским кредитам на приобретение (создание) основных средства и части лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга), заключенным субъектами малого предпринимательства области в рамках реализации областной целевой программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в Саратовской области на 2008-2010 годы»;

Общий перечень государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Саратовской области, закреплен в нормативно-правовом порядке в Постановлении Правительства Саратовской области от 27 марта 2008 г. N 133-П «О внесении изменений в постановление Правительства Саратовской области от 17 июля 2007 года N 268-П» (с изменениями от 30 ноября, 28 декабря 2007 г., 27 марта, 3, 15 июля, 18 августа, 3 сентября, 24, 30 декабря 2008 г., января 2009 г.). Этот перечень включает в себя 124 услуги.

Анализ данного постановления, а также иных нормативно-правовых актов Саратовской области (в том числе и административных регламентов) позволил определить перечень государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Саратовской области субъектам предпринимательской деятельности.

Правовое регулирование предоставления указанных услуг также включает все три блока законодательства: федеральное, региональное, местное.

Например, правовое регулирование предоставления государственной услуги «Предоставление в аренду земельных участков, расположенных на территории города Саратова, распоряжение которыми отнесено законодательством к полномочиям органа исполнительной власти области» осуществляется в соответствии с:

– федеральным законодательством (Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ (части I, II, III, IV), Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», Земельным кодексом РФ, Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Жилищным кодексом РФ, Федеральным законом «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», Градостроительным кодексом РФ, Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости»;

– региональным законодательством: Законом Саратовской области от 21 мая 2004 года № 23-ЗСО «О земле»; Законом Саратовской области от 9 октября 2006 года № 106-ЗСО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти Саратовской области и органы местного самоуправления», постановлением Правительства Саратовской области от 27 ноября 2007 года № 412-П «Об установлении размера арендной платы за земельные участки и сроков ее внесения», постановлением ПраМетодика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения вительства Саратовской области от 27 ноября 2007 года № 413-П «О порядке определения цены земельных участков и их оплаты», постановлением Правительства Саратовской области от 30 ноября 2007 года № 423-П «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Саратовской области», постановлением Правительства Саратовской области от сентября 2006 года № 284-П «Об утверждении правил предоставления гражданам и юридическим лицам прав на земельные участки, расположенные на территории административного центра Саратовской области – города Саратова, государственная собственность на которые не разграничена», постановлением Губернатора Саратовской области от 01.06.2006 г. № 88 «Об утверждении инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Саратовской области», приказом Комитета по управлению имуществом Саратовской области от 18.06.2008 г. № 163к «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги “Предоставление в аренду земельных участков, расположенных на территории города Саратова, распоряжение которыми отнесено законодательством к полномочиям органа исполнительной власти области”»;

– местным законодательством: решением Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 года № 25-240 «Об утверждении Генерального плана города Саратова», решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов».

В связи с этим, особую важность приобретает вопрос о согласованности и непротиворечии нижестоящих по юридической силе нормативно-правых актов вышестоящим: а именно: а) соответствие положений подзаконных правовых актов законам, б) соответствие региональных и муниципальных нормативно-правовых актов федеральным нормативно-правовым актам, в) соблюдение правил разграничения сфер правового регулирования (ст.ст. 71, 72, 73 Конституции РФ). Методика оценки эффективности оказания государственных услуг субъектам предпринимательской деятельности должна отражать данные аспекты в качестве самостоятельного критерия эффективности.

Вопрос об эффективности предоставления государственных услуг можно рассматривать сквозь призму правоотношений, возникающих и существующих при оказании государственной услуги.

Любое правоотношение включает в себя объект (материальные и духовные блага, получение и использование которых составляет интерес управомоченной стороны), субъектов правоотношения и содержание правоотношения (корреспондирующие друг другу права и обязанности субъектов правоотношения).

Содержание каждого элемента правоотношения влияет на процедуру предоставления государственной услуги, а соответственно, и на эффективность правоприменения.

Рассмотрим субъектный состав таких правоотношений. Правоотношения, реализующиеся в процессе предоставления государственных услуг, должны соответствовать требованиям, отражающим потребности и ожидания потребителей данных услуг. Одним из таких требований является минимальное число органов, в которые необходимо обратиться лицу для получения государственной услуги.

Соответственно, нормативно-правовые акты, регламентирующие процедуру предоставления государственной услуги, должны предусматривать оптимальное количество субъектов соответствующего правоотношения.

Количество органов, участвующих в предоставлении государственной услуги, не должно быть больше трех (что соответствует территориальному расположению органов исполнительной власти: местный уровень, региональный орган, министерство области или правительство области), причем все они должны входить в структуру одного ведомства (в таком случае в максимальной степени обеспечивается согласованность действий между этими органами).

Анализ нормативно-правовых актов, регулирующих предоставление государственных услуг субъектам предпринимательской деятельности органами исполнительной власти Саратовской области, показал, что вышеприведенное требование соблюдается далеко не всегда.

Ниже в виде таблицы приведены некоторые государственные услуги, оказываемые органами исполнительной власти Саратовской области субъектам предпринимательской деятельности, с указанием органов, участвующих в предоставлении государственной услуги. В таблице: 1-9 пункт – «идеальное» количество субъектов правоотношения, 10-17 пункт – оптимальное количество субъектов при условии согласованности их действий, 18-20 пункт – услуги, в оказании которых принимают участие более трех государственных органов, находящихся в разной ведомственной подчиненности:

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения Название государственной 1. Выдача лицензий на осуществление медицинской деятельности; фармацевтической деятельности; Министерство здравоохранения с оборотом наркотических средств и психотропных веществ 2. Предоставление информации о наличии объектов недвижимого имущества в уставных капиталах приватизированных предприятий 3. Предоставление субсидии на возмещение части Министерство экономического развития процентной ставки по бан- и торговли Саратовской области ковским кредитам 4. Выдача лицензий на поль- Комитет охраны окружающей среды зование участками недр и природопользования Саратовской области 5. Выдача разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосфер- Комитет охраны окружающей среды ный воздух и установление и природопользования Саратовской области лимитов размещения отходов 6. Выдача разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к вии природопользования Саратовской области дам, занесенным в Красную книгу Саратовской области 7. Выдача заключений по результатам государственной экспертизы соответствия проектов требованиям охраны труда 8. Предоставление субсидии хозяйствующим субъектам, реализующим инвестицион- Министерство экономического развития ные проекты, в целях ока- и торговли Саратовской области зания государственной поддержки 9. Выдача заключений по результатам государственМинистерство занятости, труда и миграции ной экспертизы фактических условий труда работников (для работодателей) Территориальное управление Федеральной служЛицензирование розничбы по надзору в сфере защиты прав ной продажи алкогольной продукции 11. Выдача разрешений на Управление ветеринарии Правительства Саратов. обл.;

перемещение подконтроль- ОГУ Городская, районные станции ных государственному вете- по борьбе с болезнями животных;

ринарному надзору грузов ГУ «Областная станция по борьбе 12. Выдача заключения о со- Управление ветеринарии Правительства ответствии размещения объ- Саратовской области;

ектов действующим ветери- ОГУ Городская, районные станции нарным нормам и правилам по борьбе с болезнями животных 13.Выдача юридическим лицам свидетельства о внесении в реестр госуУправление Федеральной регистрационной служдарственного имущества области 14. Предоставление выпи- Комитет по управлению имуществом сок и сведений из реестра Саратовской области;

государственного имуще- Управление Федеральной регистрационной ства Саратовской области службы по Саратовской области;

по запросам граждан и Управление Федерального агентства кадастра юридических лиц объектов недвижимости по Саратовской области 15. Государственная услуга по согласованию проектной документации на проведепо Приволжскому федеральному округу ;

ние работ по сохранению объекта культурного наСаратовской области;

следия Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения ведение государственной Управление Федеральной службы экологической экспертизы по ветеринарному и фитосанитарному надзору 17. Осуществление допуска Министерство по развитию транспортного перевозчиков к работе на комплекса Саратовской области;

регулярных автобусных Государственное автономное учреждение Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области;

18. Предоставление в польУправление по технологическому, экологическому зование поверхностного водного объекта «Саратовский областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды»;

Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства Саратовской области;

19. Выдача разрешения на Комитет по управлению имуществом строительство на земель- Саратовской области;

ном участке Государственное автономное учреждение федерального государственного учреждения «Федеральный лицензионный центр при Росстрое»

Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства Саратовской области;

Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области;

20. Предоставление в арен- Управление Федеральной регистрационной ду земельных участков службы по Саратовской области;

Федеральное государственное учреждение здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии Начало исполнения государственной услуги может чрезмерно затягиваться, когда заявитель вынужден обращаться в различные органы для получения государственной услуги.

Например, при предоставлении в аренду земельных участков, расположенных на территории города Саратова, распоряжение которыми отнесено законодательством к полномочиям органа исполнительной власти области, заявитель должен обратиться в комитет по управлению имуществом Саратовской области, управление Федеральной регистрационной службы по Саратовской области, управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Саратовской области, комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области, министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства области, федеральное государственное учреждение здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии по Саратовской области», иные органы, имеющие сведения, необходимые для предоставления права аренды на земельные участки.

В правовых актах имеются лишь указания на необходимость взаимодействия таких органов, но не раскрываются формы взаимодействия государственных и муниципальных органов и заявителя в процессе предоставления государственной услуги, без обращения в которые граждане или организации не могут получить государственную услугу.

Правоотношения, складывающиеся в процессе оказании данной услуги, можно признать неэффективными, так как нарушается принцип «одного окна».

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения В качестве примера оптимального количества субъектов ( субъекта), участвующих в оказании государственной услуги, можно назвать такую услугу, как «Лицензирование розничной продажи алкогольной продукции». Непосредственным исполнителем услуги является Министерство экономического развития и торговли Саратовской области, о чем прямо сказано в постановлении Правительства Саратовской области от 26 декабря 2005 г. N 450-П «О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции в Саратовской области». Территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Саратовской области и Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Саратовской области не участвуют непосредственно в предоставлении услуги, а выдают лишь справки, связанные с предпринимательской деятельностью заявителя, необходимые для оказания услуги.

II. МЕТОДИКА ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО

ИССЛЕДОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И ПРОБЛЕМНЫХ СФЕР

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ БИЗНЕСА

Цель экспертно-аналитического исследования - выявление проблемных сфер правоотношений, правового регулирования и правоприменения.

Основные задачи экспертно-аналитического исследования:

– изучение эффективности правового регулирования в сфере взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности с органами государственной власти и органами местного самоуправления;

– изучение эффективности практики правоприменения в сфере взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности с органами государственной власти и органами местного самоуправления;

– сравнительный анализ эффективности исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами федеральной, областной и муниципальной власти субъектам предпринимательской деятельности;

– выявление сильных и слабых сторон действующего федерального, областного и муниципального законодательства в различных сферах правового регулирования предпринимательской деятельности;

– выявление причин низкой эффективности правоотношений субъектов предпринимательской деятельности с государственными и муниципальными органами власти;

– выявление коррупционных рисков и проявлений коррупции при выполнении органами власти и управления государственных (муниципальных) функций, при предоставлении государственных (муниципальных) услуг в сфере предпринимательской деятельности.

Генеральной целевой установкой экспертно-аналитического исследования является повышение эффективности правоотношений путем совершенствования регионального законодательства.

При проведении экспертно-аналитического исследования в регионе нужно учитывать следующие необходимые обстоятельства и услоМетодика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения вия, от которых зависит содержание и характер правоотношений:

– от состояния законодательства в конкретной сфере правоотношений;

– от практики исполнения действующего законодательства представителями органов власти;

– от субъективных факторов – использования властных полномочий в личных целях представителями органов власти или их посредниками, а также желание предпринимателей и граждан повлиять на принятие решения или ускорить процедуру его принятия.

Исходная эффективность правового регулирования (состояние законодательства) зависит от качества нормативных правовых актов в системе правоотношений и их полноты. В данной методике под эффективным нормативно-правовым регулированием мы понимаем оптимальную систему взаимоотношений, руководствуясь которой граждане и юридические лица имеют гарантированную законом возможность реализовывать свои права, а органы государственной власти и управления осуществлять свои полномочия. Как показывает практика, наиболее эффективно действуют законы прямого действия. Чем больше нормативных актов действует в той или иной сфере правовых отношений, тем в большей мере снижается возможность эффективного регулирования.

Мониторинг эффективности правового регулирования и практики правоприменения является необходимым инструментом анализа условий и факторов совершенствования действующего законодательства и исполнения органами государственной власти нормативных правовых актов, административных регламентов и т.п. в сфере предпринимательской деятельности.

Проведение мониторинга предполагает разработку, обоснование и формализацию индикаторов эффективности государственных функций и государственных услуг. Определение в рамках экспертноаналитического исследования перечня и порядка использования индикаторов эффективности государственных функций и услуг в сфере предпринимательской деятельности позволяет формализовать процедуру анализа и систематизацию его результатов.

2.2. ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ

Главным фактором, обусловливающим стратегию экспертноаналитического исследования, является выбор объекта и предмета исследования.

Объект экспертно-аналитического исследования - правоотношения субъектов предпринимательской деятельности и граждан с органами власти, региональный механизм правового регулирования и правоприменения, исполнения органами государственной власти и местного самоуправления федерального, регионального и муниципального законодательства, включая Законы РФ, законы и нормативные правовые акты субъектов РФ, правовые акты муниципальных органов власти, государственные (муниципальные) административные регламенты и другие локальные и подзаконные акты.

В качестве предмета экспертно-аналитического исследования мы определяем анализ условий и факторов эффективности правового регулирования и правоприменения, исполнения органами государственной власти и управления действующего законодательства на уровне региона, включая выполнение государственных функций и предоставление государственных услуг в сфере предпринимательской деятельности, определение сильных и слабых сторон действующего законодательства и уровня его коррупциогенности, выявление коррупционных рисков и проявлений коррупции в органах власти и управления.

2.3. МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

В процессе социологического экспертно-аналитического исследования эффективности законодательства и правоприменения возможно использование следующих методов получения эмпирической (фактической) информации, в результате первичного и вторичного аналитического обобщения которой производится социологическая и правовая экспертиза проблемных сфер правоотношений, правового регулирования и правоприменения:

1. Социологический анализ эффективности действующего законодательства и практики правоприменения, включая определение коррупционности ОГВ, осуществляется, во-первых, в форме опроса экспертов или профессиональной экспертной оценки, опирающейся на знание квалифицированных специалистов по исследуемой проблеме; во-вторых, в форме опроса государственных служащих как «правоприменителей».

2. Социологический анкетный опрос непосредственных «правопотребителей» в точке предоставления государственных услуг позволяет собрать и проанализировать фактическую информацию и оценочные суждения респондентов как потребителей по поводу качества и оптимальности сроков предоставления государственных Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения услуг, проблем взаимодействия с государственными служащими и степени удовлетворенности процессом предоставления государственных услуг.

3. На ряд общих вопросов эффективности правового регулирования можно получить ответы путем изучения общественного мнения (субъективных оценок, опирающихся на обыденное мнение, бытующие суждения, психоэмоциональные реакции на проблемную ситуации и т.п. элементы социальной и групповой психологии).

Массовый и квотный опрос общественного мнения позволяет отслеживать изменения в отношении граждан и предпринимателей к государственным (муниципальным) органам власти и учреждениям, в степени информированности населения и представителей бизнессообщества об условиях предоставления государственных услуг, а также получить оценку работы органов власти и учреждений с точки зрения эффективности исполнения государственных функций, полноты и качества предоставляемых государственных услуг.

4. Комплексное экспертно-аналитическое исследование помимо опроса юристов - экспертов предусматривает также использование специальных социологических методов в виде фокус-групп, дискуссионных и проблемно-целевых «круглых столов», а также глубинных проблемно-ориентированных интервью.

Метод групповых дискуссий и обсуждений в форме фокус-группы или «круглого стола» с представителями общественных объединений и правозащитных организаций, представительных органов власти и Общественной палаты региона, а также с другими представителями общества как генерального «правопотребителя» услуг государства, позволяет собрать информацию о мнениях и оценках общественности по спектру проблем эффективности работы органов власти в регионе.

По наиболее актуальным и острым проблемам законодательства и правоприменения возможно инициирование (создание) организационного механизма административного или (и) общественного мониторинга качества соответствующих государственных функций и государственных услуг, исполнения административных регламентов и т.д.

5. Для выполнения специальных задач по разработке целевых комплексных программ развития (ЦКП) определенных сфер государственно-правового регулирования, а также для освоения и внедрения инновационных (экспериментальных) проектов по результатам целевого экспертно-аналитического исследования могут быть организованы и проведены проблемно-деловые игры (ПДИ).

2.4. СУБЪЕКТЫ ЭКСПЕРТНОЙ ОЦЕНКИ Сравнительный анализ эффективности правового регулирования и правоприменения при выполнения государственных функций и услуг в сфере предпринимательской деятельности требует разработки качественных и количественных параметров выборки экспертов и экспертных групп, определения их статусной категории, сферы профессиональной компетенции и квалификационного уровня.

Экспертно-аналитическое исследование производится в форме опроса юристов - экспертов в области правоприменения, государственного и муниципального управления, деятельности коммерческих структур, судебного производства и ряда других сфер компетенции, необходимых для конкретизации целевых установок и задач исследования. При целевой установке исследования на анализ правоотношений бизнеса и государства с позиций органов исполнительной (муниципальной власти) в качестве экспертов приглашаются государственные служащие как непосредственные «правоприменители».

В процессе проведения экспертно-аналитического исследования необходимо построение рабочей типологии выполнения органами власти государственных функций и услуг, определенных административными регламентами с точки зрения предмета правоприменения, субъектов взаимодействия и сферы компетенции уполномоченных органов исполнительной власти, охвата регламентированными услугами реальной практики правоотношений субъектов предпринимательской деятельности в регионе.

В качестве объектов оценки данного исследования эффективности законодательства, правоприменения, уровня коррупциогенности НПА и коррупционности определены следующие органы государственной власти.

– Органы исполнительной власти региона, субъекта РФ (45 объектов экспертной оценки, включая министерства, комитеты, управления, комиссии Правительства Саратовской области);

– Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, федеральные учреждения и организации, выполняющие государственные функции в сфере предпринимательской деятельности ( объектов экспертной оценки - подразделения федеральных органов власти в регионе и государственные унитарные предприятия (ГУП);

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения – Органы местного самоуправления в лице главы муниципального образования (МО) «Город Саратов», главы администрации г. Саратова и заместителей главы администрации, подразделения администрации (всего 34 объекта экспертной оценки, включая комитеты и управления администрации, муниципальные унитарные предприятия (МУП);

– Территориальные органы федеральных структур управления по г.Саратову в сфере земельных отношений.

ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Для измерения проявлений коррупции в рамках действующего законодательства и практики правоприменения применяются три основных критерия, представляющих собой качественную характеристику эффективности правоприменения в сфере исполнения государственных функций (включая контрольно-надзорные функции) и оказания государственных услуг гражданам, хозяйствующим субъектам и различным субъектам предпринимательской деятельности.

Для исследования эффективности действующего законодательства и правоприменения с точки зрения его антикоррупционного потенциала в сфере предпринимательской деятельности предусматривается применение стандартного инструментария экспертного опроса.

Опросный лист эксперта (стандартизированная анкета) включает следующие компоненты :

– рейтинговый блок экспертных оценок (синтетические инструментальные индикаторы и специальные шкалы оценки);

– блок качественных экспертных оценок (комплекс закрытых проблемных вопросов с перечнем возможных вариантов оценочных позиций и заключений, а также открытых вопросов для выражения особых мнений и суждений по проблеме исследования).

ШКАЛИРОВАНИЕ И АНАЛИТИЧЕСКАЯ

ИНТЕРПРЕТАЦИЯ ЭКСПЕРТНЫХ ОЦЕНОК

А. ШКАЛЫ ОЦЕНКИ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

1. Шкала эффективности работы (ЭРВ*) Шкала эффективности работы органа государственной власти предусматривает комплексную оценку экономической, социальной и политической эффективности работы органов исполнительной власти и руководителей в интересах населения и хозяйствующих субъТоргово-промышленная палата Саратовская область ектов, степени использования имеющихся ресурсов и полномочий для реализации соответствующих государственных функций и предоставления государственных услуг.

При аналитической интерпретации эмпирической информации в рамках данной шкалы нужно учитывать, что эффективность органа власти и руководителя в интересах населения и хозяйствующих субъектов может быть достигнута за счет «субъективного фактора», то есть не только путем неукоснительного исполнения «буквы закона», но и на основе его субъективно-творческого понимания, в том числе за счет совершения прямых действий в отношении всех заинтересованных субъектов в случае пробельности законодательства или избыточного регулирования.

2. Шкала эффективности правоприменения (ЭПП*) «Эффективность правоприменения» - реальное исполнение и использование возможностей действующего законодательства и нормативно-правовых актов органами исполнительной власти для реализации государственных функций и услуг в интересах населения, предпринимателей и других хозяйствующих субъектов с точки зрения социальной, экономической и политической эффективности.

В представлениях экспертов и респондентов понятие «эффективность правоприменения» отражает, как правило, степень достижения законом поставленной цели, понимаемой как «общее благо».

Эффективность правоприменительной деятельности по шкале ЭПП* определяется как соотношение между результатами правового регулирования и целью правовой нормы.

3. Шкала уровня коррупционных рисков (УКР*) Уровень коррупционных рисков (УКР*) отражается в экспертных оценках работы исполнительного органа государственной власти, должностных лиц, а также при выполнении конкретных государственных функций и предоставлении государственных услуг.

4. Шкала известности проявлений коррупции (ИПК*) Шкала ИПК* отражает уровень коррупционной известности органа государственной (муниципальной) власти, или коррупционный имидж органа власти, выполняемой государственной (муниципальной) функции или предоставляемой государственной (муниципальной) услуги в представлениях граждан и общественности.

5. Шкала фактов коррупционных действий (ФКД*) Шкала ФКД* отражает уровень фактической коррупционности ОГВ, основанной на знании конкретных фактов коррупционных действий в работе органа власти и (или) при выполнении государственМетодика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения ных функций и предоставлении конкретных государственных услуг, в том числе знание экспертами фактов коррупции, не ставших известными правоохранительным органам.

В оценке «коррупционных рисков», «уровня фактической коррупционности», «известности проявлений коррупции», «фактов коррупционных действий» экспертам предложено руководствоваться определением коррупции, данным в ст. 1 Федерального закона РФ от 25 декабря 2008 г №273-ФЗ:

а) «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в пункте «а», от имени или в интересах юридического лица».

«Шкала уровня коррупционных рисков» предусматривает оценку органа власти и исполнителей (руководителей) по объективному наличию должностных возможностей использования служебного положения в целях незаконного получения выгоды (ст.1 ФЗ РФ от 25.12.08. №273-ФЗ). Шкала коррупционных рисков указывает пределы от полного отсутствия у сотрудников данного органа власти возможности использовать служебное положение до наличия такой возможности у всех сотрудников по всем направлениям деятельности.

Мы обращали внимание экспертов, что выставленные ими по данной шкале рейтинги являются не показателями коррумпированности органа власти и руководителя, а индикатором возможного уровня коррупционных рисков. В данной постановке задачи сравнительного анализа объективно заинтересованы руководители органов и подразделений исполнительной власти, а также референты, консультанты, советники и другие специалисты, которым для эффективной работы необходима объективная экспертная оценка уровня сложности и ответственности выполняемых государственных услуг и функций.

Б. ШКАЛЫ ОЦЕНКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1. Шкала полноты правового регулирования (ППР*) Полнота правового регулирования (обеспечения) – необходимая достаточность нормативно-правовых актов, регулирующих порядок выполнения государственных функций и оказания государственных услуг, отсутствие «белых пятен» в регламентирующих документах.

2. Шкала качества правового регулирования (КПР*) «Качество правового регулирования» – точность, ясность, определенность и непротиворечивость нормативно-правовых актов, регламентов, положений об органах власти и должностных инструкций исполнителей, обеспечивающих эффективную реализацию государственных услуг и функций органами власти.

3. Шкала «чрезмерно длительные сроки» (ЧДР*) Данная шкала используется для измерения эффективности работы органов власти при оказании государственных услуг и выполнении государственных функций с точки зрения внешних признаков коррупциогенности законов и НПА, а также коррупционности органов власти и исполнителей в практике правоприменения.

4. Шкала «неоправданно сложные процедуры» (НСП*) Данная шкала применяется в рамках исследования эффективности работы органов власти при оказании государственных услуг и выполнении государственных функций, в том числе при оценке административных регламентов.

5. Эффективность действующего законодательства (ЭДЗ*) Эффективность действующего законодательства означает способность законов и НПА обеспечивать правопорядок и реализацию целевых установок правового регулирования в интересах граждан, хозяйствующих субъектов и предпринимателей.

ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ МЕТОДА

ЭКСПЕРТНОГО ШКАЛИРОВАНИЯ

Использование системы шкалирования и комплекса измерительных инструментов законодательства и правоприменения для выявления проблемных сфер правоотношений позволяет упорядочить, систематизировать и подвергнуть аналитическому обобщению противоречивые и разнокачественные оценки и заключения профессиональных юристов-экспертов, государственных гражданских служащих, а также оценочные мнения и суждения непосредственных потребителей государственных услуг в лице граждан и предпринимателей.

В реальном исследовании эффективности правового регулирования и правоприменения метод экспертного шкалирования позволяет создать комплекс эмпирических показателей, позволяющих выявить проблемные сферы правового регулирования, сильМетодика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения ные и слабые стороны действующего законодательства, а также системные и локальные деформации правоотношений государства и бизнеса, включая выявление внешних и скрытых признаков коррупции:

– индикаторы коррупционных рисков, известности проявлений коррупции и фактов коррупционных действий в практике правоприменения, при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций.

ФОРМУЛЫ ЭКСПЕРТНОЙ ОЦЕНКИ

По объекту исследования теоретически возможно выделение двух основных сфер экспертной оценки, подлежащих шкалированию и социологическому моделированию. Математическая модель правового регулирования в сфере предпринимательской деятельности может быть выражена следующими формулами:

1) ЭПО* = ЭПР* + ЭПП* + ЭРВ* ЭПО* - эффективность правоотношений;

ЭПР* - эффективность правового регулирования;

ЭПП* - эффективность правоприменения;

ЭРВ* - эффективность работы власти (органа власти);

2) ЭПР* = (ППР* + КПР*) ППР* - полнота правового регулирования;

КПР* - качество правового регулирования;

3) ЭПП* = (ЭПР* + ЭРВ*) – (КИВ* - УФК*) ЭПП* - эффективность правоприменения.

ЭПР* - эффективность правового регулирования;

ЭРВ* - эффективность работы власти (органа власти);

4) ЭРВ* (УКР*) = ЭПП - УКВ* ЭРВ* - эффективность работы власти, органа власти;

УКР* - уровень коррупционных рисков (нейтральный показатель эффективности работы органа власти, требующий учета в процессе нормативно-правового регулирования и при осуществлении контрольно-надзорных функций).

ЭПП* - эффективность правоприменения.

УКВ* - уровень коррупционности власти 4) УКВ* = ЭПР* + КИВ* + УФК* КИВ* - коррупционный имидж власти, или уровень коррупционной известности органа власти;

УФК* - уровень фактической коррупционности, основанный на знании экспертов о конкретных фактах коррупции органа власти, в том числе не известных правоохранительным органам;

10-балльная шкала оценки отражает степень выраженности признаков и значений, оценочных позиций. Знаки оценки по 10-балльной шкале:

– От “1“ до “10“ баллов -- показатели нарастающей выраженности признака оценки;

– “0“ баллов -- практически полное отсутствие оцениваемого признака, значения, оснований для оценочных позиций – “Н“ (нет оценки) -- не могу оценить, недостаточно информации или полное отсутствие представления о предмете оценки.

Если Вы считаете, что в предложенном для оценки перечне какие-то важные позиции не указаны, но заслуживают этого, то впишите их на свободном месте анкеты или на отдельном листе и дайте им соответствующую оценку.

2.8. ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ

(МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ФУНКЦИЙ И УСЛУГ В СФЕРЕ БИЗНЕСА

Исследование правоотношений бизнеса и государства, работы органов исполнительной власти региона в сфере предпринимательской деятельности включает перечень основных вопросов, поставленных экспертам для решения задачи выявления сильных и слабых сторон действующего законодательства при выполнении органами власти и управления государственных (муниципальных) функций и предоставлении государственных (муниципальных) услуг.

ВОПРОСЫ ЭКСПЕРТНОЙ ОЦЕНКИ

В рамках мониторинга эффективности предоставляемых предпринимателям государственных услуг с точки зрения «правопотребителей» в тестовой методике необходимо использовать следующий комплекс объективных показателей:

а) общие правовые условия предпринимательской деятельности в регионе – уровень исполнения законодательства органами власти и управления в отношении субъектов предпринимательской деятельности.

– причины неэффективности государственных функций и услуг.

– факторы повышения эффективности государственных функций и услуг.

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения – негативные факторы в сфере правоотношений государства и бизнеса.

– уровень правовой защиты бизнеса со стороны общественных объединений.

б) эффективность работы органов власти и учреждений в регионе – сравнительная оценка эффективности работы федеральных и региональных исполнительных органов власти, органов местного самоуправления.

– эффективность работы государственных и муниципальных учреждений и предприятий (МУП и ГУП).

в) эффективность исполнения государственных функций и оказания услуг в сфере предпринимательской деятельности – сравнительная оценка эффективности исполнения государственных (муниципальных) функций и оказания государственных услуг (муниципальных) в регионе федеральными, областными органами власти и органами местного самоуправления.

– эффективность исполнения государственных функций контроля и надзора.

– сроки исполнения государственных и муниципальных услуг.

– сложность процедур исполнения государственных и муниципальных услуг.

г) анализ правосознания субъектов экспертных оценок и мотивационных механизмов с точки зрения ценностей и интересов – установки и особенности правосознания «правопотребителей» и «правоприменителей».

– рейтинг проблем предпринимателей в системе правоотношений органов власти и бизнеса.

– поведенческие стереотипы субъекта экспертной оценки в правовой и неправовой (неформальной) ситуации.

– стереотипы поведения предпринимателя в ситуации конфликта с представителем власти.

– сценарии выхода предпринимателя из конфликтов с контролирующими органами.

– уровень оптимистических установок правосознания, выраженный в представлениях «правопотребителей» о реальном уровне и перспективах обеспечения правопорядка в сфере бизнеса.

При проведении экспертного опроса государственных служаТоргово-промышленная палата Саратовская область щих и профессиональных юристов как профессиональных «правопотребителей», представляющих интересы субъектов предпринимательской деятельности, для конкретизации поставленных целей и задач исследования в качестве дополнительных можно поставить следующие вопросы:

– какова степень соответствия реального предоставления государственных услуг установленному порядку их предоставления в административных регламентах? Как повысить эффективность предоставления государственных услуг?

– какие факторы оказывают наибольшее влияние на эффективность правоприменения с точки зрения профессиональных «правопотребителей», а также граждан и предпринимателей как непосредственных получателей государственных услуг?

– насколько непосредственные получатели государственных услуг удовлетворены действующими административными регламентами, насколько изменилась для них ситуация до и после принятия регламентов, в какой мере стало удобнее, проще или сложнее получать государственные услуги?

– насколько информированы предприниматели о порядке и условиях предоставления государственных услуг, предусмотренных в административных регламентах? Как обеспечить информированность граждан и предпринимателей?

– как организовать постоянный оперативный канал обратной связи от институтов гражданского общества, общественных объединений, граждан и предпринимателей к ответственным лицам и органам исполнительной власти?

2.9. ОЦЕНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ И ФУНКЦИЙ

НЕПОСРЕДСТВЕННЫМИ ПОТРЕБИТЕЛЯМИ

Состояние общественного мнения по поводу процесса и эффективности (результативности) предоставления государственных услуг существенно влияет на отношение граждан, хозяйствующих субъектов и предпринимателей к деятельности исполнительных органов государственной власти, на уровень коррупционных рисков, коррупциогенности законодательства и реальной коррупционности.

Поэтому экспертная оценка объективных показателей эффективности предоставляемых государственных услуг в регионе с точки зрения профессиональных «правопотребителей» должна быть дополнена выборочным социологическим исследованием общественМетодика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения ного мнения по данным вопросам в лице непосредственно граждан и предпринимателей. Для получения данной эмпирической информации необходимо использовать следующий комплекс показателей и индикаторов:

1. Соответствие требованиям стандарта порядка и качеству инфраструктуры предоставления государственных услуг – информированность потребителей услуг – доступность и полнота справочной информации – доступность и полнота консультационных услуг – транспортная доступность – удобство графика работы с посетителями – длительность обработки обращений – длительность ожидания приема – условия ожидания приема – комфортность помещений – условия работы государственных служащих 2. Качество работы государственных служащих – продолжительность приема – компетентность сотрудников – оперативность внутренних согласований в государственных органах 3. Оптимальность процедуры получения государственных услуг – порядок получения услуги – степень сложности оформления заявки – затраты времени на получение результата (документа) – возможности использования результата в дальнейшем – размер официальных денежных затрат (стоимость ГУ) – уровень конфиденциальных (теневых) расходов («цена вопроса») 4. Качество процесса предоставления государственных услуг Потребители государственных услуг оценивают качество предоставляемых услуг органами государственной власти обычно по следующим основным параметрам:

– оценка полноты и качества полученной государственной услуги;

– оценка оптимальности и удовлетворенности процедурой получения государственной услуги;

– оценка качества инфраструктуры, связанной с получением государственной услуги;

– оценка качества взаимодействия с субъектами государственной услуги в лице органов власти и государственных служащих.

ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Список государственных функций и услуг приводится в «Перечне государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Саратовской области (с изменениями от 30 ноября, 28 декабря 2007 года, 27 марта, 3, 15 июля, 18 августа, 3 сентября, 24, 30 декабря 2008 года, 29 января, 5 марта, 1 апреля, 23 апреля 2009 г.).

2.11. АНАЛИТИЧЕСКИЕ УСТАНОВКИ ИССЛЕДОВАНИЯ

ЭФФЕКТИВНОСТИ АНТИКОРРУПЦИОННОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1. Анализ эффективности антикоррупционного законодательства и его влияния на правоотношения государства и бизнеса в определенных пределах возможен на основе исследования практики оказания государственных услуг и выполнения государственных функций федеральными, региональными и муниципальными органами власти и учреждениями.

2. Сравнительная экспертно-аналитическая экспертиза федеральных, региональных органов власти и управления по критериям эффективности работы и исполнения законодательства, по признакам коррупциогенности законодательства и коррупционности правоприменения позволяет создать социологическую матрицу исследования эффективности антикоррупционного законодательства, а при практическом использовании в работе органов государственной власти и управления данная матрица может выступать как информационно-аналитическая основа программно-целевого управления данными процессами на уровне муниципального образования, региона, субъекта Российской Федерации.

3. Методология экспертно-аналитического исследования и разработанная социологическая индикативная матрица экспертных оценок могут служить основой мониторинга и отслеживания динамики выполнения принятых решений в сфере государственного (муниципального) управления, правоприменения и противодействия коррупции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения 4. Результаты экспертно-аналитического исследования позволяют:

– выявить проблемные сферы правоотношений во взаимодействии органов власти различных уровней, – оценить эффективность оказываемых государственных услуг и выполняемых государственных функций по критериям качества и полноты правового регулирования, эффективности правоприменения и уровню коррупционности;

– оценить эффективность антикоррупционного законодательства, предоставить юристам как экспертам по законодательству аналитическую информацию, необходимую при проведении антикоррупционной экспертизы, по состоянию правоотношений граждан, хозяйствующих субъектов и бизнеса с государством, 5. Результаты экспертно-аналитического исследования могут быть использованы также в законотворческом процессе, в сфере экономического и социального управления, в сфере регулирования предпринимательской деятельности, в работе государственных органов и общественных организаций.

Принципы экпертно-аналитического исследования Для изучения проблемы эффективности, полноты и качества правоприменения и противодействия коррупции необходимо проанализировать процесс исполнения законодательства и предоставления государственных услуг в широком контексте, со стороны основных субъектов правоотношений. Представителями и выразителями потребностей и интересов этих государственных и общественных субъектов в нашем исследовании выступают следующие группы экспертов-юристов:

– «правоприменители», государственные гражданские служащие, исполняющие государственные функции и оказывающие государственные услуги;

– «правопотребители», непосредственно получающие и использующие государственные услуги представители граждан и хозяйствующих субъектов.

Третейской стороной, способной выполнить миссию беспристрастного арбитра в игре субъектов правоотношений на правовом поле в условиях демократии и правового государства, выступают представители институтов гражданского общества, общественных объединений и правозащитных организаций, торгово-промышленные палаты.

Измерение эффективности правового регулирования, правоприменения и коррупции в органах государственной власти возможно двумя основными способами.

Во-первых, это экспертная оценка специалистов, профессионально работающих в сфере правоприменения и правопотребления, как объективный показатель эффективности (результативности) выполнения государственных функций и порядка предоставления государственных услуг в соответствии с действующим законодательством, подзаконными актами и административными регламентами, включая НПА, обеспечивающие противодействие коррупции.

Это интегральный показатель, состоящий из набора более дробных эмпирических индикаторов и индексов, отражающих соответствие процесса исполнения законодательства и предоставления государственных услуг принятым нормативно-правовым актам федерального, регионального и муниципального уровней.

Во-вторых, необходимым компонентом в социологических исследованиях и способом измерения эффективности практики правоприменения является субъективный показатель эффективности услуг государства, который основан исключительно на оценочных суждениях и мнениях непрофессиональных непосредственных потребителей правовых норм и государственных услуг в лице граждан и предпринимателей.

Субъективный фактор в определенных общественных ситуациях часто способен играть решающую роль в обеспечении результативности и эффективности правоприменения, например, «политическая воля» как установка сознания руководства страны на обеспечение законности, на реальное противодействие коррупции и другие внешние факторы и импульсы в разных регионах и по отношению к различным сферам нормативно-правовового регулирования.

Трудности нахождения надежных показателей и индикаторов для отражения противоречивой практики правоприменения в открытой общественной системе обусловлены тем, что любой конечный набор таких показателей является неполным, и представительность разнокачественных объективных и субъективных показателей может быть предметом разногласий конкретных и отраслевых специалистов:

– результативность деятельности в системе органов государственной власти имеет определенное число наиболее значимых аспектов, каждый из которых должен быть интегрирован в синтетиМетодика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения ческие качественные понятия и (или) в иерархию эмпирических показателей и индикаторов.

– показатели в каждой сфере правоприменения и противодействия коррупции взаимосвязаны, взаимозависимы и взаимообусловлены, что определяет анализ базы эмпирических данных в рамках определенного концептуального подхода.

– при формировании сводных показателей эффективности и результативности исполнения законодательства возможны разногласия и неопределенность в оценочных суждениях экспертов, обусловленные сложностью аналитического обобщения разнокачественных явлений и процессов, а также противоречивыми и в ряде случаев даже противоположными интересами и ценностями субъектов правоотношений, которых представляют наши эксперты.

Исходя из указанных ограничений, может быть сформулировано базовое требование к системе показателей эффективности правоприменения и противодействия коррупции, которая должна быть комплексной, интегративной и включать оценочные показатели разных типов, а также в максимальной степени основанной на достоверных эмпирических парных или многомерных корреляциях используемых показателей и индикаторов.

2.12. СУБЪЕКТИВНЫЙ И ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР

В СИСТЕМЕ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Эффективность правоприменения определяется сложной системой неправовых (внеправовых) факторов, к которым относятся социокультурные ценности, степень бюрократизации власти и масштабы коррупции, менталитет чиновника и поведенческие стереотипы административно-управленческого персонала на различных уровнях власти при выполнении государственных функций. Поэтому одной из необходимых задач исследования практики правоприменения является анализ эффективности предоставления государственных услуг с учетом особенностей правосознания основных субъектов правоотношений и общественного контекста, обусловленного уровнем регионального экономического, социального и культурного развития.

Правосознание выступает как идеологический и социальнопсихологический «человеческий фактор» в законодательной деятельности и правоприменительной практике органов государственной власти, в системе правоотношений в целом. На основе гражданского правосознания складываются определенные нормы и правила делового обыкновения, принимаются решения, восполняются пробелы в законодательстве и праворегулировании, дается морально-политическая оценка каждого действующего или бездействующего в конкретной ситуации законного и подзаконного нормативно-правового акта. В понимании роли правосознания при исследовании практики правоприменения имеют значение личностные качества «правоприменителя» и «правопотребителя», к которым можно отнести правовую грамотность, общий уровень гражданского сознания и культуры, профессиональную этику и практический опыт, индивидуальные психологические характеристики и заинтересованность в принятии ответственного решения.

Правосознание является важным компонентом, характеризующим с общественно-правовой точки зрения личностные качества правоприменителя и правопотребителя как потенциальных контрагентов в системе коррупционных взаимодействий. В этом плане предмет экспертноаналитического социологического исследования должен включать интерпретацию ментальных особенностей характера и мышления, поведенческих стереотипов и установок сознания как факторов нормативного или девиантного поведения участников правоотношений.